Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.02.2018, Az. 7 C 30/17

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die beigeladene Stadt [X.] um Maßnahmen zur Einhaltung von Immissionsgrenzwerten für Stickstoffdioxid.

Für [X.] besteht seit 2006 ein Luftreinhalteplan, der zahlreiche Maßnahmen zur Minderung der Feinstaub- und Stickstoffdioxidbelastungen vorsieht. Wegen der zum 1. Januar 2010 geänderten Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid schrieb der Beklagte im Februar 2010 den Luftreinhalteplan fort. Darin sind als weitere Maßnahmen u.a. ein Lkw-Durchfahrtsverbot, nach [X.] zeitlich gestufte ganzjährige Fahrverbote für [X.]fahrzeuge und Geschwindigkeitsbeschränkungen auf bestimmten Hauptverkehrsstraßen vorgesehen. Eine zweite Fortschreibung des Luftreinhalteplans im Oktober 2014 erweiterte den Maßnahmenkatalog erneut.

Am 18. November 2015 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, der Jahresmittelgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO₂) sei im Jahr 2013 an allen verkehrsnahen Messstationen zum Teil um mehr als das Doppelte überschritten worden und habe auch im [X.] an bestimmten Messstationen deutlich über den Grenzwerten gelegen. Die [X.] schöpfe die vorhandenen Möglichkeiten nicht aus und gebe für den Großteil der Maßnahmen kein Wirkpotenzial an.

Anfang Mai 2017 legte der Beklagte den Entwurf einer "3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk [X.]/Teilplan Landeshauptstadt [X.] zur Minderung von PM₁₀ und NO₂-Belastungen" vor. In dieser auf einer gutachterlichen Gesamtwirkungsanalyse basierenden Fortschreibung der [X.] wurden insgesamt 20 neue Maßnahmen beschrieben, mit denen die Luftschadstoffgrenzwerte bis 2020 - spätestens bis 2021 - eingehalten werden sollen. Unter anderem sind für den Fall der Einführung einer sogenannten "Blauen Plakette" ab dem 1. Januar 2020 ganzjährige Verkehrsverbote für alle Fahrzeuge vorgesehen, die die Voraussetzungen einer solchen Plakette nicht erfüllen. Weitere Voraussetzung für diese Maßnahme ist nach dem Willen der Planbehörde, dass von ihr nur 20 % des [X.] in [X.] zugelassenen [X.]fahrzeuge betroffen sind.

Mit Urteil vom 26. Juli 2017 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verurteilt, den am 1. Januar 2006 in [X.] getretenen und derzeit in seiner Fassung der 1. und 2. Fortschreibung vom Februar 2010 bzw. Oktober 2014 geltenden Teilplan Landeshauptstadt [X.] des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk [X.] so fortzuschreiben bzw. zu ergänzen, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ und des [X.] für NO₂ von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr in der Umweltzone [X.] enthält.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Sowohl der NO₂-Jahresmittelwert als auch der Stundengrenzwert für NO₂ werde an mehreren Messstationen innerhalb der Umweltzone [X.] nicht eingehalten. Die von dem Beklagten in den Entwurf für die Fortschreibung des Luftreinhalteplans aufgenommenen Vorhaben seien weder allein noch gemeinsam geeignet und ausreichend, die Einhaltung der gesetzlich vorgegebenen NO₂-Immissionsgrenzwerte zum schnellstmöglichen Zeitpunkt sicherzustellen.

Ein ganzjähriges Verkehrsverbot in der Umweltzone [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] führe zu einer Reduzierung des NO₂-Jahresmittelwerts an der Messstation "Am [X.]" auf 42 µg/m³ bei einer Umsetzung der Maßnahme ab 1. Januar 2020. Insoweit sei ein entsprechendes Verkehrsverbot die effektivste und damit am besten geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen NO₂-Immissionsgrenzwerte. Ein Auswahlermessen gegenüber anderen Luftreinhaltemaßnahmen bestehe nicht, weil nach den Feststellungen im Gesamtwirkungsgutachten keine andere gleich gut geeignete Maßnahme zur Verfügung stehe. Ein solches Verkehrsverbot sei vom Beklagten bereits vor dem [X.] in Betracht zu ziehen. Es verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und könne in rechtlich zulässiger Weise durchgesetzt werden, weil es mit dem Instrumentarium der Straßenverkehrsordnung ordnungsgemäß bekannt gegeben werden könne.

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung des [X.] eingelegten Sprungrevision macht der Beklagte geltend: Ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge mit schlechterer Abgasnorm als [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sei rechtlich unzulässig. Die [X.] nach der 35. Verordnung zur Durchführung des [X.] sei hinsichtlich der Differenzierungskriterien, welche Fahrzeuge von etwaigen [X.] betroffen seien und welche nicht, abschließend. Zudem seien [X.] wegen fehlender Beschilderbarkeit und fehlender Kontrollierbarkeit sowie wegen eines damit verbundenen Anstiegs der verkehrsbedingten CO₂-Emissionen unzulässig. Verkehrsverbote für Fahrzeuge, die die Abgasnorm [X.] erfüllten, stellten sich zulasten des Fahrzeugeigentümers als ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung des Eigentums dar. Die erforderliche gesetzliche Entschädigungsregelung fehle. Das Urteil erweise sich nicht aus anderen Gründen als richtig. Zur Einhaltung des [X.] sei allein ein ganzjähriges zonales Verkehrsverbot für Fahrzeuge mit einer Abgasnorm schlechter als [X.] (Diesel) bzw. [X.] (Benziner) geeignet. Der mit dem Klageantrag geltend gemachte Anspruch könne nicht anders erfüllt werden als mit diesem Verkehrsverbot, für welches es aber an einer Rechtsgrundlage fehle.

Die Beigeladene rügt eine unverhältnismäßige Beschränkung ihres Selbstverwaltungsrechts. Sie werde in ihrer Funktion als Wirtschaftsstandort für Produktions- und Handelsbetriebe sowie für Dienstleistungsunternehmen spürbar beeinträchtigt.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil. Die 35. Verordnung zur Durchführung des [X.] diene der Bundeseinheitlichkeit und damit der größeren Praktikabilität und Kontrollierbarkeit von Verkehrsbeschränkungen, habe aber keine weitere Differenzierungen ausschließende Wirkung. [X.] ließen sich nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung, die so auszulegen seien, dass sie eine volle Wirksamkeit des Unionsrechts gewährleisteten, visualisieren und könnten sowohl im fließenden als auch im ruhenden Verkehr kontrolliert werden. Zur CO₂-Problematik treffe das verwaltungsgerichtliche Urteil keine Feststellungen. Die nach dem [X.] vorgesehenen Verkehrsverbote erforderten keine Entschädigungsregelung. Das Urteil sei jedenfalls mit Blick auf die Möglichkeit gegebenenfalls zeitlich beschränkter streckenbezogener [X.] aus anderen Gründen richtig.

Die zulässige Revision ist überwiegend nicht begründet. In Übereinstimmung mit [X.]undesrecht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass der [X.]eklagte den am 1. Januar 2006 in [X.] getretenen und derzeit in seiner Fassung der 1. und 2. Fortschreibung vom Februar 2010 bzw. Oktober 2014 geltenden Teilplan Landeshauptstadt [X.] des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk [X.] so fortzuschreiben bzw. zu ergänzen hat, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten [X.]es für Stickstoffdioxid (NO₂) in Höhe von 40 µg/m³ und des [X.] für NO₂ von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr in der Umweltzone [X.] enthält. Im Rahmen dieser Fortschreibung hat der [X.]eklagte ein ganzjähriges [X.] in der Umweltzone [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] in [X.]etracht zu ziehen. Die Revision ist jedoch insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Zulässigkeit und Ausgestaltung eines [X.]es dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht in vollem Umfang Rechnung getragen hat.

A.1. Werden durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 [X.]ImSchG festgelegte [X.]e überschritten, hat die zuständige [X.]ehörde nach § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG einen Luftreinhalteplan aufzustellen, der die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt. Nach § 47 Abs. 1 Satz 3 [X.]ImSchG müssen die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans geeignet sein, den [X.]raum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden [X.]en so kurz wie möglich zu halten.

Nach § 3 Abs. 1 der 39. Verordnung zur Durchführung des [X.]undes-Immissionsschutzgesetzes - Verordnung über [X.] und [X.] (39. [X.]ImSchV) vom 2. August 2010 ([X.] I S. 1065), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 10. Oktober 2016 ([X.] I S. 2244), beträgt zum Schutz der menschlichen Gesundheit der über eine volle Stunde gemittelte [X.] für Stickstoffdioxid (NO₂) 200 µg/m³ bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. Der über ein Kalenderjahr gemittelte [X.] für Stickstoffdioxid (NO₂) zum Schutz der menschlichen Gesundheit beträgt 40 µg/m³ (§ 3 Abs. 2 der 39. [X.]ImSchV).

Die 39. [X.]ImSchV dient unter anderem der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/[X.] des [X.] und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für [X.] ([X.] [X.] S. 1), in der die ab 1. Januar 2010 einzuhaltenden, vom Verordnungsgeber übernommenen Grenzwerte in [X.], Abschnitt [X.], festgelegt sind. Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] verpflichtet die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass überall in ihren Gebieten und [X.]allungsräumen die Werte für Schwefeldioxid, PM₁₀, [X.]lei und Kohlenmonoxid in der Luft die in [X.] festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten; die in Anlage XI festgelegten Grenzwerte für NO₂ und [X.]enzol dürfen von dem dort genannten [X.]punkt an (1. Januar 2010) nicht mehr überschritten werden. Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] verpflichtet die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass für Gebiete oder [X.]allungsräume, in denen Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert überschreiten, Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden Grenzwerte einzuhalten. Im Falle der Überschreitung von Grenzwerten enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der [X.]raum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann (Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/[X.]).

Nach den im Rahmen der Sprungrevision vom [X.]eklagten als Revisionskläger mit Verfahrensrügen nicht angreifbaren (§ 134 Abs. 4 VwGO) und auch von der [X.]eigeladenen mit einer Gegenrüge nicht angegriffenen (vgl. Gemeinsamer [X.] der obersten Gerichtshöfe des [X.]undes, [X.]eschluss vom 16. März 1976 - GmS OG[X.] 1/75 - [X.]VerwGE 50, 369 <375 f.>; [X.]VerwG, Urteil vom 26. September 1991 - 4 [X.] 35.87 - [X.]uchholz 310 § 134 VwGO Nr. 39 S. 10) und damit für den [X.] bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) wird sowohl der NO₂-Jahresmittelwert von 40 µg/m³ als auch der Stundengrenzwert für NO₂ von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr an mehreren Messstationen innerhalb der Umweltzone [X.] nicht eingehalten.

Weiter hat das Verwaltungsgericht - gestützt auf das von der [X.]eklagten vorgelegte Gesamtwirkungsgutachten - festgestellt, dass ein ganzjähriges [X.] in der Umweltzone [X.] für alle Fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Abgasnorm [X.]/III sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] bei einem angenommenen Anteil dieser [X.]fahrzeuggruppen an der Fahrzeugflotte von 20 % der bei der [X.]eigeladenen zugelassenen [X.]fahrzeuge sowie 20 % Ausnahmen vom [X.] dazu führt, dass an allen Messstationen in der gesamten Umweltzone [X.] im Jahr 2020 die Stickstoffdioxid-[X.]e eingehalten werden. Einzige Ausnahme ist die Messstation "Am [X.]", bei der die Werte noch geringfügig (42 µg/m³) überschritten werden. Ferner hat das Gericht festgestellt, dass ein solches [X.] die effektivste und am besten geeignete Maßnahme ist und keine andere gleichwertige Maßnahme zur Verfügung steht, das Ziel zu erreichen (juris Rn. 243, 294). Auch an diese tatsächlichen Feststellungen ist der [X.] gebunden.

2. Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht jedenfalls im Ergebnis zu Recht angenommen, dass ein [X.] für die genannten [X.]fahrzeuge in rechtlich zulässiger Weise angeordnet werden kann und daher vom [X.]eklagten in [X.]etracht zu ziehen ist. Zwar lassen die derzeit geltenden Regelungen des [X.]undes-Immissionsschutzrechts für sich genommen derartige [X.]e nicht zu. Ihre Zulässigkeit ergibt sich aber unter [X.]erücksichtigung des Unionsrechts.

a) Die Maßnahmen, die ein Luftreinhalteplan gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG festlegt, sind nach § 47 Abs. 6 Satz 1 [X.]ImSchG durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach dem [X.]undes-Immissionsschutzgesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Unverhältnismäßige oder aus anderen Gründen rechtswidrige Maßnahmen muss und darf die zuständige [X.]ehörde nicht ergreifen ([X.]VerwG, Urteil vom 27. September 2007 - 7 [X.] 36.07 - [X.]VerwGE 129, 296 Rn. 26). Die Maßnahmen müssen daher umsetzungsfähig sein; immissionsschutzrechtliche oder sonstige Vorschriften müssen ihre Durchführung erlauben ([X.]T-Drs. 14/8450 S. 14). Maßnahmen, die in Grundrechte eingreifen, bedürfen dabei einer gesonderten (fach-)gesetzlichen [X.]efugnis ([X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 29. März 2007 - 7 [X.] 9.06 - [X.]VerwGE 128, 278 Rn. 27 und vom 11. Juli 2012 - 3 [X.] 78.11 - [X.]uchholz 442.151 § 45 [X.] Nr. 49 Rn. 10; [X.]/[X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, Stand Juli 2017, § 47 [X.]ImSchG, Rn. 29a; [X.], [X.]ImSchG, 12. Aufl. 2017, § 47 Rn. 15, 52).

b) Eine solche Ermächtigungsgrundlage liegt mit § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG vor. Danach beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den [X.]fahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 40 Abs. 1 oder 2 [X.]ImSchG dies vorsehen. Hierbei sind die Maßnahmen nach § 47 Abs. 4 Satz 1 [X.]ImSchG entsprechend des [X.] unter [X.]eachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen.

