Vom 1. Juli 2015
Deutscher Bundestag Drucksache 18/5382
18. Wahlperiode 01.07.2015
Antrag
der Abgeordneten Dr. Konstantin von Notz, Tabea Rößner, Renate Künast, Nicole
Maisch, Dieter Janecek, Katharina Dröge, Volker Beck (Köln), Ulle Schauws,
Luise Amtsberg, Katja Dörner, Kai Gehring, Katja Keul, Monika Lazar, Irene
Mihalic, Özcan Mutlu, Claudia Roth (Augsburg), Hans-Christian Ströbele, Beate
Walter-Rosenheimer und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Netzneutralität als Voraussetzung für eine gerechte und innovative
digitale Gesellschaft effektiv gesetzlich sichern
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die grundsätzlich diskriminierungsfreie Gleichbehandlung aller Datenpakete bei der
Übertragung im Internet gewährt allen Bürgerinnen und Bürgern Internetzugang auf
Basis der gleichen technologischen Grundlage. Netzneutralität ist das konstituie-
rende Grundprinzip eines offenen und freien Netzes und damit essentiell für die ge-
rechte Teilhabe an der digitalen Gesellschaft. Die neutrale Datenübermittlung „von
Ende zu Ende“ hat den gesellschaftlichen und ökonomischen Erfolg des Internets
überhaupt erst ermöglicht und es ist zugleich auch von entscheidender Bedeutung
für dessen zukünftige demokratische, aber auch wirtschaftliche Innovationskraft.
Die so entstandene Architektur des Internets beruht auf der gleichberechtigten und
technisch und ökonomisch diskriminierungsfreien Übertragung von Datenpaketen.
Im Verhältnis zu den grundgesetzlichen Kommunikationsfreiheiten nimmt die Netz-
neutralität eine besondere Rolle ein. Unter Netzneutralität verstehen wir keine Ein-
flussnahme auf Verfügbarkeit, Priorisierung oder Bandbreite weitergeleiteter Daten,
die sich nach den Inhalten der Datenpakete, Absender- und Empfängeradresse oder
der Art bzw. Klassen der Anwendungen richtet. Weitreichende Möglichkeiten der
Beeinflussung des traditionell neutralen Transports von Datenpaketen im Internet
durch Private oder den Staat erfordert einen besonders sensiblen Umgang mit der
Thematik. Das Internet in seiner bisherigen Konstruktion nach dem sogenannten
„Best-Effort“-Prinzip erlaubt den kommunikativen Austausch, ermöglicht demokra-
tischen Diskurs und wirtschaftliche Innovation. Dem Staat obliegt hier die sich –
auch aus der Verfassung – abzuleitende Aufgabe, die kommunikative und wirt-
schaftliche Chancengleichheit und Grundversorgung sicherzustellen.
Die Frage, wie die Netzneutralität effektiv gesetzlich abgesichert werden kann, ist
eine Schlüsselfrage im digitalen Zeitalter. Der Deutsche Bundestag hat sich daher in
den letzten Jahren äußerst intensiv mit der Thematik beschäftigt, u. a. in einer eige-
nen Projektgruppe der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“.
In den vergangenen Jahren waren die Netzneutralität und die Frage, wie diese effek-
tiv gesetzlich abgesichert werden kann, immer wieder Gegenstand parlamentarischer
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Debatten im Deutschen Bundestag. Verschiedene Fraktionen legten parlamentari-
sche Initiativen vor, die ein Ziel einte: die gesetzliche Sicherung der Netzneutralität.
So legte die antragstellende Fraktion u. a. den Antrag „Gegen das Zwei-Klassen-
Internet – Netzneutralität in Europa dauerhaft gewährleisten“ (BT-Drs. 17/3688)
vor. Im Zuge der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (TKG) wurden zu-
dem konkrete Vorschläge einer gesetzlichen Regelung vorgelegt (BT-Drs. 17/7528).
