Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.03.2011, Az. 6 C 6/10

Die Klägerin, die öffentliche Mobilfunknetze nach dem GSM- und dem [X.] betreibt, wendet sich gegen eine Allgemeinverfügung der [X.] über die [X.]ergabe weiterer Funkfrequenzen.

Die Frequenzausstattung der Klägerin und der drei anderen in [X.] tätigen Mobilfunknetzbetreiber, die Mobilfunkdienstleistungen für die Öffentlichkeit anbieten, ist unterschiedlich. Im Bereich der Frequenzen unter 1 GHz, die sich wegen ihrer physikalischen Ausbreitungseigenschaften besonders für die [X.]ersorgung in der Fläche eignen, verfügen die beiden sog. [X.] über jeweils 2 x 12,4 MHz (gepaart) im 900-MHz-Band, während den beiden sog. [X.]n, darunter der Klägerin, dort nur 2 x 5 MHz (gepaart) zugeteilt sind. Im Bereich der Frequenzen über 1 GHz halten demgegenüber die [X.] ein größeres Spektrum als die [X.].

Die Unterschiede haben im Wesentlichen historische Gründe: Mit dem Markteintritt der [X.] im Jahr 1990 wurde diesen zunächst das seinerzeit verfügbare Spektrum aus dem 900-MHz-Bereich zugeteilt. Für die 1993 bzw. 1997 in den Markt getretenen [X.] standen Frequenzen im Bereich unter 1 GHz nicht mehr zur [X.]erfügung, sodass sie zunächst Frequenzen im 1800-MHz-Bereich erhielten. Nachdem im Jahr 2005 das [X.] auf die militärische Nutzung von Frequenzen im Bereich von 900 MHz (sog. [X.]) verzichtet hatte, entschied die [X.], diese Frequenzen zu gleichen Teilen von je 2 x 5 MHz (gepaart) den [X.]n zuzuteilen, die in entsprechendem Umfang auf Frequenzen aus dem Bereich 1800 MHz verzichteten.

Infolge dieses [X.]erzichts, des Freiwerdens weiterer bislang militärisch genutzter Frequenzen und des Übergangs von analogem auf digitalen Fernsehrundfunk wurden in der Folgezeit zunächst weitere 270 MHz in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz verfügbar, für die die Präsidentenkammer der [X.] die Durchführung eines [X.]ergabeverfahrens in Form eines [X.]s beschloss ([X.] vom 19. Juni 2007, [X.]. 34/2007, [X.], und vom 7. April 2008, [X.]. 34/2008, [X.]). Nach Freiwerden weiterer 90 MHz, von denen 60 MHz auf den Frequenzbereich 800 MHz entfielen, erließ die Präsidentenkammer der [X.] schließlich die hier umstrittene Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 ([X.]. 59/2009, [X.]). Darin entschied sie, die [X.]ergabe der zuletzt freigewordenen Frequenzen mit dem bereits zuvor eingeleiteten [X.]erfahren zur [X.]ergabe von Frequenzen der Bereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz zu verbinden (Teilentscheidung I). Die Allgemeinverfügung regelt des Weiteren die Anordnung des [X.]ergabeverfahrens (Teilentscheidung [X.]) sowie die Wahl des [X.]ergabeverfahrens als [X.] (Teilentscheidung [X.]I) und stellt [X.]ergabebedingungen ([X.]) und [X.] (Teilentscheidung [X.]) auf. Unter Nr. [X.].3 i.[X.].m. Nr. [X.] enthält die Allgemeinverfügung eine Regelung über die Beschränkung der Bietrechte im 800-MHz-Bereich auf höchstens 2 x 20 MHz (gepaart) unter Anrechnung bestehender Frequenzausstattungen bei 900 MHz. Weiterhin sind unter Nr. [X.].4 [X.] einschließlich des [X.] bei der Frequenznutzung unter besonderer Berücksichtigung der Frequenzen im Bereich von 800 MHz festgelegt.

Die Klägerin hat gegen die Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 Klage erhoben. Das [X.]erwaltungsgericht hat die Klage mit folgender Begründung abgewiesen: Die Klage sei, soweit sie sich gegen die Anordnung und die Auswahl des [X.]ergabeverfahrens sowie die darauf bezogenen Regeln in den Frequenzbereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz richte, im Hinblick auf die Bestandskraft der vorangegangenen [X.]erfügung vom 7. April 2008 unzulässig und im Übrigen unbegründet. Durch die [X.]erfahrensverbindung werde die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt. Auch die Anordnung, dass der Zuteilung der Frequenzen ein [X.]ergabeverfahren voranzugehen habe, sei rechtmäßig. Bei der Frage, ob für Frequenzzuteilungen in ausreichendem Umfang Frequenzen vorhanden seien, verfüge die [X.] über einen Beurteilungsspielraum. In dessen Rahmen sei das von der Behörde gefundene Ergebnis, dass die Nachfrage das zur [X.]erfügung stehende Spektrum übersteige, nicht zu beanstanden. Die [X.]ergabeanordnung sei auch frei von [X.]. [X.] sei ferner die Anordnung, das [X.]ergabeverfahren als [X.] durchzuführen. Auch insoweit komme der [X.] ein Beurteilungsspielraum zu. Dieser sei auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass zuvor [X.] ohne Durchführung eines [X.]s zugeteilt worden seien, nicht überschritten. Schließlich hielten auch die Festlegungen und Regeln des [X.]ergabeverfahrens sowie die [X.], soweit sie von der Klägerin angegriffen worden seien, der Überprüfung stand. Bei der Frage, ob und in welchem Umfang Bietrechte zu beschränken seien, habe die [X.] innerhalb des ihr auch insofern zustehenden [X.] unter Abwägung des Interesses der [X.] an einer Bereinigung der ungleichen Wettbewerbssituation, des Interesses der [X.] an Zugang zu ausreichendem Spektrum für die Flächenversorgung und etwaigen Chancen für einen Neueinsteiger eine sachgerechte Regelung getroffen. Die Klägerin könne nicht verlangen, dass der von ihr für notwendig erachtete vollständige Ausgleich der Frequenzausstattungen [X.]orrang vor allen anderen Belangen habe.