Entgegen der Auffassung des [X.]eklagten und der [X.]eigeladenen bedarf es für die Anordnung von Maßnahmen, die danach differenzieren, welchen [X.]eitrag [X.]fahrzeuge zur Schadstoffbelastung leisten, auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG nicht zugleich zwingend des Erlasses einer Verordnung nach § 40 Abs. 3 [X.]ImSchG. Der Gesetzgeber hat mit der Verordnungsermächtigung in Absatz 3 dem Verordnungsgeber lediglich die Möglichkeit eingeräumt, zu regeln, dass [X.]fahrzeuge mit geringem [X.]eitrag zur Schadstoffbelastung von [X.]en ganz oder teilweise ausgenommen sind oder ausgenommen werden können sowie die hierfür maßgeblichen Kriterien festzulegen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dann, wenn der Verordnungsgeber von der Ermächtigung keinen Gebrauch macht, [X.]e, die an die Schadstoffbelastung von [X.]fahrzeugen anknüpfen, ausgeschlossen sind. Dieser schon dem Gesetzeswortlaut ("wird ermächtigt") zu entnehmende [X.]efund wird von den [X.] bestätigt. Danach ist der Gesetzgeber ausdrücklich davon ausgegangen, dass die zuständigen [X.]ehörden [X.]eschränkungen und Verbote des [X.]fahrzeugverkehrs bereits anordnen können, bevor eine Rechtsverordnung nach § 40 Abs. 3 [X.]ImSchG erlassen sein wird (vgl. [X.]T-Drs. 14/8450 S. 21 und [X.]T-Drs. 14/8895 S. 7 f.).

c) Der Verordnungsgeber hat von der gesetzlichen Ermächtigung des § 40 Abs. 3 Satz 1 [X.]ImSchG, [X.]fahrzeuge mit geringem [X.]eitrag zur Schadstoffbelastung von [X.]en ganz oder teilweise auszunehmen, durch den Erlass der 35. [X.]ImSchV mit abschließender Wirkung Gebrauch gemacht.

Wesentlicher Inhalt der 35. [X.]ImSchV ist es, dass [X.]fahrzeuge, die mit einer roten, gelben oder grünen Plakette nach Anhang 1 der Verordnung gekennzeichnet sind, von einem [X.] im Sinne des § 40 Abs. 1 [X.]ImSchG befreit sind, soweit ein darauf bezogenes Verkehrszeichen dies vorsieht (§ 2 Abs. 1 der 35. [X.]ImSchV).

Im Einzelnen werden nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der 35. [X.]ImSchV [X.]fahrzeuge unter [X.]erücksichtigung ihrer Schadstoffemissionen den [X.] 1 bis 4 zugeordnet. Die Zuordnung ergibt sich aus Anhang 2 der Verordnung und folgt den vom Unionsrecht vorgegebenen Abgasnormstufen Euro 1 bis [X.]. Sie erfolgt sowohl hinsichtlich von Fahrzeugen mit Fremdzündungsmotor (§ 2 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Anhang 2 Abs. 2 der 35. [X.]ImSchV) als auch hinsichtlich von Fahrzeugen mit Selbstzündungsmotor (§ 2 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Anhang 2 Abs. 1 der 35. [X.]ImSchV) nach dem jeweiligen [X.] des Fahrzeugs einschließlich der vorliegend relevanten Emissionen von Stickoxiden anhand der einschlägigen [X.]-Abgasrichtlinien (vgl. [X.]R-Drs. 162/06 S. 25). Letztere beziehen sich auch auf die Emission der Schadstoffe Kohlenmonoxid, Kohlenwasserstoffe sowie auf Feinstaubpartikel. Anders als vom Kläger eingewandt, beschränkte der Verordnungsgeber der 35. [X.]ImSchV seine Regelung also nicht allein auf das Ziel der Reduzierung der verkehrsbedingten [X.] (vgl. auch [X.], NVwZ 2007, 785 <786>).

[X.]fahrzeuge mit Antrieb ohne Verbrennungsmotor, also etwa mit Elektromotor- oder [X.]rennstoffzellenfahrzeuge, werden nach § 2 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Anhang 2 Abs. 3 der 35. [X.]ImSchV der Schadstoffgruppe 4 zugeordnet. Dies macht zum einen deutlich, dass die Antriebsart eines [X.]fahrzeugs als solche kein maßgebliches Differenzierungskriterium der 35. [X.]ImSchV darstellt. Zum anderen wird erkennbar, dass der Regelungsbereich der 35. [X.]ImSchV auch besonders emissionsarme [X.]fahrzeuge erfasst und auch insoweit eine abschließende Regelung trifft.

Dass die 35. [X.]ImSchV für die Kategorisierung von [X.]fahrzeugen der Klassen M und N hinsichtlich einer Freistellung von [X.]en eine abschließende Regelung darstellt (vgl. auch [X.], in: [X.]eckOK, Umweltrecht, Hrsg. [X.]/[X.], Stand Dezember 2017, [X.]ImSchG § 40 Rn. 9a; [X.]/[X.], ZUR 2013, 67 <74>), lässt sich darüber hinaus auch dem historischen Willen des Verordnungsgebers entnehmen.

Der Verordnungsgeber der 35. [X.]ImSchV betont, dass mit dem Plakettensystem eine bundeseinheitliche Kennzeichnung von [X.]fahrzeugen getroffen werde, die einen differenzierenden Eingriff in die Fahrzeugflotte zulasse, die Überwachung des [X.]fahrzeugverkehrs vereinfache und zu einer leicht erkennbaren Gleichbehandlung aller Fahrzeuge aus den [X.] führe ([X.]R-Drs. 162/06 S. 1, 21).

d) Nach allem lässt sich feststellen, dass die für die Kategorisierung von [X.]fahrzeugen hinsichtlich der Freistellung von [X.]en nach § 40 Abs. 1 [X.]ImSchG abschließende 35. [X.]ImSchV eine Differenzierung allein danach, ob das [X.]fahrzeug mit einem Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) oder einem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) angetrieben wird, nicht kennt. Nichts anderes gilt für eine Unterscheidung danach, ob [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren lediglich Abgasnormen unterhalb der Abgasnorm [X.] einhalten. Vielmehr erfolgt die Differenzierung zwischen bestimmten Gruppen von [X.]fahrzeugen allein nach Kriterien, die dem Emissionsverhalten der [X.]fahrzeuge nach ihrer Zuordnung zu den [X.] 1 bis 4 folgen (vgl. § 2 Abs. 2 [X.]. Anhang 2 der 35. [X.]ImSchV).

Dieses Ergebnis gilt gleichermaßen für [X.]e in Gestalt von Umweltzonen wie für streckenbezogene [X.]e. Nach ihrem eindeutigen Wortlaut beziehen sich sowohl die [X.]efugnisnorm des § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG als auch die Verordnungsermächtigung des § 40 Abs. 3 [X.]ImSchG auf [X.]e allgemein. Anhaltspunkte für eine [X.]eschränkung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf zonale oder auf streckenbezogene [X.]e ergeben sich auch aus der 35. [X.]ImSchV nicht.

3. Der abschließende [X.]harakter der 35. [X.]ImSchV schließt an die Antriebsart anknüpfende [X.]e gleichwohl nicht aus. Angesichts der unionsrechtlichen Verpflichtung, den [X.]raum für die Nichteinhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten, muss dieser Verpflichtung entgegenstehendes [X.]undesrecht unangewendet bleiben.

a) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] (fortan [X.]) reicht eine Überschreitung der einzuhaltenden Grenzwerte für sich genommen aus, um eine Verletzung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] [X.]. [X.] dieser Richtlinie feststellen zu können (Urteil vom 5. April 2017 - [X.]-488/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2017:267], Kommission/[X.]ulgarien - Rn. 69). Danach ist auch ein etwaiger teilweise rückläufiger Trend bei der [X.], der jedoch nicht dazu führt, dass die Grenzwerte eingehalten werden, nicht geeignet, die Feststellung der einem Mitgliedstaat zuzurechnenden Vertragsverletzung zu entkräften ([X.], Urteil vom 22. Februar 2018 - [X.]-336/16 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2018:94], Kommission/[X.] - Rn. 62 und 65). Nach der Rechtsprechung des [X.] ist es zugleich unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen sich der Mitgliedstaat möglicherweise gegenüber sah ([X.], Urteil vom 5. April 2017 - [X.]-488/15 - Rn. 76 m.w.[X.]). Eine [X.]erufung des Mitgliedstaates auf unüberwindliche Schwierigkeiten kommt nur in besonderen Fällen, namentlich beim Vorliegen höherer Gewalt, in [X.]etracht (vgl. [X.], Urteil vom 19. Dezember 2012 - [X.]-68/11 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2012:815], Kommission/[X.] - Rn. 64 m.w.[X.]).

