Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26.09.2017, Az. 5 P 1/16

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass ihm ein Mitbestimmungsrecht bei der Aufstellung eines Sozialplans zusteht, das er mittels eines Initiativantrags aktiv ausüben kann.

Das [X.] erstellte im Jahre 1998 ein [X.]onzept zur Neustrukturierung und Standortkonzentration der auf 34 Standorte in [X.] verteilten [X.] an den Standorten D. und [X.] Im Jahre 2002 wurde das [X.]onzept bestätigt. In der Folgezeit fusionierten die [X.] und das [X.] zum [X.]. Deren Laborbereiche wurden zudem mit denen der [X.] am Standort [X.] zusammengelegt. Die Zusammenführung der Dienstposten des [X.] und der [X.] am Standort [X.] begann im November 2011 und wurde im Jahre 2012 abgeschlossen. Sie betraf insgesamt 194 Beschäftigte.

Am 20. Oktober 2011 schlug der Antragsteller, Hauptpersonalrat beim [X.], dem Beteiligten den Abschluss einer Dienstvereinbarung zur Regelung eines Sozialplans vor. Der Beteiligte lehnte den Initiativantrag Anfang November 2011 ab. Zur Begründung führte er u.a. aus, die von dem Antragsteller begehrten Regelungen über eine Mobilitätsprämie, eine Wegestreckenentschädigung für Tagespendler sowie eine [X.] für angestellte Beschäftigte seien nicht sozialplanfähig. In Bezug auf die Mobilitätsprämie und Wegestreckenentschädigung gebe es jeweils abschließende gesetzliche oder tarifliche Regelungen. Für die [X.] würden keine finanziellen Mittel im Haushaltsplan bereitgestellt.

Daraufhin hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem er die Feststellung begehrt hat, dass er im Zusammenhang mit der [X.]onzentration von Organisationseinheiten des [X.] und der [X.] am Standort [X.] berechtigt sei, bei der Aufstellung eines Sozialplans mitzubestimmen, und ihm ein hierauf gerichtetes Initiativrecht zustehe. Dieser Antrag ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben.

Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Antragsteller habe seine Vorstellungen bezüglich der Regelungen des Sozialplans detailliert in unterschriftsreifer Vertragsform abgefasst mit der Folge, dass ein hierauf bezogenes Mitbestimmungs- und Initiativrecht nur festzustellen sei, wenn diese Regelungen Gegenstand eines Sozialplans sein könnten. Das sei nicht der Fall. Die beabsichtigten Regelungen über eine Mobilitätsprämie und über die Wegestreckenentschädigung für Tagespendler seien infolge des Gesetzes- und Tarifvorrangs nicht sozialplanfähig. Der vorgesehenen Regelung für angestellte Beschäftigte über einen Anspruch auf eine Abfindung im Fall eines [X.] stehe entgegen, dass im Zusammenhang mit der [X.] nach [X.] keine Mittel in den Haushalt für Abfindungsleistungen eingestellt worden seien und damit nicht bereitstünden.

Mit seiner Rechtsbeschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter. Er wendet sich - in Übereinstimmung mit der gegenständlichen Beschränkung seiner Nichtzulassungsbeschwerde - gegen die Ablehnung seines [X.] allein noch insoweit, als ihm das in Bezug auf die Aufstellung eines Sozialplans geltend gemachte Mitbestimmungs- und Initiativrecht wegen der fehlenden Sozialplanfähigkeit der von ihm vorgeschlagenen [X.] abgesprochen wurde. Insoweit rügt der Antragsteller eine Verletzung der § 81 Abs. 2 Nr. 9 und § 83 Abs. 1 Satz 1 [X.].

Der Beteiligte und der Vertreter des [X.] beim [X.] verteidigen den angefochtenen Beschluss.

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der angefochtene Beschluss beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 des [X.] - [X.] - in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 1999 , zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 9. Juni 2017 i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass dem Antragsteller das in Anspruch genommene Mitbestimmungs- und Initiativrecht mit Blick auf die in einem Sozialplan angestrebte [X.] nicht zusteht.