Unter anderem in einer Initiative aus der 17. Wahlperiode mit dem Titel „Netzneut-
ralität und Diskriminierungsfreiheit gesetzlich regeln, Mindestqualitäten bei Breit-
bandverträgen sichern und schnelles Internet für alle verwirklichen“ (BT-Drs._Nr.
17/13892)1 hat sich auch die Fraktion der SPD für eine gesetzliche Regelung der
Netzneutralität ausgesprochen. Darin heißt es „1. Netzneutralität und Diskriminie-
rungsfreiheit gesetzlich regeln – Zur Erreichung dieser Ziele ist die Gewährleistung
von Netzneutralität von zentraler Bedeutung, also die grundsätzliche Gleichbehand-
lung aller Datenpakete im Internet, die nicht wegen Inhalt, Dienst, Anwendung, Her-
kunft oder Ziel diskriminiert werden dürfen“.
Der Druck, die Netzneutralität und die bislang geltende Datenübertragung nach dem
sogenannten „Best-Effort“-Prinzip zugunsten der Einführung sogenannter „Mana-
ged Services“, „Specialised Services“ oder sogenannter „Diensteklassen“ aufzuge-
ben, nimmt seit Jahren kontinuierlich zu. Verstöße gegen die Netzneutralität, die im
Mobilfunkbereich seit langem an der Tagesordnung sind, wurden zunehmend auch
im Internetbereich wiederholt festgestellt2. Laut vorgelegten Studien sind die voll-
ständige Blockade und das bewusste Verlangsamen von Peer-to-Peer-Verkehr sowie
von Internet-Telefonie heute bereits weit verbreitet. Hierbei kamen unter anderem
auch – vor allem aus datenschutzrechtlicher Perspektive – umstrittene Techniken
wie die „Deep Packet Inspection“ zum Einsatz. Große Telekommunikationsanbieter
haben Versuche, die Netzneutralität durch neue Vertragsmodalitäten offen in Frage
zu stellen, nach erheblichem öffentlichen Druck, wieder eingestellt.
Auch vor diesem Hintergrund fanden wiederholt Anhörungen und Fachgespräche
zur Thematik im Deutschen Bundestag statt. Hierbei wurde von Sachverständigen-
seite immer wieder die Notwendigkeit einer effektiven gesetzlichen Absicherung der
Netzneutralität betont. Von den Befürwortern einer Abkehr vom bisherigen Prinzip
des „Best-Effort“-Prinzips immer wieder ins Feld geführte Kapazitätsengpässe
konnten nicht festgestellt werden.
Umgekehrt steht zu befürchten, dass bei Aufhebung des Grundprinzips der Netz-
neutralität und damit der Ermöglichung von Geschäftsmodellen auf Basis künstli-
cher Verknappung von Bandbreiten der dringend notwendige Breitbandausbau für
das „Best-Effort-Netz“ nicht weiter vorangetrieben wird und stattdessen eine ver-
stärkte und Konzentration und Monetarisierung von Providern auf eingeführte Spe-
zialdienste zu befürchten ist. Vielmehr wird der weiterhin erforderliche Breitband-
ausbau nur dann effektiv umgesetzt, wenn eine gesetzliche Verankerung der Netz-
neutralität vorgenommen wird, die für Provider den bestehenden Anreiz, mit den
leistungsstärksten Leitungen zu werben, sicherstellt.
Kürzlich stattgefundene Fachgespräche des Ausschusses Digitale Agenda zu „Öko-
nomischen Aspekten der Digitalisierung“3 und zur „Gesetzgebung zur Netzneutrali-
tät – aktuelle Entwicklungen“4, die umfangreiche Studie zur Netzneutralitätsent-
scheidung der US-amerikanischen Regulierungsbehörde Federal Communications
1 http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/138/1713892.pdf.
2 BEREC – preliminary findings on traffic management practices in Europe show that blocking of VoIP and P2P traffic is common, other practices
vary widely, http://berec.europa.eu/doc/2012/TMI_press_release.pdf.
3 www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a23/anhoerungen/oekonomie/373550.
