Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.10.2015, Az. 2 C 15/15

Der Kläger beansprucht die Gewährung der Zulage für die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion auch während der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell.

Der 1943 geborene Kläger stand zuletzt als Ministerialrat (BesGr B 2) im Dienst des [X.]. Der Beklagte bewilligte ihm Altersteilzeit im Blockmodell mit einer Quote von 50 v.H. An die Dienstleistungsphase der Altersteilzeit von April 2005 bis 23. August 2007 schloss sich die Freistellungsphase bis zum Eintritt in den Ruhestand des [X.] mit Ablauf des März 2008 an.

Im Dezember 2004 wurde dem Kläger im [X.] die Leitung einer Projektgruppe übertragen. Im Hinblick auf die Wahrnehmung dieser herausgehobenen Funktion gewährte der Beklagte dem Kläger ab dem 1. Juni 2005 eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Endgrundgehältern der [X.] und [X.] für die Dauer der weiteren Wahrnehmung. Wegen des [X.] wurde die Zulage entsprechend der Teilzeitquote auf einen Umfang von 50 v.H. reduziert und nur für die Dauer der Dienstleistungsphase ausgezahlt.

Den Antrag des [X.], ihm die Zulage in der Freistellungsphase der Altersteilzeit in unveränderter Höhe (entsprechend der Quote seines [X.]) zu zahlen, lehnte der Beklagte ab. Widerspruch und Klage sind in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

Die Gewährung der Zulage komme nur für den Zeitraum in Betracht, in dem der Beamte die herausgehobene Funktion tatsächlich wahrgenommen habe. In der Freistellungsphase der Altersteilzeit sei dies nicht mehr der Fall. Es sei auch ausgeschlossen, die Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion während der Freistellungsphase im Hinblick darauf zu fingieren, dass der Beamte während der Arbeitsphase mit seinen vollen Arbeitsleistungen im Hinblick auf die sich anschließende Freistellungsphase in Vorleistung getreten sei. Der Kläger sei nicht gleichheitswidrig im Verhältnis zu den Altersteilzeitbeschäftigten im Teilzeitmodell schlechter gestellt. Auch die Teilzeitbeschäftigten im Teilzeitmodell erhielten die Zulage lediglich für die Dauer der tatsächlichen Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion und nicht für den übrigen Zeitraum. Das Vorbringen des [X.], er erhalte anders als die Altersteilzeitbeschäftigten im Teilzeitmodell keine Zulage nach seinem tatsächlichen Beschäftigungsumfang, betreffe allein die Dienstleistungsphase. Hierauf beziehe sich der geltend gemachte Anspruch jedoch nicht. Aus diesem Grund ergebe sich auch aus dem unionsrechtlichen pro rata temporis-Grundsatz kein Anspruch auf Gewährung der Zulage in der Freistellungsphase der Altersteilzeit.

Hiergegen wendet sich die Revision des [X.], mit der er beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Revision des [X.] ist begründet. Das Urteil des [X.] verletzt § 6 Abs. 1 [X.] in der Fassung vom 6. August 2002 ([X.] [X.] 3020). Diese Vorschrift galt im Zeitraum von Mitte August 2007 bis Ende März 2008 für die Beamten des [X.]n nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG, § 85 [X.] fort, weil der [X.] die Bestimmungen des [X.]besoldungsgesetzes noch nicht durch Landesrecht ersetzt hatte. Die beiden der Zahlung der Zulage in der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell entgegenstehenden Bescheide des [X.]n vom 28. April und 12. September 2006 sind rechtswidrig und aufzuheben.

[X.], dem antragsgemäß Altersteilzeit im Blockmodell bewilligt worden ist, hat auch in der Freistellungsphase einen Anspruch auf Zahlung der Zulage für die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion nach § 45 Abs. 1 [X.] in der Höhe, in der sie während der [X.] gezahlt wurde (1). Mit dem Bewilligungsbescheid vom 7. Juni 2005 hat der [X.] über die Gewährung der Zulage nach § 45 [X.] für den gesamten Zeitraum der Altersteilzeit des [X.] entschieden. Auf der Grundlage dieses Bescheids hat der [X.] dem Kläger die Zulage nach § 45 Abs. 1 [X.] auch während der Freistellungsphase der Altersteilzeit anteilig zu zahlen. Da dieser Bescheid bestandskräftig ist, ist unerheblich, ob das hierfür erforderliche Einvernehmen des [X.] eingeholt worden ist (2).