Die Rechtsgrundlagen für das geltend gemachte Mitbestimmungs- und Initiativrecht finden sich in § 81 Abs. 2 Nr. 9 und § 83 Abs. 1 [X.]. Nach § 81 Abs. 2 Nr. 9 [X.] hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen über die Aufstellung von Sozialplänen einschließlich Plänen für Umschulungen zum Ausgleich oder zur Milderung von wirtschaftlichen Nachteilen, die dem Beschäftigten infolge von [X.]n entstehen, mitzubestimmen. § 83 Abs. 1 [X.] räumt dem Personalrat die Befugnis ein, dieses Mitbestimmungsrecht auch aktiv auszuüben, indem er dem Dienststellenleiter die Aufstellung eines Sozialplans schriftlich vorschlägt und sein Anliegen für den Fall, dass seinem Antrag nicht entsprochen wird, im Stufen- bzw. Einigungsstellenverfahren (vgl. § 83 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 79 Abs. 3 bis 6 [X.]) weiterverfolgt.

Die Beteiligten streiten zu Recht nicht mehr darüber, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der vorbezeichneten Rechtsgrundlagen erfüllt sind. Des Weiteren stellen sie zu Recht nicht in Abrede, dass das Initiativrecht im konkreten Fall auch mit dem Ziel des Abschlusses einer Dienstvereinbarung ausgeübt werden kann (vgl. [X.], Beschlüsse vom 1. November 1983 - 6 P 28.82 - [X.] 1985, 473 und vom 20. Januar 1993 - 6 P 21.90 - [X.]E 91, 346 <349>). Im Streit steht allein die Frage, ob das dem Personalrat bezüglich der Aufstellung von Sozialplänen gesetzlich eingeräumte Mitbestimmungs- und Initiativrecht ausgeschlossen ist, wenn sich der Dienststellenleiter - wie hier - darauf beruft, dass die möglichen finanziellen Folgen einer angestrebten sozialplanrechtlichen Regelung vom geltenden Haushaltsplan nicht gedeckt sind. Dies hat das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht bejaht. Es ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass auch der Personalrat die haushaltsrechtlichen Bindungen der öffentlichen Verwaltung zu beachten hat (1.). Daraus folgt aber nicht, dass der Personalrat an der Ausübung seines [X.] bezüglich der Aufstellung eines Sozialplans durch den Einwand fehlender Haushaltsmittel gehindert ist (2.).

1. Der Antragsteller hat bei der Ausübung des in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechts - auch in Form des [X.] - die haushaltsrechtliche Vorgabe zu berücksichtigten, dass [X.] Regelungen des Sozialplans haushaltsrechtlich gedeckt sein müssen.

Der Personalrat ist als dienststelleninterner, nicht aber rechtlich verselbständigter Bestandteil der öffentlichen Verwaltung bei der Ausübung seiner Mitbestimmungsrechte zur Einhaltung der rechtsstaatlichen [X.]ompetenzordnung verpflichtet und an Gesetz und Recht gebunden (Art. 3 Abs. 3 der [X.] vom 27. Mai 1992 , zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Juli 2013 ). Die Gesetzesbindung schließt auch die Beachtung des [X.] ein (vgl. [X.], Beschlüsse vom 24. November 1986 - 6 P 3.85 - [X.] 238.33 § 41 Br[X.]G Nr. 3 S. 5; vom 15. März 1995 - 6 P 23.93 - [X.] 250 § 75 B[X.]G Nr. 91 S. 17 f. und vom 28. März 2001 - 6 P 4.00 - [X.]E 114, 103 <115>). Ihr steht deshalb nicht entgegen, dass das [X.] Personalvertretungsgesetz für Personalräte keine § 85 Abs. 3 Satz 4 [X.] entsprechende Regelung enthält, die für die Einigungsstelle in einfachgesetzlicher Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgabe anordnet, dass sich diese im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere des Haushaltsgesetzes halten muss.

Aufgrund der genannten Verpflichtungen hat der Personalrat die Etathoheit des Haushaltsgesetzgebers (vgl. Art. 93 Abs. 1 und 2 [X.]), d.h. das Recht der parlamentarischen Mehrheit auf [X.]ontrolle und Gestaltung der Einnahmen und Ausgaben des [X.], zu respektieren. Es ist allein Aufgabe des [X.], den Haushaltsplan festzustellen und zu beschließen (§ 1 Satz 1 der Haushaltsordnung des [X.] - [X.] Haushaltsordnung - [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 2001 , zuletzt geändert durch Art. 13 des Gesetzes vom 15. Dezember 2016 ; vgl. auch [X.], Urteil vom 28. Februar 2012 - 2 [X.] - [X.]E 130, 318 <343> und [X.], Beschluss vom 5. Februar 1960 - 7 P 4.58 - [X.]E 10, 140 <143>). Der Haushaltsplan ist nicht nur ein Zahlenwerk ohne rechtliches Gewicht, sondern bildet mit dem Haushaltsgesetz eine tatsächliche und rechtliche Einheit. Als Teil dieses Gesetzeswerks schafft er die Grundlage der staatlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung, indem er die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, diese Ermächtigung aber zugleich insgesamt und regelmäßig auch hinsichtlich der einzelnen Ausgabenzwecke auf den Betrag der mit ihm zweckgebunden bereitgestellten Mittel begrenzt (§ 2 Satz 2, § 3 Abs. 1 [X.]). Der Haushaltsplan ist somit ein Teil der von der vollziehenden Gewalt und damit auch von dem Personalrat zu beachtenden Rechtsordnung ([X.], Beschluss vom 24. November 1986 - 6 P 3.85 - [X.] 238.33 § 41 Br[X.]G Nr. 3 S. 5). Demzufolge darf der Personalrat grundsätzlich keine [X.]n Entscheidungen treffen und Maßnahmen beschließen, die finanzielle Verpflichtungen der Dienststelle begründen, ohne dass die hierfür erforderlichen Mittel im geltenden Haushaltsplan bereitgestellt sind. Das gilt auch, wenn der Personalrat von dem ihm in Bezug auf die Aufstellung eines Sozialplans gesetzlich eingeräumten Mitbestimmungs- und Initiativrecht Gebrauch macht.

Zwar wird im Fachschrifttum teilweise eine Befreiung von der Haushaltsbindung aus § 51 [X.] mit der Begründung hergeleitet, die in einem Sozialplan festgelegten Leistungen seien in Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung zu erbringen. Die Mitbestimmung bei Sozialplänen stelle eine gesetzliche Erweiterung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn dar, die darauf beruhe, dass der einzelne Beschäftigte die aufgrund von [X.]n erfolgenden Eingriffe in sein Beschäftigungsverhältnis nicht abwehren könne. Aus diesem Grund bestehe für solche Leistungen ein gesetzlicher [X.], der über § 51 [X.] unmittelbar zu einer entsprechenden Ausgabenermächtigung führe, ohne dass es auf die besondere Bereitstellung entsprechender Mittel im jeweiligen Haushaltsplan ankomme (so zum [X.] § 51 [X.]: v. Roetteken, [X.] 1994, 552 <558>; [X.], in: [X.] u.a., B[X.]G, 9. Aufl. 2016, § 75 Rn. 227; Thannheiser, [X.] 2000, 182 <183>). Dem ist jedoch nicht zu folgen.

Nach § 51 [X.] dürfen Personalausgaben, die nicht auf Gesetz oder Tarifvertrag beruhen, nur geleistet werden, wenn dafür Ausgabemittel besonders zur Verfügung gestellt sind. Mit Gesetz im Sinne von § 51 [X.] sind insbesondere die beamten- und besoldungsrechtlichen Gesetze des [X.] und des [X.] gemeint. Gesetzlich begründet und damit nach § 51 [X.] von der Notwendigkeit der besonderen Bereitstellung von Mitteln im Haushaltsplan befreit, sind nur solche Ansprüche, die unmittelbar aus Gesetz folgen (vgl. [X.], in: [X.], [X.]/[X.], 2011, § 51 Rn. 3). Das trifft auf Leistungen, die ihre Anspruchsgrundlage im Sozialplan finden, nicht zu. Der Sozialplan ist kein Gesetz. Für den [X.] genügt nicht, dass die Möglichkeit und die Voraussetzungen für die Aufstellung eines Sozialplans gesetzlich geregelt sind (Fischer/[X.]/[X.], in: [X.], Bd. V, [X.], [X.]. 2/14 - [X.], [X.] § 75 Rn. 104b).

Etwas anderes folgt für das Personalvertretungsrecht auch nicht aus der Rechtsprechung des [X.]arbeitsgerichts zur gesetzlichen Sozialplanregelung in § 112 [X.] (a.[X.], [X.] 1994, 552 <558>; [X.], in: [X.] u.a., B[X.]G, 9. Aufl. 2016, § 75 Rn. 227). Zwar kommt nach dieser Rechtsprechung der Arbeitgeber einem gesetzlichen Gebot nach, wenn er den von einem Sozialplan begünstigten Arbeitnehmern eine Abfindung für den Verlust des Arbeitsplatzes als Folge einer Betriebsänderung im Sinne des § 111 [X.] zahle. Mit Rücksicht darauf seien die [X.]en eines auf § 112 Abs. 1 [X.] beruhenden Sozialplans in einem weiteren Sinne als Teil des von der Rechtsordnung für die Arbeitnehmer geschaffenen Bestandsschutzes anzusehen (vgl. [X.], Urteile vom 16. Juli 1985 - 1 [X.]/81 - [X.] 1985, 713 <714> und vom 23. August 1988 - 1 [X.] - [X.] 1989, 28 <30>). Allerdings ist diese Rechtsprechung auf den [X.] nicht übertragbar. Denn anders als im Anwendungsbereich des Betriebsverfassungsrechts, wo für den Fall einer geplanten Betriebsänderung ein Sozialplan vom Gesetz gefordert wird, besteht im Geltungsbereich des [X.] keine gesetzliche Verpflichtung des [X.], dem Personalrat im Falle einer [X.] einen Sozialplan vorzuschlagen und sich mit ihm über Regelungen zum Ausgleich oder zur Milderung der wirtschaftlichen Nachteile, die dem Beschäftigten infolge dieser Maßnahme entstehen, zu einigen. Infolgedessen ist auch kein Raum für einen an die gesetzliche Verpflichtung anknüpfenden Bestandsschutz.

2. Die Feststellung des in Anspruch genommenen Mitbestimmungs- und [X.] scheitert indessen nicht daran, dass der [X.] bislang keine Mittel zur Deckung der Ausgaben, die durch den angestrebten Abfindungsanspruch für angestellte Beschäftigte im Fall eines [X.] auslöst werden, in den Haushalt eingestellt hat.

a) Der Bejahung des Mitbestimmungs- und [X.] steht nicht entgegen, dass der im [X.]punkt der Stellung des Initiativantrags geltende Haushaltsplan für die angestrebte [X.] keine Mittel vorgesehen hat (vgl. [X.], Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 6 P 13.00 - [X.]E 115, 205 zum Initiativantrag eines Personalrats auf unbefristete Einstellung bisher befristet angestellter Lehrkräfte). Die Zulässigkeit eines Initiativantrags ist nicht davon abhängig, dass bereits im [X.]punkt der Antragstellung die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine vom Personalrat angestrebte Maßnahme positiv festgestellt sind. Angesichts der [X.]omplexität und Flexibilität des [X.] kann dem Personalrat nicht angesonnen werden, die haushaltsrechtliche Rechtslage im [X.]punkt der endgültigen Entscheidung über den Initiativantrag zu antizipieren. Zum einen kann sich die haushaltsrechtliche Rechtslage in der [X.] zwischen der Anbringung des [X.] und der das Mitbestimmungsverfahren abschließenden behördlichen Entscheidung ändern. Derartiges kann schon eintreten, wenn Anfang und Ende des Mitbestimmungsverfahrens in verschiedenen [X.]alenderjahren und damit in verschiedenen Haushaltsjahren liegen. Zum anderen hält das Haushaltsrecht eine Reihe von Instrumenten bereit, die es den zur Ausführung des Haushaltsplans berufenen Behörden - gegebenenfalls im Zusammenwirken mit dem Finanzministerium - erlauben, die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen. Die Überprüfung der haushaltsrechtlichen Rechtslage ist somit Sache der Dienststellenleitung.

Das gilt auch für die in Form eines Initiativantrags erstrebte Mitbestimmung über die Aufstellung eines Sozialplans. Auch in diesem Fall kann die haushaltsrechtliche Situation im [X.]punkt der das Mitbestimmungsverfahren abschließenden Entscheidung eine andere sein als bei Anbringung des Initiativantrags. Eine Änderung kann insbesondere dadurch herbeigeführt werden, dass der Dienststellenleiter, weil er die Notwendigkeit eines Sozialplans anerkennt und gegen die vom Personalrat angestrebten Sozialplanleistungen keine inhaltlichen Bedenken hat, im Laufe des Mitbestimmungsverfahrens die dafür benötigten Mittel für das nächste Haushalts-, Ergänzungshaushalts- oder Nachtragshaushaltsgesetz anmeldet und der Haushaltsgesetzgeber diese daraufhin noch vor der Aufstellung des Sozialplans in Gestalt einer Dienstvereinbarung bereitstellt. Das ist vor allem in den Fällen möglich, in denen zwischen der Anbringung des [X.] und der endgültigen Aufstellung des Sozialplans mehrere [X.]alenderjahre und damit verschiedene Haushaltsjahre liegen (vgl. § 4 Satz 1, § 11 Abs. 1 [X.]).

b) Die Feststellung des Mitbestimmungs- und [X.] ist auch nicht deshalb abzulehnen, weil der im gerichtlichen Entscheidungszeitpunkt geltende Haushaltsplan die benötigten Ausgabemittel nicht zur Verfügung stellt.

Ist - wie hier - das Bestehen des Mitbestimmungs- und [X.] hinsichtlich der Aufstellung eines Sozialplans zwischen dem Dienststellenleiter und dem Personalrat streitig, setzt die Feststellung, dass dem Personalrat die in Anspruch genommenen Rechte zustehen, nicht voraus, dass die von ihm in einem Sozialplan angestrebten [X.]n Regelungen bereits bei Abschluss des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens durch entsprechende Haushaltsmittel gedeckt sind. Um die Etathoheit des [X.] zu wahren und die haushaltsrechtliche Vorgabe einzuhalten, dass der Personalrat die Dienststelle nicht zu Ausgaben verpflichten darf, für die der Haushalt keine Mittel bereitstellt, ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im [X.]punkt der (abschließenden) Vereinbarung zwischen dem Personalrat und dem Dienststellenleiter über den Sozialplan erfüllt sind. Denn es genügt, wenn der bei Abschluss der Dienstvereinbarung geltende Haushaltsplan einen entsprechenden Haushaltsansatz enthält. Fehlt dieser, können und müssen der Personalrat und der Dienststellenleiter die [X.]n Regelungen des Sozialplans unter den Vorbehalt stellen, dass der Haushaltsplan, der im [X.]punkt des Inkrafttretens des Sozialplans gelten wird, die erforderlichen Mittel zur Verfügung stellt.

Auf diese Weise wird sowohl dem Interesse des Personalrats an einer effektiven Mitbestimmung - auch in Form eines Initiativantrags - über einen etwaigen Ausgleich oder eine etwaige Milderung von wirtschaftlichen Nachteilen infolge einer [X.] als auch dem staatlichen Interesse an der Sicherung der Etathoheit des [X.] angemessen Rechnung getragen. Es wird sichergestellt, dass das Recht des Personalrats, ein Mitbestimmungsverfahren über die Aufstellung eines Sozialplans gegen den Willen des [X.] zu erzwingen, nicht funktional entwertet wird. Denn der Dienststellenleiter kann den Initiativantrag des Personalrats nicht allein dadurch zu Fall bringen, dass er den Einwand fehlender Haushaltsmittel erhebt. Er muss vielmehr, wenn - wie hier - die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 81 Abs. 2 Nr. 9 [X.] erfüllt sind, mit dem Personalrat in (Sach-)Verhandlungen über die Aufstellung eines Sozialplans (und den Abschluss einer hierauf gerichteten Dienstvereinbarung) eintreten. Im Rahmen dieser Verhandlungen steht es ihm frei, dem Vorschlag des Personalrats zuzustimmen oder inhaltliche Einwände gegen die von ihm angestrebten Regelungen zu erheben. Sollten der Dienststellenleiter und der Personalrat über den Inhalt des Sozialplans keine Einigung erzielen, kann das Stufen- bzw. Einigungsstellenverfahren eingeleitet werden (§ 83 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 79 Abs. 3 bis 6 [X.]; s.a. [X.], Beschluss vom 1. November 1983 - 6 P 28.82 - [X.] 1985, 473). Im Fall der Einigung über einen Sozialplan wird durch die Aufnahme eines die haushaltsrechtlichen Vorgaben [X.] vermieden, dass der Personalrat und der Dienststellenleiter Verpflichtungen zu Lasten der öffentlichen Hand unter Verletzung haushaltsrechtlicher Vorschriften begründen. Auf diese Weise ist gewährleistet, dass die ([X.] über den Haushalt im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben beim [X.] verbleibt.

In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze ist der Antragsteller berechtigt, dem Beteiligten im Zusammenhang mit der [X.]onzentration von Organisationseinheiten des [X.] und der [X.] am Standort [X.] den Abschluss einer Dienstvereinbarung zur Aufstellung eines Sozialplans vorzuschlagen, der eine Regelung enthält, die angestellten Beschäftigten einen Anspruch auf eine Abfindung im Fall eines [X.] einräumt. Denn der [X.] hat von seinem Recht, über die Bereitstellung der hierfür erforderlichen Mittel zu entscheiden, bislang nicht negativ Gebrauch gemacht.