Vom 16. Oktober 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/6726
16. Wahlperiode 16. 10. 2007
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Jerzy Montag, Volker Beck (Köln), Monika Lazar, Irmingard
Schewe-Gerigk, Silke Stokar von Neuforn, Hans-Christian Ströbele, Wolfgang
Wieland, Josef Philip Winkler und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines … Strafrechtsänderungsgesetzes – Bestechung
und Bestechlichkeit von Abgeordneten – (… StrÄndG)
A. Problem
Übereinkommen der Vereinten Nationen und des Europarates gegen Korruption
fordern die Signatarstaaten auf, die Bestechung und Bestechlichkeit von Man-
datsträgern und Abgeordneten konsequent unter Strafe zu stellen.
Die geltende Regelung der Abgeordnetenbestechung in § 108e des Strafge-
setzbuches – StGB – wird diesen Anforderungen nicht gerecht. So ist sie seit
ihrer Einführung als völlig unzureichende und symbolische Regelung kritisiert
worden, weil sie wesentliche Tätigkeiten von Abgeordneten in den Parlamenten
– jenseits der Abstimmungen – nicht erfasse. Auch der Bundesgerichtshof – Ur-
teil vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05) – hat den Gesetzgeber deshalb aufgefordert,
in diesem Bereich eine Erweiterung der Strafbarkeit vorzusehen. Änderungsbe-
darf ergibt sich auch vor dem Hintergrund, dass nach Artikel 2 § 2 des Gesetzes
zu dem Übereinkommen vom 17. Dezember 1997 über die Bekämpfung der
Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr
(IntBestG) die Bestechung und Bestechlichkeit ausländischer Mandatsträger in
einem wesentlich größeren Maße als bei deutschen Abgeordneten strafbar ist.
B. Lösung
Der Vorschlag weitet die Strafbarkeit nach § 108e StGB aus, soweit dies zur
Erfüllung der von Deutschland eingegangenen internationalen Verpflichtungen
notwendig ist. Die Ausgestaltung des Tatbestandes berücksichtigt auch die Wer-
tungen des Abgeordneten- und des Parteiengesetzes und der Verhaltensregeln
für die Mitglieder des Deutschen Bundestages sowie seiner Geschäftsordnung.
C. Alternativen
Der neue Tatbestand ersetzt den bisherigen § 108e StGB. Abweichend hiervon
hätte die neue Bestimmung auch ergänzend zum bisherigen Tatbestand gesetzt
werden können. Ein materieller Gewinn wäre hiermit jedoch nicht verbunden,
da der neue Tatbestand auch alle Sachverhalte erfasst, die bereits bisher strafbar
waren.
Drucksache 16/6726 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
D. Kosten
Den Ländern könnten Mehrkosten entstehen; jedoch nur, wenn es vermehrt zu
Strafverfahren in diesem Bereich kommen sollte. Die genaue Höhe der Kosten
lässt sich insoweit nicht prognostizieren.
1. einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemein-
den oder Gemeindeverbände oder
2. eines Gesetzgebungsorgans eines ausländischen Staates,
des Europäischen Parlaments oder einer parlamentari-
schen Versammlung einer sonstigen internationalen Or-
ganisation
einen rechtswidrigen Vorteil für sich oder einen Dritten als
Gegenleistung dafür fordert, sich versprechen lässt oder an-
nimmt, dass er in Ausübung seines Mandates in der Volks-
vertretung oder im Gesetzgebungsorgan eine Handlung zur
Vertretung oder Durchsetzung der Interessen des Leistenden
oder eines Dritten vornehme oder unterlasse, wird mit Frei-
heitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
(2) Ebenso wird bestraft, wer einem Mitglied
(4) Einem Mitglied im Sinne der Absätze 1 und 2 steht ei-
ne Person gleich, die sich um ein Mandat in einer Volksver-
tretung oder einem Gesetzgebungsorgan bewirbt.
(5) Neben einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Mo-
naten wegen einer Straftat nach den Absätzen 1 bis 3 kann
das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu
erlangen, und das Recht, in öffentlichen Angelegenheiten zu
wählen oder zu stimmen, aberkennen.“
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in
Kraft.
Berlin, den 16. Oktober 2007
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/6726
Entwurf eines … Strafrechtsänderungsgesetzes – Bestechung
und Bestechlichkeit von Abgeordneten – (… StrÄndG)
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Strafgesetzbuches
Das Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung
vom 13. November 1978 (BGBl. I S. 1789), zuletzt geändert
durch … (BGBl. I S. …), wird wie folgt geändert:
§ 108e wird wie folgt gefasst:
㤠108e
Bestechlichkeit und Bestechung der Mitglieder
von Volksvertretungen
(1) Wer als Mitglied
1. einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemein-
den oder Gemeindeverbände oder
2. eines Gesetzgebungsorgans eines ausländischen Staates,
des Europäischen Parlaments oder einer parlamentari-
schen Versammlung einer sonstigen internationalen Or-
ganisation
einen rechtswidrigen Vorteil für dieses oder einen Dritten als
Gegenleistung dafür anbietet, verspricht oder gewährt, dass
er in Ausübung seines Mandates in der Volksvertretung oder
im Gesetzgebungsorgan eine Handlung zur Vertretung oder
Durchsetzung seiner oder eines Dritten Interessen vornehme
oder unterlasse.