Zur Begründung der vom [X.]erwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend: Die [X.] habe mit der angefochtenen Allgemeinverfügung eine Sachentscheidung mit neuem Regelungsgehalt getroffen. Für die [X.]erfahrensverbindung fehle es allerdings an der erforderlichen Gleichwertigkeit der verbundenen [X.]erfahren, da die umstrittenen Regelungen durch die Auswechselung ihres [X.] eine inhaltlich andere Bedeutung erhalten hätten als zuvor. Rechtswidrig sei auch die Anordnung des [X.]ergabeverfahrens. Das [X.]erwaltungsgericht habe der [X.] zu Unrecht einen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Feststellung einer Frequenzknappheit zugebilligt. Jedenfalls aber seien der Behörde [X.] in Bezug auf die Bedarfsermittlung unterlaufen. Überdies leide die [X.]ergabeanordnung an einem Ermessensausfall. Zu beanstanden sei ferner die Entscheidung der [X.], das [X.]ergabeverfahren als [X.] durchzuführen. Auch insoweit sei die Annahme eines [X.] fehlerhaft. Jedenfalls begegne das [X.] unter den hier gegebenen Umständen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, da auf demselben sachlich und räumlich relevanten Markt bereits Frequenzen ohne vorherige Durchführung eines [X.]s zugeteilt worden seien. Schließlich seien die Regeln des [X.]ergabeverfahrens und die [X.] defizitär, weil die Beklagte weitergehende Beschränkungen zulasten der [X.] hätte anordnen müssen. Die angegriffene Bietrechtsbeschränkung im 800-MHz-Band habe es den [X.]n ermöglicht, dort so viele Frequenzen zu erwerben, dass der Rest für die beiden [X.] nicht ausgereicht habe. Es sei von Anfang an vorhersehbar gewesen, dass einer der beiden kleineren Netzbetreiber bei der [X.]ersteigerung dieser Frequenzen leer ausgehen werde. [X.] sei die Entscheidung der [X.] insbesondere deshalb, weil die Bietrechte der ohnehin schon privilegierten [X.] bei der Anrechnung der bestehenden Frequenzausstattung im 900-MHz-Band aufgerundet worden seien; jedenfalls hätten die ihnen zugestandenen Bietrechte mit einem [X.]erzicht auf Nutzungsrechte im Frequenzbereich von 900 MHz verknüpft werden müssen.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das Urteil des [X.]erwaltungsgerichts.

[X.]ie zulässige Revision der Klägerin ist begründet. [X.]as angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, soweit es die Klage hinsichtlich der mit dem Hauptantrag angegriffenen [X.] zu I, [X.] und [X.]I der Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 abgewiesen hat, und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Eine abschließende Entscheidung in der Sache ist dem Senat nicht möglich, da es an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlt. [X.]ies führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. [X.]ie Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig.

a) [X.]ie Anfechtungsklage gegen die genannten [X.] ist in vollem Umfang statthaft. [X.]ies gilt entgegen der Auffassung des [X.] auch insoweit, als bereits die - von der Klägerin nicht angegriffene - Allgemeinverfügung vom 7. April 2008 bestimmte Regelungen in Bezug auf die Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz inhaltsgleich mit der Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 getroffen hatte. [X.]ie Auslegung der hier angefochtenen Allgemeinverfügung, zu der im Hinblick auf die die Problematik nicht erschöpfenden Erwägungen des [X.] der Senat selbst berechtigt ist (Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 6 [X.] 28.05 - [X.] 442.066 § 150 [X.] Nr. 3 Rn. 24), ergibt, dass es sich insgesamt um eine neue Sachentscheidung und nicht lediglich um eine wiederholende Verfügung handelt. [X.]urch die Verbindung des seinerzeit bereits eingeleiteten Vergabeverfahrens für Frequenzen der Bereiche von 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz mit der Vergabe der neu hinzugetretenen Frequenzen der Bereiche 800 MHz und 1,8 GHz sollte der [X.] flexibilisiert und die Entstehung künstlicher [X.]en vermieden werden. [X.]adurch ist insgesamt ein neuer Verfahrensgegenstand entstanden, sodass auch wortgleich übernommene Bestimmungen einen neuen Regelungsgehalt aufweisen. [X.]emgemäß hat sich die [X.] in den Gründen der Vergabeanordnung wie auch der übrigen angefochtenen [X.] mit den im Anhörungsverfahren erhobenen Einwänden insgesamt und nicht nur im Hinblick auf die neu einbezogenen Frequenzen sachlich auseinandergesetzt. [X.]er Hinweis des [X.] auf die Befugnis der [X.], durch zweckmäßige Zusammenfassung mehrerer Beschlusskammerentscheidungen in einer Allgemeinverfügung bzw. durch ihre Aufteilung auf mehrere Allgemeinverfügungen die Rahmenbedingungen für die Inanspruchnahme von Rechtsschutz zu beeinflussen (s. Urteil des Senats vom 1. September 2009 - BVerwG 6 [X.] 4.09 - BVerwGE 134, 368 Rn. 27 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 1), verfängt demgegenüber nicht. [X.]iese Befugnis bezieht sich auf eine "horizontale" Abschichtung einzelner [X.], nicht aber auf eine "vertikale" Aufspaltung nach Frequenzbereichen, die im Anfechtungsrechtsstreit praktisch kaum lösbare Probleme aufwerfen würde.

b) [X.]ie Klägerin ist in Bezug auf die ersten drei [X.] der angefochtenen Allgemeinverfügung klagebefugt, denn sie kann im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein. [X.]ie Vergabeanordnung (§ 55 Abs. 9 Satz 1 [X.]) wandelt den Anspruch auf Einzelzuteilung von Frequenzen (§ 55 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 [X.]) in einen Anspruch auf chancengleiche Teilnahme am Vergabeverfahren um. [X.]aher ist ein Unternehmen wie die Klägerin, das einen noch nicht bestandskräftig abgelehnten Antrag auf Einzelzuteilung gestellt hat, im Hinblick auf die in den geltend gemachten Zuteilungsanspruch eingreifende Vergabeanordnung klagebefugt, wenn - wie hier - deren Rechtswidrigkeit nach dem Klagevorbringen zumindest möglich erscheint und auch der behauptete [X.] ohne die umstrittene Vergabeanordnung nicht ausgeschlossen ist (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 16 f.). Ebenso wird die materielle Rechtsposition der Klägerin durch die Auswahl des [X.] berührt, da diese den [X.] auf einen Erwerb im Wege des [X.]s verengt (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 19); auch insoweit scheidet eine subjektive Rechtsverletzung jedenfalls nicht von vornherein aus.

c) Auf die Anordnung der [X.] über die [X.]urchführung des Vergabeverfahrens und die Auswahl der Verfahrensart findet § 44a VwGO, wonach Rechtsschutz nur im Zusammenhang mit der abschließenden Sachentscheidung in Anspruch genommen werden kann, keine Anwendung (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 22).

d) Soweit aufgrund der im Frühjahr 2010 durchgeführten Auktion bereits Frequenzzuteilungen an diejenigen ausgesprochen worden sind, die die [X.] abgegeben hatten, beseitigt dies nicht das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin für die Anfechtung der hier umstrittenen Allgemeinverfügung. [X.]ie Klägerin trägt hinsichtlich der im gestuften Verfahren (vgl. Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 25) ergangenen [X.] eine Anfechtungslast, da sie sich sonst deren Bestandskraft in einem etwaigen Rechtsstreit gegen die Frequenzzuteilungen entgegenhalten lassen müsste.

