Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.11.2019, Az. 9 C 3/19

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer für die [X.] und 2015. Er hat seinen Hauptwohnsitz in [X.] Im Gebiet der Gemeinde [X.], die Mitgliedsgemeinde des beklagten Amtes ist, war er bis zum [X.] 2018 Eigentümer eines Hauses, in dem er die Wohnung im Dachgeschoss selbst nutzte.

Die Gemeinde [X.] erhebt Zweitwohnungssteuer auf der Grundlage ihrer Zweitwohnungssteuersatzung vom 16. Dezember 2002, in den streitgegenständlichen Jahren in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 11. Dezember 2012 ([X.]). Die Steuer bemisst sich gemäß § 4 Abs. 1 [X.] nach dem Mietwert der Wohnung. Die Regelungen in § 4 Abs. 2 bis 4 [X.] lauten:

Mit Bescheid vom 8. Januar 2015 setzte der [X.] die Zweitwohnungssteuer für das [X.] in Höhe von 755,70 € fest und zog gleichzeitig den Kläger für das [X.] zu einer Vorauszahlung in Höhe von 767,21 € heran. Die hiergegen eingelegten Widersprüche wurden zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.

Das Oberverwaltungsgericht hob die angefochtenen Bescheide auf, weil die Satzungsregelung über den Steuermaßstab nichtig sei. Die Bemessung einer Zweitwohnungssteuer nach der mit den Preissteigerungsraten für Wohnungsmieten indexierten [X.] und damit nach den [X.] verstoße gegen das Gebot steuerlicher Belastungsgleichheit, weil sich die Immobilienwerte innerhalb des [X.] seitdem unterschiedlich entwickelt hätten und so für höchst ungleiche Wohnungen und Häuser der gleiche Mietwert berücksichtigt werde. Der Gemeinde stünden geeignete Alternativmaßstäbe zur Verfügung. Eine zeitlich befristete Weitergeltung der verfassungswidrigen Steuermaßstäbe komme nicht in Betracht.

Mit [X.] vom 18. Juli 2019 (- 1 BvR 807/12 und 1 BvR 2917/13 -) erkannte das [X.] zu den [X.] zweier [X.] Gemeinden, dass die Bemessung einer Zweitwohnungssteuer nach dem Maßstab einer auf den 1. Januar 1964 festgestellten [X.] mit dem Grundsatz der Lastengleichheit bei der Besteuerung nicht vereinbar und seit dem [X.] verfassungswidrig ist. Gleichzeitig ordnete die Kammer für die von den dortigen Verfassungsbeschwerden betroffenen Steuersatzungen deren Fortgeltung bis zum 31. März 2020 an.

Zur Begründung seiner Revision vertritt der [X.] die Auffassung, selbst unter der Prämisse der Unwirksamkeit der angegriffenen Satzungsregelungen seien die angegriffenen Bescheide nicht aufzuheben. Nicht nur das [X.], sondern auch die Verwaltungsgerichte seien zur übergangsweisen Anordnung der Fortgeltung für eine kommunale Satzung berechtigt und in Ausnahmefällen verpflichtet. Ohne eine übergangsweise Fortgeltungsanordnung seien Einnahmeausfälle der Gemeinde zu erwarten.

Der [X.] beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

Die Revision des [X.]eklagten ist zulässig, aber unbegründet. Das [X.]erufungsgericht hat die angefochtenen [X.]escheide in Übereinstimmung mit [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) aufgehoben. Die [X.]escheide können nicht auf die Zweitwohnungssteuersatzung der [X.] [X.] gestützt werden, weil § 4 [X.] insgesamt und insbesondere der in § 4 Abs. 2 und 3 [X.] geregelte Steuermaßstab der "indexierten [X.]" mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist (1.) und eine Fortgeltungsanordnung für die verfassungswidrige Satzungsbestimmung nicht in [X.]etracht kommt (2.).

1. Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt stets auch eine gleichheitsgerechte Ausgestaltung der [X.]emessungsgrundlage. Der Normgeber hat für die Wahl der [X.]emessungsgrundlage und die Ausgestaltung der Regeln ihrer Ermittlung einen großen Spielraum, solange diese nur prinzipiell dazu geeignet sind, den [X.] der Steuer zu erfassen. [X.]ei der Wahl des geeigneten Maßstabs darf sich der Gesetzgeber auch von [X.] leiten lassen, die je nach Zahl der zu erfassenden [X.]ewertungsvorgänge an [X.]edeutung gewinnen und so auch in größerem Umfang Typisierungen und Pauschalierungen rechtfertigen können, dabei aber deren verfassungsrechtliche Grenzen wahren müssen (stRspr des [X.], vgl. Urteil vom 10. April 2018 - 1 [X.]vL 11/14 - [X.]E 148, 147 Rn. 96 ff.; [X.] vom 18. Juli 2019 - 1 [X.]vR 807/12 und 1 [X.]vR 2917/13 - juris Rn. 29, jeweils m.w.N.).

[X.]ei der [X.]emessung einer Zweitwohnungssteuer nach der auf den 1. Januar 1964 festgestellten [X.] gemäß § 79 [X.] kommt es durch erhebliche Wertverzerrungen zu Ungleichbehandlungen, die vor Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr gerechtfertigt sind. Da die Verwendung dieses Maßstabs ganz generell keine realitätsnahe und relationsgerechte [X.]ewertung mehr ermöglicht, können jedenfalls seit dem [X.] weder das Ziel der Verwaltungsvereinfachung noch Gründe der Typisierung und Pauschalierung die Verwendung des Maßstabs rechtfertigen ([X.], [X.] vom 18. Juli 2019 - 1 [X.]vR 807/12 und 1 [X.]vR 2917/13 - juris Rn. 32 f.).

[X.]ei diesem auch von der [X.] [X.] verwendeten Steuermaßstab werden seit 1964 veränderte Ausstattungsstandards von Gebäuden ebenso wenig berücksichtigt wie Veränderungen der Lage oder verkehrlichen Anbindung von Grundstücken. Dies führt dazu, dass mit diesem Steuermaßstab der durch das Halten einer Zweitwohnung betriebene Aufwand nicht bei allen [X.] gleichmäßig abgebildet wird, sondern erhebliche Wertverzerrungen auftreten, die eine gleichheitsgerechte Erhebung der Zweitwohnungssteuer verhindern. Die Wertverzerrungen werden nicht durch die Hochrechnung der [X.] entsprechend dem Preisindex der Lebenshaltung für Wohnungsmieten ausgeglichen, vielmehr wird die ungleiche [X.]ehandlung unterschiedlicher Zweitwohnungsinhaber im [X.]gebiet durch die Hochrechnung perpetuiert ([X.], [X.] vom 18. Juli 2019 - 1 [X.]vR 807/12 und 1 [X.]vR 2917/13 - juris Rn. 32 und 34 f.). Das [X.]erufungsgericht hat darüber hinaus festgestellt, dass der [X.] andere als zulässig anerkannte und hinreichend praktikable Steuermaßstäbe wie die tatsächlich gezahlte bzw. die ortsübliche Miete für vergleichbare Objekte zur Verfügung stehen.

In Übereinstimmung mit [X.]undesrecht hat das Oberverwaltungsgericht weiter angenommen, dass der Gleichheitsverstoß der Regelung in § 4 Abs. 2 [X.] zur Gesamtnichtigkeit der [X.] führt. Ohne den in § 4 Abs. 2 [X.] normierten Primärmaßstab fehlt den Ersatzmaßstäben in den Absätzen 3 und 4 der [X.]ezug, da sie kein inhaltlich sinnvolles, anwendbares Regelwerk darstellen und der Satzungsgeber diese Regelungen nicht ohne den nichtigen Teil erlassen hätte.

2. Zu Recht hat es das Oberverwaltungsgericht abgelehnt, eine zeitlich befristete Fortgeltung der verfassungswidrigen Satzung anzuordnen. Die Verwaltungsgerichte sind zu einer derartigen Fortgeltungsanordnung grundsätzlich nicht befugt (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.]vL 4/11 u.a. - [X.]E 150, 204 Rn. 70 zur entsprechenden Frage nach Nichtigerklärung eines Parlamentsgesetzes; [X.]VerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 - 9 [X.]N 1.09 - [X.]VerwGE 137, 123 Rn. 29 zum Normenkontrollverfahren). Sie sind vielmehr gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verpflichtet, angefochtene Steuerbescheide aufzuheben, wenn diese keine Grundlage in einer gültigen Satzung finden und deshalb die Steuerschuldner in ihren Rechten verletzen ([X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 26. Januar 1995 - 8 [X.] - [X.] 310 § 113 VwGO Nr. 273 S. 8 und vom 10. Februar 2000 - 11 [X.] - [X.] 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 9 S. 20). Allenfalls in besonderen Ausnahmefällen, in denen die Erklärung der Satzung als unwirksam bzw. die darauf beruhende Aufhebung der Steuerbescheide einen "Notstand" zur Folge hätte, könnte etwas anderes gelten ([X.]VerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 - 9 [X.]N 1.09 - [X.]VerwGE 137, 123 Rn. 29; [X.]eschluss vom 27. Juli 2010 - 9 [X.] 109.09 - juris Rn. 8). Von einem derartigen Notstand kann hier ersichtlich keine Rede sein. Einen darüber hinaus gehenden Spielraum hinsichtlich der Rechtsfolgen verfassungswidriger Satzungsbestimmungen hat der Gesetzgeber den Verwaltungsgerichten nicht eingeräumt. Das [X.]undesverfassungsgericht stützt seine Praxis auf die speziellen Regelungen in § 31 Abs. 2, § 79 Abs. 1 [X.]G (s. zuletzt [X.], [X.]eschluss vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.]vL 4/11 u.a. - [X.]E 150, 204 Rn. 108), die in der Verwaltungsgerichtsordnung keine Entsprechung finden.

Es besteht hier auch kein Grund dafür, einem durch die bisherige Rechtsprechung zur Zulässigkeit des Steuermaßstabs (s. [X.]VerwG, Urteil vom 29. Januar 2003 - 9 [X.] 3.02 - [X.]VerwGE 117, 345) begründeten Vertrauenstatbestand mittels Übergangsregelungen Rechnung zu tragen. Das [X.]undesverfassungsgericht hat zwar angenommen, dass durch eine gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung ein Vertrauenstatbestand begründet und bei Änderung dieser Rechtsprechung dem erforderlichenfalls durch [X.]estimmungen zur zeitlichen Anwendbarkeit oder [X.]illigkeitserwägungen im Einzelfall Rechnung getragen werden kann ([X.], [X.]eschluss vom 15. Januar 2009 - 2 [X.]vR 2044/07 - [X.]E 122, 248 <277 f.>). Eine solche Situation liegt jedoch nicht vor.

[X.]ereits durch den ausführlich begründeten Vorlagebeschluss des [X.]undesfinanzhofs zur Verfassungswidrigkeit der Einheitsbewertung vom 22. Oktober 2014 (- [X.]/13 - [X.]FHE 247, 150) wurde das Vertrauen auf den dauerhaften Fortbestand der Rechtsprechung zum Steuermaßstab der indexierten [X.] erschüttert (vgl. zum Unzulässigwerden des [X.] bei der [X.] [X.]VerwG, Urteil vom 13. April 2005 - 10 [X.] 5.04 - [X.]VerwGE 123, 218 <234>). Nachdem das [X.]undesverfassungsgericht die Regelungen über die Einheitsbewertung wegen der gravierenden Wertverzerrungen durch das Festhalten am Hauptfeststellungszeitpunkt zum 1. Januar 1964 durch das Urteil vom 10. April 2018 (- 1 [X.]vL 11/14 - [X.]E 148, 147) für verfassungswidrig erklärt hatte, konnten die [X.]n erst recht nicht mehr davon ausgehen, dass ein Steuermaßstab mit der Anknüpfung an die Wertverhältnisse des Jahres 1964 auf Dauer beibehalten werden kann.

Auch wenn in der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung im [X.] an dieses Urteil des [X.]undesverfassungsgerichts zum Teil noch die Auffassung vertreten wurde, der betreffende Steuermaßstab sei gleichwohl für die Zweitwohnungssteuer weiterhin zulässig, so konnte doch - zudem angesichts gegenteiliger Urteile - nicht mehr auf eine gefestigte Rechtsprechung vertraut werden.

Die im Schriftsatz der [X.]eklagten vom 24. Oktober 2019 zitierten Entscheidungen des [X.]undesverwaltungsgerichts (u.a. Urteile vom 17. Juni 2004 - 2 [X.] 50.02 - [X.]VerwGE 121, 103 <105> und vom 10. Oktober 2013 - 5 [X.] 29.12 - [X.]VerwGE 148, 116 Rn. 23) betrafen gänzlich andere Konstellationen. Dort ging es darum, durch eine vorläufige Weitergeltung von Verwaltungsvorschriften bis zur Schaffung der notwendigen gesetzlichen Grundlagen zugunsten von [X.] einen noch verfassungsferneren Zustand zu vermeiden.

Unzumutbare Auswirkungen auf den [X.]haushalt durch die Aufhebung von Steuerbescheiden infolge der Nichtigkeit der Satzungsgrundlage sind regelmäßig und auch hier nicht zu befürchten. Denn für die Vergangenheit sind nur die noch nicht bestandskräftigen [X.]escheide betroffen. Es besteht keine Verpflichtung, unanfechtbare [X.]escheide zu überprüfen und anzupassen. Darüber hinaus sind die Kommunen berechtigt, eine ungültige Satzung rückwirkend durch eine neue Satzung zu ersetzen und auf dieser Grundlage Steuern auch für einen zurückliegenden Zeitraum neu zu erheben (stRspr, s. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 26. Januar 1995 - 8 [X.] - [X.] 310 § 113 VwGO Nr. 273 S. 8).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.