1. Der geltend gemachte Anspruch des [X.] ergibt sich aus dem nachfolgend dargestellten, aufeinander abzustimmenden Regelungsgefüge des § 6 Abs. 1 und § 45 [X.] sowie der dem Kläger bewilligten Altersteilzeit im Blockmodell.

Grundlage der dem Kläger bewilligten Altersteilzeit im Blockmodell sind § 39 Abs. 7 des Beamtengesetzes für das [X.] vom 8. Oktober 1999 (GVBl. [X.] 446) in der Fassung des [X.] (GVBl. [X.] 59) sowie § 2a Nr. 2 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im [X.] vom 17. November 1997 (GVBl. I[X.] 842) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung beamten- und richterlicher Vorschriften vom 21. Dezember 1998 (GVBl. [X.] 234 zu Art. 2), zuletzt geändert durch Art. 8 des [X.] (GVBl. [X.] 59).

Nach § 6 Abs. 1 [X.] werden bei Teilzeitbeschäftigung die Dienstbezüge im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt. Zu den Dienstbezügen gehören nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 [X.] auch die Zulagen.

Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 [X.] kann ein Beamter, dem eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird, eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten. Die Zulage kann ab dem siebten Monat der ununterbrochenen Wahrnehmung bis zu einer Dauer von höchstens fünf Jahren gezahlt werden (§ 45 Abs. 1 Satz 3 [X.]).

Zwar ist die Zulage nach § 45 [X.] grundsätzlich nur in dem Zeitraum zu gewähren, in dem der Beamte den betreffenden Dienstposten auch tatsächlich innehat. Die Annahme, die Freistellungsphase sei von der aktiven Phase der Altersteilzeit im Blockmodell zu trennen und jene Phase sei mit der Folge isoliert zu betrachten, dass der Beamte trotz der vollen Dienstleistung in der Arbeitsphase in der späteren Phase die Zulage nach § 45 [X.] wegen der völligen Freistellung vom Dienst nicht mehr erhält, ist mit der gesetzlichen Regelung der Altersteilzeitbeschäftigung und der Bestimmung der Bezüge eines Teilzeitbeschäftigten nach § 6 Abs. 1 [X.] unvereinbar. Vielmehr folgt aus § 6 Abs. 1 [X.], dass der gesamte Zeitraum der dem Beamten bewilligten Altersteilzeit hinsichtlich der Dienstbezüge einheitlich zu betrachten ist. Dies ergibt sich aus Folgendem:

[X.] in der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell befindet sich noch im aktiven Beamtenverhältnis. Auch bei dieser Gestaltung endet das Beamtenverhältnis erst mit dem Eintritt des Beamten in den Ruhestand (§ 25 BeamtStG). Der Anspruch auf Besoldung endet nach § 3 Abs. 2 [X.], da hier nichts anderes bestimmt ist, erst mit Ablauf des Tages, an dem der Beamte aus dem Dienstverhältnis ausscheidet, d.h. mit seinem Eintritt in den Ruhestand.

Mit dem Begriff der "Arbeitszeit" in § 6 Abs. 1 [X.] ist nicht die konkrete, ausschließlich auf eine Woche bezogene Arbeitszeit, sondern die durchschnittliche Arbeitszeit gemeint, die der Beamte während der Gesamtdauer der ihm gewährten Teilzeitbeschäftigung zu leisten hat. Wie die Arbeitszeit innerhalb dieses Zeitraums verteilt wird, ist dabei ohne Belang. Die normativ - in Zeiteinheiten - festgelegte allgemeine volle Arbeitszeit ist für die Anwendung von § 6 Abs. 1 [X.] in Relation zu setzen zu der individuell festgesetzten Arbeitszeit. Auch im Fall einer Teilzeitbeschäftigung in Form des Blockmodells ist die durchschnittliche Arbeitszeit über den gesamten Zeitraum auf diese Weise zu berechnen. [X.], der im Blockmodell der Altersteilzeit von der Arbeit völlig freigestellt wird, behält aufgrund von § 6 Abs. 1 [X.] in dieser Freistellungsphase seinen der durchschnittlichen Arbeitszeit entsprechenden Besoldungsanspruch (BVerwG, Urteile vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <225>, vom 23. September 2004 - 2 C 61.03 - BVerwGE 122, 65 <67> und vom 23. Juni 2005 - 2 C 21.04 - BVerwGE 124, 11 <12 f.>). Auch die Altersteilzeit im Blockmodell ist in die rechtliche Form einer sich über den gesamten Zeitraum erstreckenden hälftigen Teilzeitbeschäftigung gekleidet (Plog/Wiedow, [X.] alt, § 72b Rn. 22; [X.], in: [X.]/Summer, Besoldungsrecht des [X.] und der Länder, [X.], Stand Mai 2014, [X.]/1, § 6 [X.] Rn. 9).

In der aktiven Phase der Altersteilzeitbeschäftigung im Blockmodell erhält der Beamte trotz seiner vollzeitigen Dienstleistung gemäß § 6 Abs. 1 [X.] das Grundgehalt und auch die Zulage nach § 45 [X.] lediglich anteilig. Aus der durch § 6 Abs. 1 [X.] vorgegebenen einheitlichen Betrachtung des gesamten Zeitraums der Altersteilzeit im Blockmodell ergibt sich aber zugleich, dass die Zulage nach § 45 [X.] wie auch das Grundgehalt dem Beamten in der Freistellungsphase trotz der völligen Freistellung des Beamten von der Dienstleistung anteilig zusteht.

Die Ansicht, der Beamte habe in der Freistellungsphase der Altersteilzeit keinen Anspruch auf anteilige Zahlung der Zulage nach § 45 [X.], kann nicht damit gerechtfertigt werden, er könne und müsse in der [X.] der Altersteilzeit die Zulage nach § 45 [X.] entsprechend seiner Dienstleistung in vollem Umfang beanspruchen. Dem steht neben der Regelung des § 6 Abs. 1 [X.] auch die Systematik der übrigen Normen zur Festlegung der Dienstbezüge des Beamten entgegen. Für den hier maßgeblichen Zeitraum bestimmt § 2 Abs. 3 der Altersteilzeitzuschlagsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2001 (- [X.] -, [X.] [X.] 2239), dass steuerfreie Bezüge, [X.] und Vergütungen entsprechend dem Umfang der tatsächlich geleisteten Tätigkeit gewährt werden (nunmehr § 6 Abs. 2 Satz 5 [X.]). Da die Zulage nach § 45 [X.] hiervon nicht erfasst ist, folgt aus § 2 Abs. 3 [X.] im Umkehrschluss, dass diese Zulage in der [X.] der Altersteilzeit nicht entsprechend dem Umfang der tatsächlich geleisteten Tätigkeit, sondern gemäß der Grundregel des § 6 Abs. 1 [X.] lediglich anteilig zu gewähren ist.

Die anteilige Gewährung der Zulage nach § 45 [X.] auch in der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell trägt auch den Vorgaben des unionsrechtlichen pro rata temporis-Grundsatzes Rechnung (vgl. § 4 Nr. 2 des Anhangs zur Richtlinie Nr. 97/81/[X.] vom 15. Dezember 1997 zu der von [X.], [X.] und [X.] geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeit ). Dieser gibt vor, dass Teilzeitbeschäftigten Leistungen, insbesondere das Entgelt, entsprechend dem zeitlichen Verhältnis der Teilzeit zur Vollzeit, d.h. strikt zeitanteilig zu gewähren sind (BVerwG, Urteile vom 29. September 2005 - 2 C 44.04 - BVerwGE 124, 227 <238>, vom 26. März 2009 - 2 C 12.08 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 11 Rn. 13, vom 25. März 2010 - 2 C 72.08 - BVerwGE 136, 165 Rn. 19 und vom 24. September 2013 - 2 C 52.11 - NVwZ-RR 2014, 274 Rn. 25). Mit der anteiligen Gewährung der Zulage nach § 45 [X.] auch in der Freistellungsphase wird eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Benachteiligung der Beamten im Blockmodell gegenüber den Beamten mit durchgehender Teilzeit vermieden, die die Zulage während der gesamten Altersteilzeit in der ihrer Beschäftigungsquote entsprechenden Höhe erhalten.

Der Gesichtspunkt der Belastung des Haushalts steht der Ansicht, dass die Gewährung der Zulage nach § 45 [X.] bei einem Beamten in der Altersteilzeit im Blockmodell nicht nur für die Dienstleistungs-, sondern zugleich für die Freistellungsphase gilt, nicht entgegen. In der erstgenannten Phase wird dem Beamten die Zulage gemäß § 6 Abs. 1 [X.] trotz vollzeitiger Dienstleistung nur anteilig ausgezahlt. In der anschließenden Freistellungsphase werden lediglich die in der [X.] eingesparten Haushaltsmittel verwendet.

Der Sache nach bedeutet dies, dass in Fallkonstellationen wie der des vorliegenden Verfahrens die "Wahrnehmung" der herausgehobenen Funktion i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 1 [X.] auch für den Zeitraum der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell fingiert wird - genauso, wie auch die Weiterzahlung der sonstigen Dienstbezüge während dieses Zeitraums auf einer Fiktion beruht, nämlich einer Dienstleistung, die der Beamte in dieser Phase der Altersteilzeit tatsächlich nicht mehr erbringt und auch nicht mehr erbringen muss, weil er sie - gewissermaßen "in Vorleistung tretend" - bereits in der vorangegangenen [X.] der Altersteilzeit im Blockmodell erbracht hat (wie hier bereits [X.], Urteil vom 25. April 2007 - 21 A 2607/05 - juris Rn. 24 ff., ebenso [X.], Urteil vom 29. Februar 2008 - 1 Bf 369/05 - juris Rn. 16 ff.; ebenso Blatt, [X.] 2010, 184 ff.; [X.], in: [X.]/Summer, Besoldungsrecht des [X.] und der Länder, [X.], Stand: Mai 2014, [X.]/1 § 6 [X.] Rn. 29, 38).

2. [X.] vom 7. Juni 2005, mit dem der [X.] dem Kläger im Hinblick auf die Leitung der Projektgruppe die Zulage nach § 45 [X.] im [X.] gewährt hat, erfasst nicht nur den Zeitraum, in dem der Kläger diese herausgehobene Funktion tatsächlich wahrgenommen hat, sondern auch die anschließende Freistellungsphase bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand. Dies ergibt die gemäß § 133 BGB am objektiven Empfängerhorizont orientierte Auslegung des Bescheids.

Dieser Bescheid ist in Ansehung der dem Kläger bewilligten Altersteilzeit ergangen. Der [X.] hat unter Verweis auf § 6 Abs. 1 [X.] ausdrücklich ausgeführt, dass der [X.] wegen des bestehenden Altersteilzeitbeschäftigungsverhältnisses zu [X.] und im Umfang von 50 v.H. des vollen Betrages zu zahlen ist. Bei einem teilzeitbeschäftigten Beamten im Blockmodell erfasst die Bewilligung der Zulage nach § 45 [X.] aufgrund einer Ermessensentscheidung aber den gesamten Zeitraum der dem Beamten gewährten Teilzeit. Von den Bindungen des § 6 Abs. 1 [X.], der eine einheitliche Betrachtung des gesamten Zeitraums der Altersteilzeit vorgibt, kann sich der Dienstherr nicht befreien.

Zwar hat das [X.] das für die Gewährung der Zulage nach § 45 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 14 Abs. 3 des [X.] 2005/2006 vom 24. Mai 2005 (GVBl. [X.] 178) erforderliche Einvernehmen des [X.] nicht eingeholt. Dies ist aber für den hier streitgegenständlichen Anspruch des [X.] auf Auszahlung der anteiligen Zulage auch für die Freistellungsphase unerheblich. Denn des Einvernehmens bedarf es nur für die Bewilligung der Zulage nach § 45 [X.]. Der Bewilligungsbescheid vom 7. Juni 2005 ist aber bestandskräftig. Dass für die Zulage nach § 45 [X.] in der Freistellungsphase von August 2007 bis Ende März 2008 tatsächlich keine Haushaltsmittel zur Verfügung standen, hat der [X.] im Verfahren nicht geltend gemacht.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.