2. [X.]ie Begründung, mit der das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des [X.] abgewiesen hat, hält der Überprüfung nicht stand. Zwar wäre das angefochtene Urteil - auch hinsichtlich des für unzulässig erachteten Teils des Klagebegehrens - im Ergebnis zutreffend (§ 144 Abs. 4 VwGO), wenn die Klage sich insgesamt als unbegründet erwiese. Ein dahingehender Ausspruch ist dem Senat aber auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen nicht möglich.

a) [X.]ie Entscheidung der [X.], die Vergabe der zuletzt freigewordenen Frequenzen der Bereiche 800 MHz und 1,8 GHz mit der Vergabe der schon länger verfügbaren Frequenzen der Bereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz zu einem gemeinsamen Verfahren zu verbinden (Teilentscheidung I), ist der gerichtlichen Überprüfung nicht isoliert, sondern nur gemeinsam mit der Vergabeanordnung (Teilentscheidung [X.]) zugänglich, auf die sich der Verbindungsbeschluss bezieht. Ob die Verbindung der Vergabeverfahren im Hinblick auf die von der [X.] erwarteten Beschleunigungs- und Synergieeffekte zur optimalen Erreichung der bei der Frequenzordnung zu beachtenden [X.] (§ 52 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 2 [X.]) geeignet und mit dem drittschützenden [X.]iskriminierungsverbot (§ 55 Abs. 1 Satz 3 [X.]) vereinbar ist, hängt wesentlich davon ab, ob für die Gesamtheit der verbundenen Frequenzen die Voraussetzungen gegeben sind, die das Gesetz an den Erlass einer Vergabeanordnung knüpft.

b) Eine Vergabeanordnung kann gemäß § 55 Abs. 9 Satz 1 i.V.m. § 61 [X.] nach Anhörung der betroffenen Kreise erlassen werden, wenn für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind. Ob die Voraussetzungen für den Erlass einer Vergabeanordnung im vorliegenden Fall erfüllt sind, kann der Senat auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen nicht abschließend beurteilen (aa); [X.] liegt ein Ermessensfehler der [X.] nicht vor (bb).

aa) [X.]ie in beiden Alternativen des § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] vorausgesetzte [X.] kann sich entweder aus der bereits feststehenden Tatsache eines Antragsüberhangs (§ 55 Abs. 9 Satz 1 Alt. 2) oder aus der Prognose einer mangelnden Verfügbarkeit von Frequenzen ergeben (§ 55 Abs. 9 Satz 1 Alt. 1; s. auch Urteil vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 [X.] 2.10 - juris Rn. 25; [X.], in: [X.]/[X.]/Scherer, [X.], § 55 Rn. 44). Unter Berücksichtigung des Gesetzeswortlautes wie auch des systematischen Zusammenhangs der beiden Fallvarianten des § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] bezieht sich die zuletzt erwähnte Prognose darauf, dass im Zuteilungszeitpunkt eine das verfügbare Frequenzspektrum übersteigende Anzahl von Zuteilungsanträgen gestellt sein wird. Grundlage dieser Prognose ist die Feststellung eines überschießenden Frequenzbedarfs. Bei dieser Feststellung als solcher steht der [X.] ein Beurteilungsspielraum nicht zu.

Eine mit einer Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle verbundene Befugnis zur Letztentscheidung wird der Verwaltung dort zuerkannt, wo ihr das materielle Recht in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Entscheidungen abverlangt, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben. Unbestimmte Rechtsbegriffe, die für sich genommen einen Beurteilungsspielraum nicht begründen, können unter Umständen wegen hoher Komplexität oder besonderer [X.]ynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt (stRspr; s. nur [X.], Beschluss vom 16. [X.]ezember 1992 - 1 BvR 167/87 - [X.]E 88, 40 <61>; Urteil vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 - [X.]E 103, 142 <156 f.>; [X.] vom 10. [X.]ezember 2009 - 1 BvR 3151/07 - NVwZ 2010, 435 <437 f.>; BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 [X.] 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 20 = [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 1; jeweils m.w.[X.]). [X.]abei steht der Umstand, dass eine Verwaltungsentscheidung mit einer Grundrechtsbeeinträchtigung verbunden ist, der Annahme einer Letztentscheidungsermächtigung nicht entgegen; die Rechtfertigungsanforderungen steigen aber mit der Intensität des Grundrechtseingriffs ([X.], [X.] vom 10. [X.]ezember 2009 a.a.[X.] S. 440). Eine der Verwaltung übertragene Letztentscheidungsbefugnis bezieht sich überdies grundsätzlich nicht auf die Feststellung der für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen. Bei ihnen ist die gerichtliche Überprüfung darauf zu erstrecken, ob sie wirklich vorliegen, und nicht nur darauf, ob sie von der Behörde in vertretbarer Weise angenommen worden sind ([X.], [X.] vom 10. [X.]ezember 2009 a.a.[X.] S. 438; BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 a.a.[X.] Rn. 21 m.w.[X.]).