4 www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a23/anhoerungen/fachgespraech/378660.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/5382
Commission (FCC)5 oder Studien im Auftrag des niederländischen Wirtschaftsmi-
nisteriums6 und der Technischen Universität Berlin7 haben deutlich gezeigt, dass der
Großteil der Innovationen aus der onlinebasierten Digitalwirtschaft, insbesondere
aus Start-ups und nichtkommerziellen Anbietern entstehen und nicht durch Provider.
Käme es zu einer Abkehr vom bislang geltenden „Best-Effort“-Prinzip und einer
Aufkündigung der Netzneutralität, stünde zu befürchten, dass die oligopole Markt-
struktur in der Digitalwirtschaft weiter festgeschrieben werden würde und ohnehin
oftmals bestehende Markteintrittshürden für kleine und mittlere Unternehmen
(KMU) zusätzlich erhöht werden würden. KMU müssten im Wettbewerb mit finanz-
starken Unternehmen den Zugang zum (Kunden-)Markt durch finanzintensive Spe-
zialdienste erwerben. Innovation würde auf diesem Wegen gewissermaßen gebüh-
renpflichtig, was nicht im Sinne einer deutschen und europäischen Strategie zur Stär-
kung der Digitalwirtschaft sein kann.
Neben der Monetariserung von „Überholspuren im Internet“ sind vermehrt Versuche
der ökonomischen Diskriminierung durch sogenanntes „Zero-Rating“ zu beobach-
ten. So bieten lokale Telekommunikationsanbieter und Internetdienstleister einen
unentgeltlichen Internetzugang an, bei dem technisch nur gewünschte Dienste zu-
gänglich sind oder Volumenverbrauch bestimmter Services nicht möglich ist.8 Diese
dem Grundsatz des offenen Netzes entgegenstehenden Entwicklungen der ökonomi-
schen Diskriminierung müssen in der gesetzlichen Absicherung der Netzneutralität
zwingend berücksichtigt werden.
Obwohl wiederholt – auch in Koalitionsverträgen – angekündigt, lehnte die Bundes-
regierung eine effektive gesetzliche Regelung zur Netzneutralität, wie sie mittler-
weile in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten vorgelegt wurde, bis heute ab und ver-
wies in den vergangenen Monaten wiederholt auf die derzeit laufenden Verhandlun-
gen auf EU-Ebene. Ob es im Zuge der aktuellen europäischen Trilog-Verhandlungen
zur Verordnung zur Schaffung eines „europäischen Binnenmarkts der elektroni-
schen Kommunikation“ zu einer effektiven gesetzlichen Absicherung der Netzneut-
ralität kommt, ist aus heutiger Perspektive jedoch mehr als fraglich. So sehen bishe-
rige Vorschläge explizit die Einführung von „Managed Services“, „Specialised Ser-
vices“ oder sogenannter „Diensteklassen“ zur Umgehung der Netzneutralität vor.
Zudem legitimierten bisherige Vorschläge seit Jahren umstrittene Praktiken wie die
„Deep Packet Inspection„ und Netzsperren.
Die bisherige Positionierung der Bundesregierung auf EU-Ebene9 lässt den Schluss
zu, dass die Bundesregierung die Einführung von „Managed Services“, „Specialised
Services“ oder sogenannter „Diensteklassen“ und weitreichender Möglichkeiten zur
Umgehung der Netzneutralität befürwortet. Die Frage, wie eine Priorisierung be-
stimmter Daten nicht automatisch mit einer Diskriminierung anderer Daten einher-
gehen soll und wie durch die Einführung eines „Zwei-Klassen-Internets“, in dem die
Daten desjenigen, der mehr bezahlen kann, begünstigt befördert werden, kann die
Bundesregierung bis heute nicht beantworten – zumal eine solche Regelung eben
nicht nur kritische Dienste, sondern beispielsweise kommerzielle Streaming-Dienste
von heute bereits marktmächtigen Anbietern einschließen würde.
Die US-amerikanische Regulierungsbehörde FCC hat erst im Februar dieses Jahres
für strengere Regeln und ihre Durchsetzung zum Schutz der Netzneutralität ge-
stimmt.10 Für eine solche, weitreichende Absicherung der Netzneutralität hatte sich
Präsident Obama wiederholt persönlich ausgesprochen. Die Absicherung wurde
jüngst gegen eine einstweilige Verfügung großer US-Telekommunikationsanbieter
5 https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-15-24A1.pdf (S.76 ff.)
6 www.seo.nl/uploads/media/2013-33_The_innovation-enhancing_effects_of_network_neutrality_01.pdf.
7 www.e-fi.de/fileadmin/Studien/StuDIS_2011/StuDIS_14_2011.pdf.
8 www.internet.org/.
9 www.laquadrature.net/files/20150517-paquet-telecoms-non-paper.pdf.
10 http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2015/db0204/DOC-331869A1.pdf.
Drucksache 18/5382 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
bestätigt.11 Die regulatorische Praxis in Kanada12, Chile13, den Niederlanden14 und
Slowenien15 bestätigt den positiven Nutzen der dortigen Regelungen zur Netzneut-
ralität. Im April 2014 hat sich auch das Europäische Parlament mit großer Mehrheit
für eine Stärkung der Netzneutralität ausgesprochen.16 17 Auch vor diesem Hinter-
grund scheint es dringend geboten, dass sich die deutsche Bundesregierung – sowohl
auf nationaler als auch auf europäischer Ebene – für eine tatsächlich effektive ge-
setzliche Absicherung der Netzneutralität einsetzt. Die Bundesregierung wurde auch
durch verschiedene Petitionen mit mehreren 10.000 Petenten zur Stärkung der Netz-
neutralität wiederholt aufgefordert (Pet 1 -18-09-2263-00214818, Pet. 4192219, Pet.
4190620).
Datenpakete müssen auch in Zukunft grundsätzlich diskriminierungsfrei und gleich-
berechtigt übermittelt werden. Nutzerinnen und Nutzer haben das Recht auf einen
diskriminierungsfreien Internetzugang, der sie Inhalte ihrer Wahl senden und emp-
fangen, Dienste und Anwendungen sowie Hard- und Software ihrer Wahl nutzen
lässt.
Internetprovidern muss dabei die Rolle eines neutralen Mittlers zukommen, der nicht
in die Kommunikationen seiner Nutzerinnen und Nutzer eingreifen darf. Eine Ein-
flussnahme auf Verfügbarkeit, Priorisierung oder Bandbreite weitergeleiteter Daten
darf sich nicht nach den Inhalten der Datenpakete, Absender- und Empfängeradresse
oder der Art bzw. Klassen der Anwendungen richten. Ein notwendiges Netzwerk-
management kann auch bei dauerhafter Gewährleistung der Netzneutralität betrie-
ben werden. Es darf jedoch lediglich temporäres und ausschließlich zur akuten Be-
hebung von Datenengpässen, also anwendungsagnostisches, Netzwerkmanagment
möglich sein, dass allein der Qualitätssicherung dient und keine Nutzerinnen, Nut-
zer, Applikationenanbieter, Dienste, Geräte, Arten und Klassen von Anwendungen,
Anschlüsse oder Regionen benachteiligen oder bevorzugen. Maßnahmen der Provi-
der zum Netzwerkmanagement bedürfen zudem zwingend der Transparenz gegen-
über Nutzerinnen, Nutzern und Regulatoren. Eine Überwachung der Inhalte des Da-
tenverkehrs ohne gegebenen Anlass, z. B. durch „Deep Packet Inspection“, verstößt
u. a. gegen die Netzneutralität. Sie ist als massiver Grundrechtseingriff abzulehnen.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
sich für die dauerhafte Gewährleistung der Netzneutralität durch eine effektive und
technologieneutrale gesetzliche Festschreibung auf nationaler und europäischer
Ebene, insbesondere in den aktuellen Trilog-Verhandlungen, sowie auf Europarats-
ebene und internationaler Ebene einzusetzen;
a. einen bevorzugten Transport bestimmter Inhalte, Arten oder Klassen von An-
wendungen gegen Aufpreis aufgrund („Specialised Services“, „Managed Ser-
vices“, „Diensteklassen“) von negativen Auswirkungen für die Teilhabe an der
Netzkommunikation und die Wettbewerbsgleichheit abzulehnen;
b. eine gesetzliche Absicherung der Netzneutralität zu garantieren, die über die
bisherigen Regelungen und Vorschläge der Bundesregierung deutlich hinaus-
geht und den neutralen Charakter des Internets dauerhaft wahrt;
11 http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2015/db0611/DOC-333881A1.pdf.
