Vom 7. November 2000
Deutscher Bundestag Drucksache 14/4529
14. Wahlperiode 07. 11. 2000
Antrag
der Abgeordneten Wolfgang Bosbach, Erwin Marschewski (Recklinghausen),
Meinrad Belle, Wolfgang Zeitlmann, Günter Baumann, Dr. Joseph-Theodor Blank,
Sylvia Bonitz, Hartmut Büttner (Schönebeck), Maria Eichhorn, Norbert Geis,
Martin Hohmann, Hartmut Koschyk, Beatrix Philipp, Hans-Peter Repnik,
Dr. Klaus Rose, Dietmar Schlee, Thomas Strobl (Heilbronn), Dr. Hans-Peter Uhl,
Hans-Otto Wilhelm (Mainz) und der Fraktion der CDU/CSU
Familienzusammenführung sachgerecht regeln – EU-Richtlinienvorschlag
ablehnen
Der Bundestag wolle beschließen:
Die Bundesregierung wird aufgefordert, sich bei der Schaffung EU-weit gelten-
der gemeinsamer Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen für den Bereich
der Familienzusammenführung für sachgerechte Regelungen einzusetzen und
den Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familien-
zusammenführung (KOM(1999) 638 – C5-0077/2000 – 1999/0258(CNS)) ab-
zulehnen.
Berlin, den 7. November 2000
Wolfgang Bosbach
Erwin Marschewski (Recklinghausen)
Meinrad Belle
Wolfgang Zeitlmann
Günter Baumann
Dr. Joseph-Theodor Blank
Sylvia Bonitz
Hartmut Büttner (Schönebeck)
Norbert Geis
Martin Hohmann
Hartmut Koschyk
Beatrix Philipp
Hans-Peter Repnik
Dr. Klaus Rose
Dietmar Schlee
Thomas Strobl (Heilbronn)
Dr. Hans-Peter Uhl
Hans-Otto Wilhelm (Mainz)
Friedrich Merz, Michael Glos und Fraktion
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Begründung
1. Mit der Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung ver-
folgt die Europäische Union auf der Grundlage von Artikel 63 Satz 1 Nr. 3a
EG-Vertrag das Ziel, gemeinsame Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzun-
gen für den Bereich der Familienzusammenführung im Rahmen des schritt-
weisen Aufbaus eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu
schaffen. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat hierzu
einen Vorschlag unterbreitet (KOM(1999) 638 – C5-0077/2000 – 1999/
0258(CNS)). Ihm hat das Europäische Parlament am 6. September 2000 auf
der Basis des Berichts des Ausschusses für Freiheiten und Rechte der Bür-
ger, Justiz und innere Angelegenheiten vom 7. Juli 2000 zugestimmt. Das
zustimmende Ergebnis kam gegen die Stimmen der deutschen Vertreter von
CDU und CSU mit den Stimmen von Sozialisten, GRÜNEN und Liberalen
zustande. Sie haben damit die wohl begründete ablehnende Haltung des
deutschen Bundesministers des Innern unterlaufen.
2. Mit der Richtlinie sollen die Bestimmungen des durch den Amsterdamer
Vertrag neu geschaffenen Titel IV des EG-Vertrages im Sinne der Schluss-
folgerungen des Europäischen Rates von Tampere umgesetzt werden. Da-
nach soll die Gemeinschaft die gerechte Behandlung von Drittstaatsangehö-
rigen, die sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten rechtmäßig aufhalten,
sicherstellen. Deren Rechtsstellung soll nach dem Willen der Staats- und Re-
gierungschefs derjenigen von Unionsbürgern angenähert werden.
Die Richtlinie schafft ein Recht auf Familienzusammenführung.
Die Einreise und der Aufenthalt eines Familienangehörigen sollen möglich
sein, wenn der Zusammenführende im Besitz eines Aufenthaltstitels mit
noch mindestens einjähriger Gültigkeit ist. Zusätzlich sollen die Mitglied-
staaten verlangen können, dass er sich höchstens ein Jahr rechtmäßig auf
ihrem Hoheitsgebiet aufgehalten hat, bevor er seine Familienangehörigen
nachkommen lässt.