[X.]aran gemessen rechtfertigt die Feststellung eines Bedarfsüberhangs als Grundlage für die Prognose, dass mit einer die verfügbaren Frequenzen übersteigenden Anzahl von Anträge zu rechnen ist (§ 55 Abs. 9 Satz 1 Alt. 1 [X.]), für sich genommen nicht die Anerkennung eines [X.]. Anders als bei der Prognose selbst, die die Bewertung eines ausreichenden Frequenzumfangs zur Erbringung von Leistungen in einem wettbewerblichen Umfeld einschließt, zählt die [X.] als solche zu der entscheidungserheblichen Tatsachengrundlage, die wirklich gegeben und nicht nur vertretbar angenommen worden sein muss. [X.]ie Vergabeanordnung mit der Frequenzversteigerung als Regelfolge (§ 61 Abs. 2 Satz 1 [X.]) stellt sich als eine objektive Berufszulassungsschranke dar, die nur als Konsequenz einer durch Frequenzbewirtschaftung zu bewältigenden [X.] mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist. Aufgrund der mit dem Vergabeverfahren verbundenen Kosten und Risiken für alle Antragsteller ist dieses Verfahren nur gerechtfertigt, wenn ein Bedarfsüberhang an Frequenzen tatsächlich besteht ([X.], in: Beck[X.], 2. Aufl. 2000, § 10 Rn. 6; [X.], in: NVwZ 2003, 1304 <1310>). Hierfür steht in Gestalt des förmlichen Bedarfsermittlungsverfahrens, bei dem die [X.] zur Vorbereitung ihrer Entscheidung über den Erlass einer Vergabeanordnung öffentlich dazu auffordert, innerhalb einer angemessenen Frist [X.] in Bezug auf die fraglichen Frequenzen einzureichen, ein in der Praxis erprobtes, aussagekräftiges Verfahren zur Verfügung, das zudem den unionsrechtlich vorgegebenen Kriterien der Objektivität, Transparenz und [X.]iskriminierungsfreiheit genügt (Art. 9 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2002/21/[X.] über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste - Rahmenrichtlinie, [X.] - und Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 sowie Erwägungsgrund 12 der Richtlinie 2002/20/[X.] über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste - Genehmigungsrichtlinie, [X.] -; vgl. dazu [X.] a.a.[X.]; [X.], in: [X.], 2. Aufl. 2009, § 55 Rn. 51; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], § 55 Rn. 72; [X.], in: Beck [X.], 3. Aufl. 2006, § 55 Rn. 11). Zwar ist ein förmliches Bedarfsermittlungsverfahren in § 55 Abs. 9 [X.] nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Wird es - wie hier - nicht (zeitnah) vor dem Erlass der Vergabeanordnung durchgeführt, ist die [X.] aber jedenfalls gehalten, auf Erkenntnisse zurückzugreifen, die eine vergleichbare Gewähr für die zutreffende Erfassung des aktuellen Frequenzbedarfs bieten und somit als Grundlage für die Prognose einer (nicht) ausreichenden Verfügbarkeit von Frequenzen nicht weniger geeignet sind.

Im vorliegenden Fall hat die [X.] anstelle einer aktuellen Bedarfsermittlung auf eine Mischung von Erkenntnissen aus teilweise lange zurückliegenden [X.] bezüglich einzelner der - nunmehr zur gemeinsamen Vergabe zusammengefassten - Frequenzspektren, bestimmten neueren [X.] und eigenen Bedarfsabschätzungen zurückgegriffen. In dieser Konstellation hätte sich das Verwaltungsgericht eine eigene Überzeugung darüber bilden müssen, ob ein Bedarfsüberhang auf dieser Grundlage nachgewiesen ist. [X.]iesen Anforderungen entspricht das angefochtene Urteil nicht vollständig. [X.]enn es begnügt sich mit der Feststellung, dass der von der [X.] zugrunde gelegte Frequenzbedarf auf vertretbaren, auf Tatsachen gestützten Annahmen beruhe. [X.]as Ermittlungsdefizit bezieht sich insbesondere auf die gerichtliche Kontrolle der nicht hinreichend begründeten Prämisse der [X.], dass die bis in das [X.] rückreichenden [X.] nach wie vor für "stabil" gehalten würden. Zudem wurde nicht näher untersucht, inwieweit das neu hinzugekommene Spektrum unterhalb von 1 GHz - insbesondere in Anbetracht der mit der Verfahrensverbindung bezweckten "Entschärfung des [X.]" (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3648) - Auswirkungen auf den angenommenen Bedarfsüberhang hinsichtlich der Frequenzen oberhalb von 1 GHz hat. [X.]as Verwaltungsgericht hat zwar nicht verkannt, dass die mit der Verfahrensverbindung bewirkte Ausweitung des verfügbaren Frequenzspektrums eine etwa vorhandene [X.] unter Umständen mildern kann, sich insoweit aber einer abschließenden eigenen Überprüfung enthalten. [X.]a der Senat die fehlenden tatsächlichen Feststellungen und Bewertungen nicht selbst vornehmen kann, muss das Verwaltungsgericht Gelegenheit erhalten, sie nachzuholen. [X.]abei wird es gegebenenfalls auch auf spätere Erkenntnisse, etwa über den tatsächlichen Ablauf und die Ergebnisse des [X.], zurückgreifen können, soweit diese Hilfstatsachen nach seiner Überzeugung den Rückschluss auf einen bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Vergabeanordnung bestehenden Bedarfsüberhang zulassen.

bb) Unter der Prämisse, dass die Knappheitsprognose der [X.] nach erneuter Überprüfung eine ausreichende tatsächliche Grundlage hat, ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der Behörde beim Erlass der Vergabeanordnung ein Ermessensfehler nicht unterlaufen ist. Bei bestehender Knappheit schließt § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] die Einzelzuteilung der betreffenden Frequenzen in der Regel aus. In einer solchen Situation ist die Ermessensentscheidung ("kann") der [X.] infolge der [X.] (Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG) und des unionsrechtlichen [X.]iskriminierungsverbotes (Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2, Art. 7 Abs. 3 [X.]) regelmäßig im Sinne des Erlasses einer Vergabeanordnung vorgeprägt; nur ausnahmsweise darf unter Berücksichtigung der [X.] trotz [X.] vom Erlass einer Vergabeanordnung abgesehen werden (Urteil vom 26. Januar 2011 a.a.[X.] Rn. 25 m.w.[X.]). [X.]emgemäß bedarf es ausdrücklicher Ermessenserwägungen nicht im Regel-, sondern nur im Ausnahmefall.

Soweit sich die Klägerin für einen solchen Ausnahmefall auf das sog. [X.] der [X.] ([X.]. 88/2005 vom 21. November 2005, [X.]) beruft, vermag dies nicht zu überzeugen. Wie vom Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, hat dieses Konzept nicht die Qualität einer das Ermessen der [X.] für eine unbestimmte Vielzahl von [X.] generell bindenden [X.], sondern es reagierte ausdrücklich nur auf die damals konkret entstandene Möglichkeit, die aus der militärischen Nutzung freigegebenen sog. [X.] zwischen 880 und 935 MHz für den digitalen zellularen Mobilfunk zur Verfügung zu stellen. [X.]as [X.] regelte den Sonderfall einer Frequenzverlagerung durch Zuteilung dieser Frequenzen an die beiden [X.] um Zug gegen die Rückgabe bisher von diesen genutzter Frequenzen aus dem 1,8-GHz-Band, deren Neuzuteilung ihrerseits einer späteren diskriminierungsfreien Vergabe vorbehalten wurde. Vor diesem Hintergrund trifft das Argument der Klägerin, das [X.] offenbare grundlegende Wertungen der Behörde im Zusammenhang mit der Zuteilung der für die Flächenversorgung geeigneten Frequenzen unterhalb von 1 GHz, nicht zu. [X.]ie [X.] ist in einem bestimmten historischen Einzelfall ausnahmsweise von dem bei [X.] sonst gebotenen Vergabeverfahren abgewichen; daraus folgt unter keinem Gesichtspunkt, dass eine spätere Ermessensausübung, die dem gesetzlichen Regelfall folgt, ihrerseits besonders begründungsbedürftig wäre.