Aus der Verletzung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] ergibt sich allerdings noch keine auf eine bestimmte Einzelmaßnahme hin konkretisierte Handlungspflicht.

Daher ist der Umstand, dass ein Mitgliedstaat Grenzwerte in der Luft überschreitet, für sich allein nicht ausreichend, um einen Verstoß des Mitgliedstaates gegen die Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/[X.] festzustellen. Die Mitgliedstaaten verfügen bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen vielmehr über einen gewissen Spielraum. Dessen ungeachtet müssen es die festgelegten Maßnahmen aber jedenfalls ermöglichen, dass der [X.]raum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird. Unter diesen Umständen ist in einer einzelfallbezogenen Untersuchung zu prüfen, ob die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/[X.] stehen. Hierbei ist auch die Länge des [X.]raums zu betrachten, die eine Grenzwertüberschreitung bereits anhält. So hat der [X.] in seinem Urteil vom 5. April 2017 - [X.]-488/15 (Rn. 115) einen systematischen und andauernden Verstoß gegen die Verpflichtung aus Art. 13 der Richtlinie 2008/50/[X.], die Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten, bereits deshalb als gegeben erachtet, weil die Grenzwerte für Feinstaub auch noch im [X.] in allen sechs [X.] Gebieten und [X.]allungsräumen nicht eingehalten waren. In seiner Entscheidung vom 22. Februar 2018 - [X.]-336/16 (Rn. 99 ff.) hat er gerügt, dass die von der Republik [X.] erlassenen Pläne es dem betreffenden Mitgliedstaat ermöglichten, auf Überschreitungen erst 10 oder sogar 14 Jahre nach dem [X.]punkt, zu dem diese festgestellt wurden, abzustellen. Er hat in diesem Zusammenhang den Hinweis [X.]s, die festgelegten Fristen seien an das Ausmaß der strukturellen Änderungen angepasst, die nötig seien, um die Überschreitung der Grenzwerte in der Luft abzustellen und die damit verbundenen sozioökonomischen und haushaltspolitischen Herausforderungen der durchzuführenden umfangreichen technischen Investitionen zu bewältigen, nicht gelten lassen, da nicht nachgewiesen sei, dass die geltend gemachten Schwierigkeiten die Festlegung einer weniger langen Frist unmöglich gemacht hätten.

Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung verstößt jedenfalls eine [X.] gegen Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/[X.], die die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von [X.]edingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und vom [X.] nicht selbst herbeigeführt werden können.

b) Kommt die [X.] den Verpflichtungen nach der Richtlinie 2008/50/[X.] nicht nach, obliegt es den angerufenen nationalen Gerichten, gegenüber den nationalen [X.]ehörden jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese [X.]ehörde den nach der Richtlinie 2008/50/[X.] erforderlichen Plan gemäß den dort vorgesehenen [X.]edingungen erstellt ([X.], Urteil vom 19. November 2014 - [X.]-404/13 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2014:2382], [X.]lient Earth - Rn. 58). Das angerufene nationale Gericht ist gehalten, im Rahmen seiner Zuständigkeit für die volle Wirksamkeit der [X.]estimmungen des Unionsrechts zu sorgen, indem es erforderlichenfalls jede entgegenstehende nationale Rechtsvorschrift aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige [X.]eseitigung dieser Vorschrift auf gesetzgeberischem Weg oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste ([X.], Urteil vom 20. Dezember 2017 - [X.]-664/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2017:987], [X.] - Rn. 55 f. m.w.[X.]).

Danach bedarf es keiner Entscheidung, ob die Verpflichtung, dem Unionsrecht zur Durchsetzung zu verhelfen, durch eine unionsrechtskonforme Auslegung der 35. [X.]ImSchV (vgl. zu deren Grenzen: [X.]VerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 [X.] 21.12 - [X.]VerwGE 147, 312 Rn. 36 m.w.[X.]) oder jedenfalls dadurch erfüllt wird, dass die Regelungen insoweit unangewendet bleiben, als sie einem [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] in der Umweltzone [X.] entgegenstehen. Entgegen der Auffassung des [X.]eklagten und der [X.]eigeladenen führt letzteres nicht dazu, dass es an einer Ermächtigungsgrundlage für [X.]e ganz fehlte. Wie dargelegt (oben Rn. 21 f.), stellt § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG eine Ermächtigungsgrundlage für in einem Luftreinhalteplan vorgesehene Verkehrsbeschränkungen dar, die unabhängig davon gilt, ob die [X.]undesregierung durch Rechtsverordnung Ausnahmeregelungen für [X.]fahrzeuge mit geringem [X.]eitrag zur Schadstoffbelastung erlassen hat. Angesichts dessen handelt es sich vorliegend auch nicht um eine methodisch unzulässige Rechtsfortbildung contra legem (vgl. hierzu, [X.]VerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 [X.] 21.12 - [X.]VerwGE 147, 312 Rn. 36 m.w.[X.]).

[X.]. Eine Anordnung eines ganzjährigen [X.]s in der Umweltzone [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] muss unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgen. Dies hat das Verwaltungsgericht nicht verkannt. Seine Ausführungen hierzu halten aber nicht in jeder Hinsicht bundesrechtlichen Maßstäben stand. Dies gilt insbesondere soweit es annimmt, ein sofortiges [X.] für [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] begegne keinen rechtlichen [X.]edenken (juris Rn. 312 ff.).

1. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beherrscht jegliches staatliche Handeln und hat verfassungsrechtlichen Rang. Er ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und aus dem Wesen der Grundrechte selbst, die als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des [X.]ürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur so weit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist ([X.]VerfG, [X.]eschlüsse vom 15. Dezember 1965 - 1 [X.]vR 513/65 - [X.]VerfGE 19, 342 <348 f.>, vom 12. Mai 1987 - 2 [X.]vR 1226/83 u.a. - [X.]VerfGE 76, 1 <50> und vom 17. Juni 2004 - 2 [X.]vR 383/03 - [X.]VerfGE 111, 54 <82>). Hinsichtlich von Maßnahmen der [X.] sieht zudem das einfache Recht in § 47 Abs. 4 Satz 1 [X.]ImSchG ausdrücklich vor, dass Maßnahmen entsprechend des [X.] und unter [X.]eachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit festzulegen sind. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darf eine staatliche Maßnahme auch dann, wenn sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich ist, nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme stehen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit erfordert eine Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten [X.]elastungen und setzt den [X.]elastungen hierdurch eine Grenze (vgl. nur [X.], in: [X.]/[X.], GG, Stand September 2017, Art. 20 Rn. 117).

Die allgemeinen Rechtsgrundsätze, zu denen auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört, sind ebenfalls [X.]estandteil der Rechtsordnung der [X.] (vgl. nur [X.], Urteil vom 9. Oktober 2014 - [X.]-492/13 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2014:2267], Traum - Rn. 27 m.w.[X.]). Zugleich nimmt die Richtlinie 2008/50/[X.] selbst auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Satz 2 des 25. Erwägungsgrundes der Richtlinie ausdrücklich [X.]ezug. Auch nach der Rechtsprechung des [X.] können Luftreinhaltepläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden ([X.], Urteil vom 22. Februar 2018 - [X.]-336/16 - Rn. 93 m.w.[X.]).

a) Mithin muss die nähere Ausgestaltung des in [X.]etracht zu ziehenden [X.]s angemessen und für die vom Verbot [X.]etroffenen zumutbar sein. Dies erfordert von dem [X.]eklagten eine Abwägung zwischen den mit der Überschreitung der geltenden NO₂-Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit mit den [X.]elastungen und Einschränkungen, die mit einem [X.] insbesondere für die betroffenen Fahrzeugeigentümer, Fahrzeughalter und Fahrzeugnutzer - und darüber hinaus auch für die Versorgung der [X.]evölkerung und der Wirtschaft - verbunden sind. Dabei ist zu unterscheiden zwischen [X.]en, die lediglich einzelne Straßen oder Straßenabschnitte betreffen (streckenbezogene Verbote) und solchen, die für ein großflächiges, aus einer Vielzahl von Haupt- und Nebenstraßen gebildetes zusammenhängendes Verkehrsnetz (zonale Verbote) gelten sollen. Erstere führen lediglich dazu, dass die betroffenen Autofahrer einzelne [X.] nicht oder nur unter Inkaufnahme von mehr oder weniger großen Umwegen erreichen und ihre Fahrzeuge nicht auf den von dem Verbot erfassten Straßen(abschnitten) abstellen können. Derartige Einschränkungen gehen ihrer Intensität nach nicht über sonstige straßenverkehrsrechtlich begründete Durchfahrt- und Halteverbote hinaus, mit denen Autofahrer stets rechnen und die sie grundsätzlich hinnehmen müssen. Dies gilt auch für von einem streckenbezogenen [X.] betroffene Anlieger und Anwohner. Eine uneingeschränkte Anfahrtsmöglichkeit zu einem Grundstück "bis unmittelbar vor die Haustür" gehört in städtischen [X.]allungsgebieten auch für den Eigentümer eines Wohngrundstücks nicht zum Kernbereich des [X.]. Anlieger und Anwohner haben keinen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung und einen bestimmten Umfang der Grundstücksverbindung mit der Straße, sofern diese nur als Verkehrsmittler erhalten bleibt. Sondersituationen kann insoweit durch Erteilung von Ausnahmegenehmigungen hinreichend Rechnung getragen werden (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 8. September 1993 - 11 [X.] 38.92 - [X.]VerwGE 94, 136 <139, 142> m.w.[X.]). Hiervon unterscheidet sich die Situation für die betroffenen Autofahrer, Fahrzeughalter und Anwohner bei einem große Teile eines Stadtgebiets erfassenden [X.]. Ein solches Verbot führt für die [X.]ewohner dieser Zone nicht nur dazu, dass sie mit ihren unter das Verbot fallenden Fahrzeugen in einen großflächigen [X.]ereich nicht mehr hereinfahren dürfen, sondern es bewirkt darüber hinaus, dass sie die Fahrzeuge dort auch nicht im öffentlichen Verkehrsraum abstellen können. Im Ergebnis werden die Anwohner einer solchen Zone vielfach veranlasst sein, das betroffene Fahrzeug zu verkaufen. Aber auch für Autofahrer, die nicht in der Zone wohnen, stellt sich ein zonales Verbot als ein erheblicher Eingriff jedenfalls in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) dar. Zwar gilt auch insoweit, dass die Rechtsordnung keinen Anspruch kennt, wonach ein einmal die Zulassungskriterien erfüllendes [X.]fahrzeug zeitlich und räumlich unbegrenzt weiter auf öffentlichen Straßen benutzt werden darf. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist indes stets zu beachten und verbietet es, derartig weitreichende [X.]e ohne [X.]erücksichtigung der damit für die [X.]etroffenen verbundenen wirtschaftlichen Folgen auszusprechen.

Um dem gebotenen Interessenausgleich gerecht zu werden, wird daher für zonale [X.]e eine phasenweise Einführung dergestalt zu prüfen sein, dass in einer ersten Stufe nur ältere Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm [X.]) von [X.]en erfasst werden (vgl. hierzu auch [X.], Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 L[X.] 143/09 - juris Rn. 73). Für die noch neueren Euro-5-Fahrzeuge (Geltung der Abgasnorm [X.] für alle Fahrzeuge seit 1. Januar 2011) kommen zonale Verbote jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 in [X.]etracht. Dieser [X.]punkt liegt vier Jahre nach dem Inkrafttreten der Abgasnorm [X.] für alle Fahrzeuge zum 1. September 2015. Damit ist gewährleistet, dass dem Eigentümer eines [X.] eine uneingeschränkte Mindestnutzungsdauer verbleibt, die über die ersten drei Jahre, die erfahrungsgemäß mit einem besonders hohen Wertverlust verbunden sind, hinausgeht. [X.]ei der [X.]emessung der Frist hat der [X.] berücksichtigt, dass für diejenigen Käufer, die unmittelbar vor dem Inkrafttreten der Abgasnorm [X.] ein neues Dieselfahrzeug erworben haben, das nur der Abgasnorm [X.] entsprach, ohne Weiteres erkennbar war, dass dieses Fahrzeug in Kürze nicht mehr dem Stand der neuesten Abgasvorschriften entsprechen werde. Diesem Käufer ist daher kein weitergehender Vertrauensschutz zuzubilligen. Dies gilt im Ergebnis für alle Käufer, die nach dem 1. September 2014 ein Dieselneufahrzeug der Abgasnorm [X.] erworben haben. Denn bereits ab diesem [X.]punkt konnten gemäß Art. 10 Abs. 4 der Verordnung ([X.]) Nr. 715/2007 des [X.] und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von [X.]fahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Pkw und Nutzfahrzeugen ([X.] und [X.]) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformation für Fahrzeuge ([X.] L 171 S. 1) die nationalen [X.]ehörden keine Typgenehmigungen mehr für neue Fahrzeugtypen erteilen, die den in Anhang I Tabelle 2 der Verordnung aufgeführten [X.] nicht entsprachen. Eigentümern von Dieselfahrzeugen, die zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 31. August 2014 Dieselfahrzeuge mit der Abgasnorm [X.] erworben haben, ist dagegen mit [X.]lick auf das höhere Alter und die höhere Fahrleistung und den daraus resultierenden geringeren Restwert der Fahrzeuge eine Einschränkung der Nutzbarkeit durch [X.]e grundsätzlich zuzumuten.

Hinsichtlich der Dieselfahrzeuge, die nur die Anforderung der Abgasnorm [X.] erfüllen sowie hinsichtlich der benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] bedarf es keiner Übergangsfristen. Typgenehmigungen für diese Fahrzeuge durften lediglich bis zum 31. Dezember 2010 bzw. bis zum 31. Dezember 2000 erteilt werden (vgl. Richtlinie 70/220/[X.] in der Fassung von Richtlinie 98/69/[X.]). Es liegen nach den tatrichterlichen Feststellungen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass bei einer [X.]eschränkung möglicher sofortiger [X.]e auf Dieselfahrzeuge der Abgasnorm [X.] und schlechter keine nennenswerte Reduzierung der Schadstoffbelastungen erreichbar wäre.

[X.]ei der Festlegung des [X.]punkts der Geltung von etwaigen [X.]en für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm [X.] wird der [X.]eklagte anhand aktueller Erhebungen zudem die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen haben. Sollten Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf gegebenenfalls mit einem Verzicht auf die oder einer späteren Einführung eines [X.]es jedenfalls für Dieselfahrzeuge, die der Abgasnorm [X.] gerecht werden, zu reagieren.

b) Darüber hinaus ist zu prüfen, für welche Gruppen, wie beispielsweise Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen, und für welche Einzelpersonen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen von einem [X.] zu gewähren sind. Ausnahmen können hierbei im Rahmen des § 40 Abs. 1 Satz 2 [X.]ImSchG und des § 1 Abs. 2 der 35. [X.]ImSchV gewährt werden. Namentlich § 1 Abs. 2 der 35. [X.]ImSchV lässt nach dem ausdrücklich erklärten Willen des Verordnungsgebers auch individualnützige Ausnahmen im Einzelfall oder für bestimmte Gruppen, wie zum [X.]eispiel Anlieger oder Handwerker, zu (vgl. [X.]R-Drs. 819/07 S. 9 f.). Auch Ausnahmeregelungen in Gestalt der Einräumung von Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm [X.] mit geeigneter [X.] können ein [X.]austein zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit des in [X.]etracht zu ziehenden [X.]s darstellen.

Soweit von dem [X.]eklagten zu bewältigende Sachverhaltskonstellationen von den [X.] nicht angemessen erfasst werden sollten (zu diesbezüglichen [X.]edenken vgl. etwa [X.], [X.]eschluss vom 27. Februar 2017 - 22 [X.] 16.1427 - NVwZ 2017, 894 Rn. 162), erscheint ein Rückgriff auf die allgemeine Ausnahmevorschrift des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 [X.] jedenfalls im Wege unionsrechts- und verfassungskonformer Auslegung nicht von vornherein als ausgeschlossen, wenn dies geboten sein sollte, um einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen Gesundheitsschutz und den [X.]elangen der von [X.]en negativ [X.]etroffenen zu erreichen (ablehnend OVG [X.]erlin-[X.]randenburg, [X.]eschluss vom 8. Dezember 2009 - 11 S 50.09 - juris Rn. 9). Allerdings können Ausnahmegenehmigungen nach dieser Regelung nicht erteilt werden, wenn sie einen unbestimmten Personenkreis begünstigen sollen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 3 [X.] 18.07 - [X.]VerwGE 130, 383 Rn. 27 m.w.[X.]).

2. Eine Einführung eines [X.]es für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] in der Umweltzone [X.] in Stufen und unter Gewährung von Ausnahmen steht mit der Verpflichtung der zuständigen [X.]ehörden aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/[X.] und aus § 47 Abs. 1 Satz 3 [X.]ImSchG, die [X.] der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten, in Einklang. Wie der [X.] bereits entschieden hat, wird weder nach nationalem Recht noch nach [X.] Recht vorausgesetzt, dass die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führen. Vielmehr kann nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ein Vorgehen in mehreren Stufen vorgesehen werden (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 [X.] 21.12 - [X.]VerwGE 147, 312 Rn. 59 sowie [X.], Urteil vom 22. Februar 2018 - [X.]-336/16 - Rn. 93 m.w.[X.]).

3. Ein [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] in der Umweltzone [X.], das unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausgestaltet ist, erfordert keine Entschädigungsregelung zugunsten der betroffenen [X.]fahrzeugeigentümer. Eine verhältnismäßige Einschränkung der Nutzungsmöglichkeit eines [X.]fahrzeugs durch ein örtlich begrenztes [X.] und der damit gegebenenfalls verbundene Marktwertverlust des [X.]fahrzeugs stellt eine vom jeweiligen Eigentümer entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Der in Art. 14 GG verankerte [X.]estandsschutz des Eigentums verlangt im Rahmen des Möglichen vorrangig, eigentumsbelastende Regelungen ohne kompensatorische Ausgleichszahlungen verhältnismäßig auszugestalten (vgl. [X.]VerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 [X.]vR 2821/11 u.a. - [X.]VerfGE 143, 246 Rn. 260 m.w.[X.]). Dies hat namentlich durch die Schaffung von Übergangs- und Ausnahmeregelungen zu erfolgen. Der Normgeber muss demgegenüber nicht vorsehen, dass jede durch staatliches Verhalten ausgelöste Wertminderung ausgeglichen wird. Art. 14 Abs. 1 GG schützt grundsätzlich nicht gegen eine Minderung der Wirtschaftlichkeit und gewährleistet nicht, jede sich bietende [X.]hance einer günstigen Verwertung des Eigentums auszunutzen (vgl. nur [X.]VerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - 4 A 39.95 - [X.]uchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 39 S. 18 f. m.w.[X.]).

Dessen ungeachtet kann nach Lage der Dinge ohnedies nicht davon ausgegangen werden, dass ein lokal eingeführtes [X.] - auch im Zusammenwirken mit weiteren lokalen [X.]en - insbesondere für (bestimmte) Dieselfahrzeuge zu einem Zusammenbruch des [X.] für betroffene [X.]fahrzeuge oder zu unverhältnismäßigen [X.]elastungen durch besonders hohe Marktwertverluste führten. [X.]e werden nämlich nur für einen [X.]ruchteil des Straßennetzes in [X.] und beschränkt auf nur wenige [X.]allungsräume überhaupt in [X.]etracht kommen.

[X.]. Erweist sich ein [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] unionsrechtlich als geboten, scheitert dessen Umsetzung nicht an straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften.

1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, für die in [X.]etracht zu ziehenden [X.]e zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Stickstoffdioxid-[X.]e sei in erster Linie auf die für die Ausweisung von Umweltzonen in der [X.] vorgesehenen Verkehrszeichen zurückzugreifen. Zutreffend hat es weiter festgestellt, dass sich das in [X.]etracht zu ziehende [X.] nicht auf § 45 Abs. 1f [X.] und die darin vorgesehene [X.] stützen lasse. Nach § 45 Abs. 1f [X.] ordnet die zuständige Straßenverkehrsbehörde zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan festgesetzten Umweltzone die dafür erforderlichen [X.]e mittels der Zeichen 270.1 ("[X.]eginn einer [X.]szone zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen in einer Zone") und 270.2 ("Ende einer [X.]szone zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen in einer Zone") in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen [X.] an. Das angesprochene [X.] "Freistellung vom [X.] nach § 40 Abs. 1 [X.]ImSchG" in Nr. 46 der Anlage 2 (zu § 41 Abs. 1 [X.]) ermöglicht Freistellungen nur für [X.]fahrzeuge, die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 der 35. [X.]ImSchV mit einer roten, gelben oder grünen Plakette ausgestattet sind. Die Verwendung anderer [X.] sieht der Verordnungsgeber im Rahmen der Errichtung von Umweltzonen nicht vor. Dies ergibt sich außer aus dem systematischen Zusammenhang der Regelung mit der 35. [X.]ImSchV auch aus dem im Singular gefassten Wortlaut des § 45 Abs. 1f [X.] ("in Verbindung mit dem dafür vorgesehenen [X.]") und gilt unabhängig davon, ob der Verweis in § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG ("nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften") eine Rechtsgrund- oder, wie überwiegend angenommen wird, eine Rechtsfolgenverweisung darstellt (vgl. hierzu nur [X.], [X.]ImSchG, 12. Aufl. 2017, § 40 Rn. 12 m.w.[X.]). § 45 Abs. 1f [X.] statuiert nämlich keine (zusätzlichen) straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung von [X.]en nach § 40 Abs. 1 [X.]ImSchG, sondern betrifft mit der Art und Weise von deren Kennzeichnung lediglich die Rechtsfolgenseite und ist insoweit jedenfalls von dem Verweis des § 40 Abs. 1 [X.]ImSchG auf die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften umfasst.

