Vom 22. April 2015
Deutscher Bundestag Drucksache 18/4711
18. Wahlperiode 22.04.2015
Entschließungsantrag
der Abgeordneten Irene Mihalic, Dr. Konstantin von Notz, Volker Beck (Köln),
Luise Amtsberg, Katja Keul, Renate Künast, Monika Lazar, Özcan Mutlu,
Hans-Christian Ströbele und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
zu der dritten Beratung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung
– Drucksachen 18/4280, 18/4706 –
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Personalausweisgesetzes
zur Einführung eines Ersatz-Personalausweises und zur Änderung
des Passgesetzes
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Radikalisierung und Ausreise gewaltbereiter Islamisten zur Unterstützung der Ter-
rororganisation „Islamischer Staat“ stellen eine erhebliche Gefahr für die innere Si-
cherheit dar. Um dieser Gefahr wirksam zu begegnen, müssen alle geeigneten und
rechtsstaatskonformen Anstrengungen unternommen werden.
Die Gesetzesinitiative zum „Terroristen-Perso“ ist davon weit entfernt. Die Bundes-
regierung betreibt hiermit reine Symbolpolitik mit gefährlichen Nebenwirkungen.
Das erklärte Ziel des Gesetzentwurfs, „Reisen von bestimmten Personen“, die mög-
licherweise terroristische Aktionen planen, „effektiv zu verhindern“, wird durch die
Bereitstellung eines Ersatz-Personalausweises nicht erreicht. Gewaltbereite Islamis-
ten werden sich von einer solchen Maßnahme nicht abschrecken lassen. Vielmehr
eröffnet sich die Gefahr, dass jemand nach der (schriftlichen) Aufforderung, seinen
Personalausweis gegen ein Ersatzdokument auszutauschen, seine Pläne sofort um-
setzt; ein weiteres denkbares Szenario wäre es, dass der Betroffene oder die Betroffe-
nen den Personalausweis wahrheitswidrig als gestohlen oder verloren meldet, um
ihn dann trotzdem bei den Ausreisekontrollen vorzuzeigen.
Dabei existieren neben der Möglichkeit, polizeirechtliche (Präventiv-)maßnahmen
(beispielsweise Gefährderansprache, Meldeauflagen usw.) zu ergreifen, gesetzliche
Regelungen, die es ermöglichen, sowohl Inhabern eines Reisepasses als auch eines
Personalausweises die Ausreise zu untersagen. So kann jeweils angeordnet werden,
dass der Pass bzw. Ausweis nicht zum Verlassen Deutschlands berechtigt. Die Maß-
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nahmen werden ebenso wie die nach dem PassG im polizeilichen Grenzfahndungs-
bestand gemäß § 6 Absatz 8 PAuswG gespeichert und stehen deshalb den Grenz-
kontrollbehörden zur Verfügung.
Soweit die Bundesregierung die Anforderungen an die Verfügung eines Ersatz-Per-
sonalausweises nun an den Verdacht einer Straftat nach § 129a StGB anknüpft und
hierfür „bestimmte Tatsachen“ fordert, erschließt sich nicht, wieso hier nicht die
Möglichkeit einer Inhaftierung nach § 112 Absatz 3 StPO, die noch nicht einmal
einen Haftgrund voraussetzt, oder nach § 112 Absatz 2 Nr. 2 StPO aufgrund des
Haftgrundes der Fluchtgefahr greifen soll.
Die Konsequenzen des Gesetzentwurfes sind offensichtlich nicht hinreichend durch-
dacht, was wiederum die Ungeeignetheit des Gesetzentwurfes offenbart.
Der Gesetzentwurf ist letztlich auch verfassungsrechtlich fragwürdig. Das verfas-
sungsrechtliche Bestimmtheitsgebot im Sinne von Artikel 20 Absatz 3 Grundgesetz
wird durch Formulierungen wie “international ausgerichtete politische und religiöse
Belange“ nicht gewahrt. Inhaber eines Ersatzdokuments werden zudem, etwa bei der
Kontoeröffnung oder der Paketabholung bei der Post, als mutmaßliche Terroristen
im Alltag stigmatisiert, ohne dass es hierfür eine sachliche Rechtsfertigung gäbe.
Ferner wird die Maßnahme nicht wie sonst üblich auf sechs Monate, sondern auf
drei Jahre befristet. Insofern ist der Entwurf auch unter dem Gesichtspunkt des Ver-
hältnismäßigkeitsprinzips fragwürdig.
Zudem soll die Gefahrenprognose auf Tatsachen gestützt werden, die durch Sicher-
heitsbehörden und Nachrichtendienste an die Personalausweisbehörden ohne ent-
sprechende spezialgesetzliche Vorschriften übermittelt werden, was nach der Recht-
sprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Anti-Terror-Datei unzulässig sein
dürfte. Letztlich sind auch die Rechtsschutzmöglichkeiten von Betroffenen ver-
gleichsweise beschränkt bzw. nicht hinreichend klar normiert.
Vor dem Hintergrund, dass die Geeignetheit des Gesetzentwurfes im Hinblick auf
das (legitime) Ziel in Frage steht, zugleich mit den angestrebten Gesetzesänderungen
schwerwiegende Eingriffe durch staatliche Sicherheitsbehörden in grundrechtsrele-
vante Bereiche legitimiert werden, wären jedenfalls eine Befristung und Überprü-
fung der Wirkung des Gesetzentwurfes durch unabhängige wissenschaftliche Sach-
verständige notwendig. Selbst eine solche Überprüfung ist im Entwurf nicht vorge-
sehen.
Insgesamt werden durch die Einführung eines Ersatz-Personalausweises die Res-
sourcen im Kampf gegen die Gefahren islamistischer Gewalttäter viel zu einseitig
eingesetzt. Aus dem Blick gerät auch die Personalsituation der Sicherheitsbehörden,
vor allem der Polizeibehörden. Eine ausreichende personelle Stärke ist aber notwen-
dige Grundlage effektiver und solider Polizeiarbeit. Dies betrifft vor allem den Be-
reich der Flugsicherheit.
Die Bekämpfung des gewaltbereiten Islamismus kann im Ganzen nur erfolgreich
sein, wenn sie neben repressiven Maßnahmen im Kern auf Prävention und Deradi-
kalisierung gewaltbereiter Islamisten setzt. Hier fehlt der Bundesregierung jegliches
Konzept für eine nationale Präventions- und Deradikalisierungsstrategie.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. einen Gesetzentwurf vorzulegen, der die Einführung eines Ersatz-Personalaus-
weises wieder zurücknimmt, und stattdessen geeignete und rechtsstaatskon-
forme Maßnahmen zur Ausreiseverhinderung gewaltbereiter Islamisten zu ent-
wickeln;
2. sich dafür einzusetzen, dass nach dem PassG und PAuswG verfügte Ausreise-
untersagungen im Schengener Informationssystem vermerkt und die expressis
verbis in Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006
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des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Ge-
meinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen zusam-
mengestellten Regeln über den Grenzübertritt an den Binnen- und Außengren-
zen des Schengenraums aufgenommen werden;
3. sich dafür einzusetzen, dass auf der Grundlage einer Risikoanalyse eine inten-
sivierte Kontrolle der Schengen-Außengrenzen, die die Abfrage im SIS-Sach-
fahndungsbestand beinhaltet und begrenzt auf relevante Zeiträume und Reiser-
outen begrenzt ist, durchgeführt wird;
4. eine primär zivilgesellschaftlich ausgerichtete und gemeinsam mit zivilgesell-
schaftlichen Akteuren entwickelte Strategie vorzulegen, deren Ziel ist, die viel-
fältigen Ursachen für eine Radikalisierung hin zu gewaltbereitem Islamismus
wirksam zu bekämpfen und bereits radikalisierten Menschen mit entsprechen-
den Angeboten einen Ausweg hieraus zu ermöglichen;
5. eine Verwaltungsvorschrift zu erlassen, die sicherstellt, dass zuständige Behör-
den nicht mehr in blindem Vertrauen auf nachrichtendienstliche Erkenntnisse
ohne weitere Prüfung und ohne weiteren Begründungsaufwand Pässe entziehen
und Personalausweise beschränken;
6. für eine hinreichend personelle und funktionale Ausstattung in den Sicherheits-
behörden zu sorgen;
7. die Privatisierung der Luftsicherheitskontrollen rückgängig zu machen.
Berlin, den 21. April 2015
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Begründung
Ad 1.
Der Gesetzentwurf soll dem legitimen Zweck der Ausreiseverhinderung gewaltbereiter Islamisten dienen. Tat-
sächlich wirkt er jedoch kontraproduktiv und ungeeignet, um dieser Problematik zu begegnen. Gewaltbereite
Islamisten werden durch frühzeitige Warnung geradezu provoziert, ihre Planungen sofort umzusetzen. Außer-
dem werden viele, die zum Austausch der Dokumente aufgefordert werden, ihren Personalausweis als gestohlen
oder verloren melden, um ihn weiterhin griffbereit zu haben. Es ist nicht davon auszugehen, dass auch nur ein
von der Maßnahme Betroffener sein Ersatzdokument bei Ausreisekontrollen vorzeigen wird. Dadurch wird die
vorgesehene Maßnahme der Ausstellung eines Ersatzdokumentes unverhältnismäßig hinsichtlich der Eingriffs-
tiefe in die Persönlichkeitsrechte; denn im Unterschied zum Pass kommt dem Personalausweis Identifikations-
funktion zu. Die Identifizierung durch Vorlage des Personalausweises erfolgt in vielfältiger Weise, beispielhaft
seien die Anmietung einer Wohnung, die Eröffnung eines Kontos oder aber die Ablegung einer Fahrprüfung
genannt. Mit der Ausstellung eines Ersatz-Personalausweises können Inhaber im Alltag für Dritte als potentielle
„Terroristen“ wahrgenommen und somit diskriminiert werden. Ein sachlicher Grund hierfür ist jedoch nicht
ersichtlich.
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Ad. 2.
Nach Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 1 des Schengener Grenzkodex dürfen Unionsbürger einer „Mindestkontrolle“
unterzogen werden. Diese kann die Abfrage von Daten über „gestohlene, missbräuchlich verwendete, abhanden
gekommene und für ungültig erklärte Dokumente“ im Schengener Informationssystem umfassen.
Eine verfügte Ausreiseuntersagung stellt für sich genommen jedoch noch kein „gestohlenes, missbräuchlich
verwendetes, abhanden gekommenes oder für ungültig erklärtes Dokument“ dar. Eine mildere, gleich geeignete
Maßnahme wäre es deshalb, Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 1 des Schengener Grenzkodex klarstellend um eine
Angabe zu Dokumenten zu ergänzen, die nicht zur Ausreise berechtigen.
Ad. 3.
Schon nach geltender Rechtslage können auf der Grundlage einer Risikoanalyse, und zwar räumlich und zeitlich
begrenzt, Abfragen im Sachfahndungsbestand erfolgen.
Ad. 4.
Bislang besteht keine nationale Strategie zur Prävention des gewaltbereiten Islamismus und zur Deradikalisie-
rung gewaltbereiter Islamisten, die ihre Wiedereingliederung in die Gesellschaft ermöglicht, obschon sich die
Innenminister der Länder auf der Innenministerkonferenz (IMK) vom 18. Dezember 2014 hier einen klaren
Schwerpunkt gesetzt haben.
Eine solche Strategie kann nur erfolgreich sein, wenn sie dem gewaltbereiten Islamismus umfassend begegnet:
Das heißt, dass dieses Phänomen nicht nur in seinem gesellschaftspolitischen Kontext analysiert werden muss.
Auch die integrationspolitischen Implikationen müssen berücksichtigt werden. Eine ganzheitliche Präventions-
und Deradikalisierungsstrategie braucht klare inhaltliche Grundsätze für die praktische Arbeit – aber auch me-
thodische Festlegungen, an denen staatliche Organe und zivilgesellschaftliche Akteure ihre Tätigkeit ausrichten
können.
Besonders erfolgversprechend erscheinen in diesem Handlungsfeld die Förderung zivilgesellschaftlicher An-
sätze sowie der Aufbau lokaler Netzwerke aus Verwaltung und der örtlichen Zivilgesellschaft, in die auch lokale
Moscheegemeinden eingebunden werden.
Gleichzeitig erscheint es sinnvoll, zumindest für den Ausstieg aus dem gewaltbereiten Islamismus weiterge-
hende Kooperationsformen zu etablieren, denn hier muss Hilfe auch länderübergreifend zwischen verschiede-
nen Behörden und zivilgesellschaftlichen Organisationen abgestimmt werden. Vor diesem Hintergrund er-
scheint eine zwischen Bund, Ländern und Kommunen sowie der Zivilgesellschaft abgestimmte nationale Prä-
ventionsstrategie sinnvoll und notwendig.
Dabei ist bzw. sind insbesondere
a. sicherzustellen, dass in dieser Strategie Maßnahmen vorgesehen werden, mithilfe derer Ungleichheit, Margi-
nalisierung, soziale, rechtliche und politische Ausgrenzung und Diskriminierung in unserer Gesellschaft be-
kämpft werden und damit der Tatsache Rechnung getragen wird, dass diese Faktoren die Rekrutierung gewalt-
bereiter Islamisten befördern;
b. die Strategie rechtzeitig vor ihrer Verabschiedung in einem transparenten Prozess mit allen relevanten Akt-
euren aus Staat, Zivilgesellschaft und Wissenschaft zu erörtern und weiterzuentwickeln;
c. eine langfristig ausreichende und gesicherte finanzielle Förderung zivilgesellschaftlich getragener Projekte
im Bereich der Prävention, der Deradikalisierung und der gesellschaftlichen Wiedereingliederung im Bereich
des gewaltbereiten Islamismus – sowohl durch die Länder als auch durch den Bund – anzustreben;
d. Forschungsarbeiten zu initiieren und zu fördern, um bestehende Wissenslücken zu schließen, die derzeit noch
im Hinblick auf die Entstehung bzw. die Vorbeugung von Radikalisierungstendenzen sowie erfolgreichen Aus-
stiegs- oder Deradikalisierungsstrategien im Bereich des gewaltbereiten Islamismus bestehen;
e. darauf hinzuwirken, dass innerhalb der Europäischen Union zivilgesellschaftliche Ansätze von Prävention,
Deradikalisierung und gesellschaftlicher Wiedereingliederung gefördert werden, wie dies die EU-Kommission
in ihrer Mitteilung von Januar 2014 gefordert hatte.
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Ad. 5.
In der Rechtsprechung (vgl. Oberverwaltungsgericht, 16.04.2014, Aktenzeichen: 19 B 59/14) wird die Praxis
zur Passentziehung und Personalausweisbeschränkung moniert, die für die Gefahrenprognose beispielsweise
ein Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassungsschutze als eigenständige Anknüpfungstatsache wertet.
Allein der Umstand, dass eine Verfassungsschutzbehörde eine bestimmte Gefahrenprognose anstellt, ist noch
kein Indiz dafür, dass diese Gefahr tatsächlich besteht. Ein Behördenzeugnis einer Verfassungsschutzbehörde,
mit dem diese ihre eigene Gefahrenprognose sowie gegebenenfalls die ihr zugrunde liegenden Feststellungen
seiner Mitarbeiter oder Informanten wiedergibt, ist lediglich Erkenntnisquelle, also Beweismittel, nicht aber
selbst Indiztatsache für die nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG erforderliche Gefahrenprognose.
Ad. 6.
Beim Bundeskriminalamt (BKA) und bei der Bundespolizei gab es seit 2009 bzw. seit 2010 einen signifikanten
Stellenabbau. Dass die Bundesregierung nun plant, in den nächsten drei Jahren 750 neue Stellen bei den Bun-
dessicherheitsbehörden zu schaffen, ist ein Schritt in die richtige Richtung. Eine Konkretisierung der Planungen
steht noch aus. Bundespolizei- und BKA-Stellen sind tragende Säulen bei der Terrorismusbekämpfung. Zudem
muss gewährleistet sein, dass die Schutzausstattung der Beamtinnen und Beamten immer auf dem jeweils neu-
esten Stand ist.
Ad. 7.
Die durch Inspektoren der EU-Kommission in Frankfurt durchgeführten Tests haben erhebliche Sicherheits-
mängel bei privaten Sicherheitskontrollkräften offenbart. Diese sind jedoch unmittelbar für die Sicherheit bei
der Ein- und Ausreise zuständig – ein nicht haltbarer Zustand.
Nach dem LuftSiG können die in § 5 niedergelegten besonderen Befugnisse der Luftsicherheitsbehörden auch
Beliehenen übertragen werden. Dabei handelt es sich um weitgehende Befugnisse, wie die Durchsuchungen
oder in sonstiger geeigneter Weise Überprüfung von Personen und Gegenständen. Diese Befugnisse sollen je-
doch ausschließlich Hoheitsträgern überlassen werden.
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