Auch der Hinweis der Klägerin auf die Richtlinie 2009/114/[X.] vom 16. September 2009 zur Änderung der Richtlinie 87/372/[X.] führt nicht auf einen Ermessensfehler der [X.]. Mit der [X.] wird eine Flexibilisierung der Nutzung des 900-MHz-Bandes zwischen 880 und 960 MHz bezweckt. Wie ihrem Art. 1 Abs. 1 sowie den Erwägungsgründen zu 2 bis 4 entnehmen ist, soll die Nutzung der genannten, gemeinschaftsweit zunächst technologiebezogen für die [X.] zugewiesenen Frequenzen für andere terrestrische Systeme verfügbar gemacht werden; gemäß Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang zu untersuchen, ob aufgrund der bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands [X.]verzerrungen wahrscheinlich sind, und diese durch geeignete und verhältnismäßige Maßnahmen zu beheben. [X.]ie Klägerin meint, dass die [X.] gemäß dem Normzweck dieser Bestimmung vorrangig eine unmittelbare Zuteilung der nunmehr verfügbaren 800-MHz-Frequenzen an die [X.] in Betracht zu ziehen hatte; dem ist das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung der Erwägungen der [X.] zu Recht nicht gefolgt. [X.]ie Behörde hat sich in ihrer zeitgleich mit der hier angefochtenen Allgemeinverfügung erlassenen Entscheidung vom 12. Oktober 2009 zur Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von Telekommunikationsdiensten ([X.]. 58/2009, [X.] 3575 <3603 ff.>) mit den Konsequenzen, die aus der geänderten [X.] sowohl für das 900-MHz-Band, in welchem ein etwa erforderlicher Ausgleich vorrangig stattzufinden hätte, als auch für die hier umstrittenen 800-MHz-Frequenzen zu ziehen sind, im Einzelnen auseinandergesetzt. [X.]anach wurde im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung eine regulatorische Umverteilung des 900-MHz-Spektrums nicht für geboten erachtet, weil einerseits eine [X.]verzerrung im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie nicht vorliege, solange die [X.] ihre 900-MHz-Frequenzen weiterhin ausschließlich für [X.] nutzten, und andererseits nunmehr ein für die Flächenversorgung geeignetes Spektrum im Bereich von 800-MHz zur Verfügung stehe, zu dem (auch) die [X.] nach Maßgabe der Vergabebedingungen [X.] hätten. In Anbetracht des Umstandes, dass die Zweifel der Klägerin an der Geeignetheit der von der [X.] in die Vergabebedingungen aufgenommenen Bietrechtsbeschränkung die Vergabeanordnung als solche nicht in Frage stellen, waren bei dem - durch § 55 Abs. 9 [X.] vorgeprägten - Erlass der Vergabeanordnung weitergehende Erwägungen nicht veranlasst.

c) Auch im Hinblick auf die Entscheidung der [X.] für die [X.]urchführung eines [X.] (Teilentscheidung [X.]I) steht die Abweisung der Klage - selbst unter der Prämisse, dass die Vergabeanordnung rechtmäßig ist - nicht in vollem Umfang mit Bundesrecht in Einklang.

aa) Ein Vergabeverfahren kann gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] als [X.] oder als Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden. Bei der danach vorzunehmenden Verfahrensbestimmung hat die [X.] zwar kein Ermessen, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 [X.] ist grundsätzlich das [X.] durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht ausnahmsweise ungeeignet zur Erreichung der [X.] ist. Im Hinblick auf diese Bewertung ist aber - auf der Tatbestandsseite der Norm - eine [X.] der [X.] anzuerkennen. Sie rechtfertigt sich aus der Notwendigkeit, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des [X.] in eine komplexe Abwägung der [X.] einzutreten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt. [X.]ementsprechend wird in Bezug auf § 61 Abs. 2 Satz 1 [X.] ein Beurteilungsspielraum der [X.] im Schrifttum nahezu einhellig befürwortet ([X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], § 61 Rn. 19; [X.], in: [X.], [X.], [X.] Rn. 196; Spoerr, in: [X.]/Spoerr/[X.], [X.] 2001, § 11 Rn. 16; [X.], a.a.[X.] S. 1311; [X.], [X.], 696 <699>; vgl. auch Urteile vom 28. November 2007 - BVerwG 6 [X.] 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 28 = [X.] 442.066 § 132 [X.] Nr. 1 und vom 2. April 2008 a.a.[X.] Rn. 47, jeweils zu § 21 Abs. 1 Satz 2 [X.]).

