Vom 19. März 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/9026
17. Wahlperiode 19. 03. 2012
Kleine Anfrage
der Abgeordneten Wolfgang Wieland, Volker Beck (Köln), Jerzy Montag, Ingrid
Hönlinger, Memet Kilic, Dr. Konstantin von Notz, Josef Philip Winkler und der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Die Privatisierung der Gesetzgebung durch die Erstellung von Gesetzentwürfen
durch Rechtsanwaltskanzleien
Die Gesetzgebung ist eine hoheitliche Aufgabe der staatlichen Institutionen.
Insbesondere dem Deutschen Bundestag kommt dabei eine überragende Bedeu-
tung zu, denn er ist das einzige direkt demokratisch legitimierte Organ. Er ist
die Legislative. Rechtsstaatliche Grundsätze verlangen, dass das Parlament
selbst alle wesentlichen Entscheidungen trifft. Es spielt mit seinen öffentlichen
Debatten und Abstimmungen eine zentrale Rolle in der öffentlichen Meinungs-
bildung. Durch den Beschluss eines Gesetzes übernimmt der Deutsche Bundes-
tag die volle politische Verantwortung für ein Gesetz und seine Auswirkungen.
Als Vertreter des ganzen Volkes sind die Abgeordneten bei der Abwägung von
Vor- und Nachteilen eines Gesetzes dem Gemeinwohl verpflichtet.
Das Initiativrecht für Gesetze steht nach Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes
(GG) dem Deutschen Bundestag, der Bundesregierung und dem Bundesrat zu.
Obwohl der Deutsche Bundestag nach Artikel 77 Absatz 1 Satz 1 GG das zen-
trale Gesetzgebungsorgan ist, ist es häufig die Bundesregierung, die einen Ge-
setzentwurf vorlegt. Ebenfalls häufig zu beobachten ist, die wortgleiche pa-
rallele Einbringung eines Gesetzentwurfs der Bundesregierung durch die sie
tragenden Fraktionen im Deutschen Bundestag, um das Verfahren zu beschleu-
nigen. In der letzten Legislaturperiode gingen fast 80 Prozent der 616 verab-
schiedeten Gesetze auf Regierungsvorlagen zurück (Parlamentsdokumentation
16. Wahlperiode). Das Primat der Bundesregierung bei der Erarbeitung eines
Gesetzentwurfs beruht vor allem darauf, dass die Bundesregierung sich auf die
Fachkompetenz der Ministerialverwaltung stützen kann, während dem Gesetz-
geber selbst, die Ressourcen fehlen, um eigenständig Gesetzesvorlagen zu er-
stellen. Dabei kommt dem Entwurf eines Gesetzes im Gesetzgebungsverfahren
durch den sogenannten Ankereffekt, also der Vorprägung einer Debatte durch
den bestehenden Textvorschlag, eine überragende Bedeutung zu. Faktisch be-
stimmt die Federführung über die Gesetzesvorlage den Rahmen der Diskussion,
da in den meisten Fällen nur Änderungen an dem Vorschlag vorgenommen wer-
den, ohne dass der Entwurf selbst völlig verändert wird.
Nicht immer wird die Vorlage für ein Gesetz vom federführenden Bundesminis-
terium selbst erarbeitet. Teilweise wird die Ausarbeitung von ganzen Gesetzent-
würfen auf private Dritte – zumeist Anwaltskanzleien – übertragen: das soge-
nannte Gesetzgebungsoutsourcing. Von einer sonstigen Beteiligung Privater an
Normsetzungsverfahren, wie z. B. durch Abgabe einer Stellungnahme von Hoch-
schulprofessoren oder Berufsverbänden, unterscheidet das Gesetzgebungsout-
sourcing sich dadurch, dass der Gesetzentwurf selbst von Privaten erstellt wird
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und nicht nur Einfluss auf einen bereits durch die Bundesministerien formulier-
ten Gesetzentwurf genommen wird. Für viel öffentliches Aufsehen sorgte der
„Linklaters Fall“. Die Anwaltskanzlei Linklaters wurde vor dem Hintergrund
der Finanzkrise im Jahr 2009 vom Bundesministerium für Wirtschaft und Tech-
nologie mit der Erstellung eines Gesetzentwurfs zur Rettung der als systemrele-
vant eingestuften Hypo Real Estate beauftragt, dem späteren Rettungsübernah-
megesetz als Teil des Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetzes (Gesetz
vom 7. April 2009, BGBl. I, S. 725). Der Gesetzentwurf wurde mit dem Logo
der Anwaltskanzlei versehen eingereicht. Dadurch wurde der Vorgang publik,
der anschließend für heftige öffentliche Debatten sorgte. Zuvor war im Herbst
2008 bereits die Rechtsanwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer mit der
Erarbeitung einer Gesetzesvorlage beauftragt worden, die im Finanzmarktstabi-
lisierungsgesetz (Gesetz vom 17. Oktober 2008, BGBl. I, S. 1982) mündete.
