Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14.06.2019, Az. 1 WB 10/18

Der Antragsteller, der Personalrat ..., rügt die Verletzung seiner Beteiligungsrechte bei Personalmaßnahmen am Standort [X.] durch Bestimmungen der Geschäftsordnung des [X.] vom 6. Juli 2017 ([X.] ...[X.]).

Aufgrund eines Verselbständigungsbeschlusses bestehen beim ...kommando an den [X.] und [X.] jeweils ein Personalrat und in [X.] zudem ein Gesamtpersonalrat. Für den allgemeinen Dienstbetrieb der verselbständigten Dienststelle in [X.] ist nach Kapitel 1 Punkt 1.3 Absatz 5 Satz 1 [X.] ...[X.] der Leiter der Gruppe ... ([X.] ...) verantwortlich, der aber nicht Disziplinarvorgesetzter der dort verwendeten Soldaten ist. Ein Stabszugführer in [X.] verfügt über die Disziplinarstufe 1 für Mannschaften und Unteroffiziere.

In der am 6. Juli 2017 durch den Inspekteur ... in [X.] gesetzten und am 13. Juli 2017 im [X.] des [X.] veröffentlichten (...) 2. Änderung der [X.] ...[X.] heißt es:

Unter dem 25. Juli 2017 erhob der Antragsteller Beschwerde gegen die Regelungen der 2. Änderung [X.] ...[X.] vom 6. Juli 2017 zur Abgrenzung der Zuständigkeiten von [X.] und [X.] DO [X.], insbesondere gegen deren Nr. 4.2.3 sowie Nr. 6.1 "und die dort genannten Stellen der Geschäftsordnung". Zur Begründung trägt er vor, Zuständigkeiten der Soldatenvertreter nach § 63 Abs. 1 [X.] ließen sich nicht mit § 82 Abs. 1 BPersVG verknüpfen. Das [X.] habe 2008 entschieden, dass Befugnisse nach § 52 [X.] a.F. (§ 63 [X.] n.F.) nicht auf [X.] der [X.] entsprechend § 82 BPersVG "gespiegelt" werden könnten. Der Gesetzgeber habe hieraus in § 38 Abs. 1, § 63 Abs. 4, 5 [X.] Konsequenzen durch gesondert angeordnete "Spiegelungen" gezogen. Danach greife § 63 Abs. 1 [X.] allein für örtliche Personalräte nach § 6 BPersVG. Zuständigkeiten des [X.] würden nur aus § 82 Abs. 1 und Abs. 3, §§ 69 ff. BPersVG folgen. Hierzu gehörten [X.] nach § 24 [X.] nicht. Zuständigkeiten von Soldatenvertretern im [X.] würden lediglich in § 63 Abs. 2 Satz 4 [X.] erwähnt. Die dort genannten Verfahren nach der Wehrbeschwerde- und Wehrdisziplinarordnung betreffe die Regelung der [X.] ...[X.] aber nicht. Zuständigkeiten der Personalräte ergäben sich unmittelbar aus dem Gesetz und könnten nicht durch [X.] ...[X.] festgelegt werden. Die angegriffenen Regelungen würden nicht durch das - dem [X.] nicht zugrunde liegende - personalvertretungsrechtliche Partnerschaftsprinzip gerechtfertigt. Für dieses sei vielmehr kennzeichnend, dass der [X.] der Vertrauensperson und der für Personalmaßnahmen zuständige Vorgesetzte auseinander fallen könnten. Würden Entscheidungen nach § 24 Abs. 2 [X.] durch den Leiter der [X.] getroffen, bestünde auch keine Zuständigkeit des [X.] in [X.] Für die Anhörung nach § 24 Abs. 2 [X.] sei der nächste [X.]. § 1 Abs. 3 [X.] unabhängig davon zuständig, ob er auch für die zu beteiligende Maßnahme zuständig sei. Nächster Disziplinarvorgesetzter i.S.v. § 1 Abs. 3 [X.] sei der Leiter ... gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 [X.], §§ 7, 6 Abs. 3 BPersVG. § 24 [X.] sei als lex specialis vorrangig anzuwenden.

Mit Bescheid vom 13. November 2017, dem Antragsteller zugestellt am 17. November 2017, wies der Generalinspekteur der [X.] die Beschwerde zurück. Die angegriffenen Bestimmungen der [X.] ...[X.] hätten einen mit der Wehrbeschwerde angreifbaren Regelungsinhalt, weil sie eine für die Adressaten verbindliche Auslegung der einschlägigen Gesetze enthielten und damit die Ablauforganisation im ...kommando bestimmen würden. Darin liege eine offiziell verlautbarte Auslegung von Zuständigkeitsnormen, die sich informativ auch an Interessenvertretungen richte. Im Falle von Meinungsverschiedenheiten könne eine offizielle Auslegung als Behinderung der Ausübung von Befugnissen aufgefasst und im Wege der Beschwerde korrigiert werden. Die Regelungen seien aber rechtskonform. Der [X.] ...[X.] sei bei Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten beträfen und in die alleinige Entscheidungskompetenz des [X.] der ... fielen, als zuständige Personalvertretung zu beteiligen. Die Anhörung der Vertrauensperson nach § 24 [X.] werde in personalratsfähigen Dienststellen wie dem ...kommando gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 [X.] durch die Soldatenvertreter im Personalrat wahrgenommen. Ein [X.] habe dann diese Zuständigkeit, wenn die beteiligungspflichtige Maßnahme den Zuständigkeitsbereich eines der örtlichen Personalräte überschreite. Daher sei in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten in der Entscheidungskompetenz des [X.] ..., die das ...kommando am Dienstort [X.] oder als [X.] beträfen, der [X.] zu beteiligen. Hierzu zählten alle Personalmaßnahmen am Dienstort [X.], da der Leiter ... keine personalvertretungsrechtlich relevanten Entscheidungsbefugnisse besitze. Dieser nehme nur dann die Aufgaben des [X.] i.S.d. § 7 BPersVG wahr, wenn er selbst entscheidungsbefugt sei. In Personalangelegenheiten der Beschäftigten in [X.] könne der Personalrat in [X.] nach dem Prinzip der Partnerschaft zwischen dem Dienststellenleiter und dem bei der Dienststelle bestehenden Personalrat nicht beteiligt werden, weil der Personalrat in [X.] nicht der [X.] des Leiters der [X.] sei. Der Personalrat in [X.] könne in diesen Angelegenheiten nach dem Prinzip der Repräsentation der zur Wählerschaft des Personalrats gehörenden Beschäftigten nicht beteiligt werden, weil er nicht von Beschäftigten in [X.] gewählt worden sei.

Dagegen hat der Antragsteller am 7. Dezember 2017 weitere Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er seine Einwände gegen die angegriffenen Bestimmungen wiederholt.

Mit Bescheid vom 14. Februar 2018, dem Antragsteller zugestellt am 19. Februar 2018, wies das [X.] die weitere Beschwerde zurück. Die zulässige weitere Beschwerde sei aus den im angegriffenen Bescheid angeführten Gründen unbegründet. Der [X.] ... besitze in Personalangelegenheiten keine Entscheidungsbefugnis und nehme in diesen daher auch nicht die Rolle des [X.] ein. Ansprechpartner des Personalrats nach § 7 BPersVG sei der Inspekteur ... In sinngemäßer Anwendung von § 92 Nr. 1 i.V.m. § 82 Abs. 1, 3 BPersVG sei ein [X.] und nicht der [X.] der verselbständigten Dienststelle zu beteiligen, wenn die beteiligungsbedürftige Maßnahme durch den Leiter der [X.] entschieden werde, dessen örtlicher beteiligungsrechtlicher Partner der an der [X.] gebildete [X.] oder der [X.] sei. Dem [X.] der verselbständigten Dienststelle werde durch den [X.] Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Hiergegen hat der Antragsteller am 8. März 2018 die Entscheidung des [X.]s beantragt. Das [X.] hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 16. März 2018 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung verweist der Antragsteller auf seine Argumentation in der Beschwerde und der weiteren Beschwerde und beantragt,

Das [X.] beantragt,

Zur Begründung verweist es auf die angegriffenen Bescheide.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakten des [X.] haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist unzulässig.

1. Zwar ist der Rechtsweg zu den [X.] gegeben.

Beruft sich der bei einer Dienststelle der [X.] gebildete Personalrat auf eine Behinderung in seinen Beteiligungsrechten in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, so ist gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 17 [X.], § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] - abweichend von § 59 Satz 1 [X.], § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG - der Rechtsweg zu den [X.] gegeben (BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 - 1 [X.] 25.17 - juris Rn. 25). Dies ist hier der Fall, weil der Antragsteller geltend macht, durch die in der Geschäftsordnung des [X.] verlautbarte Verfahrensweise bei der künftigen Behandlung von beteiligungspflichtigen Maßnahmen in seinem Beteiligungsrechten nach § 24 [X.] verletzt zu sein.

Das [X.] ist für den Antrag nach § 21 Abs. 1 [X.] sachlich zuständig.

2. Der Antrag wurde auch form- und nach § 17 Abs. 4 Satz 1 [X.] fristgerecht gestellt. Da der Vorsitzende des [X.] ..., Dienstort A., selbst der Gruppe der Soldaten angehört, kann er diesen im gerichtlichen Antragsverfahren allein vertreten (§ 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG; vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Mai 2011 - 1 [X.] 60.10 - [X.] 449.7 § 23 [X.] Nr. 8 Rn. 23 und vom 30. Oktober 2018 - 1 [X.] 25.17 - juris Rn. 27).

3. Der Antragsteller ist befugt, eine Verletzung des [X.] aus § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] geltend zu machen. Der Personalrat als Gesamtgremium kann in Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten betreffen, deren Rechte im gerichtlichen Antragsverfahren geltend machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 2014 - 1 [X.] 29.13 - [X.] 449.7 § 20 [X.] Nr. 5 Rn. 20 m.w.[X.]). Angelegenheiten, die allein die Gruppe der Soldaten betreffen, werden zwar materiell nach dem [X.], formell aber nach § 38 Abs. 2, § 32 Abs. 3 BPersVG behandelt. Dementsprechend macht der Antragsteller auch dann eine Verletzung eigener Beteiligungsrechte geltend, wenn es um Gruppenangelegenheiten der Soldaten geht, über die nach vorheriger gemeinsamer Beratung im Personalrat nur die Angehörigen der Gruppe abstimmen (§ 60 Abs. 3 Satz 3 [X.] i.V.m. § 38 Abs. 2 BPersVG).

a) Der auf die Aufhebung von einzelnen Bestimmungen der Geschäftsordnung des [X.] vom 6. Juli 2017 gerichtete Hauptantrag ist bereits deshalb unzulässig, weil die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] erforderliche Verletzung eigener Beteiligungsrechte in einer konkreten Personalangelegenheit nicht vorliegt.

b) Hinsichtlich des hilfsweise gestellten Feststellungsantrages fehlt es dem Antragsteller zwar nicht an der Antragsbefugnis. Es besteht aber kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

Zweck des Beschwerdeverfahrens nach § 17 [X.] ist gerade auch die Klärung von vertretungsrechtlichen Zuständigkeiten, Befugnissen und Pflichten (vgl. zu § 16 [X.] a.F. BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 1 [X.] 60.10 - [X.] 449.7 § 23 [X.] Nr. 8 Rn. 26 m.w.[X.] und zu § 17 [X.] BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 - 1 [X.] 25.17 - juris Rn. 28). Daher ist ein auf die Voraussetzungen einer Vorschrift, ihre Auslegung und Anwendung gerichteter Feststellungsantrag in einem gerichtlichen Antragsverfahren über Soldatenbeteiligungsrechte, bei denen die Beteiligung nicht in einer konkreten Personalangelegenheit, sondern für eine Vielzahl gleichartiger Personalangelegenheiten streitig ist, regelmäßig die vorrangig gegebene Antragsart. Jedoch ist eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine Nachprüfung von Anordnungen, Erlassen oder Verwaltungsvorschriften auf ihre Rechtmäßigkeit im Sinne eines Normenkontrollverfahrens der Wehrbeschwerdeordnung fremd (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Oktober 2000 - 1 [X.] 84.00 - BVerwGE 112, 133 <134>, vom 15. Juli 2008 - 1 [X.] 25.07 - Rn. 20 m.w.[X.], vom 17. Februar 2009 - 1 [X.] 17.08 - Rn. 28 und vom 28. Februar 2019 - 1 [X.] 16.18 - Rn. 12). Vielmehr bedarf es im wehrdienstgerichtlichen wie in verwaltungsgerichtlichen Verfahren bei einem Feststellungsantrag eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 23a Abs. 2 Satz 1 [X.]). Dies setzt einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 - 7 [X.] 2.07 - BVerwGE 129, 199 Rn. 27). Mithin sind soldatenbeteiligungsrechtliche Antragsverfahren nur zulässig, wenn entweder ein konkretes, bereits anhängiges Beteiligungsverfahren den Anlass setzt (bzw. im Falle des [X.] gesetzt hat) oder wenn ein allgemeiner Feststellungsantrag prozessökonomisch eine Vorabklärung von Streitfragen einer in einer Vielzahl bereits im Verwaltungs- oder Beschwerdeverfahren befindlicher, konkreter gleichgelagerter Beteiligungsverfahren ermöglicht. Der Feststellungsantrag darf nicht allein der Klärung akademischer Rechtsfragen dienen. Daher bedarf es in diesem Fall der Darlegung seiner Bedeutung für konkret anhängige oder zu erwartende Verfahren.

Hier ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass eine Vielzahl gleichgelagerter Personalangelegenheiten am Dienstort A. im Hinblick auf die in der [X.] niedergelegte Auslegung und Anwendung von § 24 [X.] streitig sind. Die Verfahrensbeteiligten sind auf Zweifel am Bestehen eines [X.] für ein Antragsverfahren, solange nicht die Anwendung des § 24 [X.] in einem konkreten Beteiligungsverfahren den Anlass für die Klärung der streitigen abstrakten Rechtsfrage gibt, hingewiesen worden. Der Antragsteller hat von der Gelegenheit, sich hierzu zu äußern, keinen Gebrauch gemacht. Daher ist nicht feststellbar, dass die Möglichkeit, in einem konkreten Beteiligungsverfahren - ggf. im Rahmen eines durch Wiederholungsgefahr gerechtfertigten [X.] - eine Klärung der Zuständigkeit des Antragstellers herbeizuführen, zum Schutz seiner Rechte und zur Beilegung von über den Einzelfall hinaus bestehender Streitigkeiten nicht ausreichend wäre. Es geht daher vorliegend allein um die Klärung einer derzeit rein akademischen Streitfrage, für die das gerichtliche Antragsverfahren nicht geschaffen ist.