[X.]ieser Beurteilungsspielraum ist freilich zum einen dadurch eingeschränkt, dass § 61 Abs. 2 Satz 1 [X.] ein [X.] zugunsten des [X.] vorgibt, also grundsätzlich von der Geeignetheit dieses Verfahrens zur Erreichung der [X.] ausgeht. [X.]er Gesetzgeber unterstellt generalisierend, dass das erfolgreiche Gebot die Bereitschaft und die Fähigkeit belegt, die zuzuteilenden Frequenzen im marktwirtschaftlichen Wettbewerb optimal einzusetzen (BT[X.]rucks 15/2316 [X.]). Eine gegenläufige Einschränkung ergibt sich aus § 61 Abs. 2 Satz 2 [X.]. [X.]ort heißt es mit Blick auf die ausnahmsweise fehlende Eignung des [X.] zur Sicherstellung der [X.], dass dies - insbesondere - unter zwei alternativen Voraussetzungen der Fall sein kann, nämlich wenn entweder auf dem sachlich und räumlich relevanten Markt, für den die Funkfrequenzen unter Beachtung des Frequenznutzungsplanes verwendet werden dürfen, bereits Frequenzen ohne vorherige [X.]urchführung eines [X.] zugeteilt wurden oder ein Antragsteller für die zuzuteilenden Frequenzen eine gesetzlich begründete Präferenz geltend machen kann. [X.]ie beiden Fallbeispiele, die dadurch gekennzeichnet sind, dass das beispielhaft erläuterte Tatbestandsmerkmal - die Ungeeignetheit des [X.] - nicht (regelmäßig) vorliegt, sondern eben nur vorliegen "kann", sind weder abschließend noch zwingend ([X.], a.a.[X.] Rn. 197). [X.]ie gesetzliche Regelung ist als ein qualifizierter Prüfauftrag in dem Sinne zu verstehen, dass die [X.] die Verfahrensart in den angesprochenen Fallkonstellationen mit Blick auf die Sicherstellung der [X.] einer detaillierten Eignungsprüfung zu unterziehen hat. [X.]abei führt das Vorliegen eines der beiden Regelbeispiele zwar nicht zu einer Umkehrung, wohl aber zu einer Aufhebung des in § 61 Abs. 2 Satz 1 [X.] angelegten [X.]ses, so dass die Geeignetheit des [X.] in dieser Situation ohne gesetzliche Vorsteuerung anhand der [X.] zu beurteilen ist (so im Ergebnis auch Spoerr, a.a.[X.] Rn. 22 sowie [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 61 Rn. 11). Im vorliegenden Fall lässt sich aufgrund der getroffenen Feststellungen nicht beurteilen, ob das Fallbeispiel des § 61 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 [X.] vorliegt (1); von der Beantwortung dieser Frage hängt die Rechtmäßigkeit der von der [X.] getroffenen Entscheidung ab (2).

(1) Wie vom Verwaltungsgericht festgestellt und im Übrigen zwischen den Beteiligten nicht umstritten, wurden die zur Flächenversorgung besonders geeigneten Frequenzen aus dem 900-MHz-Bereich in der Vergangenheit ohne [X.] zugeteilt: [X.]ie beiden [X.] haben ihr diesbezügliches Frequenzspektrum von jeweils 2 x 12,4 MHz (gepaart) Anfang der 1990er Jahre außerhalb einer Auktion erlangt. Auch die Frequenzausstattung der Klägerin und der anderen [X.]in im 900-MHz-Band von jeweils 2 x 5 MHz (gepaart) beruht nicht auf einer Versteigerung, sondern gemäß dem [X.] der [X.] auf den [X.] vom 3. Februar 2006. [X.]emgegenüber hat sich die [X.] für ihre hier umstrittene Entscheidung zugunsten eines [X.] (auch) für die 800-MHz-Frequenzen, die den 900-MHz-Frequenzen in den [X.] ähneln, auf den Schutzzweck des § 61 Abs. 2 Satz 2 [X.] berufen, wettbewerbliche Benachteiligungen durch asymmetrische Marktzutrittsbedingungen zu verhindern: Auch unter Berücksichtigung bislang unterschiedlicher Marktzutrittsbedingungen seien symmetrische Bedingungen für den [X.] dann umso wichtiger, wenn Frequenzen für denselben sachlich und räumlich relevanten Markt gleichzeitig oder annähernd gleichzeitig vergeben würden (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3668).

[X.]iese Argumentation ist insofern defizitär, als der sachlich und räumlich relevante Markt nicht hinreichend abgegrenzt worden ist. [X.]er Begriff des relevanten Marktes in § 61 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 [X.] entspricht dem [X.] des § 10 Abs. 1 [X.] und folgt dem sog. Bedarfsmarktkonzept ([X.], a.a.[X.] Rn. 216; [X.], a.a.[X.] Rn. 35; [X.], a.a.[X.] S. 698). Während räumlich relevant das Gebiet ist, in dem die in Rede stehenden Produkte nachgefragt und vertrieben werden und die [X.]bedingungen hinreichend homogen sind, kommt es für die Bestimmung des sachlich relevanten Marktes auf die funktionelle Austauschbarkeit der Produkte aus Nachfrager- und Anbietersicht an. Zu dem sachlich relevanten Markt gehören diejenigen Produkte, die wegen ihrer objektiven Merkmale, der [X.]bedingungen und der Struktur von Angebot und Nachfrage hinreichend austauschbar bzw. substituierbar sind; Produkte, die nur in geringem Maß oder nur relativ austauschbar sind, gehören regelmäßig nicht demselben Markt an (Urteile vom 2. April 2008 a.a.[X.] Rn. 26, vom 28. Januar 2009 - BVerwG 6 [X.] 39.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 3 Rn. 18; Beschluss vom 28. Januar 2010 - BVerwG 6 [X.] - [X.] 442.066 § 135 [X.] Nr. 1 Rn. 11; s. auch bereits Urteil vom 25. April 2001 - BVerwG 6 [X.] 6.00 - BVerwGE 114, 160 <170 f.> = [X.] 442.066 § 33 [X.] Nr. 1 zu § 33 [X.] 1996).

[X.]ie Vorgehensweise der [X.] genügt diesen Anforderungen nicht. [X.]ie Behörde hat den relevanten Markt, für den die zu vergebenden Frequenzen verwendet werden dürfen, in räumlicher Hinsicht als das [X.] und in sachlicher Hinsicht als den Markt für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten bestimmt (Nr. IV.2 der angefochtenen Allgemeinverfügung zu § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 [X.]). Zur Begründung der sachlichen Marktabgrenzung hat sie darauf verwiesen, der weit gefasste Markt entspreche den Widmungen der Frequenzbereiche im Frequenznutzungsplan; aufgrund der Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte bestehe die Möglichkeit, regulatorische Maßnahmen derart aufeinander abzustimmen, dass (sämtliche) Funkanwendungen zur flächendeckenden Versorgung mit schnellen Internetzugängen beitragen könnten (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3677). [X.]amit hat die Behörde den Widmungsbereich der Frequenzen auf der Grundlage des Frequenznutzungsplans mit dem sachlich relevanten Markt gleichgesetzt, ohne das Nachfrager- und Anbieterverhalten empirisch zu ermitteln. Zwar kann die öffentlich-rechtliche Widmung der Frequenzen das Verhalten der Marktteilnehmer beeinflussen; dies ist jedoch auf der Grundlage des [X.] festzustellen (so die berechtigte Kritik von [X.] a.a.[X.]). [X.]ass die [X.] die anerkannten Marktabgrenzungskriterien nicht hinreichend berücksichtigt hat, wird auch daran deutlich, dass sie an anderer Stelle, nämlich im Zusammenhang mit der Verfahrensverbindung, ausdrücklich klargestellt hat, dass es ihr "nicht auf die (...) Austauschbarkeit der 800-MHz-Frequenzen mit den weiteren zur Vergabe stehenden Frequenzen ankommt" (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3648), von denen sie sich nach den Feststellungen des [X.] immerhin in ihren [X.] wesentlich unterscheiden.

(2) Auf der Grundlage der noch vorzunehmenden Marktabgrenzung kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich die von der [X.] vorgenommene Beurteilung der Geeignetheit des [X.] als unplausibel und damit wegen Überschreitung der Grenzen des [X.] als rechtswidrig erweist. Abgesehen davon, dass die Behörde vom Regelvorrang des [X.] ausgegangen ist, der unter den Voraussetzungen des § 61 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 [X.] entfiele, ist die gleichzeitige oder annähernd gleichzeitige Vergabe der Frequenzen auf "denselben sachlich und räumlich relevanten Markt" wesentlicher Bestandteil der Begründungserwägungen der [X.] (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3668). [X.]ie Entscheidungserheblichkeit der Marktabgrenzung entfällt auch nicht deshalb, weil jedenfalls als feststehend angenommen werden könnte, dass die seinerzeit zugeteilten, von der Klägerin vergleichsweise angeführten 900-MHz-Frequenzen einem heute nicht mehr bestehenden Markt (dem von der Beklagten sog. "GSM-Markt für Sprachtelefonie") zuzurechnen sind, dessen Identität mit dem heute bestehenden Markt oder den heute bestehenden Märkten für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten mit Gewissheit ausgeschlossen werden kann. Zwar dürfte unter dieser Prämisse gegen die am Schutzzweck des § 61 Abs. 2 Satz 2 [X.] orientierte Argumentation der [X.] im Ergebnis nichts zu erinnern sein. Ob die Prämisse zutrifft, kann der Senat jedoch im Revisionsverfahren wegen der fehlenden tatsächlichen Feststellungen über die sachliche Marktabgrenzung nicht entscheiden. [X.]ie Feststellungen sind - nach Zurückverweisung der Sache - vom Verwaltungsgericht nachzuholen.

bb) Sollte sich die Beurteilung der Geeignetheit des [X.] durch die [X.] auch unter Berücksichtigung des ersten Fallbeispiels des § 61 Abs. 2 Satz 2 [X.] im Ergebnis als zutreffend erweisen, greifen die weiteren Bedenken, die die Klägerin gegen die Geeignetheit des [X.] erhebt, nicht durch. [X.]as zweite Fallbeispiel des § 61 Abs. 2 Satz 2 [X.] (gesetzlich begründete Präferenz für die zuzuteilenden Frequenzen) liegt nicht vor; insbesondere lässt sich der Richtlinie 2009/114/[X.] vom 16. September 2009 nach den hierzu bereits oben angestellten Erwägungen eine derartige Präferenz nicht entnehmen. Wie schon vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt, führt das Vorbringen der Klägerin im Hinblick auf die [X.] der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) und der Sicherung chancengleichen [X.] (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) nicht auf einen Beurteilungsfehler der [X.]. Soweit die Behörde zur Erreichung der genannten [X.] auf die nähere Ausgestaltung der Vergabebedingungen und Auktionsregeln verwiesen hat (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3668), war sie daran auch in Anbetracht der dem § 61 [X.] zu entnehmenden Verfahrensabstufung nicht gehindert, zumal ihr eine sachgerechte Zusammenfassung mehrerer [X.] in einer Allgemeinverfügung unbenommen bleibt (Urteil des Senats vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 27). Im Übrigen stellen die Zweifel der Klägerin an der Rechtmäßigkeit einzelner Vergabebedingungen und [X.] nicht die gesetzlich vorgeprägte Entscheidung der [X.] für das [X.] als solches in Frage.

d) Tragen nach alledem die vom Verwaltungsgericht bisher getroffenen Feststellungen seinen Ausspruch über die Abweisung der Klage hinsichtlich des [X.] auch im Ergebnis nicht, kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben. [X.]er Senat ist daran gehindert, seinen Ausspruch auf einzelne Frequenzbereiche zu beschränken. [X.]enn nach dem Vorverständnis der [X.], die die gemeinsame Vergabe aller in Rede stehenden Frequenzen unter regulatorischen Gesichtspunkten für geboten erachtet, kann die angefochtene Allgemeinverfügung im Falle ihrer teilweisen Rechtswidrigkeit nicht sinnvoller und rechtmäßiger Weise im Übrigen bestehen bleiben.

3. Im Hinblick auf die weiterhin anhängigen Hilfsanträge der Klägerin weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass gegen die klageabweisende Entscheidung des [X.] insoweit von Bundesrechts wegen keine Bedenken bestehen.

a) [X.]as Verwaltungsgericht hat die Rechtsgrundlage für die zwischen den Beteiligten umstrittene Regelung über die Beschränkung der Bietrechte (Nr. IV.3.2 und [X.] der angefochtenen Allgemeinverfügung) zu Recht in § 61 Abs. 5 Satz 1 [X.] erblickt. Im Gegensatz zu den in § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] näher bezeichneten Vergabebedingungen, zu denen zwar eine - hier nicht für erforderlich erachtete - Regelung über die Grundausstattung an Frequenzen zählen kann (§ 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3), nicht aber umgekehrt eine in einer Bietrechtsbeschränkung ausgedrückte Regelung über die Höchstausstattung, sind die [X.] in § 61 Abs. 5 Satz 1 [X.] thematisch nicht näher umrissen. [X.]as Gesetz legt lediglich allgemein fest, dass sie "objektiv, nachvollziehbar und diskriminierungsfrei sein und die Belange kleiner und mittlerer Unternehmen berücksichtigen" müssen. [X.]ies schließt auch eine Beschränkung der Bietrechte ein; sie kann bei ungleicher Marktmachtverteilung erforderlich sein, um das Regulierungsziel der Sicherstellung chancengleichen [X.] (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) zu erreichen ([X.], a.a.[X.] Rn. 221). Wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, erschließt sich dies mittelbar auch aus § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.], wonach ein potentieller Bieter sogar ganz von der Teilnahme ausgeschlossen werden kann, wenn zu erwarten ist, dass dessen erfolgreiches Gebot den chancengleichen Wettbewerb auf dem betreffenden Markt gefährden würde. [X.]er in der Bietrechtsbeschränkung liegende Teilausschluss lässt sich als "minus" zum vollständigen Ausschluss deuten ([X.], a.a.[X.] S. 700).

b) Bei der Aufstellung der [X.], auch soweit sie sich auf eine Beschränkung der Bietrechte beziehen, steht der [X.] ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Ausgestaltungsspielraum zu. [X.]as Gesetz sieht in § 61 Abs. 5 [X.] davon ab, selbst die [X.] auszuformulieren, und begnügt sich, wie ausgeführt, mit allgemeinen Vorgaben für Regelungen, die im Einzelnen von der [X.] festzulegen sind. [X.]ie [X.] können daher innerhalb des gesetzlichen Rahmens unter Beachtung der [X.] (§ 52 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 2 [X.]; s. auch Art. 7 Abs. 3 [X.] i.V.m. Art. 8 [X.]) unterschiedlich ausfallen, was eine komplexe Gesamtabwägung durch die [X.] erforderlich macht. In § 61 Abs. 5 Satz 1 [X.] ist somit ein Ausgestaltungsspielraum - auf der Rechtsfolgenseite der Norm - zwingend angelegt (so auch [X.], in: [X.], § 61 Rn. 35; [X.], a.a.[X.] Rn. 44; [X.], a.a.[X.] Rn. 245; [X.], a.a.[X.] S. 700).

[X.]ie gerichtliche Kontrolle ist demgemäß darauf beschränkt, ob die [X.] - von der hier nicht problematischen Einhaltung der Verfahrensbestimmungen abgesehen - von einem richtigen Verständnis der gesetzlichen Begriffe ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend in den Blick genommen hat und bei der eigentlichen Bewertung im Hinblick auf die in § 61 Abs. 5 Satz 1 [X.] ausdrücklich hervorgehobenen Kriterien widerspruchsfrei und plausibel argumentiert und insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat.

c) An diesem Maßstab gemessen, hat das Verwaltungsgericht einen erheblichen Fehler bei der Ausgestaltung der umstrittenen Bietrechtsbeschränkung zu Recht nicht zu erkennen vermocht. [X.]ie Bewertungen der [X.] sind auf der Grundlage eines zutreffenden [X.] und eines vollständig berücksichtigten Sachverhaltes plausibel und willkürfrei.

[X.]ie "Marktasymmetrie" hinsichtlich der Frequenzausstattung der am Markt vorhandenen Mobilfunknetzbetreiber hat der [X.] ersichtlich ebenso vor Augen gestanden wie die Möglichkeit, dass angesichts eines insgesamt verfügbaren Spektrums an 800-MHz-Frequenzen von nur 2 x 30 MHz einer der [X.] leer ausgehen könnte. Sie hat sich aber aus sachgerechten und insgesamt vertretbaren Überlegungen gegen weitergehende Beschränkungen entschieden: [X.]ie [X.]hance der [X.], ihrerseits mindestens 2 x 10 MHz im 800-MHz-Band [X.], sollte deshalb nicht weiter eingeschränkt werden, weil einerseits die normative Forderung nach breitbandigen [X.]iensten zur Versorgung der Fläche (s. Nutzungsbestimmung 36 der [X.] i.d.F. vom 14. Juli 2009, [X.] 1809) die Bereitstellung ausreichend hoher und dadurch kostengünstig zu realisierender Kapazitäten gebiete, andererseits eine etwaige Zusammenlegung der bestehenden 900-MHz-Frequenzen der [X.] mit neu zu erwerbenden 800-MHz-Frequenzen technisch nicht gewährleistet sei (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3687 ff.). [X.]ie in diesem Zusammenhang von der [X.] getroffene und vom Verwaltungsgericht nachvollzogene tatsächliche Feststellung, dass die technische Option einer "[X.]" im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung noch nicht zur Verfügung gestanden habe und auch nicht verlässlich prognostiziert werden könne, ist im Revisionsverfahren nicht substantiiert angegriffen worden.

Soweit die Klägerin einen Wertungswiderspruch darin erblicken will, dass die [X.] zwar eine Ausstattung von mindestens 2 x 10 MHz für technisch und wirtschaftlich sinnvoll erachtet, aber dennoch keine Grundausstattung gemäß § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 [X.] festgesetzt hat, ist auch dem nicht zu folgen. Bei der Grundausstattung durfte die Behörde vielmehr auf das wohlverstandene Eigeninteresse der Marktteilnehmer bauen und einer größtmöglichen Flexibilität im Hinblick auf die Vielzahl denkbarer Geschäftsmodelle den Vorrang geben (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3681 f.).

[X.]en Einwand der Klägerin, dass die [X.] MHz der [X.] angesichts des anzurechnenden Frequenzbestandes von jeweils 2 x 12,4 MHz im 900-MHz-Band zu einer Aufrundung der Höchstausstattung führte, hat die [X.] berücksichtigt. Sie hat dies hingenommen, weil eine Abrundung zu einer faktischen Begrenzung der Bietrechte der [X.] auf nur 2 x 5 MHz geführt hätte, die aus den erwähnten technischen Gründen als mit dem Regulierungsziel der Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 [X.]) unvereinbar erachtet wurde (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3687 f.).

Schließlich hat sich die [X.] auch mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Spektrumskappe der [X.] bei jeweils 2 x 10 MHz davon abhängig gemacht werden sollte, dass Spektrum im Bereich von 900 MHz abgegeben wurde. Sie hat sich - auch aus Gründen des Vertrauensschutzes - dagegen entschieden, weil den Netzbetreibern eine Verlängerung ihrer [X.] bis 2016 eingeräumt worden sei, die unter einheitlichen Rahmenbedingungen eine effiziente Nutzung aller bestehenden 900-MHz-Frequenzen für GSM-[X.]ienstleistungen weiterhin erwarten lasse (Allgemeinverfügung a.a.[X.] S. 3689 f.).

[X.]iese Bewertungen sind jedenfalls vertretbar und lassen ein schlüssiges Handlungskonzept erkennen, das dem in § 52 Abs. 1 Satz 1 [X.] besonders hervorgehobenen Gesichtspunkt der effizienten Frequenznutzung den Vorrang gegenüber kollidierenden anderen Belangen einräumt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend bemerkt hat, kann die Klägerin nicht verlangen, dass der von ihr für notwendig erachtete vollständige Ausgleich der unterschiedlichen Frequenzausstattungen der Netzbetreiber sich von vornherein gegenüber allen anderen Belangen durchsetzen muss. [X.]ass die [X.] die Gewichtung anders vorgenommen hat, macht das Ergebnis ihrer Abwägung nicht rechtswidrig.