12 https://gigaom.com/2015/01/29/canada-cracks-down-on-zero-rating-in-two-net-neutrality-rulings/.
13 www.camara.cl/prensa/noticias_detalle.aspx?prmid=38191.
14 https://gigaom.com/2015/01/27/dutch-and-slovenian-regulators-nail-carriers-over-net-neutrality/.
15 www.mobileworldlive.com/mobile-operators-slovenia-fall-foul-net-neutrality-rules.
16 www.europarl.europa.eu/news/de/news-room/content/20140331IPR41232/html/Parlament-fordert-Ende-der-Roaminggeb%C3%BChren.
17 www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+AMD+A7-2014-0190+237-244+DOC+PDF+V0//EN.
18 https://epetitionen.bundestag.de/petitionen/_2014/_01/_17/Petition_48680.abschlussbegruendungpdf.pdf.
19 https://epetitionen.bundestag.de/petitionen/_2013/_04/_23/Petition_41922.nc.html.
20 https://epetitionen.bundestag.de/petitionen/_2013/_04/_23/Petition_41906.html.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/5382
c. die Netzneutralität als Regulierungsgrundsatz und -ziel direkt in das Telekom-
munikationsgesetz aufzunehmen und wie folgt zu definieren:
„Gleichwertige Übertragung und Verrechnung von Daten im Internet, ungeachtet
ihrer Herkunft, ihres Zieles, ihres Inhalts, verwendeter Arten und Klassen von
Anwendungen oder verwendeter Geräte. Unter ,gleichwertiger Übertragung‘ ist
der Transport von Daten über die Übertragungswege des Internet ohne sachlich
ungerechtfertigten Eingriff zu verstehen“;
d. Anforderungen für ein Internet mit neutraler, technisch und ökonomisch diskri-
minierungsfreier Datenübermittlung in den Gesetzestext explizit mit aufzuneh-
men und hierbei sowohl die Belange der Nutzerinnen und Nutzer zu berücksich-
tigen als auch die faire Wettbewerbsgrundlage in der Netz- und Digitalökonomie
zu sichern;
e. Verstöße gegen die Netzneutralität und Sperren, Blockaden, Verlangsamungen
und ökonomische Ungleichbehandlungen von Datenübertragungen, die ökono-
mische Diskriminierung durch sogenanntes „Zero-Rating“ einschließen, gesetz-
lich auszuschließen;
f. Ausnahmeregelungen für sachlich gerechtfertigte Eingriffe für spezifisch drin-
gend nötiges Netzwerkmanagement so eng und kontrollierbar vorzugeben, dass
diese lediglich für die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Integrität eines Te-
lekommunikationsnetzes gerechtfertigt sind;
g. dafür zu sorgen, dass Eingriffe von Providern in die neutrale Übertragung von
Daten, die per anwendungsagnostischem Netzwerkwerkmanagement erfolgen,
gegenüber den Nutzerinnen und Nutzern und Regulatoren von vornherein zwin-
gend, klar und deutlich transparent gemacht werden;
h. Kundinnen und Kunden ein Sonderkündigungsrecht bei festgestellten Verstößen
gegen die Netzneutralität einzuräumen;
i. zu prüfen, inwieweit bestehende Regulierungsrahmen tatsächlich ausreichen
oder dringend ausgebaut werden und Regulatoren mit zusätzlichen Sanktions-
möglichkeiten ausgestattet werden müssen.
Berlin, den 30. Juni 2015
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
anzeiger Verlag GmbH, Postfach 10 05 34, 50445 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.betrifft-gesetze.de