Ein Anspruch auf Familienzusammenführung ist vorgesehen für Ehegatten,
minderjährige leibliche und adoptierte Kinder des Zusammenführenden und/
oder seines Ehegatten bzw. nichtehelichen Lebenspartners. Gleiches gilt für
Verwandte der aufsteigenden Linie, wenn sie im Herkunftsland keine fami-
liäre Bindung mehr haben oder ledige volljährige Kinder, wenn sie aufgrund
ihres Gesundheitszustands nicht selbst für ihren Lebensunterhalt aufkom-
men können. Auch der homosexuelle Partner und seine Angehörigen sollen
einen Anspruch auf Nachzug erhalten.
Die Mitgliedstaaten sollen verlangen können, dass der Zusammenführende
über angemessenen Wohnraum und Krankenversicherungsschutz sowie
feste und ausreichende Einkünfte verfügt.
Auch Flüchtlinge und Personen, die subsidiären Schutz genießen, werden
von dem ursprünglichen Vorschlag umfasst. Sie werden wegen ihrer beson-
deren Lebenslage in einer Reihe von Bereichen besser gestellt. So soll bei
ihnen kein angemessener Wohnraum, Krankenversicherungsschutz oder
feste und ausreichende Einkünfte oder ein einjähriger Voraufenthalt gefor-
dert werden können. Zudem sollen Erleichterungen im Hinblick auf die
Nachweise gelten, mit denen die familiären Bindungen belegt werden kön-
nen. Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten den Nachzug entfernterer
Familienangehöriger erleichtern.
Der Vorschlag sieht einen unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt und
zur Aus- und Weiterbildung für nachgezogene Ehegatten und nichteheliche
Lebenspartner sowie für die minderjährigen Kinder beider oder eines Part-
ners zu den gleichen Bedingungen wie für Unionsbürger vor. Auch volljäh-
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rige Kinder und Verwandte der aufsteigenden Linie sollen nach der Fassung
der Richtlinie vom 10. Oktober 2000 – beschränkten – Zugang zum Arbeits-
markt erhalten.
Der Vorschlag enthält gegenüber der gegenwärtigen Rechtslage verschie-
dene Erleichterungen, beispielsweise die Anhebung der grundsätzlichen
Altersgrenze für den Nachzug von Kindern (Volljährigkeit) oder das Abstel-
len auf den Besitz eines mindestens ein Jahr gültigen Aufenthaltstitels ohne
Differenzierung danach, ob damit die Möglichkeit eines Aufenthaltes von
einer Dauer verbunden ist, bei der eine vorübergehende Trennung der Fami-
lie nicht mehr zumutbar erscheint. Zudem werden durchweg Ansprüche auf
Familienzusammenführung vorgeschlagen. Das deutsche Recht sieht neben
Ansprüchen in bestimmten Fällen Ermessensentscheidungen vor und er-
möglicht damit eine stärkere Berücksichtigung der Umstände des Einzel-
falles.
Es kann deshalb davon ausgegangen werden, dass die Anzahl der Personen,
die zur Familienzusammenführung nach Deutschland einreisen, bei Ver-
wirklichung des bisher vorliegenden Textvorschlages steigen würde. Es lässt
sich jedoch kaum mit der erforderlichen Genauigkeit prognostizieren, in
welcher Größenordnung dies der Fall ist. Dies gilt insbesondere, weil keine
Grundlagen zur Schätzung der Anzahl von Familienmitgliedern in Deutsch-
land lebender Drittstaatsangehöriger vorliegen, die noch in ihrem Heimat-
land leben und die voraussichtlich von den Möglichkeiten der Richtlinie Ge-
brauch machen würden.
3. Der Entwurf einer Richtlinie zum Recht auf Familienzusammenführung für
Staatsangehörige aus Nicht-EU-Staaten (Drittstaatsangehörige) ist in seiner
derzeitigen Fassung für Deutschland nicht akzeptabel. Zwar ist zu begrüßen,
dass die EU-Kommission begonnen hat, die Regelungen des Amsterdamer
Vertrages mit Leben zu erfüllen, die die Harmonisierung der Einwande-
rungspolitiken der EU-Mitgliedstaaten zum Ziel haben.
Denn gesamteuropäisches Handeln ist auf dem Gebiet der Einwanderung
das Gebot der Stunde. Dies schon angesichts fehlender Binnengrenzkontrol-
len zwischen den meisten EU-Staaten.
Aber: Die Kommission hat zum Ersten kein Gesamtkonzept einer Zuwande-
rungspolitik vorgelegt. Ein solches wäre jedoch erforderlich. Denn alle Zu-
wanderung ermöglichenden Regelungen hängen jeweils voneinander ab.
Wer weniger Ausländer aufnimmt, etwa solcher, die in der EU arbeiten wol-
len, der kann bei der Familienzusammenführung großzügiger sein, als derje-
nige, der mehr aufnimmt. Denn dessen Integrationsmöglichkeiten sind nicht
so schnell erschöpft.
Das Fehlen eines Gesamtkonzepts führt auch dazu, dass der Richtlinien-Ent-
wurf Einwanderung aus wirtschaftlichen Gründen mit Asylfragen und dem
Schutz von Personen, die subsidiären Schutz genießen (Bürgerkriegsflücht-
linge), vermischt. Die Verquickung dieser Bereiche, die nur in Bezug auf
Personen, die subsidiären Schutz genießen, in der Fassung vom 10. Oktober
2000 beseitigt ist, belegt aber gerade die Notwendigkeit einer Gesamtstrate-
gie.
Zum Zweiten hat die Kommission bei Abfassung ihres Entwurfs die tatsäch-
liche Situation bei der Zuwanderung in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht
begutachtet. Vielmehr hat sie ihren Richtlinien-Entwurf verfasst, ohne vor-
her zu prüfen, wie viel Zuwanderung aus welcher Generation und mit wel-
cher Qualifikation durch den Nachzug von Familienangehörigen zu erwar-
ten ist.
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Schließlich hat sie bei ihrem Entwurf den besonderen Interessen Deutsch-
lands nicht Rechnung getragen. Sie hat insbesondere nicht beachtet, dass
kein anderer Staat Europas so viele Ausländer aus Nicht-EU-Staaten aufge-
nommen hat wie Deutschland. 5,8 % der Bevölkerung in Deutschland sind
Ausländer aus Nicht-EU-Staaten. Damit stellt sich die Zuwanderungssitua-
tion hier anders dar als beispielsweise in Portugal, wo deren Anteil an der
Gesamtbevölkerung nur 0,1 % beträgt. Folge des hohen Anteils von Dritt-
staatsangehörigen in Deutschland ist, dass eine großzügige Regelung der
Familienzusammenführung uns besonders belastet. Die Bundesrepublik
Deutschland muss daher ein besonderes Augenmerk darauf richten, dass der
Familiennachzug nicht zu einem Tor für unkontrollierte Zuwanderung wird.
Dennoch erweitert die Richtlinie in bedenklicher Weise die Möglichkeiten
zum Familiennachzug:
1. Allen Ausländern aus Drittstaaten, die einen Aufenthaltstitel besitzen, der
noch für 1 Jahr gültig ist, wird die Familienzusammenführung ermög-
licht, z. B. auch Studenten. Grundsätzlich aber ist zur Wahrung der Ein-
heit der Familie nur dort ein Nachzug gerechtfertigt, wo der Aufenthalt
des Drittausländers in der EU auf Dauer angelegt ist.
2. Der Kreis der Begünstigten wird zu weit gefasst. Er ist nicht auf die
Kernfamilie beschränkt. Nicht nur Ehepartner, sondern auch die Partner
unverheirateter Paare werden begünstigt. Damit wird der Begriff Familie
faktisch ausgehöhlt.
