Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 15.01.2018, Az. 6 B 21/17

Die Klägerin ist ein privates Logistik-Unternehmen, dessen Kerngeschäft in der Erbringung umfassender Dienstleistungen für den Containertransport im trimodalen Verkehr besteht. Sie betreibt mit drei Wasserkränen, drei Bahnkränen, fünf Greifstaplern und zwei [X.] ein Container-Umschlagsterminal auf dem Hafengelände in ... Eigentümerin der [X.] und Betreiberin der Eisenbahninfrastruktur im [X.] ist die [X.] AG. Mit Bescheid vom 19. Dezember 2013 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen eisenbahnrechtliche Nutzungsbedingungen aufzustellen und die [X.] hierüber zu unterrichten. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Die Revision gegen das Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. [X.], Beschlüsse vom 8. Juni 2016 - 6 B 40.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - [X.] 442.066 § 55 TKG Nr. 12 Rn. 9 und vom 20. Februar 2017 - 6 B 36.16 [[X.]:[X.]:[X.]:2017:200217B6B36.16.0] - juris Rn. 11). Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nur, wenn die Rechtsfrage nicht auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. [X.], Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [[X.]:[X.]:[X.]] - [X.] 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 8). Den nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO maßgeblichen Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung im vorliegenden Fall erfüllt sind.

1. Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf, ob

Diese Frage ist zwar entscheidungserheblich. Die Regulierungsbehörde kann die Klägerin nur dann auf der Grundlage des - im Hinblick auf seine intertemporale Maßgeblichkeit von der Klägerin nicht in Frage gestellten - § 67 Abs. 1 Satz 1 [X.] verpflichten, für von ihr im [X.] betriebene Serviceeinrichtungen gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 [X.] Nutzungsbedingungen aufzustellen, wenn die Klägerin dort als Eisenbahninfrastrukturunternehmen (vgl. § 1 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 2 Abs. 1, 6 und 11 [X.]) eine Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] betreibt. Die positive Beantwortung dieser Frage trägt das Berufungsurteil. Da das Oberverwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht festgestellt hat, dass die von der Klägerin betriebene Einrichtung derzeit zwar auch, aber nicht überwiegend dem Be- und Entladen von Eisenbahnen dient ([X.]), kommt es darauf an, ob ein trimodales Container-Umschlagsterminal auch dann als [X.] im Sinne von § 2 Abs. 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] zu qualifizieren ist, wenn es im Schwerpunkt die Verkehrsträger Wasser und Straße und nur zu einem geringen Teil den Verkehrsträger [X.] bedient. Soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die vorhandene Serviceeinrichtung sei ferner im Sinne des § 1 Abs. 19 [X.] an das Netz eines Betreibers der [X.]nwege angeschlossen ([X.]), handelt es sich entgegen der Auffassung der Beklagten nicht um eine selbstständig tragende Begründung. Vielmehr prüft und bejaht das Berufungsgericht an dieser Stelle das Vorliegen einer weiteren gesetzlichen Voraussetzung für die der Klägerin als Betreiberin einer Serviceeinrichtung nach § 19 Abs. 4 Satz 1 [X.] obliegenden Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen, die ohne das Vorhandensein eines [X.]nzugangs nutzlos wäre (vgl. UA S. 23 f.).

Die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage ist indes nicht klärungsbedürftig, weil sie sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des [X.] sowie des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig im Sinne des Berufungsurteils beantworten lässt. Dass der entscheidungstragende Rechtssatz des [X.], bei einer aus Kränen, Fahrzeugen und sonstiger Ausrüstung bestehenden und zum trimodalen Umschlag von Containern betriebenen [X.]age handele es sich unabhängig von dem Anteil der [X.] am Umschlag im Verhältnis zu den anderen Verkehrsträgern um ein [X.] und damit im Sinne von § 2 Abs. 11, 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] um eine der Eisenbahninfrastruktur zuzurechnende Serviceeinrichtung, zutreffend ist, bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren.

Serviceeinrichtungen sind nach § 1 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 2 Abs. 9 [X.] die [X.]agen, unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung, um eine oder mehrere der in [X.]age 2 Nummer 2 bis 4 [X.] genannten Serviceleistungen erbringen zu können. Betreiber einer Serviceeinrichtung ist nach § 1 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 2 Abs. 11 [X.] jedes Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Sinne der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 Alt. 2 [X.], das für den Betrieb einer oder mehrerer Serviceeinrichtungen zuständig ist. In [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] werden [X.]s einschließlich der Laderampen sowie der Zugangswege für Güter, einschließlich der Zufahrtsstraßen als Serviceeinrichtungen aufgeführt. Nach [X.]age 2 Nr. 2 Satz 2 [X.] gilt dies auch für Serviceeinrichtungen in See- oder Binnenhäfen. Der in [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] genannte Begriff des [X.]s wird zwar im Gesetz nicht definiert. Nach herkömmlichem Sprachverständnis handelt es sich jedoch bei einem Terminal im vorliegenden begrifflichen Zusammenhang um eine [X.]age zum Be- und Entladen in einem Bahnhof oder einem Hafen (vgl. [X.], Online-Wörterbuch, Stichwort "Terminal"). Hieran anknüpfend werden [X.]s in der eisenbahnrechtlichen Fachliteratur, auf die das Berufungsurteil Bezug nimmt, als Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme verstanden, an denen das Umladen von Gütern von Zügen auf andere Verkehrsträger oder auf Züge von anderen Verkehrsträgern erfolgt (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.]scher [X.]-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 2 Rn. 116; [X.], a.a.[X.], § 18 Rn. 64; [X.], in: [X.]/Staebe, Einführung in das Eisenbahn-Regulierungsrecht, 2010, Rn. 89). Dass für den Güterumschlag ausschließlich mobile Geräte eingesetzt werden, ist für die Qualifizierung als [X.] entgegen der durch die Formulierung der Frage suggerierten Auffassung der Beschwerde unerheblich. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, sind für die Zuordnung einer Einrichtung in dem Katalog der Serviceeinrichtungen im Sinne einer funktionalen Betrachtung nur der Zweck und typische Betriebsabläufe maßgeblich (vgl. [X.], Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 [[X.]:[X.]:[X.]] - [X.] 442.09 § 1 [X.] Nr. 2 Rn. 6).

Dem Gesetzeswortlaut ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass so genannte trimodale Terminals, d.h. solche Umschlagsanlagen, die an Wasserstraßen oder in Häfen gelegen sind und neben den [X.] und [X.] auch den Verkehrsträger Wasser bedienen, von dem in [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] genannten Begriff des [X.]s insgesamt ausgenommen sind. Ebenso wenig findet die Auffassung der Beschwerde, trimodale Terminals seien jedenfalls nur dann als [X.]s im Sinne von [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] zu qualifizieren wenn sie im Schwerpunkt die Verkehrsträger Wasser und Straße und nur zu einem geringen Teil den Verkehrsträger [X.] bedienen, in dem Wortlaut der Vorschrift eine Stütze.

Die von der Beschwerde befürwortete Einschränkung des Begriffs des [X.]s im Sinne von [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] widerspräche zudem der Gesetzessystematik; denn der Fall einer verhältnismäßig geringen Bedeutung einer Serviceeinrichtung für den [X.]nverkehr wird in § 2 Abs. 5 [X.] ausdrücklich geregelt. Nach Satz 1 dieser Bestimmung soll die Regulierungsbehörde Betreiber einer Serviceeinrichtung nach [X.]age 2 Nummer 2 auf Antrag ganz oder teilweise u.a. von den Pflichten des Kapitels 3 - also etwa auch von der in § 19 Abs. 4 [X.] geregelten Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen - mit der Maßgabe befreien, dass ausschließlich Bestimmungen zur Betriebssicherheit aufzustellen sind, wenn eine Beeinträchtigung des [X.] nicht zu erwarten ist. Eine Beeinträchtigung ist insbesondere nicht zu erwarten, wenn die Serviceeinrichtung nach dem Umfang der angebotenen und nachgefragten Leistungen von geringer Bedeutung ist (§ 2 Abs. 5 Satz 2 [X.]). Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, folgt aus dieser Befreiungsregelung im Umkehrschluss, dass die entsprechenden Serviceeinrichtungen in einem solchen Fall nicht bereits mangels Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen von der Regulierung ausgenommen sind.

Das auf den Wortlaut des § 2 Abs. 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] sowie den systematischen Zusammenhang mit der Befreiungsregelung in § 2 Abs. 5 Satz 1 und 2 [X.] gestützte Auslegungsergebnis, dass es sich bei einer [X.]age zum trimodalen Umschlag von Containern unabhängig von dem Anteil der [X.] am Umschlag im Verhältnis zu den anderen Verkehrsträgern um ein [X.] und damit um eine der Eisenbahninfrastruktur zuzurechnende Serviceeinrichtung handelt, wird durch die teleologische Auslegung bestätigt. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass für die in dem Katalog des § 2 Abs. 3c [X.] in der bis zum 1. September 2016 geltenden Fassung (a.F.) aufgeführten Serviceeinrichtungen ein weites Begriffsverständnis geboten ist und - dem Willen des Gesetzgebers entsprechend - alle Serviceeinrichtungen nach § 2 Abs. 3c [X.] a.F. als Betriebsanlagen der in § 2 Abs. 3 [X.] a.F. (jetzt: § 2 Abs. 6 [X.]) definierten Eisenbahninfrastruktur zuzurechnen sind ([X.], Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 [X.] - [X.] 442.09 § 14e [X.] Nr. 2 Rn. 43; Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 - [X.] 442.09 § 1 [X.] Nr. 2 Rn. 6).

Dieses weite Begriffsverständnis trägt insbesondere auch denjenigen Zwecken Rechnung, die mit den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen im Rahmen des durch § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. (jetzt § 3 Nr. 2 [X.]) definierten allgemeinen wettbewerblichen Regulierungsziels verfolgt werden. Insbesondere sollen die Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen ebenso wie die [X.]nnetz-Benutzungsbedingungen (vgl. dazu: [X.], Urteil vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 - [X.]E 140, 359 Rn. 41, 64 und 68) eine allgemeine Informationsfunktion erfüllen und den [X.], Planbarkeit und Kalkulationssicherheit sichern ([X.], Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 [X.] - [X.] 442.09 § 14e [X.] Nr. 2 Rn. 22; Beschlüsse vom 29. Oktober 2014 - 6 B 47.14 - N&R 2015, 55 Rn. 8 und vom 11. November 2014 - 6 B 50.14 - [X.] 442.09 § 14f [X.] Nr. 1 Rn. 8). Daneben haben die Nutzungsbedingungen eine [X.] sowie eine Rechtsgewährleistungsfunktion, da sie zum Zweck der Gleichbehandlung der [X.] bestimmte Regelungen zur Zugangsgewährung der individuellen Vereinbarung entziehen und es der Regulierungsbehörde ermöglichen, im Rahmen des Vorabprüfungsverfahrens (vgl. § 73 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 72 Satz 1 Nr. 5 [X.] bzw. § 14e Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 14d Satz 1 Nr. 6 [X.] a.F.) die Vereinbarkeit der Nutzungsbedingungen mit dem eisenbahnrechtlichen Zugangsregime sicherzustellen ([X.], Beschlüsse vom 29. Oktober 2014 - 6 B 47.14 - N&R 2015, 55 Rn. 7 und vom 11. November 2014 - 6 B 50.14 - [X.] 442.09 § 14f [X.] Nr. 1 Rn. 7). Da der [X.], die der Betreiber einer Serviceeinrichtung nach § 19 Abs. 4 [X.] aufzustellen hat, neben Bestimmungen zur Betriebssicherheit nach § 21 [X.] im Wesentlichen lediglich die Festlegung der Grundsätze des Koordinierungsverfahrens (§ 13 Abs. 2 Satz 4 [X.]) sowie der Kriterien umfasst, welche im Falle eines Zuweisungskonflikts nach Maßgabe des § 13 Abs. 3 Nr. 3 [X.] zur Lösung des Konflikts angewendet werden sollen, kann der unterschiedlichen verkehrlichen Bedeutung der einzelnen Eisenbahninfrastruktureinrichtungen im Rahmen der Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen hinreichend Rechnung getragen werden.

An dem weiten Verständnis des Begriffs der Serviceeinrichtungen, von dem der Senat in Bezug auf die frühere Rechtslage nach § 10 Abs. 1 Satz 1 der [X.] ([X.]) sowie § 2 Abs. 3c [X.] in der bis zum 1. September 2016 geltenden Fassung (a.F.) ausgegangen ist, hat sich durch das In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Stärkung des [X.] im [X.] vom 29. August 2016 ([X.]), das in seinem Art. 1 das Eisenbahnregulierungsgesetz und in seinem Art. 2 Änderungen des Allgemeines Eisenbahngesetzes enthält, nichts geändert. Der Begriff "Serviceeinrichtung" wird in § 2 Abs. 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 bis 4 [X.] weiterhin durch eine Aufzählung definiert. Gegenüber § 2 Abs. 3c [X.] a.F. weist dieser Katalog lediglich einzelne Neuerungen und Konkretisierungen auf (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, [X.]. 18/8334 [X.]), die jedenfalls nicht zu einer Verengung des Begriffs der Serviceeinrichtungen führen.

Im Gegenteil findet das bisherige weite Begriffsverständnis in der Entstehungsgeschichte des neuen Gesetzes nunmehr eine deutliche zusätzliche Bestätigung. Denn obwohl ausweislich der Gesetzesbegründung die Richtlinie 2012/34/[X.] des [X.] und des [X.] eines einheitlichen [X.] Eisenbahnraums vom 21. November 2012 ([X.]. L 343 S. 32) grundsätzlich 1:1 in [X.] Recht umgesetzt werden sollte ([X.]. 18/8334 [X.] und 80), weicht § 2 Abs. 9 [X.] bei der Bestimmung des Begriffs der Serviceeinrichtung vom Wortlaut des Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie ab. Es fehlt das Erfordernis, wonach eine [X.]age "ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde", um eine oder mehrere der im Anhang genannten Serviceleistungen erbringen zu können. Diese Modifikation des [X.] im Rahmen der Umsetzung wurde mit der Erwägung begründet, dass der nicht übernommene Einschub eine Rechtsunsicherheit schaffen würde, da insbesondere in den von privaten oder kommunalen Trägern errichteten Häfen und Terminals der Eisenbahnverkehr (zunächst) eine untergeordnete Rolle gespielt habe. Würde hier auf die Zweckbestimmung "für den Eisenbahnverkehr errichtet" abgestellt, könne dies erhebliche Diskussionen auslösen, welche Einrichtung als Serviceeinrichtung zu qualifizieren sei und damit unter den Anwendungsbereich der Regulierung falle und welche nicht ([X.]. 18/8334 [X.]). An dieser Begründung lässt sich ersehen, dass der Gesetzgeber mit einer weit gefassten, über die Vorgaben des Unionsrechts hinausgehenden Definition des Begriffs der Serviceeinrichtung (vgl. zur Zulässigkeit dieses Vorgehens: [X.], Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 - [X.] 442.09 § 1 [X.] Nr. 2 Rn. 13) sicherstellen wollte, dass sich der Anwendungsbereich der Regulierung in der Praxis möglichst klar und eindeutig bestimmen lässt. [X.] die Auffassung der Beschwerde zu, dass trimodale Terminals nur dann als [X.]s im Sinne von [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.] zu qualifizieren wären, wenn sie im Schwerpunkt den Verkehrsträger [X.] bedienen, hätte dies im Einzelfall schwierige Abgrenzungsfragen zur Folge, wie sie der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte.

2. Die Klägerin hält ferner die Rechtsfrage für grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, ob

Auch diese Frage betrifft die entscheidungstragende Annahme des Berufungsurteils, ein trimodales Container-Umschlagsterminal, mit dem auch die [X.] bedient wird, sei unabhängig von dem Anteil der [X.] am Umschlag im Verhältnis zu den anderen Verkehrsträgern ein [X.] und damit eine der Eisenbahninfrastruktur zuzurechnende Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.]. Dass die von der Beschwerde in diesem Zusammenhang problematisierte Bedeutung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht zu einer abweichenden Auslegung führt, ist ebenfalls nicht in einem Revisionsverfahren klärungsbedürftig, weil sich dies ohne weiteres aus den einschlägigen Vorschriften sowie der Rechtsprechung des [X.] ergibt.

Ziele der Regulierung des [X.] sind gemäß § 3 Nr. 2 [X.] unter anderem die Wahrung der Interessen der [X.] auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte bei der Förderung und Sicherstellung eines wirksamen [X.] in den Eisenbahnmärkten sowie die Wahrung der Interessen der Verbraucher. Im Rahmen dieser legitimen Ziele ist der Normgeber, was die Bewertung der Marktverhältnisse im Bereich der Eisenbahninfrastruktur und die einzusetzenden Regulierungsinstrumente anbetrifft, zu Pauschalierungen und Typisierungen befugt (vgl. [X.], Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 - [X.] 442.09 § 1 [X.] Nr. 2 Rn. 16 in Bezug auf das in § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. enthaltene Ziel der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten [X.] auf der [X.] beim Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen und dem Betrieb von [X.]). Um Transparenz herzustellen und dadurch die Voraussetzungen für einen diskriminierungsfreien Zugang überhaupt erst zu schaffen, durfte der Gesetzgeber insbesondere auch eine Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen vorsehen. Selbst durch eine solche Regelung ohne Ausnahmemöglichkeit werden keine Rechte der betroffenen Unternehmen aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 12 Abs. 1 GG in unverhältnismäßiger Weise beschränkt ([X.], Beschluss vom 8. Januar 2015 - 6 B 36.14 - [X.] 442.09 § 1 [X.] Nr. 2 Rn. 16). Ist aber bereits eine uneingeschränkte Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Grundrechten der Unternehmen vereinbar, kann nichts anderes gelten, wenn der Gesetzgeber in § 2 Abs. 4 und 5 [X.] Befreiungsmöglichkeiten für Betreiber einer Serviceeinrichtung von bestimmten regulatorischen Pflichten - wie insbesondere auch der Aufstellung von Nutzungsbedingungen - lediglich für den Fall vorsieht, dass eine Beeinträchtigung des [X.] nicht zu erwarten ist. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, kann den Betriebsabläufen in der einzelnen Serviceeinrichtung zudem bei der Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen Rechnung getragen werden. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit erfordert deshalb keine einschränkende Auslegung des Begriffs des [X.]s im Sinne des § 2 Abs. 9 [X.] i.V.m. [X.]age 2 Nr. 2 Satz 1 lit. b) [X.].

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.