Nach bisherigem Erkenntnisstand werden die Aufträge nicht ausgeschrieben
oder veröffentlicht. Offiziellen Angaben der Bundesregierung zufolge entstan-
den im Jahr 2007 Kosten in Höhe von 40 Mio. Euro für das Gesetzgebungs-
outsourcing. Dahingegen schätzen andere Quellen wie der Bund der Steuerzahler
Deutschland e. V. für dasselbe Jahr, dass die hierfür aufgewandten Kosten bei bis
zu 160 Mio. Euro lagen.
Diese Ausgaben wurden getätigt, obwohl das Bundesministerium für Justiz
erklärte, ebenfalls zur Erstellung eines derartigen Gesetzentwurfs in der Lage
gewesen und vom damaligen Bundeswirtschaftsminister Karl-Theodor Freiherr
zu Guttenberg aus Profilierungsgründen übergangen worden zu sein.
Die Beteiligung privater Dritter am Gesetzgebungsverfahren ist gesetzlich nicht
geregelt. Zwar weist Artikel 76 Absatz 1 GG das Initiativrecht für Gesetze nur
der Legislative und der Exekutive zu und nicht Privaten, das bedeutet jedoch
nicht, dass eine solche Beteiligung grundsätzlich verboten ist. Denn wer die
Vorlage für ein Gesetz erarbeitet, unterfällt nicht dem „äußeren Gesetzgebungs-
verfahren“ des Artikels 76 Absatz 1 GG, sondern dem „inneren Gesetzgebungs-
verfahren“, das in einem gewissen Rahmen durch die Gemeinsame Geschäfts-
ordnung der Bundesministerien (GGO) geregelt ist, nicht aber direkt in der Ver-
fassung. Solange die Bundesregierung den Gesetzentwurf nach den Regelungen
des Artikels 76 GG einbringt, sind dessen Voraussetzungen zumindest formal
erfüllt. Verfassungsrechtliche Grenzen können aber in dem Funktionsvorbehalt
des Artikels 34 Absatz 4 GG sowie dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip
des Artikels 20 GG gefunden werden.
Die Gesetzgebung wird wegen der Grundrechtswesentlichkeit des Gesetzes-
vollzugs teilweise dem Funktionsvorbehalt des Artikels 33 Absatz 4 GG unter-
stellt, nach dem die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in
der Regel an Angehörige des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist. Allein die
öffentliche Verwaltung garantiere eine umfassende Orientierung am Gemein-
wohl. Für eine verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung Privater an
der Erstellung eines Gesetzentwurfs wird daher gefolgert, dass ein eigener sach-
licher Verarbeitungsprozess der Bundesregierung erforderlich sei, um die Ge-
meinwohlorientierung in der Gesetzgebung zu gewährleisten.
Auch aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip des Artikels 20 GG wird
zum Teil ein Akt der inhaltlichen Aneignung durch das einbringende Bundes-
ministerium gefordert. Begründet wird dies mit der Organisations- und Ent-
scheidungshoheit im Staat, die nur durch demokratisch legitimierte Stellen aus-
geübt werden dürfe, um die Orientierung am Wohl der Allgemeinheit zu
sichern.
Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) enthält kaum
Regelungen für die Erstellung von Gesetzesvorlagen durch externe Dritte. Al-
lenfalls in § 45 Absatz 5 Satz 1 GGO findet sich ein Anhaltspunkt. Danach sollen
„Umfangreiche oder kostspielige Vorarbeiten … bei Meinungsverschiedenhei-
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ten zwischen den hauptsächlich beteiligten Bundesministerien nicht begonnen
oder veranlasst werden, bevor das Kabinett entschieden hat.“ Die Erstellung von
Gesetzentwürfen lässt sich zwar eventuell unter „Vorarbeiten“ subsumieren,
wenn der Begriff weit ausgelegt wird. Allerdings greift § 45 Absatz 5 Satz 1
GGO nur, wenn Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundesministerien beste-
hen. Zudem lässt die Vorschrift offen, wann die Erstellung eines Gesetzentwurfs
infrage kommt. Auch andere Regelungen der GGO greifen für das Gesetzge-
bungsoutsourcing nicht.
Besonders bedenklich ist die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Anwalts-
kanzleien. Standesvertreter der Anwaltschaft betonen zwar zu Recht, dass An-
wältinnen und Anwälte klassischerweise in der Lage sind, die Rechtsprobleme
anderer, auch von Institutionen zu lösen. Die juristische Qualität der Arbeit
wird auch nicht in Abrede gestellt. Im Gegenteil: Aus dem Rückgriff auf hoch-
qualifizierte und in der Regel auch hochspezialisierte Anwaltskanzleien ent-
steht erst die Problematik. Denn diese Anwaltskanzleien sind in der Regel ne-
ben der Beauftragung durch ein Bundesministerium auch Vertreter der Firmen,
Institutionen und Verbände, deren Geschäftsverkehr gerade geregelt werden
soll. Bildlich gesprochen beauftragt man so die ständigen Interessenvertreter
der Frösche mit der Trockenlegung des Sumpfes.
Ob in den Gesetzentwurf private Einzelinteressen oder allein Allgemeininteres-
sen eingeflossen sind, kann im Nachhinein nicht eindeutig unterschieden
werden. Das schadet der Akzeptanz von politischen Entscheidungen bei der
Bevölkerung und verringert dadurch die Legitimation staatlichen Handelns.
Insgesamt mag das „Gesetzgebungsoutsourcing“ juristisch nicht schlechterdings
verboten sein und die formalen Voraussetzungen des Gesetzgebungsverfahrens
mögen auch eingehalten werden. Die Erstellung von Gesetzentwürfen durch
Rechtsanwaltskanzleien ist jedoch als bedenklich zu bezeichnen und ver-
fassungsrechtlich einzuhegen und zu begrenzen, denn „Es geht also nicht nur
darum, dass das Parlament einen nach formellem und materiellem Verfassungs-
recht ordnungsgemäßen Gesetzesbeschluss fasst. Dem Beschluss muss ein Ver-
fahren voraus gehen, das die Legitimationswirkung des Gesetzesbeschlusses
inhaltlich untermauert.“ (Bundesministerin der Justiz Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger in einer Rede am 31. Mai 2011).
Wir fragen die Bundesregierung:
1. Hat die Bundesregierung seit dem „Linklaters-Fall“ aus dem Jahr 2009
weitere komplette Gesetzentwürfe durch Rechtsanwaltskanzleien erstellen
lassen, und wenn ja, welche, und durch wen?
2. Hat die Bundesregierung seit dem „Linklaters-Fall“ Rechtsanwälte an der Er-
stellung von Gesetzentwürfen beteiligt, und wenn ja, an welchen, und wen?
3. Wird die Bundesregierung künftig weiterhin gesamte Gesetzentwürfe von
Anwaltskanzleien erstellen lassen?
4. Wird die Bundesregierung künftig weiterhin Rechtsanwaltskanzleien an der
Erstellung von Gesetzentwürfen beteiligen?
5. Ist die Bundesregierung der Auffassung – sollte sie an der Erstellung von
Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – das bestimmte Fallkon-
stellationen, wie z. B. eine besondere Grundrechtsrelevanz oder eine beson-
dere wirtschaftliche Bedeutung des Vorhabens, von der Möglichkeit des
„Gesetzgebungsoutsourcings“ auszunehmen sind?
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6. Wie will die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – sicherstellen, dass der Funk-
tionsvorbehalt des Artikels 33 Absatz 4 GG sowie das Rechtsstaat- und
Demokratiegebot aus Artikel 20 GG gewahrt werden?
7. Ist die Bundesregierung der Auffassung – sollte sie an der Erstellung von
Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte festhalten –, dass unter Berücksich-
tigung des sogenannten Ankereffektes die Sachherrschaft des beauftragten
Bundesministeriums hinreichend sichergestellt ist, wenn Anwaltskanzleien
ganze Gesetzentwürfe erstellen?
8. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetzent-
würfen durch Rechtsanwälte festhalten – festlegen, wann eine Erstellung
von Gesetzentwürfen zum Teil oder in Gänze gestattet sein soll, und in
welcher Weise wird dies geschehen?
9. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetzent-
würfen durch Rechtsanwälte festhalten – die Zulässigkeit des „Gesetz-
gebungsoutsourcings“ entsprechend der Zulässigkeit des Einsatzes von
externen Personen (Punkt 2.1, 2.4, 2.6 der Allgemeinen Verwaltungsvor-
schrift zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten
– externe Personen – in der Bundesverwaltung) regeln?
10. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – Gegenstand, inhaltliche Vor-
gaben, Grenzen und politische Zielvorstellungen des Vorhabens genau fest-
legen?
11. Wie wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – die Gesamtverantwortung des
Kabinetts bereits im Vorfeld der Beauftragung sicherstellen?
12. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – künftig offenlegen, wann und
in welchem Umfang Anwaltskanzleien mit der Erstellung von Gesetz-
entwürfen beauftragt waren?
13. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – die Verantwortungssphären der
Bundesregierung und der beauftragten Rechtsanwaltskanzleien künftig
unterscheiden und dokumentieren?
14. Welche Maßnahmen plant die Bundesregierung – sollte sie an der Erstel-
lung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – neben einer
Offenlegung der Beteiligung, um Transparenz bei der Beauftragung von
Rechtsanwälten bei der Erstellung von Gesetzentwürfen herzustellen?
15. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – dem Gesetzentwurf eine
begründete Delegationsentscheidung beifügen, in dem das Bundesministe-
rium darlegt, warum die Gesetzesvorlage nicht allein mit den Mitteln des
Bundesministeriums erstellt werden konnte?
16. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – dem Deutschen Bundestag den
Gesetzentwurf der Anwaltskanzlei zusätzlich zu dem Regierungsentwurf
zur Verfügung stellen?
17. Wie wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – sicherstellen, dass bei der
Erstellung eines Gesetzentwurfs Gemeinwohlinteressen verwirklicht wer-
den und nicht Individualinteressen?
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18. Wie kann – sollte die Bundesregierung an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – verhindert werden, dass bei der
Beauftragung von Rechtsanwaltskanzleien der Eindruck entsteht, dass
Individualinteressen gegenwärtiger oder künftiger Mandanten die Vorlagen
von Anwälten beeinflussen?
19. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – entsprechend der Bekannt-
machung des Bedarfs an externem Fachwissen im Rahmen des Einsatzes
externer Personen (Punkt 2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum
Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten – externe
Personen – in der Bundesverwaltung), die Aufträge grundsätzlich und auch
unterhalb der Schwelle des § 2 der Verordnung über die Vergabe öffent-
licher Aufträge ausschreiben?
20. Wird die Bundesregierung – sollte sie an der Erstellung von Gesetz-
entwürfen durch Rechtsanwälte festhalten – die anwaltlichen Honorare,
zumindest das Gesamtvolumen ohne Angabe von abrechenbaren Stunden
oder Stundenhonoraren, zur Schaffung von mehr Transparenz veröffent-
lichen?
21. Wird die Bundesregierung die Vergabe von Aufträgen zur Erstellung von
Gesetzentwürfen durch Dritte von deren Einverständnis zur Publikation zu-
mindest des Gesamthonorars abhängig machen?
22. Welche Kosten sind der Bundesregierung in den Jahren 2008, 2009, 2010
und bisher im Jahre 2011 für die externe Erarbeitung von Gesetzentwürfen
entstanden?
23. Weshalb greift die Bundesregierung nicht auf den Sachverstand des Bundes-
ministeriums für Justiz zurück oder vermutet sie dort keinen Sachverstand?
Berlin, den 19. März 2012
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion