Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26.05.2021, Az. 4 BN 49/20

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 14. Oktober 2019 - 4 [X.] - [X.] 2020, 173 Rn. 4).

a) Die Beschwerde möchte zunächst rechtsgrundsätzlich klären lassen,

Diese Fragen führen nicht zur [X.]ulassung der Revision. Das folgt allerdings nicht bereits daraus, dass die formulierte Fragestellung jedenfalls missverständlich ist, wenn ausdrücklich Fragen zur Bestimmbarkeit der Festlegungen als - auch rechtsstaatlich geforderte - Voraussetzung eines [X.]iels der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 [X.] aufgeworfen werden. Die Erläuterungen in der Beschwerdebegründung setzen sich demgegenüber mit den Ausführungen des [X.] zu den Anforderungen an das Tatbestandsmerkmal der Verbindlichkeit der [X.]ielfestlegung auseinander. Darauf sind die Fragen folglich mit hinreichender Deutlichkeit bezogen. Die so verstandene Fragestellung, in welchem Umfang Berechnungsparameter eines bei der Flächennutzungsplanung zu beachtenden Schwellenwerts vom Träger der Regionalplanung abschließend festzulegen sind, ist indessen nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich - im Sinne der Rechtsauffassung des [X.] - auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten.

Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Auslegung der als solchen nicht revisiblen landesrechtlichen Vorschriften der angegriffenen [X.]ielfestlegungen des [X.] davon ausgegangen, dass für die Darstellung weiterer Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan ein Schwellenwert zwingend zu beachten und dieser nach verbindlichen Vorgaben zu ermitteln ist. Insoweit liege eine abschließend abgewogene planerische Letztentscheidung auf [X.] der Raumplanung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 [X.] vor. Das Oberverwaltungsgericht hat des Weiteren festgestellt, dass dessen ungeachtet den Trägern der Flächennutzungsplanung bei der Ermittlung des maßgeblichen Schwellenwerts in zwei Punkten Raum für eine eigene Abwägung verbleibe, nämlich in Bezug auf die Festlegung des Planungshorizonts und des Dichtewerts ([X.] in Wohneinheiten pro Hektar), wobei insoweit ein Mindestwert zu beachten ist. Die diesen Erwägungen zugrundeliegende Rechtsansicht, dass Gegenstand einer [X.]ielfestlegung auch die abschließende Regelung von Teilaspekten einer Frage auf [X.] der Raumordnungsplanung sein könne und es insoweit einer durchgängigen Vollregelung nicht bedürfe, steht mit der Rechtsprechung des Senats in Einklang und wirft keinen weitergehenden fallübergreifenden Klärungsbedarf auf.

Einer [X.] kommt [X.]ielqualität zu, wenn sie sich dem Grunde nach als landesplanerische bzw. raumordnerische Letztentscheidung erweist, die auf den nachgeordneten Planungsstufen nicht im Wege der Abwägung überwunden werden kann. Dem [X.] ist es jedoch unbenommen, den Verbindlichkeitsanspruch seiner [X.] zu relativieren und teilweise zurückzunehmen, indem er dem Träger der nachfolgenden Planung beschränkte Gestaltungsspielräume einräumt. Er kann die Steuerungswirkung seiner Vorgaben einschränken und dem nachfolgenden [X.] die weitere Konkretisierung der so festgelegten Rahmenbedingungen überlassen. Eine in dieser Weise geschaffene relative Offenheit der zielförmigen Vorgaben ändert nichts daran, dass die örtlichen Planungsträger an die [X.]iele der raumordnerischen Letztentscheidung strikt gebunden sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <333 f.>; Urteile vom 18. September 2003 - 4 [X.]N 20.02 - BVerwGE 119, 54 <60> und vom 22. Juni 2011 - 4 [X.]N 4.10 - BVerwGE 140, 54 Rn. 26). Die vom Oberverwaltungsgericht erwähnte Möglichkeit der Abwägung bewegt sich auf einer vorgelagerten Ebene.

Die Frage,

Die Frage,

b) Die weitere Frage,

Die Beschwerde wäre auch dann nicht erfolgreich, wenn sie, worauf die von ihr zitierten Entscheidungen des [X.] für das [X.] (Urteil vom 10. Februar 2005 - 3 [X.]/[X.] - juris Rn. 60) und des [X.] (Urteile vom 16. August 2002 - 4 N 3272/01 - [X.], 115 <117> und vom 16. August 2002 - 4 N 455/02 - NVw[X.] 2003, 229 <230, 231>) hindeuten, grundsätzlich klären lassen wollte, ob die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit einer raumordnerischen Festlegung als [X.]iel der Raumordnung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 [X.] aus der Sicht des [X.]ieladressaten oder der des [X.]ielgebers zu beurteilen ist (vgl. hierzu etwa [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2018, § 3 Rn. 38; [X.], in [X.], [X.], 1. Aufl. 2019, § 3 Rn. 28). Denn diese Frage war für die Vorinstanz nicht entscheidungserheblich (vgl. [X.] f.). Eine für die Entscheidung der Tatsacheninstanz nicht maßgebliche Rechtsfrage vermag jedoch die [X.]ulassung der Revision nicht zu rechtfertigen (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2008 - 9 B 34.07 - [X.] 442.09 § 18 [X.] Nr. 65 Rn. 5). Das Revisionsgericht ist nicht dazu da, nach Art eines Gutachtens Rechtsfragen zu klären, die sich dem Normenkontrollgericht nicht gestellt haben und die es deshalb auch nicht beantwortet hat (stRspr, z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2016 - 4 B 10.16 - juris Rn. 5, vom 11. Januar 2018 - 4 [X.] - [X.] = juris Rn. 3 und vom 28. April 2020 - 4 [X.] - [X.] 2020, 680 Rn. 8).