Allerdings handelt es sich bei § 45 Abs. 1f [X.] jedenfalls deshalb nicht um eine abschließende Regelung für die [X.]ekanntgabe von Umweltzonen-[X.]en, weil dies gegen die unionsrechtlich vorgegebene Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung der [X.]e verstoßen würde. Insoweit kann ebenfalls dahinstehen, ob § 45 Abs. 1f [X.] - wie das Verwaltungsgericht annimmt - einer unionsrechtskonformen Auslegung zugänglich ist (siehe oben Rn. 37) oder auch insoweit - wie bei der 35. [X.]ImSchV - die Norm teilweise unanwendbar bleiben muss, weil sie im Gegensatz zu den unionsrechtlichen Verpflichtungen die in Frage kommenden Verkehrszeichen beschränkt. In beiden Fällen entfällt die "Sperre" für eine Kombination der Zeichen 270.1 und 270.2 mit anderen als dem in Nr. 46 der Anlage 2 zur [X.] vorgesehen [X.].

2. Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht ferner angenommen, die notwendigen Einschränkungen von [X.]en ließen sich durch die Schaffung bislang in der Straßenverkehrsordnung nicht geregelter [X.] von der zuständigen Straßenverkehrsbehörde umsetzen. Dies steht ebenfalls mit [X.]undesrecht in Einklang.

Um kenntlich zu machen, auf welche [X.]fahrzeuge das in [X.]etracht zu ziehende [X.] beschränkt ist, stellt die Straßenverkehrsordnung ein geeignetes [X.] nicht zur Verfügung. Entsprechendes gilt auch für den amtlichen Katalog der Verkehrszeichen, auf den § 39 Abs. 9 [X.] verweist. Der Katalog der [X.] nach der Straßenverkehrsordnung ist jedoch nicht abschließend (vgl. § 41 Abs. 2 Satz 3 [X.]) und kann insoweit um geeignete [X.] ergänzt werden.

Hinsichtlich der Anforderungen an [X.] bestimmt die [X.] (VwV-[X.]) vom 26. Januar 2001 in der Fassung vom 22. Mai 2017 ([X.]Anz [X.] vom 29. Mai 2017 [X.]8) unter dem Gliederungspunkt "Zu den §§ 39 bis 43 - Allgemeines über Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen", Ziff. III.16 [X.]uchst. a, dass [X.], wenn irgend möglich, nicht beschriftet sein, sondern nur Sinnbilder zeigen sollten. [X.], die im amtlichen Katalog der Verkehrszeichen nicht enthalten sind, bedürfen nach dieser Verwaltungsvorschrift zudem der – gegebenenfalls einzuholenden - Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle. Nach "Zu den §§ 39 bis 43 ...", Ziff. III.16 [X.]uchst. b VwV-[X.] sollten - mit Rücksicht auf den [X.] - an einem Pfosten nicht mehr als zwei [X.] angebracht werden.

In Anbetracht der bestehenden Schwierigkeit, für die Antriebsart Diesel bzw. für die verschiedenen Euro-Abgasnorm-Stufen allgemein verständliche Sinnbilder zu entwickeln, dürfte der jedenfalls nach der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung mit verwaltungsinterner [X.]indungswirkung zur Anwendung kommende Vorrang der Verwendung von Sinnbildern ("wenn irgend möglich") einem textlichen [X.] wie etwa "Diesel [X.] und andere ab [X.] frei", wie es das Verwaltungsgericht in den [X.]lick genommen hat, nicht entgegenstehen. Ein derartiges [X.] stünde auch mit § 41 Abs. 2 Satz 3 [X.] in Einklang, wonach [X.] nur allgemeine [X.]eschränkungen der Gebote oder Verbote oder allgemeine Ausnahmen von ihnen enthalten.

Da Verkehrszeichen sofort zu befolgen sind (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO), müssen durch das Aufstellen von Verkehrszeichen bekannt gegebene Regelungen klar und eindeutig sein. Verkehrszeichen sind deshalb nach dem [X.] so aufzustellen oder anzubringen, dass sie ein durchschnittlicher [X.]fahrer unter Einhaltung der nach § 1 [X.] erforderlichen Sorgfalt mit einem raschen und beiläufigen [X.]lick erfassen kann. Unter dieser Voraussetzung äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht (stRspr, vgl. nur [X.]VerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 3 [X.] 18.07 - [X.]VerwGE 130, 383 Rn. 11 m.w.[X.]). Eine hinreichende Erfassbarkeit erscheint jedenfalls bei der beispielhaft genannten [X.]eschilderung als gegeben.

3. Die zur Wahrung des Gebots der Verhältnismäßigkeit gebotenen Ausnahmen von einem [X.] für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] müssen nicht durch Verkehrszeichen gekennzeichnet werden. Aus der [X.]estimmung des § 45 Abs. 4 [X.] ergibt sich nichts anderes. Nach dieser Vorschrift dürfen die Straßenverkehrsbehörden den Verkehr, mit Ausnahme der Fälle des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 [X.], nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken. Dies gilt grundsätzlich auch für die Zulassung von Ausnahmen von [X.]en (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 3 [X.] 18.07 - [X.]VerwGE 130, 383 Rn. 20 ff.). Der dem zugrunde liegende Grundsatz, wonach sich ein Verkehrsteilnehmer auf die Vollständigkeit der Regelung eines Verkehrszeichens, die für jedermann gelten soll, verlassen können muss, beansprucht allerdings, wie sich auch aus der Zusammenschau des § 45 Abs. 4 [X.] mit § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 [X.] entnehmen lässt, im Anwendungsbereich der Straßenverkehrsordnung keine Geltung für Ausnahmen, die nicht für jedermann gelten sollen, sondern die in bestimmten Einzelfällen oder gegenüber einem bestimmten Personenkreis Platz greifen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 3 [X.] 18.07 - [X.]VerwGE 130, 383 Rn. 25 f.).

