Vom 19. Oktober 2016
Deutscher Bundestag Drucksache 18/10038
18. Wahlperiode 19.10.2016
Antrag
der Abgeordneten Katja Keul, Renate Künast, Uwe Kekeritz, Luise Amtsberg,
Volker Beck (Köln), Monika Lazar, Nicole Maisch, Irene Mihalic, Özcan Mutlu,
Dr. Konstantin von Notz, Hans-Christian Ströbele und der Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN
Zukunftsfähige Unternehmensverantwortung ‒ Wirksame Sanktionen bei
Rechtsverstößen von Unternehmen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Unternehmen tragen gesellschaftliche Verantwortung, die weit über die Schaffung von
Arbeitsplätzen und die Erfüllung von Renditeerwartungen hinausgeht. Auch wenn sich
viele Unternehmen durchaus bemühen, gesetzestreu zu wirtschaften und Umwelt- und
Sozialstandards einzuhalten, kommt es in Deutschland aber auch in den internationa-
len Lieferketten immer wieder zu Rechtsverstößen. Rechtstreue Unternehmen werden
beschädigt, wenn einzelne Unternehmen internationale Standards oder die jeweiligen
nationalen Vorgaben nicht einhalten. Deshalb ist es äußerst wichtig, mit klaren und
umsetzbaren Regelungen dafür zu sorgen, dass die für uns in Europa selbstverständli-
chen Standards in den Bereichen Menschenrechte, Ökologie und Soziales auch wirk-
lich umgesetzt werden.
Unternehmen müssen bei Rechtsverstößen wirksamer zur Rechenschaft gezogen wer-
den. Denn bei Straftaten und vergleichbaren Rechtsverstößen durch und aus Unterneh-
men entstehen nicht nur enorme wirtschaftliche Schäden, sondern es drohen auch wei-
tere, immaterielle Schäden, wenn zum Beispiel der Wettbewerb zum Nachteil der
rechtstreuen Wirtschaftsteilnehmer verzerrt wird, ein Reputationsverlust für ganze
Wirtschaftszweige droht und das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit der bestehenden
Wirtschaftsordnung verloren geht. Für das Vertrauen in den Rechtsstaat ist es unab-
dingbar, dass Unternehmen für Rechtsverstöße konsequent zur Verantwortung gezo-
gen werden. Fälle wie VW, Siemens, KiK oder Rheinmetall zeigen, wie schwerwie-
gend die Folgen solcher Rechtsverstöße sind. Nur wenn systematischer Rechtsbruch
konsequent verfolgt und effektiv geahndet wird, können Sanktionen auch eine präven-
tive Wirkung entfalten.
Das deutsche Individualstrafrecht enthält Normen, die Straftaten durch Personen aus
und durch Unternehmen erfassen. Wegen der Möglichkeit, Verantwortung insbeson-
dere in großen Unternehmen gezielt zu verschleiern sowie dem Kräfteungleichgewicht
zwischen häufig überlasteten Staatsanwaltschaften und besonders finanzstarken Be-
schuldigten, kommt es aber in Deutschland selten zu individuellen Schuldfeststellun-
Drucksache 18/10038 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
gen gegenüber einzelnen Wirtschaftsakteuren. Deshalb braucht es darüber hinaus An-
reize für rechtstreues Verhalten, die bei den Unternehmen ansetzen, indem ein effek-
tiverer Sanktionsmechanismus gegen juristische Personen eingeführt wird.
Zwar enthält das deutsche Recht, wie viele andere europäische Rechtsordnungen, be-
reits jetzt Regelungen zur Sanktionierung von Rechtsverstößen durch Unternehmen
und Verbände. Diese werden als juristische Personen entweder nach Vorschriften des
besonderen Verwaltungsrechts oder nach § 30 und § 130 des Gesetzes über Ordnungs-
widrigkeiten (OWiG) sowie der Strafprozessordnung (StPO) zur Verantwortung ge-
zogen. Ist im Strafverfahren über die Festsetzung einer Geldbuße gegen eine juristi-
sche Person oder eine Personenvereinigung zu entscheiden, ordnet das Gericht nach
§ 444 der Strafprozessordnung deren Beteiligung an dem Verfahren an, soweit es die
Tat betrifft. Für Kapitalgesellschaften gelten zudem die Straf- und Bußgeldvorschrif-
ten des Handelsgesetzbuchs (HGB), für den Finanzbereich enthält unter anderem das
Wertpapierhandelsgesetz (WpHG), das Kreditwesengesetz (KWG) und im Wettbe-
werbsrecht das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) besondere Vor-
schriften. Diese Regelungen reichen jedoch nicht aus, um alle Rechtsverstöße, die aus
Unternehmen heraus begangen werden, konsequent zu verfolgen und effektiv zu ahn-
den.