(3) Ein rechtswidriger Vorteil liegt vor, wenn seine Ver-
knüpfung mit der Gegenleistung als verwerflich anzusehen
ist.
in einer Volksvertretung oder einem Gesetzgebungsorgan nachgewiesen werden kann. Strafbar bleiben jedoch Fälle,
ausgedehnt.
Die Regelung der Bestechung sowie Bestechlichkeit von Ab-
geordneten soll weiterhin in einem gesonderten und spezifi-
bei denen scheinbar legale Beschäftigungs- oder Auftrags-
verhältnisse mit Abgeordneten nur zur Abdeckung tatsäch-
licher konkreter Bestechungsvorgänge konstruiert werden.
Drucksache 16/6726 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Begründung
Zu Artikel 1 (Änderung des Strafgesetzbuches)
Allgemeines
1. Das Strafrechtsübereinkommen über Korruption des Eu-
roparates vom 27. Januar 1999, das Deutschland bisher
ohne Ratifizierung am 27. Januar 1999 gezeichnet hat,
verlangt Strafvorschriften gegen Amtsträger, die bei der
Wahrnehmung ihrer Aufgaben bestechen oder sich beste-
chen lassen. Den Amtsträgern sind in dem Übereinkom-
men alle Mitglieder von öffentlich-rechtlichen Körper-
schaften gleichgestellt, die Gesetzgebungsbefugnisse
ausüben.
Gleiches gilt für das Übereinkommen der Vereinten
Nationen gegen Korruption vom 9. Dezember 2003, das
Deutschland bisher ohne Ratifizierung am 9. Dezember
2003 gezeichnet hat, welches für die Bestechung und Be-
stechlichkeit von Amtsträgern in Ausübung ihrer Dienst-
pflichten eine Bestrafung fordert. Das Übereinkommen
zählt zu Amtsträgern auch alle Personen, die durch Wah-
len ein Amt im Bereich der Gesetzgebung erhalten haben.
Eine wortwörtliche Übertragung in deutsche Strafnor-
men stößt auf erhebliche Schwierigkeiten, weil nach
deutschem Rechtsverständnis Mitglieder von öffent-
lich-rechtlichen Körperschaften, die Gesetzgebungsbe-
fugnisse ausüben, oder Personen, die durch Wahlen ein
Amt im Bereich der Gesetzgebung erhalten haben, keine
„Dienstpflichten“ ausüben oder „Amtsaufgaben“ erfül-
len. Das Grundgesetz bestimmt für die Abgeordneten des
Deutschen Bundestages, dass sie Vertreter des ganzen
Volkes sind, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden
und nur ihrem Gewissen unterworfen (Artikel 38 des
Grundgesetzes – GG). Abgeordnete üben in den Volks-
vertretungen und Gesetzgebungsorganen ihr jeweiliges
freies Mandat aus.
Der Vorschlag eines neu gefassten § 108e StGB benennt
deshalb als zentrales Anknüpfungsmerkmal einer Hand-
lung, an die sich eine mögliche Strafbarkeit knüpfen
könnte, die Ausübung des Mandats in einer Volksvertre-
tung oder einem Gesetzgebungsorgan.
2. Die Gesetzbebungskompetenz folgt aus Artikel 74 Abs. 1
Nr. 1 GG.
Zur Neufassung des § 108e StGB im Einzelnen
Schutzgut der neuen Vorschrift ist eine von illegitimer Ein-
flussnahme freie Willensbildung und -betätigung der Parla-
mente (siehe zur Definition der Parlamente oben die Num-
mern 1 und 2). Dieses Schutzgut kann nicht nur durch ein
direktes Kaufen und Verkaufen von Stimmen beeinträchtigt
werden. Deshalb wird der Tatbestand der Abgeordneten-
bestechung auf alle Handlungen in Ausübung des Mandats
können. Ihre Rechtsstellung ist mit derjenigen der Beamten
nicht vergleichbar. Wie bei § 331 ff. StGB ist der neue § 108e
StGB aber in einen Tatbestand der Bestechlichkeit (Absatz 1)
und einen der Bestechung (Absatz 2) unterteilt. In beiden Fäl-
len wird eine konkrete Unrechtsvereinbarung vorausgesetzt
(siehe genauer insbesondere zu Absatz 1).
Auf eine Regelung zur Strafbarkeit des Versuchs wurde ver-
zichtet, da die Strafbarkeit ohnehin weit vorverlagert ist (for-
dern, anbieten).
Zu Absatz 1
Auf Seiten von Abgeordneten ist das Fordern, sich verspre-
chen lassen oder Annehmen eines – rechtswidrigen – Vor-
teils unter Strafe gestellt. Diese Handlungen treten – im Ein-
klang mit den Regelungen in den Übereinkommen – an die
Stelle des bisherigen Verkaufens der Stimme. Erfasst werden
auch Konstellationen, in denen der – rechtswidrige – Vorteil
an einen Dritten gehen soll, um Umgehungshandlungen zu
erfassen. Dies entspricht auch den Übereinkommen. Der
Vorteil muss nicht notwendigerweise rein wirtschaftlicher
Natur sein.
Zur Strafbarkeit gehört die Gegenleistung des Abgeordne-
ten, die zum Mandat gehören, also in Ausübung des Manda-
tes in der Volksvertretung oder im Gesetzgebungsorgan ge-
leistet werden muss. Diese Begrenzung ist notwendig, da nur
solche Leistungen erfasst werden sollen, die zum Kern-
bereich der Mandatsausübung gehören und deswegen das
Schutzgut der freien Willensbildung und -betätigung der de-
mokratisch-parlamentarischen Gesetzgebungsorgane unmit-
telbar tangieren. Deshalb sieht der Entwurf vor, dass die
zugesagte oder angebotene Handlung eine sein muss, die in
Ausübung des Mandates erfolgt, wenn sich der Abgeordnete
dabei nicht von seinem Gewissen und seiner politischen
Überzeugung leiten lässt, sondern nur zur Vertretung oder
zur Durchsetzung der Interessen eines Dritten handelt.
Damit folgt die Regelung auch dem Gedanken des § 44a
Abs. 2 des Abgeordnetengesetzes (AbgG), wonach es den
Abgeordneten des Deutschen Bundestages insbesondere
verwehrt ist, Geld oder geldwerte Leistungen von Dritten an-
zunehmen, die nur deshalb gewährt werden, weil dafür die
Vertretung und Durchsetzung der Interessen des Leistenden
erwartet wird. Es ist zwar den Abgeordneten des Deutschen
Bundestages nach § 44a Abs. 2 AbgG auch untersagt, Geld
oder geldwerte Leistungen von Dritten anzunehmen, wenn
eine solche Leistung lediglich ohne eine angemessene – be-
rufliche oder sonstige – Gegenleistung gewährt wird. Es
wurde aber davon abgesehen, auch diese Fälle unter Strafe
zu stellen, weil § 44a Abs. 2 AbgG insoweit schon den bösen
Schein möglicher illegitimer Beeinflussung von Abgeord-
neten ausschließen will, ohne dass eine solche vorliegt oder
schen Straftatbestand erfolgen, da Abgeordnete nicht Amts-
trägern im Sinne von § 331 ff. StGB gleichgestellt werden
Zwischen Leistung und Gegenleistung muss ein qualifizier-
ter Unrechtszusammenhang bestehen. Dies bringt der Ent-
vereinbarung notwendig, bei den anderen Tatbestandsvari-
anten das Zustandekommen einer solchen Vereinbarung. Mit
dieser Regelung nimmt der Entwurf auch auf Vorschriften
Bezug, die für die Annahme von Spenden durch Abgeordne-
te des Deutschen Bundestages gelten; mögen sie an diese
persönlich oder an Dritte – zum Beispiel die politische Partei
des Abgeordneten – adressiert sein. § 4 der Verhaltensregeln
für Abgeordnete des Deutschen Bundestages definiert Spen-
den als Geldbeträge oder geldwerte Leistungen aller Art, die
für die politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden.
Ihre Annahme ist nach § 25 Abs. 2 Nr. 7 des Parteiengeset-
zes (PartG) untersagt, wenn sie erkennbar in Erwartung oder
als Gegenleistung eines bestimmten wirtschaftlichen oder
politischen Vorteils gewährt werden.
Der Entwurf sieht davon ab, die Annahme jeglicher Spenden
unter Strafe zu stellen. Dies wird von den Übereinkommen
nicht gefordert. Nach der Rechtsprechung des Bundesver-
fassungsgerichts ist es geradezu geboten, dass sich Parteien
(auch) aus Spenden finanzieren, die sie aus der Mitte der Ge-
sellschaft erhalten. Spender lassen sich indessen zunehmend
davon leiten, ob die bedachten Abgeordneten oder Parteien
Auffassungen vertreten, die den ihren entsprechen und die in
ihrem Interesse liegen. Würde daher zur Begründung der
Strafbarkeit nicht eine spezifische Unrechtsvereinbarung ge-
fordert, so wäre es strafbar, wenn einem Abgeordneten mit-
geteilt würde, dass seine Partei eine Spende erhalte, weil er
sich, wovon der Spender auch in der Zukunft ausgeht, in
Ausübung seines Mandates für politische Ziele einsetzt, die
den Vorstellungen des Spenders entsprechen. Gleiches wür-
de etwa für den Abgeordneten gelten, der erläutert, er sei fest
entschlossen, sich jetzt und auch künftig für bestimmte poli-
tische Ziele in Ausübung seines Mandates einzusetzen und
dass es für seine Partei wichtig wäre, wenn der Spender, so-
weit er die politischen Ziele teilt, seine Partei auch finanziell
unterstützt.
Wo also Spenden an Abgeordnete oder ihre Parteien nur all-
gemein wegen der bekannten politischen Ausrichtung – auch
wenn diese ein konkretes Verhalten im Parlament erwarten
lässt – geleistet werden, scheidet eine Anwendung des Tat-
bestandes aus. Damit werden die Fälle straflos gestellt, die
sonst von der Rechtsprechung mit einer einschränkenden
Auslegung aus dem Tatbestand ausgenommen werden müss-
ten (vgl. Urteil des BGH – zu einem kommunalen Wahl-
beamten – vom 28. Oktober 2004, 3 StR 301/03), damit
Widersprüche mit dem auch verfassungsrechtlich vorgege-
benen System der Parteienfinanzierung vermieden werden.
Die Vorschrift stellt das Anbieten, Versprechen oder Gewäh-
ren eines – rechtswidrigen – Vorteils als Gegenleistung für
eine konkrete Handlung in Ausübung eines Mandates in
einer Volksvertretung oder einem Gesetzgebungsorgan unter
Strafe. Im Übrigen gelten die Ausführungen zu Absatz 1 ent-
sprechend.
Zu Absatz 3
In Anlehnung an die Systematik und Rechtsprechung zur
Nötigung (§ 240 StGB) werden ausdrücklich nur rechtswid-
rige Vorteile unter Strafe gestellt, wobei sich die Rechtswid-
rigkeit aus der Verwerflichkeit der Verknüpfung des Vorteils
mit der Gegenleistung ableitet. Die Übereinkommen spre-
chen insoweit übereinstimmend von ungerechtfertigten Vor-
teilen. In der Sache sollen Fälle sog. politischer Tausch- oder
Gegenseitigkeitsgeschäfte aus der Strafbarkeit genommen
werden, in denen Abgeordnete die Ausübung ihres Mandates
in der Volksvertretung oder im Gesetzgebungsorgan davon
abhängig machen, dass eine Gegenleistung, die sich eben-
falls als eine Ausübung des Mandates in der Volksvertretung
oder im Gesetzgebungsorgan darstellt, erbracht wird. Poli-
tisches Handeln auf Gegenseitigkeit ist in der deutschen
parlamentarischen Kultur grundsätzlich sozialadäquat, was
nicht zuletzt Koalitionsvereinbarungen offenbaren. Es be-
einträchtigt das Schutzgut – die von illegitimer Einflussnah-
me freie Willensbildung und -betätigung des Parlaments –
nicht. Solches Handeln bleibt daher – wie beim bisherigen
§ 108e StGB (vgl. Tröndle/Fischer, Strafgesetzbuch, 52. Auf-
lage, § 108e Rn. 8a) – straffrei.
Zu Absatz 4
Die Regelung stellt Wahlbewerber bei der Anwendung der
Absätze 1 und 2 Mandatsinhabern gleich. Andernfalls hätten
Wahlbewerber im politischen Wettbewerb einen gleichheits-
widrigen Vorteil, da sie sich sanktionsfrei Mittel für ihren
Wahlkampf durch Zusagen über ihr späteres Verhalten als
Abgeordnete verschaffen könnten.
Zu Absatz 5
Die Regelung entspricht dem bisherigen § 108e Abs. 2
StGB.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/6726
wurf dadurch zum Ausdruck, dass die Gegenleistung für die
konkrete zur Vertretung oder Durchsetzung der Interessen
des Leistenden vorzunehmende Handlung („dafür“) gefor-
dert oder angenommen wird oder der Abgeordnete sich dafür
die Gegenleistung versprechen lässt. In der Variante des For-
derns ist ein konkretes Ansinnen in Richtung einer Unrechts-
Die Übereinkommen gehen ebenfalls nur von der Strafbar-
keit so eingeschränkter Tathandlungen aus, weil sie ebenfalls
eine konkrete Unrechtsvereinbarung zur Grundlage einer
Strafbarkeit machen.
Zu Absatz 2