Vom 28. Januar 2016
Deutscher Bundestag Drucksache 18/7413
18. Wahlperiode 28.01.2016
Antrag
der Abgeordneten Harald Weinberg, Ulla Jelpke, Sabine Zimmermann
(Zwickau), Frank Tempel, Herbert Behrens, Karin Binder, Matthias W.
Birkwald, Heidrun Bluhm, Eva Bulling-Schröter, Roland Claus, Kerstin
Kassner, Dr. André Hahn, Katja Kipping, Caren Lay, Sabine Leidig, Ralph
Lenkert, Michael Leutert, Dr. Gesine Lötzsch, Thomas Lutze, Birgit Menz,
Martina Renner, Dr. Petra Sitte, Dr. Kirsten Tackmann, Azize Tank, Kathrin
Vogler, Birgit Wöllert, Hubertus Zdebel, Pia Zimmermann und der Fraktion
DIE LINKE.
Medizinische Versorgung für Geflüchtete und Asylsuchende
diskriminierungsfrei sichern
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) erhalten
eine medizinische Versorgung grundsätzlich nur bei akuten Erkrankungen und
Schmerzzuständen sowie bei Schwangerschaft und Mutterschaft. Diese weitrei-
chende Beschränkung der Gesundheitsversorgung verletzt das Menschenrecht auf
Gesundheit, das über die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und andere in-
ternationale Abkommen garantiert ist. Sie widerspricht auch dem Grundrecht der
Menschenwürde sowie dem Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes. Denn diese
Grundsätze gelten für alle hier lebenden Menschen, ungeachtet der Nationalität oder
des Aufenthaltsstatus.
Mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz wurde diese Verletzung von Men-
schenrechten verschärft. Obwohl es im Gesetzgebungsverfahren von Wohlfahrtsver-
bänden, Hilfsorganisationen und Verfassungsrechtlerinnen und -rechtlern bemängelt
wurde, hat die Bundesregierung an den weitgehenden Einschränkungen der Gesund-
heitsversorgung nach dem AsylbLG festgehalten. Das Asylverfahrensbeschleuni-
gungsgesetz führt zu weiteren Verschlechterungen und zur Stigmatisierung in der
gesundheitlichen Versorgung der Asylsuchenden.
Beeinträchtigt wird die gesundheitliche Versorgung von Asylsuchenden zusätzlich
durch ein oft extrem zeit- und personalaufwändiges Antrags- und Prüfverfahren bei
den Sozialämtern, wenn Asylsuchende oder Geduldete einen Krankenschein, eine
Facharztüberweisung oder eine Krankenhausbehandlung benötigen. Selbst Heilmit-
tel, wie etwa Physiotherapie, müssen trotz Vorliegens einer ärztlichen Verordnung
in den meisten Bundesländern zusätzlich beim Sozialamt beantragt werden. Wenn
Leistungsberechtigte nicht rechtzeitig Termine bei den zuständigen Sozialämtern er-
halten, kann dies dazu führen, dass der Leistungsanspruch de facto ins Leere läuft.
Die Folge können medizinisch nicht vertretbare Verzögerungen der Behandlung
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sein. Es besteht die Gefahr, dass selbst unaufschiebbare Behandlungen unter Gefahr
für Leib und Leben verschleppt werden. Todesfälle, gesundheitliche Schädigungen
sowie schwerste Behinderungen und Menschenrechtverletzungen, die auf willkürli-
che oder zu späte Entscheidungen der Behörden oder des Personals zurückzuführen
sind, sind dokumentiert (vgl. ausführlich www.fluechtlingsinfo-ber-
lin.de/fr/asylblg/Classen_AsylbLG_2014_AS-Ausschuss.pdf, Seite 39 – 54).
Die behördlichen Hemmnisse, das Menschenrecht auf medizinische Versorgung in
Anspruch zu nehmen, wurden mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz nicht
aus dem Weg geräumt. Den Ländern wurde lediglich erleichtert, die menschenver-
achtende Praxis durch ein Verfahren über die Krankenkassen zu ersetzen, die dann
Gesundheitskarten an die Asylsuchenden ausgeben. Eine Verpflichtung der Länder,
diese Möglichkeit tatsächlich zu nutzen, gibt es nicht. Einzelne Bundesländer haben
bereits angekündigt, diese Vereinfachungen für Verwaltungen und Asylsuchende
nicht einführen zu wollen, obwohl die Erfahrung mit der Ausgabe von gesundheits-
karten in Bremen und Hamburg zeigt, dass die Versorgung über eine Gesetzliche
Krankenkasse im administrativen Bereich wesentlich effektiver und kostengünstiger
als bei den Sozialämtern durchgeführt werden kann (www.zeit.de/feature/kranken-
versicherung-fluechtlinge-hamburg).
In Bremen und Hamburg, den Ländern, die als erste eine Gesundheitskarte für Asyl-
suchende eingeführt hatten, waren die Leistungen de facto aus pragmatischen Grün-
den auf diejenigen Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung begrenzt, die
auch andere Versicherte ohne Antrag bei der Kasse in Anspruch nehmen können.
Eine ähnliche Lösung befindet sich im Land Brandenburg im Gesetzgebungsverfah-
ren. Nordrhein-Westfalen und Berlin haben die Voraussetzungen bereits geschaffen.
Die Neuregelung durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz sieht dagegen
vor, in Zukunft ein Merkmal „Asyl“ auf den Gesundheitskarten zu speichern. Dies
soll anzeigen, dass lediglich Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz,
d. h. entsprechend eingeschränkte medizinische Maßnahmen, abrechenbar sind. Da-
mit findet sich zukünftig die Ärztin/der Arzt in einer Doppelrolle wieder: Einerseits
muss und will sie/er Leistungen nach dem Stand der medizinischen Wissenschaft
erbringen. Andererseits sind die Leistungen auf ein Maß unterhalb des medizinisch
Notwendigen begrenzt. Sie/er muss zusätzlich die Entscheidung treffen, inwieweit
ein Krankheitsfall als akut oder schmerzhaft zu betrachten ist und dementsprechend
nach dem Asylbewerberleistungsgesetz vergütet wird. Wenn dies nicht der Fall ist,
muss der Arzt oder die Ärztin entscheiden, ob er/sie die Leistung dennoch erbringen
will und sich damit entsprechenden Abrechnungsschwierigkeiten aussetzt.
Ärzteverbände hatten in der Vergangenheit immer wieder kritisiert, dass Asylsu-
chenden benötigte medizinische Leistungen vorenthalten werden und den gleichen
Leistungsanspruch für alle Menschen gefordert. Es ist absurd, gerade den Ärztinnen
und Ärzten, die den ethischen Auftrag zur bestmöglichen Behandlung haben, die
Funktion desjenigen zu übertragen, der über das Recht von Menschen entscheidet,
eine medizinisch notwendige Behandlung in Anspruch nehmen zu dürfen oder nicht.
Medizinethisch ist die diskriminierende eingeschränkte Gesundheitsversorgung
nach dem AsylbLG nicht zu vertreten. Auch in Zukunft werden in den Bundeslän-
dern, die keine Gesundheitskarten ausgeben, medizinische Laien in den Sozialäm-
tern entscheiden, ob ein nach dem Asylbewerberleistungsgesetz anzuerkennender
Behandlungsbedarf besteht oder nicht und ob bzw. welche amtsärztlichen Prüfungen
zur Klärung eines etwaigen Behandlungsbedarfs eingeleitet werden sollen. Dabei ist
die Unterscheidung zwischen akuten und chronischen Krankheitszuständen medizi-
nisch keineswegs eindeutig definiert und der Zugang zur erforderlichen Behandlung
insoweit oft eine auf Willkür beruhende Entscheidung.
Die Ausgabe einer Gesundheitskarte an Leistungsberechtigte nach dem AsylbLG
bedeutet nicht, dass diese reguläre Mitglieder der Krankenkasse werden. Die Kran-
kenkasse übernimmt zwar die Krankenbehandlung, doch die Betroffenen verbleiben
im Status „nicht versichert“. Eine reguläre Pflichtmitgliedschaft würde bedeuten,
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dass sie Vorversicherungszeiten für eine spätere freiwillige Mitgliedschaft in der
GKV erwerben könnten, also ein weiterer Diskriminierungstatbestand entfallen
würde.
Die Bundesregierung plant trotz der bekannten Defizite keine grundlegenden Ver-
besserungen bei der Gesundheitsversorgung und dem Gesundheitsschutz im Rah-
men des AsylbLG. Bei der anstehenden Umsetzung der EU-Aufnahme-Richtlinie
2013/33/EU soll vor allem die spezielle Situation von besonders schutzbedürftigen
Asylsuchenden Berücksichtigung finden. Darüber hinaus ist die Bundesregierung
der Auffassung, dass AsylbLG erlaube bereits eine „angemessene gesundheitliche
Versorgung“ (vgl. Antwort auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE., Bun-
destagsdrucksache 18/4758). Eine menschenrechtskonforme und medizinethisch
nicht zu beanstandende Gesundheitsversorgung erfordert jedoch die gleichberech-
tigte Versicherungspflicht aller Menschen, unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus,
ihrer Herkunft oder ihrem Vermögen.
Durch die Ausgabe von Gesundheitskarten und das in § 264 Absatz 2 SGB V gere-
gelte Erstattungsverfahren würde ein weniger Bürokratie verursachendes, einheitli-
ches System der Krankenversicherung für alle AsylbLG-Berechtigten gleicherma-
ßen geschaffen. Die im Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz derzeit vorgesehenen
Krankenkassenverträge auf Landesebene würden überflüssig. Das seit 2004 für §-2-
AsylbLG-Berechtigte geltende Kostenerstattungssystem nach § 264 Absatz 2 bis 7
SGB V würde dann bundesweit gleichermaßen den Zugang für alle AsylbLG-Be-
rechtigten zu einer gesetzlichen Krankenversicherung nach Wahl sicherstellen (vgl.
dazu auch den Antrag Hamburgs, Bundesratsdrucksache 392/2/14 (neu) vom
10. Oktober 2014).
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf, geeignete Maßnah-
men zu ergreifen und einen Gesetzentwurf auf den Weg zu bringen, um sicher-
zustellen, dass
1) alle Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG in die Versicherungspflicht
nach § 5 Absatz 1 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V) und den
§§ 20 ff. des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) einbezogen werden.
Die in § 5 Absatz 8a Satz 2 und 3 SGB V und in § 5 Absatz 11 SGB V für
Empfängerinnen und Empfänger von Leistungen nach dem AsylbLG und
dem SGB XII vorgesehenen Ausschlüsse von der GKV sind zu streichen.
Die für Ausländerinnen und Ausländer in § 5 Absatz 11 SGB V vorgesehe-
nen Ausschlüsse sind ebenfalls zu streichen, soweit der erlaubte Aufenthalt
über einen dreimonatigen Kurzaufenthalt hinausgeht. Leistungsberechtigte
nach dem AsylbLG sind von Zuzahlungen gemäß den §§ 61, 62 SGB V zu
befreien. Der Beitrag ist entsprechend der Regelung für Arbeitslosengeld-
II-Bezieherinnen und -Bezieher festzusetzen (§ 246 SGB V). Die Beiträge
für die Krankenversicherung von Asylsuchenden trägt der Bund;
2) übergangsweise und kurzfristig die seit 2004 für Leistungsberechtigte nach
§ 2 AsylbLG geltende Ausgabe von Gesundheitskarten nach § 264 Ab-
satz 2 bis 7 SGB V auf alle Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG aus-
geweitet wird. Die Leistungsbeschränkungen in § 4 Absatz 1 AsylbLG auf
die Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzustände sind ersatzlos
zu streichen. Die Einführung entsprechender Merkmale auf der Gesund-
heitskarte oder anderen Anspruchsnachweisen nach § 264 SGB V ist rück-
gängig zu machen.
Berlin, den 28. Januar 2016
Dr. Sahra Wagenknecht, Dr. Dietmar Bartsch
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Begründung
Grundsätzlich ist die Abschaffung des AsylbLG als diskriminierendes Sondergesetz und die Überführung der
bislang von diesem Gesetz umfassten Personen in das allgemeine System der sozialen Sicherung nach den So-
zialgesetzbüchern einschließlich der Gesundheitsversorgung geboten, um einen menschenrechtskonformen Zu-
gang zur sozialen Sicherung zu schaffen. Einen diesbezüglichen Antrag der Fraktion DIE LINKE. (Bundestags-
drucksache 18/2871) hat der Deutsche Bundestag am 6.11.2014 allerdings abgelehnt.
Das Grund- und Menschenrecht auf Gesundheit ist in Art. 25 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (A-
EMR), Art. 12 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (WSK-Pakt), Art. 6 In-
ternationaler Pakt über politische und bürgerliche Rechte, Art. 11 Europäische Sozialcharta sowie Art. 35 Eu-
ropäische Grundrechtecharta garantiert. In der Präambel zur 1946 verabschiedeten WHO-Erklärung heißt es:
„Sich des bestmöglichen Gesundheitszustandes zu erfreuen, ist eines der Grundrechte jedes Menschen.“ Art. 25
AEMR bestimmt: „Jeder hat das Recht auf einen Lebensstandard, der ihm und seiner Familie Gesundheit und
Wohlergehen ausreichend sichert, insbesondere Nahrung, Kleidung, Unterkunft und medizinische Versorgung
sowie die erforderlichen Sozialleistungen.“
In Art. 12 des von Deutschland 1973 ratifizierten WSK-Pakts heißt es: „Die Vertragsstaaten erkennen das Recht
eines jeden auf das für ihn erreichbare Höchstmaß an körperlicher und geistiger Gesundheit an.“ Nach den
Hinweisen des WSK-Ausschusses (General Comment Nr. 20) gilt dies „für alle Menschen, einschließlich Nicht-
staatenangehöriger, beispielsweise Flüchtlinge, Asylsuchende, Staatenlose, ungeachtet dessen, welche Recht-
stellung sie besitzen.“ Jegliche Diskriminierung bei der Gesundheitsfürsorge und den Gesundheitsdiensten ist
nach dem WSK-Pakt verboten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) ist das Recht auf Gesundheit Teil des auch
für ausländische Staatsangehörige, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, anerkannten Grund-
rechts auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 und 20 Abs. 1 GG,
vgl. Urteil vom 18.07.2012, AZ: 1 BvL 10/10. Das Urteil hält die gesetzliche Festlegung eines gruppenspezifi-
schen Minderbedarfs bei dem auch die physische Existenz umfassenden menschenwürdigen Existenzminimum
nur für zulässig, wenn ein solcher Minderbedarf empirisch ermittelt und objektiv belegbar ist. Die in §§ 4 und
6 AsylbLG enthaltenen Einschränkungen der medizinischen Versorgung gegenüber der den notwendigen Be-
darf an medizinischer Versorgung abdeckenden Gesetzlichen Krankenversicherung (§ 12 Abs. 1 SGB V) wären
demnach nur gerechtfertigt, wenn empirisch erwiesen wäre, dass die Beschränkung des Behandlungsbedarfs
auf Symptombehandlungen und Akuterkrankungen aus den besonderen Eigenheiten der im AsylbLG erfassten
Personengruppe zu erklären ist. Es ist aber gerade nicht belegt, dass Asylsuchende in geringerem Maße der
ärztlichen Hilfe bedürfen als andere Menschen.
Trotz der vergleichsweise großzügigen Auslegung der in §§ 4 und 6 AsylbLG definierten, mit Ausnahme des
Zahnersatzes weitgehend dem GKV-Standard entsprechenden Leistungsumfangs waren in Hamburg die Ge-
sundheitsausgaben nach §§ 4 und 6 AsylbLG nach Einführung der GKV-Karte gleichbleibend. Aufgrund der
wesentlich geringeren Administrations- und Personalkosten waren im Ergebnis deutliche Einsparungen zu ver-
zeichnen. Die Hamburger Sozialbehörde beziffert die Einsparungen auf 1,6 Millionen Euro jährlich. (Vgl. dazu
Burmester, Medizinische Versorgung der Leistungsberechtigten nach §§ 4 und 6 AsylbLG über eine Kranken-
kasse, NDV 2015, 109). Studien belegen, dass die Leistungsausschlüsse durch Folgekosten verschleppter Be-
handlungen sogar zusätzliche Gesundheitskosten verursachen (FRA – European Union Agency for Fundamen-
tal Rights, 2015). Eine Studie des Universitätsklinikums Heidelberg und der Universität Bielefeld stellt fest,
dass die jährlichen Pro-Kopf Ausgaben für medizinische Versorgung bei Asylsuchenden mit beschränktem Zu-
gang zur medizinischen Versorgung in den letzten 20 Jahren um rund 40 Prozent und damit um 376 Euro im
Jahr höher lagen als bei Asylsuchenden, die bereits Anspruch auf die Leistungen der gesetzlichen Krankenver-
sicherung hatten (http://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/journal.pone.0131483).