Die Defizite der deutschen Regelungen liegen nicht in erster Linie darin, dass die
Sanktion von Rechtsverstößen von Unternehmen nicht im Strafgesetzbuch verankert
ist. Denn anders als im Strafrecht kommt es im Ordnungswidrigkeitenrecht nicht in
jedem Fall auf den Nachweis einer individuellen Schuld an. Der Bundesgerichtshof
stellte schon 1994 klar, dass die Verhängung einer Geldbuße gegen eine juristische
Person oder Personenvereinigung nicht davon abhängt, dass festgestellt wird, welcher
von mehreren in Frage kommenden Verantwortlichen eine Aufsichtspflicht nicht er-
füllt hat. Notwendig ist allein die Feststellung, dass eine Person aus der Leitungsebene
des Unternehmens die Zuwiderhandlung vorwerfbar begangen hat. Es gibt Fälle, in
denen der durch einen Rechtsverstoß erlangte Gewinn bei einem Hauptunternehmer
auch dann abgeschöpft werden kann, wenn die Sorgfaltspflichtverletzung von einem
Subunternehmer begangen wurde. Im Strafrecht muss dagegen die individuelle Schuld
des Täters oder der Täterin immer zweifelsfrei nachgewiesen werden, nur dann kann
es zu einer Verurteilung kommen. Gerade hier liegt aber bei Rechtsverstößen durch
Unternehmen oft das Problem.
Die Defizite des deutschen Sanktionsrechts für Unternehmen bestehen darin, dass die
Regelungen lückenhaft sind und nicht effektiv zur Anwendung kommen. In prozessu-
aler Hinsicht fehlt die Beteiligung der Öffentlichkeit am Verfahren und es mangelt
dem Verfahren insgesamt an Transparenz. Der Sanktionsrahmen ist in seiner Höhe und
Art oft ungeeignet, eine abschreckende Wirkung zu entfalten. Die Verfolgung der
Rechtsverstöße liegt im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Verfolgungsbe-
hörde und ist abhängig von Zufälligkeiten wie dem Sitz, der personellen Ausstattung,
der Erfahrung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einer Behörde und nicht zuletzt
dem Vorhandensein von Vorgaben für die Ermessensausübung. Dies alles bedeutet
nicht nur einen Mangel an Rechtssicherheit, sondern führt auch zu Ungerechtigkeiten.
Durch Vorgaben der Europäischen Union ist Deutschland verpflichtet, auch bei
Rechtsverstößen von Unternehmen „wirksame, angemessene und abschreckende“
Sanktionen vorzusehen (z. B. EU-Richtlinie 2011/36/EU vom 5. April 2011). Zwar
wurden die gesetzlichen Regelungen 2013 nachgebessert und die Sanktionshöhe in
§ 30 OWiG bei vorsätzlich begangene Straftaten von 1 Mio. Euro auf 10 Mio. Euro
und für fahrlässig begangene Straftaten von 500.000 Euro auf 5 Mio. Euro erhöht.
Aber dies allein reicht nicht aus.
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II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
einen Gesetzentwurf vorzulegen, der die bestehenden Regelungen zur Sanktionierung
von Unternehmen und Verbänden in einem eigenständigen Gesetz zusammenfasst, de-
ren Tatbestände erweitert, diese mit neuen Rechtsfolgen versieht, durch verfahrens-
rechtliche Vorschriften ergänzt und insbesondere regelt, dass
1. zukünftig widerlegbar vermutet wird, dass bei Straftaten, pflichtwidrigem Ver-
halten oder schwerwiegenden Ordnungswidrigkeiten aus Unternehmen heraus
ein dortiges Organisationsverschulden vorliegt;
2. eine über die bloße Gelegenheit zur Äußerung des betroffenen Unternehmens
hinausgehende Beteiligung einer Verfahrensöffentlichkeit vorgesehen wird und
sich das gesamte Verfahren an den Grundsätzen der Öffentlichkeit und Transpa-
renz orientiert;
3. die Zuständigkeit für das gerichtliche Verfahren spezialisierten Spruchkörpern
zugewiesen wird;
4. die Abschöpfung des aus der Tat erlangten unrechtmäßigen Gewinns anhand des
Umsatzes des Unternehmens oder Verbands unter Zugrundelegung des Brut-
toprinzips geschätzt werden darf;
5. die Bemessung der finanziellen Sanktionen ein Mehrfaches des aus dem Verstoß
erlangten Gewinns betragen kann oder sich am Umsatz des Unternehmens oder
Verbands orientiert;
6. der Sanktionskatalog um die Möglichkeiten erweitert wird, Verweise und War-
nungen zu verhängen, Unternehmen oder Verbände für einen bestimmten Zeit-
raum von öffentlichen Zuwendungen, Ausschreibungen oder Außenwirtschafts-
förderung auszuschließen, die Entscheidung über die Sanktionierung zu veröf-
fentlichen, das gesamte Unternehmen oder einzelne Unternehmenszweige unter
Aufsicht zu stellen sowie Strukturmaßnahmen zu verfügen;
7. ein bundesweites Register eingerichtet wird, in das Unternehmen und Verbände,
die wegen einer Sanktionierung auf Grund von Korruption und Verstößen von
erheblicher Bedeutung im Rahmen von wirtschaftlicher Betätigung als unzuver-
lässig anzusehen sind, eingetragen werden;
8. der räumliche Geltungsbereich der Sanktionsvorschriften für Unternehmen so ge-
fasst wird, dass die Verfolgung von Auslandstaten ermöglicht wird;
9. die Rechte der von Rechtsverstößen durch Unternehmen unmittelbar betroffenen
Personen durch Möglichkeiten wie Klageerzwingungsverfahren und Nebenklage
erweitert werden;
10. die zuständige Verfolgungsbehörde verpflichtet ist, soweit nicht gesetzlich etwas
anderes bestimmt ist, wegen aller verfolgbaren Rechtsverstöße von Unternehmen
einzuschreiten, sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen;
11. eine Umgehung von Sanktionen durch Rechtsformwechsel, Umstrukturierungen
und Vermögensverlagerungen ausgeschlossen wird;
12. die Implementation wirksamer Compliance-Systeme sowie unternehmensinter-
ner wie externer Whistleblowingsysteme gefördert wird und
13. Geldbußen und Gewinnabschöpfungen nicht ausschließlich von dem jeweiligen
Staatshaushalt vereinnahmt werden, sondern mit einem angemessenen Anteil
oder zusätzlich im Wege gerichtlicher Anordnung bzw. Auflage zur Förderung
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von Einrichtungen eingesetzt werden können, die zur Aufklärung von Unterneh-
mensverstößen gegen Menschenrechte, Mindestarbeitsbedingungen und Min-
destumweltbedingungen oder anderweitig zur Förderung der Rechtstreue von
Unternehmen beitragen.
Berlin, den 18. Oktober 2016
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Begründung
Die bestehenden Regelungen zur Sanktionierung von Unternehmen sind verstreut im OWiG, Nebenstrafrecht,
Gewerberecht, Handels- und Gesellschaftsrecht, Wettbewerbs-, Kreditwesen- und sonstigem Wirtschaftsverwal-
tungsrecht. Die Sanktionsregelungen sollen in einem eigenen Gesetz zusammengeführt und verbessert werden,
sodass sie die Regelungen der Fachgesetze des besonderen Verwaltungsrechts ergänzen, welche in ihrer eigenen
Struktur unberührt bleiben sollen.
1. Zurechnung von Organisationsverschulden
Bei Rechtsverstößen durch Unternehmen können die Rechtsverletzungen oft nicht geahndet werden, weil es nicht
gelingt, die für eine Handlung oder Unterlassung verantwortlichen Personen zu benennen. Gerade im Bereich
der Wirtschaftskriminalität ist die Beweislage besonders komplex und der Nachweis der Schuld schwer zu er-
bringen. Die Verfahren sind oft sehr umfangreich und äußerst langwierig. Dabei sind gerade Korruption, Steuer-
hinterziehung, Manipulationen im Finanzmarkt und andere Formen der Wirtschaftskriminalität Rechtsverstöße,
die verheerende Auswirkungen auf den Wettbewerb und den freien Markt und damit auch für Unternehmen,
Betriebe und Beschäftigte haben können. Durch korruptes Verhalten erlangte Vorteile im freien Wettbewerb
wirken sich zu Lasten ehrlicher Mitbewerber und deren Belegschaften aus. Während sich der ganz überwiegende
Teil der in Deutschland tätigen Unternehmen rechtskonform verhält, richten diejenigen, die gegen Gesetze ver-
stoßen, immense Schäden an. Wirtschaftsstraftaten machten 2014 mehr als die Hälfte und 2015 über 40 % der
polizeilich erfassten finanziellen Schäden aus, wobei von einer hohen Dunkelziffer auszugehen ist. Dabei ist es
häufig nicht nur bei Wirtschaftsdelikten schwierig, die einzelnen verantwortlichen Personen zu ermitteln, sondern
auch der Nachweis von Menschenrechtsverletzungen, Umweltschädigungen oder Finanzmarktmanipulationen ist
aufgrund der komplexen organisatorischen und rechtlichen Ausgestaltung von international tätigen Unternehmen
schwierig. Für Verwaltungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichte kann es dann unmöglich sein, die Ver-
antwortlichkeiten in einem weit verzweigten Konzern eindeutig zuzuordnen.
Um zu verhindern, dass Rechtsverstöße von Unternehmen wegen organisierter Unverantwortlichkeit nicht ge-
ahndet werden können, ist es erforderlich, die Zuordnung von Verantwortlichkeiten klarer zu regeln. Nach gel-
tendem Recht kann gegen einen Verband eine Geldbuße nach § 30 OWiG festgesetzt werden, wenn eine Lei-
tungsperson eine unternehmensbezogene Straftat oder Ordnungswidrigkeit begangen hat, ohne dass festgestellt
werden muss, welche von mehreren in Frage kommenden Leitungspersonen der Täter war. Notwendig ist allein
die Feststellung, dass eine der Leitungspersonen die Tat in vorwerfbarer Weise begangen hat (BGH, Beschluss
vom 08.02.1994, NStZ 1994, 346).
Bei der Sanktionierung wegen Rechtsverstößen von Unternehmen soll daher zukünftig auch an das Organisati-
onsverschulden angeknüpft werden. Grundlage eines Unternehmenssanktionsrechts ist dann die widerlegbare
Annahme, dass bei Straftaten oder schwerwiegenden Ordnungswidrigkeiten aus dem Unternehmen heraus ein
dortiges Organisationsverschulden vorliegt. Die Klammerwirkungen der Verfahren gegen Leitungspersonen und
Unternehmen in § 30 OWiG werden neu gestaltet.
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2. Mehr Transparenz und Öffentlichkeit im Verfahren
Das gesamte Verfahren muss an den Grundsätzen der Öffentlichkeit und Transparenz als grundlegenden Ele-
menten des Rechtsstaats orientiert sein. Im Verwaltungsverfahren ist nach den jetzigen Regelungen nur eine
Anhörung vorgesehen (§ 55 OWiG), die sich in Form einer mündlichen oder schriftlichen Gelegenheit zur Äu-
ßerung seitens des Unternehmens erschöpfen kann. Zwar kann ein öffentliches Gerichtsverfahren stattfinden,
wenn das Unternehmen einen Einspruch gegen den Bußgeldbescheid einlegt. Das Prinzip der Öffentlichkeit der
Verhandlung nach § 169 Satz 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes gilt grundsätzlich gemäß § 46 Absatz 1 OWiG
auch im gerichtlichen Bußgeldverfahren. Hiervon sind auch Verfahren nach §§ 130, 30 OWiG umfasst. Jedoch
werden in der Praxis vielfach Vergleiche geschlossen, so dass es gar nicht zu einem Gerichtsverfahren mit öf-
fentlicher mündlicher Verhandlung kommt und es damit faktisch an der Beteiligung der Öffentlichkeit fehlt.
Daher soll eine Erweiterung der Verfahrensöffentlichkeit über § 55 OWiG hinaus eingeführt werden.
Auf der Ebene des besonderen Verwaltungsrechts wird ein erheblicher Teil kriminellen Wirtschaftsverhaltens
durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) oder das Bundeskartellamt verfolgt und ge-
ahndet. Aufgrund des gesamtgesellschaftlichen Interesses an einem rechtstreuen Verhalten insbesondere der gro-
ßen Finanzinstitute ist es nicht akzeptabel, dass die Öffentlichkeit über entsprechende Sachverhalte erst im kon-
tradiktorischen Verwaltungsprozess erfährt. Akzeptiert das rechtsuntreue Unternehmen hingegen den Erst- oder
Widerspruchsbescheid, unterbleibt ein öffentliches und transparentes Verfahren auch in diesem Bereich gänzlich.
Im besonderen Verwaltungsrecht soll ein anonymes Verwaltungsverfahren nur bei minderschweren Tatbestän-
den zulässig sein dürfen. Bei schwerwiegenden Verstößen ist ein öffentliches Verfahren schon ab Erlass des
Erstbescheides von ebenso großer Relevanz wie in einem Strafverfahren.
3. Zuständigkeit von spezialisierten Spruchkörpern
Die gerichtliche Zuständigkeit für Sanktionen gegen Unternehmen nach dem OWiG liegt derzeitig regelmäßig
bei den Amtsgerichten. Diese verfügen jedoch weder personell noch sachlich über die Ausstattung, die notwendig
ist, um komplexe und umfangreiche Verfahren gegen Unternehmen effektiv durchzuführen. Dies führt in der
Praxis dazu, dass aus rechtsökonomischen Gründen für beide Seiten oft nur ein Vergleich in Betracht kommt,
was aus rechtsstaatlicher Sicht eine Bankrotterklärung ist, denn so sind weder Rechtssicherheit noch eine ein-
heitliche Verfolgungspraxis garantiert.
Es ist nötig, die Zuständigkeit für Verfahren den Verwaltungs- und Rechtsverfolgungsbehörden und Spruchkör-
pern zuzuordnen, die über eine personelle und sachliche Ausstattung verfügen, die es erlaubt, komplexe und
umfangreiche Verfahren gegen Unternehmen, bei denen oft langwierige Beweisaufnahmen notwendig sind, so
durchzuführen, wie es aus rechtsstaatlicher Sicht erforderlich ist. Die Bündelung von Ressourcen und Wissen bei
Schwerpunktstaatsanwaltschaften und Wirtschaftsstrafkammern z. B. bei den Landgerichten führt dazu, dass eine
einheitliche Verfolgungspraxis erzielt werden kann und damit mehr Rechtssicherheit hergestellt wird. Es soll die
Möglichkeit der Rechtsbeschwerde zum Bundesgerichtshof bestehen.
Auch auf Ermittlungsebene ist darauf hinzuwirken, dass die jeweiligen Verfolgungsbehörden so strukturiert und
ausgestattet werden, dass eine Verhandlung auf Augenhöhe mit den Vertretern der Unternehmen stattfinden kann.
4. und 5. Sanktionen am Umsatz orientieren (Ahndungsteil und Abschöpfungsteil)
Die Erfahrungen in Deutschland zeigen zwar, dass durchaus hohe Geldsanktionen verhängt werden. So verhängte
die Staatsanwaltschaft Bremen 2014 wegen Schmiergeldzahlungen ein Bußgeld in Höhe von 37 Millionen Euro
gegen Rheinmetall. Davon waren allerdings nur 300.000 Euro Bußgeld und 36,77 Millionen Euro Gewinnab-
schöpfung. Zusätzlich mussten 6,4 Millionen Euro Steuern nachgezahlt werden. Der Vergleich mit dem Kartell-
recht zeigt, dass hohe Sanktionen eine abschreckende Wirkung entfalten können. Aus der Antwort der Bundes-
regierung auf eine Kleine Anfrage der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Bundestagsdrucksache
18/2187) geht hervor, dass auf Bundesebene im Jahr 2013 in 12 Fällen rund 240 Mio. Euro Geldbußen gegen
insgesamt 54 Unternehmen und 52 Privatpersonen verhängt wurden. In der ersten Hälfte des Jahres 2014 hat das
Bundeskartellamt Geldbußen in Höhe von 875 Mio. Euro verhängt (Stand 18.07.2014).
Dennoch hinkt Deutschland im europäischen und internationalen Vergleich hinterher. Gerade im Finanzbereich
werden auf europäischer Ebene Sanktionen verhängt, die noch um ein Vielfaches höher sind. So musste die
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Deutsche Bank 2013 wegen Manipulation des Referenzzinssatzes Euribor eine Kartellstrafe in Höhe von 725
Millionen Euro an die EU-Kommission zahlen.
Die nach jetziger Rechtslage in Deutschland angedrohten Geldbußen sind in der Höhe nicht ausreichend, um eine
abschreckende Wirkung zu entfalten. Die Gewinnabschöpfung entfaltet keine Wirkung, wenn das Unternehmen
durch die Sanktion nur nichts gewonnen, aber auch nicht verloren hat. In der Praxis stellt sich zudem das Problem,
dass der wirtschaftliche Vorteil nachgewiesen werden muss. Bei der konkreten Bemessung der Sanktion ist wie
bisher (§ 30 Abs. 2 OWiG) der Unrechtsgehalt der Anknüpfungstat, deren Auswirkungen und die Häufigkeit der
Tatbegehung zugrunde zu legen (Ahndungsteil). Zusätzlich sind die Größe des Unternehmens sowie dessen Um-
satz zu berücksichtigen. Die durch das Erste Finanzmarktnovellierungsgesetz eingefügten § 39 Abs. 4a u. 4b
Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) sowie § 56 Abs. 6b u. 6c des Kreditwesensgesetzes (KWG) können hierbei
als Vorbild einer zu schaffenden gesetzlichen Regelung dienen. Danach kann die Ordnungswidrigkeit mit einer
Geldbuße um ein Mehrfaches des aus dem Verstoß gezogenen wirtschaftlichen Vorteils geahndet werden. Der
wirtschaftliche Vorteil umfasst erzielte Gewinne und vermiedene Verluste und kann geschätzt werden.
