Vom 20. Juni 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/5735
16. Wahlperiode 20. 06. 2007
Antrag
der Abgeordneten Volker Beck (Köln), Omid Nouripour, Rainder Steenblock,
Marieluise Beck (Bremen), Alexander Bonde, Dr. Uschi Eid, Thilo Hoppe, Ute
Koczy, Kerstin Müller (Köln), Winfried Nachtwei, Claudia Roth (Augsburg), Jürgen
Trittin, Josef Philip Winkler und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte stärken
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg (EGMR) ist
weltweit einzigartig und stellt in Europa die bedeutsamste Einrichtung des in-
dividuellen Menschenrechtsschutzes dar. In einem Rechtsraum, der 47 Mit-
gliedstaaten und über 800 Millionen Menschen umfasst, ist der Gerichtshof
der Wächter der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte
und Grundfreiheiten von 1950 (EMRK) und Bewahrer der grundlegenden
Rechte jedes Einzelnen.
Der Gerichtshof sieht sich jedoch in seiner Aufgabe einer immer größer wer-
denden Klageflut gegenüber. Dies ist einerseits ein positives Zeichen für die
hohe Akzeptanz des Gerichtshofs bei den Menschen in Europa. Es ist gleich-
zeitig aber auch eine Bedrohung für die Existenz des Gerichtshofs.
In den letzten beiden Jahren erreichten den Gerichtshof über 40 000 Be-
schwerden jährlich. Die derzeit anhängigen und noch nicht entschiedenen
Verfahren summieren sich auf eine Zahl von 90 000; Schätzungen gehen für
das Jahr 2010 von einer Steigerung bis auf 250 000 aus. Schon heute stehen
über 2 000 Entscheidungen für einen Zeitraum aus, der fünf Jahre zum Teil
weit übersteigt; ca. 7 000 Beschwerden sind seit über drei Jahren anhängig.
Mit solch langen Verfahrensdauern setzt sich der Gerichtshof selbst in Wider-
spruch zu seiner Aufgabe, denn ein besonders wichtiges und oft gerügtes
Konventionsrecht ist das Recht auf ein faires und zügiges Gerichtsverfahren.
Der Gerichtshof unterschreitet damit selbst diejenigen Standards, die er für
die nationalen Rechtsordnungen entwickelt hat. Dies ist nicht nur konven-
tionsrechtlich höchst problematisch, es untergräbt auch die Glaubwürdigkeit
des Gerichtshofs. Umso wichtiger ist es, den Gerichtshof in die Lage zu
versetzen, die doppelte Belastung durch die Aufarbeitung des aufgelaufenen
Beschwerderückstandes einerseits und durch den zu erwartenden weiteren
Anstieg der Beschwerdezahlen andererseits zu bewältigen. Sollte sich dage-
gen die derzeitige Entwicklung fortsetzen, so zeichnet sich selbst bei optimis-
tischer Betrachtung ein Kollaps des Gerichtshofs binnen weniger Jahre ab.
2. Zur Reform des Gerichtshofs sind in den vergangenen Jahren bereits viele
Vorschläge entwickelt und diskutiert worden. Diese betrafen vor allem den
Umstand, dass 85 bis 95 Prozent der Beschwerden beim Gerichtshof schon
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offensichtlich unzulässig sind. Angedacht wurde deshalb eine grundsätzliche
Überarbeitung des Verfahrens zur Beschwerdeeinreichung, verbunden mit
einer Anhebung der formellen Voraussetzungen. Diskutiert wurde auch die
Einführung eines vorgelagerten, nichtrichterlichen Zulässigkeitsverfahrens.
Ein weiterer Ansatz war die Einrichtung so genannter Satellitenbüros in den
Mitgliedstaaten, die neben einer Beratungs- und Hilfestellungsfunktion auch
eine gewisse Filterfunktion erfüllen sollten. Darüber hinaus sollten die Mit-
gliedstaaten dazu bewegt werden, nationale Schlichtungsstellen einzurichten.
Auch die Kanzlei des Gerichtshofs sollte eine eigene Schlichtungseinheit er-
halten, um die Möglichkeiten einer gütlichen Streitbeilegung zu fördern.
Weitere Vorschläge sahen eine Ausweitung der Möglichkeiten des Gerichts-
hofs vor, Musterprozesse zu entscheiden (sog. Pilot-Urteile), um die Arbeit
des Gerichtshof hinsichtlich sich wiederholender oder gleicher Sachverhalte
zu rationalisieren. Noch weitergehende Vorschläge erwogen sogar, dem Ge-
richtshof ein freies Annahmeverfahren zur Hand zu geben, mit dem der Ge-
richtshof selbst darüber entscheiden könnte, ob er einen Fall zur Entschei-
dung annimmt oder nicht.
3. Teile der Lösungsvorschläge haben bereits Eingang in das 14. Zusatzproto-
koll gefunden. Damit ist ein erster Schritt zur Aufarbeitung der Probleme des
Gerichtshofs getan worden. Danach kann eine Zurückweisung offensichtlich
unzulässiger Beschwerden nunmehr auch durch einen Einzelrichter statt nur
durch einen mit drei Richtern besetzten Ausschuss ergehen. Der Ausschuss
kann dagegen Wiederholungsfälle entscheiden, wie sie bisher der mit sieben
Richtern besetzten Kammer vorbehalten waren. Schließlich sollte mit dem
14. Zusatzprotokoll ein neues Zulässigkeitskriterium eingeführt werden,
wonach der Beschwerdeführer darlegen muss, ihm sei durch die Verletzung
seiner Rechte aus der Konvention ein „erheblicher Nachteil“ entstanden. Das
Protokoll tritt jedoch erst nach der Ratifizierung durch alle Vertragsparteien
der EMRK in Kraft; Russland hat als einzige Partei bisher noch nicht rati-
fiziert.
Der Bundestag begrüßt, dass auch mit den Änderungen durch das 14. Zusatz-
protokoll das individuelle Beschwerderecht weiterhin garantiert ist. Dieses
Beschwerderecht ist ein zu hohes Gut, um es auf dem Weg des geringsten
Widerstandes der bloßen Praktikabilität zu opfern. Die Beseitigung der Pro-
bleme des Gerichtshofs bedarf daher einer grundlegenderen Reform unter
einer stringenten Beachtung und Aufrechterhaltung des Geistes der Konven-
tion. Dabei wird man sich insbesondere auch der Frage zuwenden müssen,
wie die Hintergründe und Ursachen der derzeitigen Klageflut in Angriff
genommen werden können.
4. Genauso wichtig wie die Verbesserung der Effizienz des Gerichtshofs ist die
konsequente und zeitnahe Befolgung seiner Urteile. Für den am Verfahren
beteiligten Mitgliedstaat des Europarates ist das Urteil des EGMR bindend;
allen anderen Mitgliedstaaten kann es als Orientierung bei der Auslegung
und Anwendung innerstaatlichen Rechts dienen. Bedauerlich ist, dass in
einigen Mitgliedstaaten die Befolgung der Urteile entweder verzögert oder
gar nicht erfolgt. Die derzeitige Regelung, dass der Gerichtshof lediglich in-
dividuelle Entschädigungen zuzusprechen vermag, ist nicht ausreichend.
Nicht selten ist es für einen Mitgliedstaat schlichtweg billiger, sich solchen
Entschädigungszahlungen im Einzelfall auszusetzen, statt innerstaatliche
Reformen anzustoßen.
Die Überwachung der Urteilsbefolgung obliegt dem Ministerkomitee des
Europarates. Dieses ist verpflichtet, die Urteile zur Kenntnis zu nehmen, die
Mitgliedstaaten zur zügigen Befolgung anzuhalten und – falls dies nicht er-
folgt – entsprechende Maßnahmen zu ergreifen, wofür allerdings politische
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Mehrheiten erforderlich sind. Der Deutsche Bundestag stellt fest, dass die die
Bundesrepublik Deutschland betreffenden Urteile zügig befolgt wurden.
Die Parlamentarische Versammlung des Europarates hat sich im Oktober
2006 mit der Befolgung der Urteile des EGMR beschäftigt und sowohl ihre
eigene Verantwortung bei der Überwachung der Befolgung als auch die der
nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten bekräftigt (Entschließung 1516
(2006) und Empfehlung 1764 (2006)). In ihrer Empfehlung fordert die Parla-
mentarische Versammlung die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten
auf, eigene Mechanismen zur Überwachung der Befolgung der Urteile des
EGMR einzurichten.
Der Deutsche Bundestag hat sich erfolgreich für die deutschsprachige Über-
setzung der Urteile des EGMR eingesetzt. Durch einen leichteren Zugang zu
den Urteilen können deutsche Gerichte die europäische Rechtsprechung ver-
stärkt in die innerstaatliche Rechtsprechung aufnehmen. Der Deutsche Bun-
destag ist ebenfalls gewillt, durch die Einführung eines Monitoring zur
Urteilsbefolgung einen Beitrag zur Verbesserung des Menschenrechtsschut-
zes in Europa zu leisten.
5. Von gleicher Bedeutsamkeit ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass
der Gerichtshof im Verhältnis zu den nationalen Rechtsschutzsystemen nur
eine subsidiäre Funktion erfüllen kann. Die primäre Verantwortung zum
Schutz und zur Durchsetzung der Konventionsrechte liegt bei den nationalen
Rechtsordnungen für ihren jeweiligen Rechtsraum. Artikel 13 EMRK kon-
statiert hierfür sogar ein eigenes Konventionsrecht. Das diesbezügliche Zu-
lässigkeitskriterium einer Beschwerde beim Gerichtshof, die Erschöpfung
des innerstaatlichen Rechtsweges, setzt jedoch voraus, dass ein solcher über-
haupt existiert und die Justiz unabhängig arbeiten kann. Die derzeitige Praxis
in einigen Staaten, dass der Gerichtshof quasi den Ersatz innerstaatlicher
Rechtsschutzmöglichkeiten darstellt, muss schnellstens abgestellt werden.
Die beschriebene Verbesserung der Durchsetzbarkeit der Urteile des Ge-
richtshofs stellt hierfür einen wichtigen Ansatz dar. Darüber hinaus bedarf es
jedoch gemeinschaftlicher Anstrengungen für einen nachhaltigen Auf- und
Ausbau der nationalen Rechtsschutzsysteme in den besonders betroffenen
Staaten.
6. Eine Entlastung für den EGMR würde der viel diskutierte Beitritt der EU zur
EMRK bedeuten, weil damit eine Reihe offener Rechtsfragen geklärt sowie
Überschneidungen und Lücken der Aktivitäten aller europäischen Men-
schenrechtsschutzinstrumente verringert würden. Allerdings kann die EU der
EMRK derzeit nicht beitreten. Nach Artikel 59 Abs. 1 EMRK können nur
Mitglieder des Europarates der EMRK beitreten, die EU also nicht. Eine Än-
derung brächte das Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls, dessen Artikel 17
u. a. einen neuen Artikel 59 Abs. 2 EMRK mit dem Wortlaut einfügt: „Die
Europäische Union kann dieser Konvention beitreten.“ Durch die Nicht-
ratifizierung Russlands ist das Zusatzprotokoll allerdings noch nicht in Kraft
getreten. Jedoch scheitert der Beitritt der EU auch ohne die Voraussetzungen
des 14. Zusatzprotokolls derzeit an ihrer mangelnden Rechtspersönlichkeit.
Der Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) sieht zwar vor, dass die
bereits der EG übertragene Rechtspersönlichkeit der gesamten EU zugewie-
sen wird. Damit würde auch ein Beitritt der EU zur EMRK ermöglicht. Der
VVE ist allerdings noch nicht in Kraft getreten.
7. Letztlich bleibt aber als elementare Voraussetzung für eine wirkungsvolle Ar-
beit des Gerichtshofs die Anpassung der finanziellen und personellen Aus-
stattung des Gerichtshofs. Mit der Verdoppelung des Personals auf knapp
über 500 Bedienstete in den letzten Jahren ist in dieser Hinsicht zwar bereits
einiges getan worden. Der Arbeitslast, der sich der Gerichtshof gegenüber
sieht, ist diese Personaldecke jedoch kaum gewachsen; gerichtsinternen Be-
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wertungen zufolge, wäre für die derzeit anstehenden Aufgaben die dreifache
Anzahl an Mitarbeitern und Juristen notwendig. Dabei muss berücksichtigt
werden, dass der Gerichtshof bereits jetzt eine kaum zu bewältigende Viel-
zahl an anhängigen und noch nicht beschiedenen Beschwerden vor sich her
schiebt. Nur dann, wenn es dem Gerichtshof ermöglicht wird, diesen Rück-
stau aufzuarbeiten, wird der Gerichtshof in der Lage sein, die sich für die
nahe Zukunft noch abzeichnende Steigerung des Beschwerdeaufkommens zu
bewältigen.
8. Im November 2006 hat der so genannte Rat der Weisen seine Arbeit beendet
und seinen Bericht dem Ministerkomitee des Europarates vorgelegt. Der
hochkarätig besetzte „Rat der Weisen“ war von den Regierungschefs der Mit-
gliedstaaten auf dem Warschauer Gipfel im Mai 2005 eingerichtet und damit
beauftragt worden, die langfristige Effektivität der Kontrollmechanismen des
Gerichtshofs zu untersuchen und weitergehende Reformvorschläge unter
Beibehaltung des Geistes der Konvention zu entwickeln.
In seinem abschließenden Bericht hat der „Rat der Weisen“ einen Maßnah-
menkatalog aufgenommen, in dem unter anderem folgende Vorschläge bzw.
Anregungen enthalten sind:
– eine Flexibilisierung des Rechtsschutzsystems der Konvention, etwa
durch eine Ermächtigung des Ministerkomitees, Reformmaßnahmen
durch einstimmigen Beschluss zu ergreifen;
– die Einrichtung eines richterlich besetzten „Filter-Ausschusses“, der über
Zulässigkeitsfragen und solche Fälle entscheidet, die sich mit Blick auf
die gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofs als eindeutig begründet
oder eindeutig unbegründet darstellen;
– die Sicherstellung der Übersetzung und Veröffentlichung sowie die Ver-
besserung der Verbreitung zumindest der Grundsatzurteile und der Urteile
von besonderer Bedeutung des Gerichtshofs in allen Mitgliedstaaten;
– der Aufbau einer Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den
nationalen Gerichten, etwa durch die Möglichkeit, dass nationale Gerichte
beim Gerichtshof ein Gutachten zur Auslegung von Konventionsrechten
einholen können;
– die Errichtung bzw. Verbesserung nationaler Rechtsschutzmöglichkeiten,
mit denen potentielle Beschwerdeführer bereits auf innerstaatlicher Ebene
Abhilfe erreichen können und der Gang zum Gerichtshof erspart bleibt;
– die grundsätzliche Übertragung der Entscheidung über Höhe sowie Art
und Weise der Entschädigung für eine festgestellte Verletzung von Kon-
ventionsrechten auf einen von den Mitgliedstaaten zu errichtenden oder zu
benennenden innerstaatlichen Spruchkörper;
– die verstärkte Anwendung und gegebenenfalls Weiterentwicklung des
„Pilot-Urteil“-Verfahrens in den Fällen einer systematischen Verletzung
von Konventionsrechten;
– die verstärkte Inanspruchnahme der Möglichkeit der gütlichen Einigung
und Streitschlichtung auf nationaler Ebene und auf der Ebene des Europa-
rates;
– die Ausweitung der Ressourcen und Kompetenzen des Menschenrechts-
kommissars des Europarates und eine Verstärkung seiner Zusammenarbeit
mit den nationalen Ombudsleuten und Menschenrechtsinstituten;
– die Anpassung der institutionellen und funktionellen Einrichtung des Ge-
richtshofs an seine Aufgabe und Funktion, etwa durch eine Verbesserung
der Sozialversicherungssituation der Richter, eine Veränderung des Ver-
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fahrens zu ihrer Berufung und eine Reduktion der Zahl der Richter des Ge-
richtshofs sowie die Verstärkung der Unabhängigkeit des Gerichtshofs
hinsichtlich der Verwendung seines Haushalts und der Verwaltung seines
Personals.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung dringend auf,
1. im Ministerkomitee des Europarates sowie bei und mit den europäischen
Partnern aktiv und nachdrücklich darauf hinzuwirken, dass
a) unter strenger Beachtung des Geistes der EMRK eine zügige und lösungs-
orientierte Erörterung und Prüfung der Vorschläge und weiterführenden
Hinweise des Berichts des „Rates der Weisen“ vom November 2006,
CM(2006)203, erfolgt;
b) aus dieser Erörterung und Prüfung so bald wie möglich konkrete und
effektive Reformmaßnahmen entwickelt und zügig umgesetzt werden;
c) dabei insbesondere die Position des Gerichtshofs im System des Europa-
rates durch eine bessere und nachhaltigere Durchsetzbarkeit seiner Ent-
scheidungen gestärkt wird;
d) der Gerichtshof schnellstens durch eine deutliche Erhöhung der finanziel-
len Mittel und eine größere Unabhängigkeit hinsichtlich der Verwaltung
seines Budgets in die Lage versetzt wird, seine jetzige und zukünftige Ar-
beitslast zu bewältigen, und
e) die Verfahrensänderung zur Wahl der Richterinnen und Richter des Ge-
richtshofs im Sinne von einheitlichen Kriterien, größerer Transparenz und
einer angemessenen Beteiligung männlicher Kandidaten und weiblicher
Kandidatinnen im Entscheidungsprozess erfolgt.
2. gemeinsam mit den europäischen Partnern verstärkt auf den Auf- und Aus-
bau effizienter nationaler Klage- und Beschwerdemöglichkeiten insbeson-
dere in den mit Menschenrechtsbeschwerden am stärksten beim Gerichtshof
vertretenen Mitgliedstaaten des Europarates hinzuwirken, um eine Durchset-
zung der Konventionsrechte bereits auf nationaler Ebene zu erreichen und
auf diese Weise den Gerichtshof zu entlasten;
3. gemeinsam mit den Vertretern der anderen Mitgliedstaaten im Minister-
komitee dafür Sorge zu tragen, dass die zügige Befolgung der Urteile des
Gerichtshofs im gesamten Gebiet des Europarates höchste Priorität genießt;
4. weiterhin für eine zügige Befolgung der gegen die Bundesrepublik Deutsch-
land und ihre Behörden ergangenen Urteile zu sorgen;
5. in den zuständigen Ausschüssen (Ausschuss für Menschenrechte und huma-
nitäre Hilfe, Rechtsausschuss, Petitionsausschuss) einmal jährlich in geeig-
neter Form über den Stand der Befolgung der Urteile gegen Deutschland zu
berichten;
6. sich nachdrücklich für einen Beitritt der Europäischen Gemeinschaft nach
Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls bzw. der Europäischen Union nach
Erlangung ihrer Rechtspersönlichkeit zur EMRK einzusetzen.
III. Der Deutsche Bundestag bedauert den ablehnenden Beschluss der Duma der
Russischen Förderation zum 14. Zusatzprotokoll zur EMRK und appelliert
an diese, das Zusatzprotokoll rasch zu ratifizieren.
Berlin, den 20. Juni 2007
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion