Vom 30. Mai 2017
Deutscher Bundestag Drucksache 18/12547
18. Wahlperiode 30.05.2017
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Corinna Rüffer, Britta Haßelmann, Kerstin Andreae,
Beate Müller-Gemmeke, Brigitte Pothmer, Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn,
Sven-Christian Kindler, Dr. Tobias Lindner, Dr. Julia Verlinden und
der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
sowie der Abgeordneten Katrin Werner, Sigrid Hupach, Nicole Gohlke,
Dr. Rosemarie Hein, Cornelia Möhring, Norbert Müller (Potsdam),
Harald Petzold (Havelland), Dr. Petra Sitte, Jörn Wunderlich und der
Fraktion DIE LINKE.
Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention
im Wahlrecht
A. Problem
Das aktive und passive Wahlrecht steht grundsätzlich jeder Bürgerin und jedem
Bürger zu (Art. 38 GG). Nach dem Bundeswahlgesetz (BWahlG) und dem Euro-
pawahlgesetz (EuWG) sind allerdings all jene Menschen pauschal vom aktiven
und passiven Wahlrecht ausgeschlossen, für die zur Besorgung aller ihrer Ange-
legenheiten ein Betreuer oder eine Betreuerin bestellt ist. Ebenfalls ausgeschlos-
sen sind Menschen, die eine Straftat im Zustand der Schuldunfähigkeit begangen
haben und aufgrund dessen in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht
sind. Wie eine von der Bundesregierung in Auftrag gegebene Studie zum aktiven
und passiven Wahlrecht von Menschen mit Behinderungen im vergangenen Jahr
gezeigt hat, werden auf diese Weise knapp 85.000 Menschen vom Wahlrecht aus-
geschlossen.
Nach geltenden menschenrechtlichen Standards sind diese Ausschlusstatbestände
nicht zu rechtfertigen. Sie stehen im Widerspruch zu den Zielen der UN-Konven-
tion über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK), die seit 2009 in
Deutschland geltendes Recht ist (BGBl. II 2008 S. 1419). Artikel 29 der BRK
sieht vor, dass Menschen mit Behinderungen ihre politischen Rechte, insbeson-
dere das Wahlrecht, gleichberechtigt mit anderen wahrnehmen können. Darüber
hinaus verpflichtet die Konvention die Vertragsstaaten, Menschen mit Behinde-
rungen im Bedarfsfall und auf Wunsch zu erlauben, sich durch eine Person ihrer
Wahl bei der Stimmabgabe unterstützen zu lassen.
Weder der Wahlrechtsausschluss als automatische Rechtsfolge einer Betreuung
in allen Angelegenheiten noch als Folge einer Unterbringung in einem psychiat-
rischen Krankenhaus aufgrund einer strafrechtlichen Maßregel ist mit diesen Vor-
gaben vereinbar.
Drucksache 18/12547 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
B. Lösung
Die genannten Ausschlusstatbestände gemäß § 13 Nr. 2 und 3 BWahlG sowie ge-
mäß § 6a EuWG sind ersatzlos zu streichen.
C. Alternativen
Keine.
D. Kosten
Keine.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/12547
Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention
im Wahlrecht
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Bundeswahlgesetzes
Das Bundeswahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993 (BGBl. I S. 1288, 1594), das
zuletzt durch … geändert worden ist, wird wie folgt geändert:
1. § 13 wird wie folgt gefasst:
㤠13
Ausschluss vom Wahlrecht
Ausgeschlossen vom Wahlrecht ist, wer infolge Richterspruchs das Wahlrecht nicht besitzt.“
2. In § 33 Absatz 2 wird das Wort „körperlichen“ gestrichen.
3. § 52 Absatz 1 Satz 2 wird wie folgt geändert:
a) In Nummer 17 wird der Punkt am Ende durch ein Komma ersetzt.
b) Folgende Nummer 18 wird angefügt:
„18. die Unterstützung von Wählerinnen und Wählern mit einer Beeinträchtigung bei der Stimmabgabe
durch eine Person ihrer Wahl.“
Artikel 2
Änderung des Europawahlgesetzes
Das Europawahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1994 (BGBl. I S. 423, 555), zuletzt
geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17. März 2008 (BGBl. I S. 394), wird wie folgt geändert:
1. § 6a wird wie folgt geändert:
a) Absatz 1 wird wie folgt gefasst:
„(1) Ein Deutscher ist vom Wahlrecht ausgeschlossen, wenn er infolge Richterspruchs das Wahl-
recht nicht besitzt.“
b) In Absatz 2 werden die Wörter „eine der Voraussetzungen“ durch die Wörter „die Voraussetzung“ er-
setzt und wird die Angabe „Nr. 1 bis 3“ gestrichen.
2. Dem § 16 Absatz 2 wird folgender Satz angefügt:
„Ein Wähler, der des Lesens unkundig ist oder der wegen einer Beeinträchtigung gehindert ist, den Stimm-
zettel zu kennzeichnen, zu falten oder selbst in die Wahlurne zu werfen, kann sich der Hilfe einer anderen
Person bedienen.“
Drucksache 18/12547 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
3. § 25 Absatz 2 Satz 2 wird wie folgt geändert:
a) In Nummer 11 wird der Punkt am Ende durch ein Komma ersetzt.
b) Folgende Nummer 12 wird angefügt:
„12. die Unterstützung von Wählerinnen und Wählern mit einer Beeinträchtigung bei der Stimmabgabe
durch eine Person ihrer Wahl.“
Artikel 3
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 30. Mai 2017
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion,
Dr. Sahra Wagenknecht, Dr. Dietmar Bartsch und Fraktion
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/12547
Begründung
A. Allgemeiner Teil
Einschränkungen des Wahlrechts sind verfassungs- und völkerrechtlich nur unter sehr engen Voraussetzungen
zulässig. Diskriminierende Beschränkungen des allgemeinen Wahlrechts sind stets ausgeschlossen. Eine Reihe
internationaler Gremien (das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte, das Ministerkomitee des Europarates
etc.) hat sich in jüngerer Vergangenheit dafür ausgesprochen, einen Ausschluss vom Wahlrecht, der aufgrund von
Annahmen über kognitive Fähigkeiten von Wählerinnen und Wählern bzw. deren Mangel vorgenommen wird,
als unzulässige Diskriminierung einzustufen. Klar gegen jeden Ausschluss vom Wahlrecht aufgrund einer Behin-
derung hat sich das Ministerkomitee des Europarates in seiner am 16.11.2011 angenommenen Empfehlung zur
Partizipation von Menschen mit Behinderungen am politischen und öffentlichen Leben (CM/Rec(2011)14) aus-
gesprochen: „3. (…) Alle Menschen mit Behinderungen, gleich ob sie körperlich, sinnes- oder geistig beeinträch-
tigt, psychisch oder chronisch krank sind, haben gleichberechtigt mit anderen Bürgern das Recht zu wählen, und
dieses Recht sollte ihnen durch kein Gesetz, das ihre Geschäftsfähigkeit beschränkt, und durch keine richterliche
oder sonstige Entscheidung, die auf ihrer Behinderung, kognitiven Funktionsfähigkeit oder angenommenen Fä-
higkeiten basiert, entzogen werden. Alle Menschen mit Behinderungen sind auch berechtigt, gleichberechtigt mit
anderen für öffentliche Ämter zu kandidieren, und dieses Recht sollte ihnen durch kein Gesetz, das ihre Geschäfts-
fähigkeit beschränkt, und durch keine richterliche oder sonstige Entscheidung, die auf ihrer Behinderung, kogni-
tiven Funktionsfähigkeit oder angenommenen Fähigkeiten basiert, und auf keine sonstige Weise entzogen wer-
den.“ [nichtamtliche Übersetzung: Deutsches Institut für Menschenrechte, aktuell 05/2012].
Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) sieht für den Gesetzgeber beim Entzug des
Wahlrechts von Menschen mit Behinderungen allenfalls einen sehr eingeschränkten Handlungsspielraum, da es
sich gerade bei Menschen mit einer sogenannten geistigen Behinderung um eine besonders verwundbare Gruppe
handele, die in der Vergangenheit erhebliche Diskriminierungen erfahren habe (EGMR, Urteil v. 20.5.2010, Ala-
jos Kiss v. Hungary, Application. no. 38832/06).
Artikel 29 der BRK sieht vor, dass Menschen mit Behinderungen politische Rechte, insbesondere das Wahlrecht,
gleichberechtigt genießen. Die Konvention unterscheidet hierbei nicht zwischen Personen, die die Fähigkeit zur
Wahl besitzen und solchen, die sie nicht besitzen. Sie fordert vielmehr eine inklusive, partizipative und nichtdis-
kriminierende Ausgestaltung des Rechts auf politische Teilhabe und stellt die Befähigung und Unterstützung der-
jenigen in den Vordergrund, die ihrer bedürfen. Ein Ausschluss vom Wahlrecht ist von der BRK überhaupt nicht
vorgesehen und nach ihr auch nicht zulässig. Dies hat der UN-Fachausschuss für Rechte von Menschen mit Be-
hinderungen, der nach der BRK für die Überwachung der Konvention zuständig ist, in seinen Stellungnahmen
bereits mehrfach klargestellt. In seiner abschließenden Stellungnahme zu einem Länderbericht Spaniens hat der
Ausschuss betont, dass alle Menschen mit Behinderungen, unabhängig von der Art ihrer Beeinträchtigung, ihrem
rechtlichen Status oder dem Umstand, dass sie sich unter Betreuung befinden, ein Recht haben, gleichberechtigt
an Wahlen teilzunehmen (vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Concluding Observations of
the Committee on the Rights of Persons with Disabilities on Spain, 19 – 23 September 2011, Ziffer 47 f., UN
Doc. CRPD/C/ESP/CO/1; CRPD, 6th Sess., (2011); in diese Richtung auch schon Committee on the Rights of
Persons with Disabilities, Concluding Observations of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities
on Tunisia, 11 – 15 April 2011, Ziffer 35., UN Doc. CRPD/TUN/CO/1; CRPD, 5th Sess., (2011)).
Eine Reihe von Staaten der Europäischen Union, wie etwa Großbritannien, Italien, Österreich und Finnland, sehen
keinerlei Beschränkungen des Wahlrechts aufgrund von Behinderungen mehr vor. In Deutschland haben bereits
zwei Bundesländer – Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein – die Wahlrechtsausschlüsse aus ihren Lan-
deswahlgesetzen gestrichen. Im Bundeswahlgesetz und im Europawahlgesetz sind allerdings im Widerspruch zu
den Vorgaben der BRK weiterhin all jene Menschen pauschal vom aktiven und passiven Wahlrecht ausgeschlos-
sen, für die zur Besorgung aller ihrer Angelegenheiten ein Betreuer oder eine Betreuerin bestellt ist. Ebenfalls
ausgeschlossen sind Menschen, die eine Straftat im Zustand der Schuldunfähigkeit begangen haben und die auf-
grund dessen in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht sind.
Gegen eine Aufhebung der Beschränkungen des Wahlrechts für Menschen mit Behinderungen können keine
durchgreifenden Bedenken geltend gemacht werden. Insbesondere das immer wieder angeführte Argument einer
Drucksache 18/12547 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Missbrauchsgefahr hält einer näheren Überprüfung nicht stand. Zum einen führt auch ein umfangreiches Miss-
brauchspotenzial wie bei der Briefwahl (bei der Bundestagswahl 2009 stimmten insgesamt 9.420 580 bzw. 21,4 %
der Wahlberechtigten per Briefwahl ab) nicht notwendig dazu, dass solche Möglichkeiten der Ausübung des
Wahlrechts generell ausgeschlossen würden. Zum anderen führt die Tatsache, dass Unterstützung bei der Aus-
übung der Wahl benötigt wird, bei anderen Personengruppen nicht zum Ausschluss vom Wahlrecht. Bundeswahl-
ordnung (BWO) sowie Europawahlordnung (EuWO) sehen bereits heute Möglichkeiten vor, die darauf zielen,
Menschen mit Behinderungen in der Ausübung ihres Wahlrechts zu unterstützen. Menschen mit einer körperli-
chen Beeinträchtigung und Menschen, die nicht lesen können, sind berechtigt, eine Person zu bestimmen, die
beim Kennzeichnen, Falten und bei der Abgabe des Stimmzettels assistiert. Die unterstützende Person darf dazu
den bzw. die Wahlberechtigte auch in die Wahlkabine begleiten (§ 57 BWO, § 50 EuWO). Ähnliche Regelungen
wurden auch für die Stimmabgabe in kleineren Krankenhäusern und kleineren Alten- oder Pflegeheimen getroffen
(§ 62 BWO, § 55 EuWO).
Aus gutem Grund war die Gefahr eines Missbrauchs durch Dritte kein Grund, die Möglichkeit zur Briefwahl
abzuschaffen oder Menschen mit einer körperlichen Beeinträchtigung bzw. Menschen, die nicht lesen können, ihr
Wahlrecht zu entziehen. Stattdessen wurden Regelungen getroffen, von denen man annimmt, dass sie Missbrauch
wirksam verhindern. So verpflichten BWO sowie EuWO die unterstützende Person dazu, sich bei der Hilfeleis-
tung auf die Erfüllung der Wünsche der wahlberechtigten Person zu beschränken (§ 57 Abs. 2 BWO, § 50 Abs. 2
EuWO). In den Regelungen zur Briefwahl, ist vorgesehen, dass eine unterstützende Person durch Unterschreiben
der Versicherung an Eides statt bestätigen muss, dass sie den Stimmzettel gemäß dem erklärten Willen der wahl-
berechtigten Person gekennzeichnet hat (§ 66 Abs. 3 BWO, § 59 Abs. 3 EuWO). Nach entsprechenden Änderun-
gen kämen diese Vorkehrungen auch denjenigen zu Gute, die bisher vom Wahlrecht ausgeschlossen sind. Im
Übrigen sind aus den EU-Mitgliedstaaten, die bereits jegliche Beschränkung des Wahlrechts für Menschen mit
Behinderungen aufgehoben haben, keine wissenschaftlich belastbaren Untersuchungen bekannt, die auf ein er-
höhtes Missbrauchspotenzial hinweisen.
Der Ausschluss der genannten Personengruppen genügt den Anforderungen des Artikels 29 BRK nicht, da er
nicht zu einer möglichst weitgehenden Beteiligung von Menschen mit Behinderungen führt. Darüber hinaus wer-
den gegenwärtig Menschen mit vergleichbarer Beeinträchtigung bzw. Erkrankung in Bezug auf ihr Wahlrecht
ungleich behandelt.
So wird für Personen im fortgeschrittenen Stadium einer dementiellen Erkrankung, die im Vorfeld eine Vorsor-
gevollmacht erteilt haben, in der Regel keine Betreuung angeordnet und das Wahlrecht bleibt ihnen daher erhal-
ten. Personen mit ähnlicher Beeinträchtigung aber, die keine Vorsorgevollmacht erteilt haben und für die daher
eine Betreuung in allen Angelegenheiten angeordnet wurde, werden vom Wahlrecht ausgeschlossen. Dies ist nicht
vereinbar mit dem Benachteiligungsverbot wegen einer Behinderung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG.
Der Ausschluss vom Wahlrecht von Menschen, die eine Straftat im Zustand der Schuldunfähigkeit begangen
haben und die aufgrund dessen in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht sind, führt ebenfalls zu nicht
zu rechtfertigenden Diskriminierungen. Personen mit dem gleichen Krankheitsbild, die sich in geschlossenen Ein-
richtungen befinden, aber nicht straffällig geworden sind, behalten ihr Wahlrecht. Wer allerdings in einer solchen
Einrichtung untergebracht ist und im Zustand der Schuldunfähigkeit eine Straftat begangen hat, verliert automa-
tisch das Wahlrecht, obwohl auch für diese Personen selbstverständlich bereits die Einschränkungen des Wahl-
rechts aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung gelten (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 BWahlG, § 6a Abs. 1 Nr. 1 EuWG).
Für eine unterschiedliche Behandlung von straffällig gewordenen Menschen mit und ohne Behinderung gibt es
aber keine Rechtfertigung.
Die eingangs genannte Studie zum aktiven und passiven Wahlrecht behinderter Menschen gibt deutliche Hinweise
darauf, dass in beiden vom Ausschluss betroffenen Personengruppen ein Interesse daran besteht, zu wählen. Viele
der im Rahmen der Studie befragten Personen machten dieses Interesse in den Gesprächen deutlich, ohne danach
gefragt zu werden.