2. Die Revision ist nicht wegen Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz zu einer Entscheidung des [X.] ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des [X.] aufgestellten, gleichermaßen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Daran fehlt es hier.

Die Antragstellerin zu 2 entnimmt dem Urteil des Senats vom 19. Juli 2001 - 4 [X.] 4.00 - (BVerwGE 115, 17 <21>) den Rechtssatz, wonach [X.]ielaussagen inhaltlich so bestimmt sein müssen, dass sie der unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich sind. Dem stellt sie den Rechtssatz des angefochtenen Urteils gegenüber, wonach der [X.]ielcharakter einer Festlegung ein ohne weitere Einwirkungsmöglichkeiten Dritter determinierendes Rechenmodell nicht voraussetze ([X.]). Eine Divergenz ist damit nicht dargetan. Der zitierte Rechtssatz im Urteil vom 19. Juli 2001 betraf den Sonderfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Im Anwendungsbereich dieser Norm hat der Senat eine besondere inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der [X.]ielaussagen gefordert, weil die landesplanerischen [X.]iele ohne sie konkretisierenden [X.]wischenschritt durch die gemeindliche Bauleitplanung in den Tatbestand der [X.]ulassungsregelung inkorporiert werden und damit unmittelbar auf die Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen. Um einen Fall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geht es hier aber nicht, sondern um einen solchen des § 1 Abs. 4 BauGB. Der Senat hat daher im vorbezeichneten Urteil betont, dass nicht alle [X.]iele der Raumordnung und Landesplanung diese inhaltlichen Voraussetzungen erfüllen. Als [X.]iele der übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung schaffen sie typischerweise offene Rahmenbedingungen, die in der Bauleitplanung zielkonform ausgestaltet werden (a.a.[X.]). Dass sich das Oberverwaltungsgericht zu diesem Rechtssatz in Widerspruch gesetzt haben könnte, ist nicht dargelegt und auch nicht ersichtlich.

Das angefochtene Urteil weicht nicht in entscheidungserheblicher Weise vom Urteil des Senats vom 16. Dezember 2010 - 4 [X.] 8.10 - (BVerwGE 138, 301 Rn. 8) ab. Die Beschwerde entnimmt dieser Entscheidung den Rechtssatz, dass bei landesplanerischen Vorgaben, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, eine verbindliche Vorgabe im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 [X.] auch dann vorliegt, wenn der [X.] neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. Diese Rechtsprechung ist hier jedoch nicht einschlägig, weil nach den für den Senat bindenden Feststellungen des [X.] (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 [X.]PO) die angegriffenen [X.]iele des RROP keine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, sondern nur Teilaspekte einer Fragestellung auf [X.] der Raumordnungsplanung regeln ([X.] f.).

Schließlich liegt auch keine Divergenz zum Beschluss des Senats vom 15. April 2003 - 4 [X.] 25.03 - (BauR 2004, 285) vor. Die Antragstellerin zu 2 zitiert den Senat mit dem Rechtssatz, dass die Einordnung einer raumordnerischen Vorgabe als [X.]iel der Raumordnung nicht von der Bezeichnung abhängt, sondern sich nach dem materiellen Gehalt der [X.] selbst richtet; erfüllt eine planerische Regelung die begrifflichen Voraussetzungen, die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 [X.] umschrieben sind, so entsteht [X.] ein [X.]iel der Raumordnung unabhängig davon, ob dies dem Willen des Planungsträgers entspricht oder nicht. Einen divergierenden Rechtssatz, wonach es maßgeblich von der Bezeichnung und dem Willen des Planungsträgers, nicht aber von dem materiellen Gehalt der [X.] selbst abhängt, ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines [X.]iels hat, hat das Oberverwaltungsgericht nicht formuliert. Es hat zunächst darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin, auch mit Blick auf die Regelung unter [X.] 32 des nach § 13 Abs. 2 Satz 1 [X.] für den RROP verbindlichen [X.] ([X.]), ein [X.]iel der Raumordnung habe festsetzen wollen. Im weiteren analysiert das Urteil den materiellen Gehalt der [X.]n ([X.] - 14) und gelangt zu dem Ergebnis, dass die streitgegenständlichen Festsetzungen verbindliche und abschließend abgewogene Vorgaben [X.]. § 3 Abs. 1 Nr. 2 [X.] enthalten ([X.]). Damit ist das Oberverwaltungsgericht der unter 1. a) dargestellten Rechtsprechung des Senats gefolgt. Die Kritik der Beschwerde beschränkt sich sachlich auf den Vorwurf einer fehlerhaften Rechtsanwendung im Einzelfall. Hierauf kann die [X.]ulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht gestützt werden (stRspr, z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 8. Oktober 2020 - 4 [X.] 60.19 - juris 8).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.