In diesem Sinne ermächtigen § 1 Abs. 2 der 35. [X.]ImSchV und § 40 Abs. 1 Satz 2 [X.]ImSchG zu Ausnahmeregelungen in Einzelfällen oder gegenüber einem bestimmten Personenkreis, die keiner [X.]ekanntgabe durch ein Verkehrszeichen bedürfen (vgl. auch [X.], Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 L[X.] 139/09 - Rn. 75 f.; [X.], [X.]ImSchG, a.a.[X.], § 40 Rn. 17; [X.]/[X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, a.a.[X.], § 40 [X.]ImSchG Rn. 19). Für den [X.]ereich zonenbezogener [X.]e wird dieses Ergebnis durch die amtlichen Hinweise zum Zeichen 270.1 in Spalte 3 der Anlage 2 zur [X.] bestätigt, wonach Ausnahmen im Einzelfall oder allgemein durch [X.] oder Allgemeinverfügung zugelassen sein können. Eine indirekte [X.]estätigung erfährt dieses Ergebnis zudem durch den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 2 [X.]ImSchG sowie des § 1 Abs. 2 der 35. [X.]ImSchV, die - anders als § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG - die Maßgeblichkeit der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften jeweils nicht vorsehen. Gemäß der [X.]egründung der [X.] zur Änderung der 35. [X.]ImSchV geht auch der Verordnungsgeber davon aus, dass eine immissionsschutzrechtliche Verfügung auf der Grundlage des § 1 Abs. 2 der 35. [X.]ImSchV nicht durch ein Verkehrszeichen umgesetzt werden muss ([X.]R-Drs. 819/07 S. 10).

D. Etwaige Erschwernisse beim Vollzug des in [X.]etracht zu ziehenden [X.]es führen nicht zur Rechtswidrigkeit von dessen Anordnung. Die Einführung einer Verbotsregelung scheitert nicht an einer fehlenden Kontrollierbarkeit.

Zwar dürfte der Vollzug von [X.]en ohne eine Kennzeichnung der von einem [X.] ausgenommenen [X.]fahrzeuge - namentlich durch eine im Zuge einer Anpassung der 35. [X.]ImSchV einzuführende, hierfür geeignete Plakette (etwa einer "[X.]lauen Plakette") - deutlich erschwert sein. Dies führt allerdings nicht zur Rechtswidrigkeit einer Verbotsregelung. Von einem die Rechtswidrigkeit einer Regelung begründenden strukturellen Vollzugsdefizit kann insoweit keine Rede sein. Ein solches setzt ein normativ angelegtes Hindernis voraus, das strukturbedingt zu einer defizitären Vollzugspraxis führt (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 [X.] 6.15 - [X.]VerwGE 157, 127 Rn. 47 m.w.[X.]). [X.]loße Vollzugsmängel oder die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen sind demgegenüber nicht ausreichend. Erforderlich ist ein Widerspruch zwischen dem normativen [X.]efehl des materiellen Rechts und den nicht auf dessen Durchsetzung angelegten Regelungen (vgl. [X.]VerfG, Urteil vom 9. März 2004 - 2 [X.]vL 17/02 - [X.]VerfGE 110, 94 <113> m.w.[X.]).

Ein derartiges, auf eine Verfehlung der Regelungswirkung angelegtes normatives Defizit lässt sich vorliegend nicht feststellen. Im ruhenden Verkehr erscheinen wirksame Kontrollen von [X.]fahrzeugen im Wege von [X.] möglich. Polizei und Verwaltungsbehörden sind zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten befugt, beim Zentralen [X.] die erforderlichen Daten abzurufen (vgl. § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 1a [X.]. § 35 Abs. 1 Nr. 3 StVG). Hierzu gehören auch die Daten über [X.]eschaffenheit, Ausrüstung, Identifizierungsmerkmale und [X.] einschließlich der Abgasnorm, in die das Fahrzeug eingestuft ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 StVG [X.]. § 49 Abs. 3 Nr. 4 [X.], § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVG [X.]. § 30 Abs. 1 Nr. 1 und 9 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr - Fahrzeug-Zulassungsverordnung <[X.]> - vom 3. Februar 2011 <[X.] I S. 139>, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 31. Juli 2017 <[X.] I S. 3090>, § 39 Abs. 2 Nr. 1 [X.]uchst. a, Abs. 3 Nr. 1 [X.]). Kontrollen sind auch im fließenden Verkehr, etwa durch Einsichtnahme in die Zulassungsbescheinigung Teil I durchführbar. Im Übrigen werden auch andere geltende [X.]e und Verkehrsbeschränkungen, wie etwa Geschwindigkeitsbeschränkungen, von den zuständigen [X.]ehörden nur stichprobenartig überprüft.

Ein etwaigen (sonstigen) Vollzugsdefiziten entgegenwirkender landeseinheitlicher Vollzug von [X.]en einschließlich der Schaffung landeseinheitlicher Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung von Ausnahmeregelungen zu angeordneten [X.]en ist zudem gegebenenfalls Aufgabe der zuständigen obersten Landesbehörden.

E. Auch weitere vom [X.]eklagten und von der [X.]eigeladenen gegen das in [X.]etracht zu ziehende [X.] vorgebrachte Einwände greifen nicht durch. Namentlich die Gefahr von [X.], aus denen sich [X.]en an anderer Stelle ergeben, schließt den Erlass eines [X.]s für alle [X.]fahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] sowie für alle [X.]fahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm [X.] in der Umweltzone [X.] nicht aus.

Zwar sind vor der Festlegung eines [X.]s in einem Luftreinhalteplan, worauf auch das angefochtene Urteil zutreffend hinweist, Verlagerungseffekte zu berücksichtigen und zu bewerten. [X.] sind allerdings nicht per se unzulässig. Da § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG kein allgemeines Minimierungsgebot enthält, sondern (lediglich) zur Einhaltung des NO₂-Grenzwertes verpflichtet, ist eine Verkehrsbeschränkung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG erst dann kein geeignetes Mittel mehr, um die Einhaltung des Grenzwertes sicherzustellen, wenn die hierdurch bedingten Umlenkungen von Verkehrsströmen zu einer erstmaligen oder weiteren Überschreitung des NO₂-Grenzwertes an anderer Stelle führen (vgl. auch [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 29. März 2007 - 7 [X.] 9.06 - [X.]VerwGE 128, 278 Rn. 31).

Soweit der [X.]eklagte auf eine etwaige Steigerung des [X.]O₂-Ausstoßes durch den Straßenverkehr insgesamt im Zuge von [X.]en spezifisch für Dieselfahrzeuge verweist, fehlen Tatsachenfeststellungen durch das Verwaltungsgericht. Im Übrigen würde auch eine "[X.]O₂-Problematik" eines wegen der Überschreitung von [X.] verhängten [X.]s nichts an der Verpflichtung zur schnellstmöglichen Reduktion der NO₂-Immissionen ändern. Eine Gesamtwirkungsanalyse sehen weder die unionsrechtlichen noch die nationalen Vorschriften vor.

Soweit sich schließlich die [X.]eigeladene durch [X.]e insbesondere für Dieselfahrzeuge in ihrer Funktion als Wirtschaftsstandort für Produktions- und Handelsbetriebe sowie für Dienstleistungsunternehmen und damit in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) in unverhältnismäßiger Weise beschränkt sieht, greift auch dies nicht durch. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen [X.] im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung sichert den Gemeinden nach der Rechtsprechung des [X.]undesverfassungsgerichts einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen [X.] umfassenden Aufgabenbereich sowie die [X.]efugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem [X.]ereich zu (vgl. nur [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 18. Mai 2004 - 2 [X.]vR 2374/99 - [X.]VerfGE 110, 370 <400> m.w.[X.]). Dass durch allgemein geltende [X.]e für bestimmte [X.]fahrzeuge in diesen Gewährleistungsgehalt eingegriffen würde, ist nicht ersichtlich.

[X.] beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO.