L e i t s a t z

zum Urteil des [X.]

vom 3. Juli 2000

- 2 [X.] -

Die Verwaltungszuständigkeit für "[X.]esautobahnen und sonstige [X.]esstraßen des Fernverkehrs" im Sinne von Art. 90 Abs. 2 GG reicht jedenfalls nicht weiter als die damit korrespondierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es für "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Dies begrenzt zugleich die Weisungsbefugnis im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung.

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über den Antrag festzustellen, dass

das [X.] dadurch gegen Artikel 85 Absatz 3 des Grundgesetzes verstößt, dass das Ministerium für Wirtschaft, Technik und Verkehr des [X.] sich weigert, der Weisung des [X.]esministeriums für Verkehr vom 26. Juli 1995 (StB 15/38.10.00/19 SH 95) über die Abstufung der [X.]esstraße B 75 zwischen Lübeck ([X.]) und [X.] ([X.]) zum Ende des laufenden Rechnungsjahres in die sich aus dem [X.]recht ergebende Straßenklasse zu folgen,

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.]

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28. März 2000 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Gründe:

A.

Der [X.]-Länder-Streit betrifft die Weigerung des [X.], entsprechend einer Weisung des [X.]es nach Art. 85 Abs. 3 GG ein Teilstück der [X.]esstraße [X.] in eine Straßenklasse nach [X.]recht [X.].

I.

1. Die heutige [X.]esstraße [X.] verbindet die Hansestädte [X.] und Lübeck. Sie war vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes Reichsstraße und hat gemäß [ref=ec0f0b23-e261-43ec-a454-25037b34fca6]Art. 134 Abs. 4 [X.]] in Verbindung mit § 24 Abs. 4 [X.] den Status einer [X.]esstraße erhalten.

In den Jahren 1937/38 war dazu im Wesentlichen parallel die Autobahn [X.]-Lübeck ([X.]) als [X.]gebaut worden. Eine Veränderung der Straßenklasse der damaligen Reichsstraße hatte dies nicht zur Folge.

Die in Streit stehende Weisung betrifft das Teilstück der [X.]esstraße [X.] zwischen Lübeck ([X.]) und [X.] ([X.]).

2. a) In seinen "Bemerkungen 1986 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des [X.]es" äußerte der [X.] Zweifel daran, ob rund 3.500 Kilometer [X.]esstraßen, die in unmittelbarer Nähe parallel zu [X.]esautobahnen verlaufen, noch dem weiträumigen Verkehr dienten. Er forderte den [X.]esminister für Verkehr auf, für 54 Teilstrecken zu prüfen, ob die Einstufung als [X.]esfernstraße weiterhin gerechtfertigt sei. Gegebenenfalls sei durch Weisung eine Abstufung zu erreichen (BTDrucks 10/6138, Nr. 16).

Eine daraufhin vom [X.]esminister für Verkehr eingeleitete Untersuchung ergab, dass rund 1.500 Kilometer [X.]esstraßen in einem mittleren Abstand von nicht mehr als fünf Kilometern parallel zu Autobahnen verliefen und mit diesen ausreichend verknüpft seien.

Der [X.]esminister für Verkehr teilte daraufhin den obersten Straßenbaubehörden der Länder mit Schreiben vom 15. Mai 1987 mit, dass beabsichtigt sei, zunächst 1.500 Kilometer [X.]esstraßen [X.], weil insoweit die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 [X.] nicht mehr vorlägen. Für weitere 1.400 Kilometer [X.]esstraßen, die ebenfalls die Voraussetzungen einer [X.]esfernstraße nicht mehr erfüllten, solle die Entscheidung vorerst zurückgestellt werden, da für diese Strecken Maßnahmen im Bedarfsplan vorgesehen seien oder sie im [X.] verliefen. Das Schreiben enthielt als Anlage ein Verzeichnis der im jeweiligen Land gelegenen Strecken sowie die Bitte, die Abstufung dieser Straßen einzuleiten und die entsprechenden Abstufungsverfügungen zu übersenden. In dieser Anlage war das hier streitige Teilstück der [X.] dem zweiten Abstufungsschritt vorbehalten, weil es im [X.] belegen war.

b) Nach der [X.] kam der [X.]esminister für Verkehr auf die bisher zurückgestellten Abstufungsvorhaben zurück und kündigte den Ländern mit Schreiben vom 23. März 1994 die sofortige Umsetzung seines "Abstufungskonzepts für [X.] [X.]esstraßen" an.

[X.]esministerium zeigte dem [X.]esminister für Verkehr im Juli 1994 schriftlich seine Bereitschaft zur Abstufung verschiedener Strecken an. Es wies jedoch darauf hin, dass eine Abstufung des streitigen Abschnitts der [X.] nicht beabsichtigt sei, da die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 [X.] weiterhin erfüllt seien. Eine Abstufung wäre daher rechtswidrig.

Hierauf erwiderte der [X.]esminister für Verkehr mit Schreiben vom 23. August 1994, er halte auch nach Prüfung der Argumente des [X.] an seinem Abstufungsbegehren fest. Er forderte zur umgehenden Einleitung des Abstufungsverfahrens auf.

Im nachfolgenden Schriftwechsel konnten die Meinungsverschiedenheiten zwischen [X.] zur Verkehrsbedeutung des streitigen Teilstücks der [X.] nicht ausgeräumt werden.

3. Mit Schreiben vom 26. Juli 1995 erteilte das [X.]esministerium für Verkehr dem Ministerium für Wirtschaft, Technik und Verkehr des [X.] folgende Weisung:

Ihr Schreiben vom 14. Juni 1995 enthält keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte, die die Beibehaltung der Einstufung der [X.] als [X.]esfernstraße rechtfertigen. Insbesondere ist der weiträumige Verkehr auf dieser Straße nicht - auch nicht im Sinne der von Ihnen angeführten Kriterien - von erheblicher Größenordnung und Bedeutung.

Nach Art. 85 Abs. 3 GG erteile ich Ihnen die Weisung, die [X.]esstraße 75 zwischen Lübeck ([X.]) und [X.] ([X.]) zum Ende des laufenden Rechnungsjahres in eine Straßenklasse nach [X.]recht [X.].

[X.] kam der ihm am 2. August 1995 zugestellten Weisung nicht nach und erhob gegen sie Klage zum [X.]. Dieses legte die Sache mit Beschluss vom 6. Juni 1997 gemäß § 50 Abs. 3 VwGO dem [X.] vor (2 [X.]).

II.

Die [X.]esregierung hat zuvor mit [X.]vom 28. Juni 1996, beim [X.] eingegangen am Montag, dem 1. Juli 1996, beantragt festzustellen,

dass das [X.] dadurch gegen Art. 85 Abs. 3 GG verstoßen habe, dass das Ministerium für Wirtschaft, Technik und Verkehr des [X.] sich weigere, der Weisung des [X.]esministeriums für Verkehr vom 26. Juli 1995 über die Abstufung der [X.]esstraße [X.] zwischen Lübeck ([X.]) und [X.] ([X.]) zum Ende des laufenden Rechnungsjahres in die sich aus dem [X.]recht ergebende Straßenklasse zu folgen.

1. Die [X.]esregierung trägt im Wesentlichen vor:

a) [X.] sei verfassungsrechtlicher Natur. Er wurzle in einem [X.] und Land umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis aus Art. 90 Abs. 2 GG und könne damit Gegenstand eines [X.]-Länder-Streitverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG sein.

Der [X.] sei antragsbefugt. Die Weigerung des [X.], die Weisung zu vollziehen, verletze die dem [X.] infolge Art. 85 GG zufallende Sachkompetenz. Die Abstufung einer [X.]esstraße sei Gegenstand der weisungsunterworfenen Auftragsverwaltung gemäß Art. 90 Abs. 2 GG. Diese Bestimmung spreche von der Verwaltung der [X.]esstraßen des Fernverkehrs. Sie umfasse sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach dem historischen Hintergrund neben der Planung, dem Neu- und Umbau sowie der Wahrnehmung der Straßenbaulast auch die Maßnahmen in Bezug auf den Rechtsstatus der Straßen.

b) In sachlicher Hinsicht beruft sich die [X.]esregierung auf die Entscheidungen des [X.]s in [X.] 81, 310 "[X.]" und [X.] 84, 25 "Schacht Konrad". Die dort aufgestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine bundesaufsichtliche Weisung seien im vorliegenden Fall erfüllt.

Es sei verfassungsrechtlich auch nicht geboten, im Falle einer Abstufung mit Rücksicht auf den Übergang der Straßenbaulast über den Wortlaut des § 2 Abs. 6 Satz 2 [X.] hinaus ein Einverständnis des betroffenen [X.] herbeizuführen.

[X.] nicht in die Eigenständigkeit des [X.] ein; denn sie führe nicht unmittelbar zu einer Einstufung als [X.]straße. Erst im Rahmen der Umsetzung der Weisung komme es zu einer Abstufung und Neueinstufung der Straße, mit der der Übergang der Straßenbaulast verbunden sei. Welchen Hoheitsträger die Straßenbaulast tatsächlich treffe, sei durch die Weisung nicht vorgezeichnet, sondern orientiere sich an den Vorgaben des [X.]rechts.

2. [X.] hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

[X.] um die Rechtmäßigkeit der Weisung stelle eine Streitigkeit verwaltungsrechtlicher Art dar. Zwischen [X.] sei im vorliegenden Fall allein die einfach-rechtlich zutreffende Klassifizierung des maßgeblichen Teilstücks der [X.] im Streit. Diese Frage habe keinerlei verfassungsrechtliche Qualität.

[X.] die Einstufung des Teilstücks als [X.]straße. Dies überschreite das Weisungsrecht des [X.]es. Zweifelhaft sei bereits, ob die Abstufung nach dem Wortlaut des Art. 90 Abs. 2 GG als "Verwaltungshandeln" verstanden werden könne. Es gehe nicht um die Modalitäten der konkreten Verwaltungsführung im Einzelfall, sondern um die Anweisung zu [X.], das in einem einheitlichen Akt zur Aufhebung der das Weisungsrecht begründenden Auftragsverwaltung selbst und zur Übertragung des konkreten Verwaltungsobjekts auf das Land führe. Diese Maßnahme stelle keinen typischen Fall der [X.]esfernstraßenverwaltung dar.

Problematisch sei ferner, ob die Weisung eine [X.]esstraße des Fernverkehrs betreffe. Dies könne nur hinsichtlich desjenigen Teilbereichs der Weisung gelten, der die Klassifizierung als [X.]esstraße aufheben wolle, nicht jedoch für die Anweisung zur Neueinstufung. Hier befasse sich die Weisung nicht mehr mit einer [X.]esfernstraße, sondern mit einer nach landesstraßenrechtlichen Kriterien zu beurteilenden Straße. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse gehe der Einwand des [X.]es, es stehe nicht notwendig fest, in wessen Baulast die Straße übergehe, ins Leere. Es komme neben der Einstufung als [X.]esstraße überhaupt nur eine Einstufung als [X.]straße in Betracht.

3. Für das [X.] hat sich dessen 4. Revisionssenat geäußert.

Die [X.]regierungen von Bayern, [X.] und [X.] unterstützen den Rechtsstandpunkt von [X.].

B.

Das im [X.]-Länder-Streitverfahren zulässig verfolgte Begehren bleibt in der Sache ohne Erfolg.

I.

Die [X.]behörden unterstehen bei der Ausführung von Gesetzen im Auftrage des [X.]es gemäß [ref=c206edd4-9e04-4cac-aa91-e094eb1191e9]Art. 85 Abs. 3 [X.]] von vornherein den Weisungen der zuständigen obersten [X.]esbehörde. Der Vollzug der Weisungen ist von den obersten [X.]behörden sicherzustellen, ohne dass dem ein darauf gerichtetes besonderes Verfahren vorauszugehen hätte. Danach können die Länder durch eine Weisung des [X.]es nur dann in ihrem Recht verletzt sein, wenn die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis selbst - sei es dem Grunde nach oder wegen der Art und Weise der Wahrnehmung - gegen die Verfassung verstößt. Die Länder können dagegen - vorbehaltlich äußerster Grenzen - nicht geltend machen, der [X.] übe seine im Einklang mit der Verfassung in Anspruch genommene Weisungsbefugnis inhaltlich rechtswidrig aus und greife dadurch in eine eigene Sachkompetenz der Länder ein. Nach Art. 85 Abs. 3 GG kann sich die Weisung auf jede Gesetzesmaterie beziehen, die vom Land in Auftragsverwaltung auszuführen ist; hierbei erfasst die Weisungskompetenz die gesamte Vollzugstätigkeit des [X.] (vgl. [X.] 81, 310 <331 ff.>; 84, 25 <31>).

II.

Das [X.] war nicht verpflichtet, der Weisung des [X.]es zur Abstufung des Teilstücks der [X.]esstraße [X.] Folge zu leisten; denn diese findet keine Grundlage in Art. 85 Abs. 3 und [ref=7de2b6d7-b6e3-42eb-9f1f-17e5d4540eb2]Art. 90 Abs. 2 [X.]].

1. Keinen Bedenken begegnet die Weisung des [X.]es allerdings in formeller Hinsicht. Sie genügt dem Gebot der Weisungsklarheit. Der [X.] setzt sich mit ihr auch in Hinsicht auf das Verfahren nicht in Widerspruch zu seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (hierzu [X.] 81, 310 <337 f.>; 84, 25 <33>).

2. Der [X.] hat aber mit der Weisung den Bereich der in Art. 90 Abs. 2 GG geregelten Auftragsverwaltung verlassen und damit zugleich seine Befugnis aus Art. 85 Abs. 3 GG überschritten.

a) Die Auftragsverwaltung nach [ref=9575924b-59b5-4395-bf93-efbebfd2556e]Art. 90 Abs. 2 [X.]] umfasst die gesamte [X.]esstraßenverwaltung, mithin sowohl die [X.] als auch die Vermögensverwaltung der [X.]esfernstraßen (vgl. hierzu etwa BVerwGE 52, 226 <228 f.>; 62, 342 <344>; siehe auch § 1 der [X.] für die Auftragsverwaltung der [X.]esautobahnen und [X.]esstraßen vom 3. Juli 1951, [X.] 1951, [X.]). Dazu zählen zum Beispiel die Planung des Neu- und Umbaus von [X.]esfernstraßen, die Erfüllung der Straßenbaulast, die Maßnahmen in Bezug auf den Rechtsstatus, die Benutzung und den Schutz der Straßen, die Behördenorganisation sowie die Straßenaufsicht (vgl. hierzu Bartlsperger, in: [X.]er Kommentar zum Grundgesetz, Art. 90 Rn. 63). Die im vorliegenden Verfahren umstrittene Frage, ob die Abstufung einer [X.]esstraße zur [X.]straße unter die in [[X.]-4541-9ca5-f33737a3887a]Art. 90 Abs. 2 [X.]] geregelte Auftragsverwaltung fällt, wird in der Literatur kontrovers diskutiert (vgl. [X.], in: Marschall/[X.]/[X.], [X.]esfernstraßengesetz, 5. Aufl., § 2 Rn. 55; Bartlsperger, a.a.[X.], Rn. 26; Tschentscher, [X.]esaufsicht in der [X.]esauftragsverwaltung, 1992, [X.]; Krämer, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., S. 51 f.; unklar zur Frage eines Weisungsrechtes, aber wohl ablehnend, weil eine vollständige bundesgesetzliche Rechtsgrundlage fehle: [X.]/[X.], Bayerisches Straßen- und Wegerecht, 2. Aufl., Art. 7 [X.] IV; [X.], Straßenrecht in [X.], 3. Aufl., § 8 Rn. 31; [X.], Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 8. Aufl., Art. 7 [X.]. 1.a).

b) Das [X.] hat bislang zur gegenständlichen Reichweite der Auftragsverwaltung im Fernstraßenrecht noch nicht Stellung genommen. Auch im vorliegenden Verfahren ist es nicht erforderlich, deren Umfang im Einzelnen zu bestimmen; denn nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es die äußerste Grenze für seine [X.](vgl. [X.] 12, 205 <229>; 15, 1 <16>; 78, 374 <386>). Die Verwaltungszuständigkeit für "[X.]esautobahnen und sonstige [X.]esstraßen des Fernverkehrs" im Sinne von Art. 90 Abs. 2 GG reicht also jedenfalls nicht weiter als die damit korrespondierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es für "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Bereits diese Grenze ist aber durch die Weisung des [X.]es überschritten. Zu den Regelungen über "Landstraßen für den Fernverkehr" im Sinne der genannten Bestimmung zählen solche über die Abstufung einer [X.]esstraße in eine Straßenklasse nach [X.]recht selbst dann nicht, wenn der [X.] seine Gesetzgebungskompetenz mit der Schaffung der Straßenkategorien des [X.]esfernstraßengesetzes nicht voll ausgeschöpft hätte und eine weitere bundesrechtliche Kategorie der sonstigen "Landstraßen für den Fernverkehr" denkbar wäre (zum Streitstand Kodal, in: Kodal/Krämer, a.a.[X.], S. 37 f.). Der [X.] setzt mit seiner Weisung gerade an der Nahtstelle zwischen [X.]es- und [X.]kompetenz an. Die Weisung zur Abstufung verlangt vom Land nicht nur die Herausnahme der Straße aus einer Klasse nach [X.]esrecht, sondern zwingend zugleich die Einstufung in eine Straßenklasse nach [X.]recht. Damit greift die Weisung notwendig in den Gesetzgebungs- wie in den [X.] des [X.] über.

c) Von dieser strikten Trennung der Kompetenzbereiche von [X.] und Ländern war bereits die ursprüngliche Fassung des [X.]esfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 ([X.]) ausgegangen. In § 2 Abs. 4 war bestimmt:

Die oberste [X.]straßenbaubehörde soll eine [X.]esfernstraße entwidmen, wenn die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 weggefallen sind. Durch die Entwidmung wird die [X.]esfernstraße entweder eingezogen (Einziehung) oder dem Träger der Straßenbaulast überlassen, der sich nach [X.]recht bestimmt (Abstufung).

Die amtliche Begründung (BTDrucks 1/4248, [X.]. 4 zu § 2 [X.]) führte dazu aus:

Der [X.] hat zwar die Aufgabe, Fernstraßen zu bauen und zu unterhalten; er ist aber nicht verpflichtet, eine Straße, die die Eigenschaft einer Fernstraße verloren hat, weiterhin für den öffentlichen Gebrauch zu unterhalten. In diesem Fall hat er die Möglichkeit, die Entwidmung auszusprechen. Ist die Straße geeignet, einem geringeren Verkehrsbedürfnis zu dienen, z.B. als öffentliche Gemeindestraße, muß die Straßenbaulast von der Körperschaft übernommen werden, der diese Aufgabe nach dem öffentlichen Recht obliegt. In diesem Gesetz konnte eine Verpflichtung des [X.] oder einer Gemeinde zu einer Übernahme der Straße nicht ausgesprochen werden, weil die Gesetzgebung für Straßen, die nicht Fernstraßen sind, dem [X.] nicht zusteht. Es blieb nur der Weg, daß dem [X.] das Recht der Entwidmung gegeben wird und es dem Land, das für die Gesetzgebung und Verwaltung der übrigen Straßen zuständig ist, überlassen bleiben muß, wer den Verkehrsweg gegebenenfalls übernimmt. Das Verfahren im einzelnen kann durch allgemeine Verwaltungsvorschriften geregelt werden.

3. Nach allem stehen dem [X.] lediglich die Möglichkeiten offen, eine als [X.]esfernstraße entbehrlich gewordene Straße in Ausübung seines Weisungsrechts zu entwidmen oder dem Land nach Vereinbarung zur Übernahme zu überlassen.

III.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.