3. Der homosexuelle Lebenspartner soll ebenfalls einen Anspruch auf
Nachzug erhalten, sofern der gleichgeschlechtliche Partner innerstaatlich
gleichgestellt ist. Genau das aber beabsichtigt die rot-grüne Koalition
derzeit. Hierdurch werden unzählige Missbrauchsmöglichkeiten eröffnet.
4. Der Ehegattennachzug soll bereits bei einem Aufenthalt von einem Jahr
möglich sein. Nach deutschem Ausländerrecht besteht ein Anspruch auf
Ehegattennachzug zu Ausländern der 1. Generation nur dann, wenn die
Ehe im Zeitpunkt der Einreise schon bestanden hat (sonst Ermessensent-
scheidung). Ausländer der 2. Generation müssen sich 8 Jahre rechtmäßig
in Deutschland aufhalten, bevor sie einen Ehepartner nachholen können.
Die geplante Änderung kann eine deutliche Erhöhung des Familiennach-
zugs von Ehepartnern zur Folge haben.
5. Der Kindernachzug soll bis zu deren Volljährigkeit (statt bis zum 16. Le-
bensjahr) möglich sein. Damit wird das Gebot mit Füßen getreten, dass
Kinder möglichst frühzeitig nachziehen sollen, damit sie in Deutschland
die Schule besuchen, die Sprache erlernen und ihre Ausbildung erhalten
können. Deswegen will die Union das Nachzugsalter auf max. 10 Jahre
herabsetzen. Denn nur so werden die Ausländerkinder später auf dem
deutschen Arbeitsmarkt gleiche Chancen haben wie Deutsche.
6. Selbst volljährige Kinder sollen einen Anspruch auf Familienzusammen-
führung erhalten, wenn sie nicht selbst für ihren Lebensunterhalt auf-
kommen können. Dabei reichte hier doch, dass der bereits in Deutschland
lebende Drittausländer das entsprechende Geld an sein in der Heimat
lebendes volljähriges Kind transferiert. Kann er schon das nicht, so ist im
Fall des Nachzugs eine erhebliche Belastung der deutschen Sozialkassen
zu erwarten. Es ist aber kaum Aufgabe des deutschen Steuerzahlers, die
Sozialkassen der Herkunftsländer aller Ausländer zu entlasten.
7. Neben Kindern sollen auch Verwandte aufsteigender Linie (Vorfahren)
nachziehen können, wenn sie im Herkunftsland sonst keine familiären
Bindungen mehr haben – selbst wenn sie Anspruch auf öffentliche Unter-
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stützung haben. Nach geltendem Recht können Verwandte aufsteigender
Linie nur in außergewöhnlichen Härtefällen nachziehen.
8. Begünstigt werden in der ursprünglichen Fassung der Richtlinie neben
den Angehörigen von Asylberechtigten auch die Familienangehörigen
von „Personen, die subsidiären Schutz genießen“. Das können z. B. Bür-
gerkriegsflüchtlinge sein. Wer hier allgemein und starr den Familien-
nachzug zulassen will, verbaut für die Zukunft die Möglichkeit, in
Krisensituationen schnell und flexibel zu helfen. Denn jedes Land, das
solche schutzbedürftigen Menschen ohne lange Prüfung aufnimmt,
müsste damit rechnen, später auch eine nicht überschaubare Zahl von
Familienangehörigen aufnehmen zu müssen. Das kann der Hilfsbereit-
schaft Schaden zufügen.
9. Der Richtlinienentwurf fasst aber nicht nur den Kreis der Begünstigten zu
weit. Auch die Voraussetzungen für den Familiennachzug sind zu groß-
zügig gefasst.
– So sind die materiellen Voraussetzungen der Familienzusammenfüh-
rung (Wohnraum, Krankenversicherungsschutz, ausreichende Ein-
künfte) lediglich als Kann-Regelung ausgestaltet.