Als Vorbild für eine gesetzliche Regelung kann ferner § 81 Abs. 4 GWB herangezogen werden. Danach ist bei
der Ermittlung des Gesamtumsatzes der weltweite Umsatz aller natürlichen und juristischen Personen zugrunde
zu legen, die als wirtschaftliche Einheit operieren. Die Höhe des Gesamtumsatzes kann geschätzt werden. Bei
der Festsetzung der Höhe der Geldbuße ist sowohl die Schwere der Zuwiderhandlung als auch deren Dauer zu
berücksichtigen.
Darüber hinaus soll wie bisher der unrechtmäßig erlangte Gewinn abschöpft werden (vgl. §§ 17 Abs. 4, 30 Abs.
3 OWiG (Abschöpfungsteil). Anders als nach jetzt vorherrschender Auslegung soll die Abschöpfung sich aber
nicht nach dem Nettoprinzip richten, wonach durch den Erwerbsvorgang veranlasste eigene Aufwendungen des
Unternehmens, zivilrechtliche Ersatzansprüche und teilweise auch steuermindernd berücksichtigt werden kön-
nen. Stattdessen soll für die Berechnung des Abschöpfungsteils das Bruttoprinzip gelten und eine Schätzung
ausdrücklich zugelassen werden.
6. Erweiterung des Sanktionskatalogs
Es sollen außerdem weitere Sanktionsmöglichkeiten eingeführt werden, denn es geht nicht nur darum, begange-
nes Unrecht zu ahnden, sondern auch darum, darauf hinzuwirken, dass Rechtsverstöße in Zukunft unterbleiben.
Eine Form der Sanktion sollte im Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge liegen. Öffentliche Aufträge
dürfen bereits nach geltendem Vergaberecht nur an zuverlässige und gesetzestreue Bieter vergeben werden. Da-
her können bzw. müssen öffentliche Auftraggeber solche Bieter, denen bestimmte Delikte zuzurechnen sind, von
Vergabeverfahren ausschließen. Ein bundesweites Register, in das Unternehmen eingetragen werden, denen Kor-
ruptions- oder andere Wirtschaftsdelikte zuzurechnen sind, könnte es den öffentlichen Auftraggebern erleichtern,
informiert über den Ausschluss von solchen Unternehmen von Vergabeverfahren zu entscheiden.
Darüber hinaus sollte der Sanktionenkatalog erweitert werden um Maßnahmen, wie die Möglichkeit, Verweise
und Warnungen zu verhängen, die Entscheidung über die Sanktion zu veröffentlichen, das Unternehmen oder
Unternehmenszweige unter Aufsicht zu stellen. Darüber hinaus sollte für Behörden und Gerichte die Möglichkeit
bestehen, ihrer Schwere nach gestaffelte Strukturmaßnahmen anzuordnen, beginnend mit der Einrichtung von
Compliance-Strukturen und Berichtspflichten bezüglich Implementation und Evaluation der Maßnahmen. Insbe-
sondere im Finanzbereich sollen darüber hinaus bei besonders schweren oder wiederholten Pflichtverstößen die
Trennung von verantwortlichem Führungspersonal sowie als Ultima Ratio der Verkauf oder die Abwicklung
bestimmter Geschäftsbereiche angeordnet werden können. So wurde beispielsweise im Zusammenhang mit dem
Libor-Skandal im April 2015 von US-amerikanischen Behörden ein Bußgeld in Höhe von 2,5 Milliarden Dollar
gegen die Deutsche Bank verhängt zusammen mit der Auflage die konzerninternen Aufsichtsstrukturen zu än-
dern, während der BaFin entsprechende Befugnisse nicht zustanden. Derartige nichtfinanzielle Sanktionen kön-
nen eine erhebliche Abschreckungswirkung auslösen, damit einen starken präventiven Effekt entfalten und zu
raschen Verbesserungen beitragen.
7. Einrichtung eines öffentlichen Sanktionsregisters
Es soll ein bundesweites Register eingerichtet werden, in das Unternehmen und Verbände, die auf Grund von
einer Sanktionierung wegen Korruption oder anderen erheblichen Wirtschaftsdelikten als unzuverlässig anzuse-
hen sind, eingetragen werden (siehe Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zum Korruptionsregister,
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/10038
Bundestagsdrucksache 17/11415). Dies erleichtert es öffentlichen Auftraggebern, informiert über den Ausschluss
von solchen Unternehmen von Vergabeverfahren zu entscheiden. Bereits jetzt erfolgen gemäß § 149 Abs. 2 Nr.
3 GewO Eintragungen in das Gewerbezentralregister, wenn gegen ein Unternehmen eine Geldbuße von über 200
Euro verhängt wurde. Darüber hinaus gibt es beispielsweise Veröffentlichungspflichten durch die BaFin bei be-
stimmten Pflichtverstößen gemäß § 40d WpHG und § 60c KWG. Hier bedarf es einer Zusammenführung und
Ausweitung auf andere schwerwiegende oder wiederholte Wirtschaftsdelikte in einem einheitlichen und öffent-
lich einsehbaren Register.
8. Verfolgung von Taten mit Auslandsbezug
Schwierigkeiten treten bei der Verfolgung von Taten mit Auslandsbezug auf. Wenn international agierende Un-
ternehmen beispielsweise Aufträge gezielt in Länder vergeben, in denen die Produktion unter äußerst schlechten
Arbeits- und Umweltbedingungen stattfindet, verlagern sie die Produktion in den Rechtsraum anderer Staaten,
in denen die Schutzstandards entweder geringer sind oder die Einhaltung der auch dort geltenden Regelungen
gegenüber global agierenden Unternehmen nicht durchgesetzt wird. Verantwortlichkeiten werden so von vorn-
herein ausgegliedert. Schwierigkeiten bestehen nicht nur auf zivilrechtlicher Haftungsebene, sondern vor allem
auf der Ebene der Verfolgung und Sanktionierung. § 5 OWiG beschränkt den räumlichen Geltungsbereich der
derzeit auf Unternehmen anwendbaren Sanktionsnorm (§ 30 OWiG) auf das Inland. Hier sollte eine Möglichkeit
der Verfolgung eingeräumt werden, wenn die Tat zwar im Ausland erfolgt, aber ein Verschulden aus einem
deutschen Unternehmen heraus vorliegt bzw. auf einem Organisationverschulden in einem in Deutschland an-
sässigen Unternehmen beruht, oder die Sanktion auf einem Fehlverhalten einer Leitungsperson des Unterneh-
mens beruht, durch die Pflichten, welche das Unternehmen treffen verletzt worden sind.
9. Beteiligung von Betroffenen am Verfahren ermöglichen
Das Klageerzwingungsverfahren bietet im deutschen Strafprozessrecht der oder dem Verletzten einer Straftat die
Möglichkeit, eine Entscheidung der Staatsanwaltschaft das Ermittlungsverfahren einzustellen, gerichtlich über-
prüfen zu lassen. Dies ist – begründet durch das bei der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten geltende Oppor-
tunitätsprinzip – gemäß § 46 Abs. 3 OWiG, der die entsprechende Norm im Strafverfahrensrecht (§ 172 StPO)
ausschließt, bisher in Verfahren gegen Unternehmen nicht möglich, sollte aber in diesen Verfahren eröffnet wer-
den.
Für Betroffene sind Nebenklagemöglichkeiten zuzulassen, wenn durch die Tat aus dem Unternehmen heraus
höchstpersönliche Rechtsgüter verletzt wurden, die die Befugnis zum Anschluss als Nebenkläger nach § 395
StPO begründet (z. B. Körperverletzung).
10. Legalitätsprinzip
Derzeit gilt gemäß § 47 OWiG bei Verfahren gegen Unternehmen der Opportunitätsgrundsatz. Danach ist die
Verfolgungsbehörde – anders als im Strafverfahren, für das das Legalitätsprinzip der Strafprozessordnung gilt –
nicht verpflichtet, ein Verfahren einzuleiten und durchzuführen. Sie entscheidet hierüber nach pflichtgemäßem
Ermessen. Der Opportunitätsgrundsatz im Ordnungswidrigkeitenrecht rechtfertigt sich grundsätzlich aus der Be-
deutung der Ordnungsverstöße. Generell gefährden viele als Ordnungswidrigkeit sanktionierte Handlungen die
Rechtsordnung weniger und weisen einen geringeren Unrechtsgehalt auf als Straftaten. Davon kann bei Rechts-
verstößen, die aus dem Unternehmen heraus begangen werden und diesem zuzurechnen sind, nicht generell aus-
gegangen werden. Deshalb soll insoweit Verfolgungspflicht eingeführt werden. Die Einstellungsmöglichkeiten,
z. B. bei mangelndem Tatverdacht oder im gerichtlichen Verfahren, sollen aber erhalten bleiben.
11. Umgehung verhindern
Zu einer nachhaltigen und effektiven Verfolgung von Rechtsverstößen gehört es sicherzustellen, dass sich Un-
ternehmen durch Umstrukturierungsmaßnahmen nicht ihrer Haftung entziehen können. Denn nach Umstruktu-
rierung oder Verkauf des mit Bußgeld belegten Unternehmens gibt es oftmals keinen Rechtsträger mehr, der in
Haftung genommen werden könnte. Mit der 2013 erfolgten Einführung des § 30 Abs. 2a OWiG wurde nur ein
Teil der Möglichkeiten, eine drohende bußgeldrechtliche Sanktion durch die gezielte Wahl gesellschaftsrechtli-
cher Gestaltungen zu umgehen, eingedämmt. Nicht erfasst sind Fälle der Einzelrechtsnachfolge, der Abspaltung
Drucksache 18/10038 – 8 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
oder Ausgliederung, bei der Teile des Vermögens eines Unternehmens übertragen werden. Von den Unterneh-
men wird dies jedoch dahingehend ausgenutzt, dass alle werthaltigen Teile auf ein anderes Unternehmen abge-
spalten oder ausgegliedert werden, so dass lediglich eine fast wertlose Hülle übrigbleibt.
Im Bereich des Kartellrechts wurde beispielsweise Anfang 2015 bekannt, dass sich zwei Hersteller von Wurst-
waren der ihnen vom Bundeskartellamt auferlegten Geldbuße durch Umstrukturierungsmaßnahmen des Mutter-
konzerns zu entziehen versuchten. Die Schließung von Schlupflöchern bzw. Gesetzeslücken, die solche Umge-
hungen ermöglichen, hatte die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bereits gefordert (Bundestagsdrucksache
18/4817). Eine lediglich auf Kartellbußen begrenzte sektorale Lösung, wie sie die Bundesregierung nunmehr in
ihrem Entwurf einer 9. GWB-Novelle vorsieht, reicht aber nicht aus. Die Rechtslücke sollte für alle Rechtsver-
stöße von Unternehmen durch eine Konzernhaftung geschlossen werden. Dadurch könnte auch die Konzernmut-
ter, wenn sie zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung ihrer Tochtergesellschaft einen bestimmenden Einfluss auf sie
ausgeübt hat, für den Rechtsverstoß zur Verantwortung gezogen und (gesamtschuldnerisch) haftbar gemacht
werden.
12. Förderung von Compliance-Systemen und Whistleblowerschutz
Compliance-Systeme haben die Aufgabe zu verhindern, dass aus dem Unternehmen heraus Rechtsverstöße, ins-
besondere Straftaten, begangen werden. Sie sind ein Mittel der eigenverantwortlichen Prävention und Aufklärung
von unternehmensbezogenen Rechtsverstößen. Darunter können Mechanismen fallen wie das 4-Augen-Prinzip,
Personalrotation in sensiblen Bereichen oder die Einrichtung einer Stelle, der Mitarbeitende Verstöße gegen Vor-
schriften melden können, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Gerade letzterer Compliance-Mechanismus
kann immens zur Prävention und Aufklärung beitragen. Missstände in Unternehmen und Behörden werden oft
erst durch Hinweise mutiger Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bekannt (sog. Whistleblower). Die Erfahrungen
haben gezeigt, dass durch ein effizientes internes Meldesystem zahlreiche Missstände intern gelöst werden kön-
nen, da Whistleblower in der Regel zunächst die internen Kommunikationsmittel ausschöpfen (müssen), bevor
sie an die Öffentlichkeit gehen (dürfen). In Deutschland gibt es jedoch nur vereinzelt gesetzliche Regelungen,
die sich mit dieser Thematik befassen. Im Gegensatz dazu sind in Großbritannien und den USA gesetzliche Re-
gelungen geschaffen worden, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor arbeitsrechtlichen Konsequenzen
sowie anderen Repressionen zu schützen. Hier muss in Deutschland nachgebessert werden und ein Gesetz zur
Förderung von Transparenz und zum Diskriminierungsschutz von Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern
(Whistleblower-Schutzgesetz) eingeführt werden, wie es die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN seit langem,
zuletzt 2014, vorschlägt (Bundestagsdrucksache 18/3039).
13. Verwendung von Geldbußen und Gewinnabschöpfungen
Geldbußen und Gewinnabschöpfungen aus der Sanktionierung von Unternehmens-Rechtsverstößen fließen
grundsätzlich in die Staatskassen. Der Gesetzgeber soll aber eine Möglichkeit vorsehen, dass mit einem ange-
messenen Teil der Mittel im Wege einer gerichtlichen Auflage bzw. ergänzenden Maßnahme (Nebenfolge) ge-
zielt Einrichtungen gefördert werden können, die zur Aufklärung von Unternehmen aus Auslandsaktivitäten zu-
zurechnenden Verstößen gegen Menschenrechte, Mindestarbeitsbedingungen und Mindestumweltbedingungen
oder anderweitig zur Stärkung der Rechtstreue von Unternehmen (z. B. durch wissenschaftliche Untersuchungen
und Veröffentlichungen, durch Aus-, Fort- und Weiterbildung) beitragen oder beigetragen haben.
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