[X.]

- 2 BvE 1/00 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
den Antrag

festzustellen,
dass die Antragsgegnerin die Rechte des [X.] und der Antragstellerin aus Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG in Verbindung mit der [X.] und der [X.]dadurch verletzt, dass sie gegen das [X.]kein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68, § 69 in Verbindung mit § 64 [X.] wegen der Anträge des Leitenden Oberstaatsanwalts in [X.] vom 17. April 2000 und 5. Mai 2000 an den [X.], die Aufhebung der Immunität des [X.]sabgeordneten [X.] aus [X.] betreffend, einleitet,

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.]

gemäß § 24 [X.] am 24. Januar 2001 einstimmig beschlossen:

1. Der Antrag wird verworfen.
2. Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe:

A.

Die Anträge betreffen die Feststellung einer Verpflichtung der [X.]esregierung, gegen das [X.] einen [X.]-Länder-Streit einzuleiten. In diesem soll geklärt werden, ob das Land verfassungsgemäß gehandelt hat, als es gegen den der [X.]/[X.] des [X.] (Antragstellerin) angehörenden [X.] [X.] ein Ermittlungsverfahren eingeleitet und Anträge zur Aufhebung der Immunität für den Vollzug von gerichtlichen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüssen gestellt hat.

1. Der [X.] hat zur Handhabung des in Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG geregelten Immunitätsrechts - nach dem Vorbild der voraufgegangenen Legislaturperioden - verfahrensrechtliche Regeln beschlossen. Zu diesen gehören u.a. die in Anlage 6 der Geschäftsordnung wiedergegebenen Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten.

Ziffer 2 a) dieser Grundsätze lautet:

Hat der [X.] für die Dauer einer Wahlperiode die Durchführung von Ermittlungsverfahren gegen Mitglieder des [X.]es wegen Straftaten genehmigt, so ist vor der Einleitung eines Ermittlungsverfahrens dem Präsidenten des [X.]es und, soweit nicht Gründe der Wahrheitsfindung entgegenstehen, dem betroffenen Mitglied des [X.]es Mitteilung zu machen; unterbleibt eine Mitteilung an das Mitglied des [X.]es, so ist der Präsident auch hiervon unter Angabe der Gründe zu unterrichten. Das Recht des [X.]es, die Aussetzung des Verfahrens zu verlangen (Artikel 46 Absatz 4 des Grundgesetzes), bleibt unberührt.

Der [X.] hat von der Möglichkeit, die Immunität seiner [X.] für die Dauer der Wahlperiode für die Durchführung von Ermittlungsverfahren wegen Straftaten generell aufzuheben, zu Beginn der Legislaturperiode - wie in den Wahlperioden zuvor - Gebrauch gemacht. In dem Beschluss (Anlage 7 [X.]) heißt es:

1. Der Deutsche [X.] genehmigt bis zum Ablauf dieser Wahlperiode die Durchführung von Ermittlungsverfahren gegen Mitglieder des [X.]es wegen Straftaten, es sei denn, daß es sich um Beleidigungen (§§ 185, 186, 187a Abs. 1 StGB) politischen Charakters handelt.

Das Ermittlungsverfahren darf im Einzelfall frühestens 48 Stunden nach Zugang der Mitteilung beim Präsidenten des [X.] eingeleitet werden. ...

2. Diese Genehmigung umfaßt nicht

a) die Erhebung der öffentlichen Klage wegen einer Straftat...

Diese allgemeine Genehmigung umfasst gemäß den Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren vom 1. Januar 1977 - zuletzt geändert am 21. Juli 2000 - nicht den Vollzug einer angeordneten Durchsuchung oder Beschlagnahme in dem genehmigten Verfahren. Hierfür ist eine Genehmigung im Einzelfall erforderlich.

2. Auf ein Schreiben der Staatsanwaltschaft [X.] vom 17. April 2000 und nach Prüfung und mit Billigung des zuständigen Generalstaatsanwalts in Düsseldorf und des Justizministers in [X.] wurde am 30. April 2000 gegen den [X.] [X.] ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung eingeleitet. Der [X.] machte nach Mitteilung des Schreibens der Staatsanwaltschaft vom 17. April 2000 von seinem Recht aus Art. 46 Abs. 4 GG, die Aussetzung des Verfahrens zu verlangen, keinen Gebrauch.

Am 4. Mai 2000 ordnete das Amtsgericht [X.] die von der Staatsanwaltschaft beantragten Durchsuchungen und Beschlagnahmen an. Auf Antrag der Staatsanwaltschaft [X.] vom 5. Mai 2000 beschloss der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung am 11. Mai 2000 einstimmig, dem [X.] zu empfehlen, die Genehmigung zum Vollzug der gerichtlichen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüsse zu erteilen. Die Beschlussempfehlung des Ausschusses wurde vom Plenum des [X.]es am 11. Mai 2000 ohne Beratung angenommen. Die gerichtlich angeordneten Maßnahmen - wie die Durchsuchung der Wohnräume des [X.] in [X.] und [X.], seiner Büroräume in [X.] und seines Wahlkreisbüros in [X.] sowie die Durchsuchung von Wohn- und Büroräumen seiner vormaligen Ehefrau und verschiedener Kreditinstitute - wurden noch am gleichen Tag durchgeführt. Dies geschah drei Tage vor der Landtagswahl in [X.]. Der Abgeordnete war designierter Justizminister im "Schattenkabinett" des [X.]-Spitzenkandidaten. Die Notwendigkeit der Durchsuchungsmaßnahmen zu diesem Zeitpunkt wurde von der Staatsanwaltschaft im Antragsverfahren vor dem [X.] mit der drohenden Verjährung begründet.

Auf die Beschwerde des [X.] gegen die ihn betreffenden amtsgerichtlichen Beschlüsse vom 4. Mai 2000 stellte das Landgericht [X.] durch Beschluss vom 11. August 2000 rechtskräftig fest, dass diese rechtswidrig gewesen seien. Das Amtsgericht habe zu Unrecht den Verdacht einer Steuerhinterziehung angenommen. Die von der Staatsanwaltschaft vorgelegten Ermittlungsergebnisse hätten keine Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnungen gerechtfertigt. Am 14. August 2000 stellte die Staatsanwaltschaft das Ermittlungsverfahren wegen fehlenden Tatverdachts ein.

Am 19. September 2000 entschuldigte sich der Justizminister des [X.] [X.] beim [X.] für das rechtswidrige Vorgehen seiner Behörden. Der zuständige Generalstaatsanwalt wurde in den einstweiligen Ruhestand versetzt.

Am 10. Oktober 2000 brachte die [X.]/[X.] des [X.] folgenden Antrag ein: Der [X.] wolle beschließen, die [X.]esregierung aufzufordern, einen [X.]-Länder-Streit gegen das [X.] wegen der Verletzung der verfassungsrechtlichen Pflichten des [X.] gegenüber dem [X.] im Verfahren zur Aufhebung der Immunität des [X.] zu betreiben. Mit Schreiben vom 12. Oktober 2000 übermittelte der Fraktionsvorsitzende der [X.]/CSU auch dem [X.]eskanzler eine entsprechende Bitte.

Die [X.]esregierung teilte mit Schreiben der [X.]esministerin der Justiz vom 23. Oktober 2000 mit, dass sie nicht vorhabe, einen [X.]-Länder-Streit vor dem [X.] gegen das [X.]einzuleiten. Am 26. Oktober 2000 lehnte auch der [X.] den Antrag der [X.]/CSU-[X.]sfraktion ab.

3. Die Antragstellerin trägt vor, die [X.]esregierung sei verfassungsrechtlich verpflichtet, einen [X.]-Länder-Streit gegen das Land [X.] zu beantragen. Da dieser Antrag gemäß § 69 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 [X.] fristgebunden ist, seien auch die Voraussetzungen einer einstweiligen Anordnung gegeben.

Die Antragstellerin hält einen [X.]-Länder-Streit für zulässig und begründet. Ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis zwischen dem [X.] und dem Land [X.] ergebe sich aus [ref=bfff1aa8-[X.]. 46 Abs. 2 bis 4 [X.]] in Verbindung mit dem Grundsatz der [X.]. Aus der über Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG dem [X.] zustehenden Kompetenz folgten Rechte und Pflichten des [X.]es im [X.]-Länder-Streit. Zur Wahrung dieser verfassungsrechtlich begründeten Rechte sei der [X.] auf die angemessene Kooperation mit den für die Rechtspflege zuständigen Ländern angewiesen. Diese durch die [X.] vermittelte Kooperationsverantwortung verlange im Verfahren zur Aufhebung der Immunität eine sachgemäße Vorarbeit durch die Länder. Auf diese Weise sei gewährleistet, dass nur Anträge gestellt würden, die zur Wahrnehmung der Rechte des [X.]es aus Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG führten. Die Verpflichtung aus dem Verfassungsrechtsverhältnis sei vorliegend verletzt worden durch ein "Verhalten aller beteiligten Einrichtungen des [X.] [X.], das zu den Anträgen der Staatsanwaltschaft in [X.] vom 17. April und 5. Mai 2000 geführt habe".

Die [X.]esregierung sei zur Einleitung dieses [X.]-Länder-Streits verfassungsrechtlich verpflichtet. Sie treffe die treuhänderische Pflicht gegenüber dem [X.] und der [X.]sfraktion, deren Rechte im [X.]-Länder-Streit klären zu lassen und zwar unabhängig von dem Wunsch des [X.]es selbst, einen solchen Streit einzuleiten. Diese Treuhänderstellung sei insbesondere intensiviert worden durch die entsprechenden Aufforderungen der Fraktion und die Einschaltung der [X.]esregierung selbst in die beanstandeten Vorgänge. Die Durchsetzung dieser Verpflichtung der [X.]esregierung könne die Antragstellerin im [X.] erreichen. Durch das Unterlassen der [X.]esregierung, einen Antrag im [X.]-Länder-Streit zu stellen, seien die Rechte des [X.]es und der Antragstellerin aus der [X.] und dem Immunitätsrecht gemäß Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG verletzt worden. Nur wenn die [X.]esregierung den Antrag stelle, werde verfassungsgerichtlich die Frage geklärt, was die Länder in Immunitätsangelegenheiten dem [X.] verfassungsrechtlich schuldeten und inwiefern das Land [X.] dem Genüge getan habe.

4. Die Antragsgegnerin hält die Anträge für unzulässig.

Die Erfolgsaussichten im [X.]verfahren hingen von den Erfolgsaussichten des [X.]-Länder-Streits ab. Dieser wäre aber unzulässig und offensichtlich unbegründet, denn es bestehe kein streitiges föderales Verfassungsrechtsverhältnis zwischen dem [X.] und dem [X.].

B.

Der Antrag zur Hauptsache ist mangels eines zulässigen [X.]es unzulässig.

1. a) Fraktionen des [X.] sind im [X.]verfahren gemäß §§ 13 Nr. 5, 63 ff. [X.] parteifähig. Sie sind befugt, im eigenen Namen auch Rechte geltend zu machen, die dem [X.] gegenüber einem möglichen Antragsgegner zustehen können ([X.] 100, 266 <268>; stRspr).

b) Als [X.] im [X.]verfahren kommen nur Maßnahmen oder Unterlassungen in Betracht, die rechtserheblich sind (vgl. [X.] 97, 408 <414>). Das Unterlassen einer Maßnahme ist nur dann rechtserheblich, wenn eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der unterlassenen Maßnahme nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. [X.] 96, 264 <277>). Fehlt es hieran, so ist der [X.], in dem die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Unterlassens beantragt wird, mangels eines zulässigen [X.]es unzulässig.

2. So liegt der Fall hier. Das gerügte Unterlassen der [X.]esregierung, einen [X.]-Länder-Streit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG gegen das [X.] zu führen, ist nicht rechtserheblich, weil zwischen beiden keine konkrete Meinungsverschiedenheit über grundgesetzliche Rechte und Pflichten besteht. Daher kann dahingestellt bleiben, ob im Hinblick auf § 68 [X.] überhaupt eine treuhänderische Pflicht der [X.]esregierung gegenüber dem [X.] zur Einleitung eines [X.]-Länder-Streits begründet werden kann.

Aus der Verweisung des § 69 auf § 64 [X.] folgt, dass es sich bei den Meinungsverschiedenheiten im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG um verfassungsrechtliche Streitigkeiten handeln muss (vgl. [X.]/[X.], Lehrbuch des [X.]s, 1991, Rn. 987). Auch der [X.]-Länder-Streit ist - wie der [X.] - ein kontradiktorisches Verfahren, bei dem Antragsteller und Antragsgegner in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen müssen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die sie gegenseitig achten müssen und die zwischen ihnen streitig geworden sind ([X.] 20, 18 <23 f.>). Solche streitigen Rechte oder Pflichten aus einem materiellen Verfassungsrechtsverhältnis zwischen dem [X.] und dem Land [X.] lassen sich weder unmittelbar aus Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG noch aus dem Immunitätsrecht in Verbindung mit dem Grundsatz der [X.] ableiten.

a) Das Land [X.] hat dem [X.] als Organ des [X.]es die diesem vom Grundgesetz eingeräumte Genehmigungsbefugnis in Immunitätsangelegenheiten nicht streitig gemacht. Das Land hat vielmehr das Verfahren entsprechend den Grundsätzen in Immunitätsangelegenheiten beachtet, den [X.] pflichtgemäß von dem geplanten Ermittlungsverfahren unterrichtet und eine Genehmigung für die beabsichtigte Durchsuchung und Beschlagnahme eingeholt. Verfahrensverstöße sind von der Antragstellerin auch nicht beanstandet worden.

Ein rechtswidrig eingeleitetes Ermittlungsverfahren sowie ein rechtswidrig gestellter Antrag stellen den im Grundgesetz garantierten Genehmigungsvorbehalt des [X.]es in Immunitätsangelegenheiten grundsätzlich nicht in Frage. Die Verletzung des Straf- oder Strafverfahrensrechts spielt im [X.]-Länder-Streit keine Rolle, weil es in diesem Verfahren nur darum geht, in der Verfassung festgelegte Zuständigkeiten und Kompetenzen gegeneinander abzugrenzen. Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn das Land sachfremd und willkürlich den [X.] irreführt, um die Genehmigung zum Vollzug der gerichtlichen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüsse zu erwirken. Ein solcher Missbrauch wird allerdings nicht bereits durch die Tatsache belegt, dass die staatsanwaltlichen Maßnahmen drei Tage vor der [X.]in [X.] gegen den damals designierten Justizminister des "Schattenkabinetts" des [X.]-Spitzenkandidaten durchgeführt worden sind. Andere ausreichende Anhaltspunkte für eine bewusste Irreführung des [X.]es sind nicht vorgetragen.

b) Auch aus dem Grundsatz der [X.] in Verbindung mit dem Immunitätsrecht lässt sich ein den [X.] und das Land [X.] verbindendes materielles Verfassungsrechtsverhältnis nicht herleiten.

Die Pflicht von [X.] und Ländern zu bundesfreundlichem Verhalten folgt aus dem in [ref=21036623-2049-4550-af2b-4a9317a33082]Art. 20 Abs. 1 [X.]] verankerten Grundsatz der [X.]esstaatlichkeit. Das aus diesem Prinzip abgeleitete Gebot der Kooperation konkretisiert sich in dem Verfahren und dem Stil der Verhandlungen, die zwischen dem [X.] und den Ländern sowie zwischen diesen im Verfassungsleben erforderlich werden ([X.] 12, 205 <255>).

Das verfassungsrechtliche Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens als solches schafft jedoch kein materielles Verfassungsrechtsverhältnis zwischen [X.] und Land. Es ist akzessorischer Natur und begründet für sich allein keine selbständigen Pflichten des [X.]es oder eines [X.] (stRspr, jüngst [X.] 95, 250 <266>). Nur innerhalb eines anderweitig begründeten gesetzlichen oder vertraglichen Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig rechtlich begründeten selbständigen Rechtspflicht kann die Regel vom bundesfreundlichen Verhalten Bedeutung gewinnen, indem sie diese anderen Rechte und Pflichten moderiert, variiert oder durch Nebenpflichten ergänzt ([X.] 42, 103 <117>).

Zwar brauchen diese anderweitigen selbständigen Rechte und Pflichten keineswegs verfassungsrechtlicher Natur zu sein ([X.] 42, 103 <117 f.>). Denn der Grundsatz der [X.] durchwirkt alle Rechte und Pflichten im Verhältnis zwischen [X.] und Ländern, seien sie privat- oder verwaltungsrechtlicher Natur. Doch zur Geltendmachung in einem [X.]-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG eignet sich das Prinzip nur dann, wenn es im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Verhältnisses zur Anwendung gelangt; denn der Grundsatz der [X.] formt nicht automatisch jedes Rechtsverhältnis, in dem er sich auswirkt, in ein verfassungsrechtliches um (vgl. [X.]/[X.], aa0., [X.]; Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des [X.]s, in: [X.]/[X.] (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 2. Aufl. 1998, § 56 Rn. 34; [X.], [X.], 3. Aufl. 1991, § 9 Rn. 7).

Da der [X.]-Länder-Streit nur für Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten aus der Verfassung offen steht, nicht jedoch für Auseinandersetzungen über einfachgesetzliche Rechte und Pflichten, vermag auch der Bezug zum Immunitätsrecht ein streitiges materielles Verfassungsrechtsverhältnis hier nicht zu begründen. Da der Genehmigungsvorbehalt des [X.] respektiert worden ist und keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine bewusste Irreführung erkennbar sind, steht auch hier, soweit es um die rechtswidrige Annahme eines hinreichenden Tatverdachts geht, nur die Rücksichtnahme auf einfachgesetzliche Pflichten in Rede. Dem [X.] kommt keine allgemeine Verfassungs- und Rechtsaufsicht zu. Der [X.]-Länder-Streit dient wie das [X.]verfahren dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht einer allgemeinen Verfassungs- und Rechtsaufsicht ([X.] 100, 266 <268>).

3. Mit der Verwerfung des Antrags in der Hauptsache erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.