– Möglichkeiten der Aufenthaltsbeendigung bei nachträglichem Wegfall
der Nachzugsvoraussetzungen sind nicht vorgesehen.
– Auf Flüchtlinge und – in der ursprünglichen Fassung der Richtlinie –
Personen, die subsidiären Schutz genießen (Bürgerkriegsflüchtlinge),
sollen sie zudem keine Anwendung finden.
Das ist nicht hinnehmbar, da die Nichtbeachtung dieser Voraussetzun-
gen zu einer erheblichen Belastung der Sozialkassen führen kann.
10. Schließlich sind auch die an den Familiennachzug geknüpften Rechte
des nachziehenden Drittausländers mehr als großzügig gefasst: Der im
Wege des Familiennachzugs aus Drittstaaten Gekommene soll das glei-
che Recht zur Erwerbstätigkeit haben wie ein Unionsbürger. Paradox an
dieser Regelung ist schon: Der bereits in Deutschland lebende Auslän-
der kann damit oftmals schlechter stehen als der im Wege der Familien-
zusammenführung nachgezogene Ausländer. Ebenso steht der im Rah-
men dieser Richtlinie für Drittstaatsangehörige Nachziehende besser als
der Familienangehörige eines Unionsbürgers.
4. Nach alledem ist der Richtlinienentwurf in seiner derzeitigen Fassung abzu-
lehnen.
Er ist grundlegend zu überarbeiten.
Der Richtlinienentwurf offenbart zu sehr, dass ihm keine Gesamtstrategie
für Zuwanderung zu Grunde gelegen hat und die statistischen Grundlagen
mangelhaft sind.
Die Erfahrungen in Deutschland haben gezeigt: Der Familiennachzug im
Ausländergesetz muss keinesfalls erweitert, sondern begrenzt werden. Er
muss sich an der Integrationsfähigkeit unserer Gesellschaft orientieren. Wir
müssen das Nachzugsalter für Kinder herabsetzen und den Nachzug an die
Erfüllung von Integrationsvoraussetzungen (Sprachkenntnissen) knüpfen.
Integrationsvoraussetzungen missachtet der Richtlinienentwurf völlig.
Bei der Überarbeitung ist auch die Inländerdiskriminierung des Artikels 4
des Entwurfs zu beseitigen, nach der bei der Familienzusammenführung zu
EU-Bürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit innerhalb der EU (noch) nicht
in Anspruch genommen haben, das z. T. restriktivere nationale Recht An-
wendung finden soll.
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Die Notwendigkeit zur Überarbeitung der Richtlinie zeigt sich schließlich
darin, dass sie die Möglichkeiten für eine an eigenen Interessen orientierte
Zuwanderungssteuerung beseitigt. Denn – ungeachtet der Schwierigkeiten
einer quantifizierten Prognose über die mittelfristigen Wirkungen des Richt-
linienvorschlags – bei Inkrafttreten der Richtlinie in derzeitiger Fassung
wird eine zusätzliche, nicht kontrollierbare Zuwanderung von bis zu
500 000 Menschen pro Jahr allein für Deutschland erwartet. Für ein Zuwan-
derungssteuerungsgesetz bliebe kein Raum mehr.
Statt punktueller Regelungen einer konzeptionslosen Vermehrung des Fami-
liennachzugs ist bei der Einwanderungs- und Asylpolitik ein gesamtheit-
liches Konzept geboten. Wir benötigen nicht ein „Mehr“ an Zuwanderung,
sondern ein vernünftiges, ausgewogenes Verhältnis von Aufnahme aus hu-
manitären, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gründen.
Wir brauchen:
– eine umfassende Lösung unter Einbeziehung auch des Asylrechts,
– eine Lösung mit klaren Quoten,
– eine faire Lastenteilung in der EU und
– eine Zuwanderungsbegrenzung, die unseren Integrationsmöglichkeiten
Rechnung trägt.