Art. 29 BRK sieht vor, dass die Unterzeichnerstaaten Menschen mit Behinderungen im Bedarfsfall erlauben, dass
sie sich auf Wunsch bei der Stimmrechtsabgabe durch eine Person ihrer Wahl unterstützen lassen. Um die Ein-
zelheiten der erforderlichen Unterstützung bei der Ausübung des Wahlrechts zu regeln, zu denen auch Vorkeh-
rungen gegen möglichen Missbrauch gehören können, wird eine Verordnungsermächtigung im Bundeswahl- und
Europawahlgesetz vorgesehen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/12547
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1 (Änderung des Bundeswahlgesetzes)
Zu Nummer 1
Die Änderung hebt in Umsetzung von Art. 29 BRK den Ausschluss vom Wahlrecht von Menschen, die unter
vollständiger Betreuung stehen ebenso auf wie den Ausschluss von Menschen, die eine Straftat im Zustand der
Schuldunfähigkeit begangen haben und die aufgrund dessen in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht
sind.
Zu Nummer 2
Die Änderung hebt die Beschränkung der Regelung zur Unterstützung bei der Stimmabgabe auf Menschen mit
einer körperlichen Behinderung auf. Damit wird Art. 29 a) iii) BRK entsprochen, der vorsieht, dass die Vertrags-
staaten „die freie Willensäußerung von Menschen mit Behinderungen als Wähler und Wählerinnen [garantieren]
und […] zu diesem Zweck im Bedarfsfall auf Wunsch [erlauben], dass sie sich bei der Stimmabgabe durch eine
Person ihrer Wahl unterstützen lassen“.
Zu Nummer 3
Die Änderung schafft eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungsgeber zur Umsetzung der von
Art. 29 a) iii) BRK vorgesehenen Unterstützung bei der Stimmabgabe von Menschen mit Behinderungen. Der
Verordnungsgeber kann hierdurch die Einzelheiten der Unterstützung bei der Stimmabgabe regeln und dabei ins-
besondere auch besondere Vorkehrungen zur Verhinderung eines möglichen Missbrauchs treffen, wie sie z. B. in
§ 28 Abs. 5 BWO vorgesehen sind. Danach darf eine bevollmächtigte Person bei der Abholung von Briefwahl-
unterlagen nicht mehr als vier Wahlberechtigte vertreten.
Zu Artikel 2 (Änderung des Europawahlgesetzes)
Zu Nummer 1
Die Änderung hebt in Umsetzung von Art. 29 BRK den Ausschluss vom Wahlrecht von Menschen, die unter
vollständiger Betreuung stehen ebenso auf wie den Ausschluss von Menschen, die eine Straftat im Zustand der
Schuldunfähigkeit begangen haben und die aufgrund dessen in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht
sind.
Zu Nummer 2
Die Änderung führt zur Klarstellung eine Regelung zur Unterstützung bei der Stimmabgabe, wie sie im BWahlG
(§ 33 Abs. 2) bereits enthalten ist, auch auf Ebene des EuWG ein. Entsprechend der Änderung in Artikel 1 Num-
mer 2 wird die in § 33 Abs. 2 BWahlG bislang vorgesehene Beschränkung der Unterstützung auf Personen mit
einer körperlichen Beeinträchtigung nicht übernommen. Damit wird Art. 29 a) iii) BRK entsprochen, der vorsieht,
dass die Vertragsstaaten „die freie Willensäußerung von Menschen mit Behinderungen als Wähler und Wählerin-
nen [garantieren] und […] zu diesem Zweck im Bedarfsfall auf Wunsch [erlauben], dass sie sich bei der Stimm-
abgabe durch eine Person ihrer Wahl unterstützen lassen“.
Zu Nummer 3
Die Änderung schafft eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungsgeber zur Umsetzung der von
Art. 29 a) iii) BRK vorgesehenen Unterstützung bei der Stimmabgabe von Menschen mit Behinderungen. Der
Verordnungsgeber kann hierdurch die Einzelheiten der Unterstützung bei der Stimmabgabe regeln und dabei ins-
besondere auch besondere Vorkehrungen gegenüber einem möglichen Missbrauch treffen, wie sie z. B. in § 27
Abs. 5 EuWO vorgesehen sind. Danach darf eine bevollmächtigte Person bei der Abholung von Briefwahlunter-
lagen nicht mehr als vier Wahlberechtigte vertreten.
Zu Artikel 3 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.
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