Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.10.2021, Az. 6 C 8/20

Die Klägerin bietet ihren Endkunden [X.] an. Mangels eines eigenen Mobilfunknetzes bezieht sie hierfür Vorleistungen der Mobilfunknetzbetreiber.

In der Vergangenheit waren die Lizenzen, die die Regulierungsbehörde den Netzbetreibern für den nach damaliger Rechtslage lizenzpflichtigen Betrieb ihrer Mobilfunknetze erteilt hatte, an die Verpflichtung geknüpft, Diensteanbietern diskriminierungsfrei Zugang zu Mobilfunkdiensten zu gewähren (sog. Diensteanbieterverpflichtungen). Eine entsprechende Verpflichtung der Netzbetreiber war in der 2004 außer [X.] getretenen Vorschrift des § 4 der [X.] geregelt. Bis zum Auslaufen der sog. [X.] Ende 2020 galten die damit eingegangenen Diensteanbieterverpflichtungen nach § 150 Abs. 4 [X.] übergangsweise fort. Seit 2014 wird der Zugang zu den Vorleistungen, die für die Tätigkeit der Diensteanbieter auf dem [X.] erforderlich sind, zudem durch [X.] gewährleistet, die der Netzbetreiber [X.] im Zuge des Zusammenschlusses mit [X.] gegenüber der [X.] abgegeben hat. Im Rahmen von [X.] in den Jahren 2010 und 2015 verzichtete die [X.] auf die Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung unter Hinweis darauf, sie sei hierzu in dem Verfahren nach § 61 [X.] nicht befugt. Zudem bestehe wegen der fortgeltenden Diensteanbieterverpflichtungen in den [X.] noch kein [X.]. Schließlich verwies sie auf die erwähnten Selbstverpflichtungen der [X.].

In den Jahren 2016 und 2017 veröffentlichte die [X.] mehrere - jeweils aufeinander aufbauende - Ausarbeitungen zum weiteren Ausbau digitaler Funkinfrastrukturen ("Frequenzkompass", "Orientierungspunkte", "Eckpunkte"). Darin hob sie im Zusammenhang mit der vorgesehenen Bereitstellung weiterer, insbesondere für den Ausbau von 5G-Infrastrukturen geeigneter Frequenzen die Bedeutung der bisherigen Diensteanbieterverpflichtung für die Stärkung des [X.] auf der Diensteebene hervor und stellte eine Prüfung des über das [X.] hinaus bestehenden regulativen Handlungsbedarfs in Aussicht. Ferner bezeichnete sie es als denkbar, den Mobilfunknetzbetreibern die Verpflichtung aufzuerlegen, Diensteanbietern sowie solchen Anbietern, die Mobilfunkdienstleistungen unter Einsatz eigener [X.] erbringen (sog. Mobile Virtual Network Operators - [X.]) auch in Zukunft diskriminierungsfrei Vorleistungsprodukte zu [X.] zu gewähren.

Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 ordnete die [X.] der [X.] an, dass der Zuteilung von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang ein Vergabeverfahren voranzugehen habe, und bestimmte ferner, dieses als [X.] durchzuführen.

Am 12. Juli 2018 fand auf Einladung des [X.] und digitale Infrastruktur ([X.]) ein sog. Mobilfunkgipfel statt, an dem neben den drei etablierten Mobilfunknetzbetreibern auch der Präsident der [X.] teilnahm. Unternehmen aus dem Kreis der Diensteanbieter waren nicht vertreten. In einer anschließend veröffentlichten Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel wurde ausgeführt, dass [X.], Länder und kommunale Spitzenverbände auf Initiative des [X.] mit den CEOs der [X.], der [X.] Deutschland und der [X.] Deutschland Maßnahmen vereinbart hätten, mit denen insbesondere die letzten Versorgungslücken in den besiedelten Gebieten weitgehend geschlossen werden könnten. Dazu solle "die Investitionstätigkeit der Mobilfunkunternehmen unterstützt und gefördert werden". Die Mobilfunknetzbetreiber erklärten sich bereit, "bei investitionsfördernden Rahmenbedingungen" Versorgungslücken in besiedelten Gebieten zu schließen, die nach einer Erfüllung der geltenden Versorgungsauflagen verblieben.

Am 13. Juli 2018 führte die [X.] eine mündliche Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Verfahrens zur Vergabe der Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz sowie insbesondere der Themen Versorgungsverpflichtung und [X.] durch. Den interessierten Kreisen wurde im [X.] Gelegenheit zur schriftlichen Ergänzung ihres Vorbringens gegeben. Die Klägerin führte unter dem 20. Juli 2018 aus, dass eine Diensteanbieterverpflichtung unverzichtbar sei, und beantragte, eine im Einzelnen von ihr ausformulierte Regelung in die Vergabebedingungen aufzunehmen. Mit Schreiben vom 7. September 2018 ergänzte sie ihre Stellungnahme.

Am 24. September 2018 veröffentlichte die [X.] einen Konsultationsentwurf der Entscheidung der [X.] über die Vergabebedingungen und [X.]. Darin war zugunsten der Diensteanbieter ein [X.] vorgesehen. Mit Schreiben vom 12. Oktober 2018 verwies die Klägerin darauf, für ihr Diensteanbietergeschäft bestehe bei einer bloßen Verhandlungspflicht der Mobilfunknetzbetreiber keine sichere Rechtsgrundlage. Ferner wiederholte sie den Antrag auf Aufnahme einer von ihr konkret ausformulierten Diensteanbieterverpflichtung in die Vergabebedingungen und beantragte hilfsweise die Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung nach dem Vorbild der [X.].

Mit Beschluss der [X.] vom 26. November 2018 erließ die [X.] die Entscheidung über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens ([X.]) zur Vergabe von Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von [X.]. Die Vergaberegeln umfassen u.a. die Voraussetzungen für die Zulassung zum [X.] (Ziffer [X.]), die Bestimmung der Frequenznutzung, für die die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des Frequenzplans verwendet werden dürfen (Ziffer [X.]) sowie das Mindestgebot (Ziffer [X.]). Teil der Vergaberegeln sind ferner die Frequenznutzungsbestimmungen, die u.a. [X.] (Ziffern III.4.3 bis [X.]) und Verhandlungspflichten (Ziffern [X.] bis [X.]) festlegen. Ziffer [X.] enthält folgende Regelung: "[X.] haben mit geeigneten Diensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln. Die Verhandlungen sollen diskriminierungsfrei sein und die bereitzustellenden Kapazitäten nicht auf bestimmte Dienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden."

In den Gründen des Beschlusses wird im Rahmen der Begründung der Festlegungen und Regeln des Vergabeverfahrens zur [X.] (Ziffer [X.]) unter anderem ausgeführt:

Die Klägerin hat gegen den Beschluss vom 26. November 2018 Klage erhoben und mit ihrem Hauptantrag im Wesentlichen die Verpflichtung der Beklagten begehrt, in die Entscheidung der [X.] eine Regelung aufzunehmen, nach der [X.] sicherzustellen haben, dass Anbieter von [X.] zur Vermarktung an eigene Endkunden oder an Telekommunikationsunternehmen zum Weiterverkauf alle Telekommunikationsdienste und -leistungen des [X.]s im eigenen Namen und auf eigene Rechnung vertreiben können. Zudem sei die Beklagte zur Aufnahme einer Regelung zu verpflichten, derzufolge [X.] ein Angebot zu angemessenen Bedingungen zu machen haben und Anbieter insbesondere nicht unbillig behindern oder gegenüber gleichartigen Anbietern, ihrem eigenen Vertrieb oder ihren jeweils verbundenen Unternehmen ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln dürfen. Zu ergänzen sei die Regelung durch drei Tatbestände, bei deren Erfüllung eine unbillige Behinderung insbesondere vorliegen soll. Hilfsweise hat die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten zur Aufnahme einer Regelung beantragt, derzufolge [X.] verpflichtet sind, - wie aufgrund der früheren [X.] - ihr Leistungsangebot so zu gestalten, dass geeignete Diensteanbieter die Leistungen im eigenen Namen und auf eigene Rechnung vertreiben und ihren Kunden anbieten können, es sei denn, dass die Verpflichtung im Einzelfall sachlich nicht gerechtfertigt ist. Ferner sei zu regeln, dass [X.] Diensteanbieter weder ausschließlich noch unverhältnismäßig lange an sich binden noch hinsichtlich ihrer eigenen Preis- und Konditionengestaltung oder hinsichtlich anderer Betätigungsfelder einschränken dürfen und Diensteanbietern ferner keine ungünstigeren Bedingungen einräumen dürfen als dem eigenen Vertrieb oder verbundenen Unternehmen, es sei denn, dass dies sachlich gerechtfertigt ist. Mit weiterem Hilfsantrag hat die Klägerin begehrt, die Beklagte zu verpflichten, ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen. Soweit die Klägerin mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag jeweils eine Verpflichtung der [X.] begehre, eine von ihr im Einzelnen ausformulierte Regelung als Frequenznutzungsbestimmung aufzuerlegen, fehle ihr die erforderliche Klagebefugnis.

Das Diskriminierungsverbot des § 55 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 61 Abs. 7 Satz 1 [X.] entfalte drittschützende Wirkung nur für denjenigen, der sich an der Frequenzvergabe beteilige oder beteiligen wolle und sich auf seinen Anspruch auf chancengleiche Teilnahme berufe. Im Anwendungsbereich des § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] seien öffentliche Interessen sowie private Interessen der Zuteilungsbewerber, nicht aber private Interessen Dritter zu berücksichtigen. Auch der in § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] enthaltene Begriff der effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen, der den möglichen Inhalt der Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] konkretisiere, vermittele der Klägerin keine subjektiven Rechte. Gleiches gelte für die in § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] in Bezug genommenen [X.]. Mit dem in § 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.] niedergelegten Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen [X.] seien nicht die Interessen einzelner Wettbewerber, sondern der Wettbewerb als Institution gemeint. Der Regulierungsgrundsatz des § 2 Abs. 3 Nr. 3 [X.] erweitere allenfalls die Möglichkeit von Klagen durch Verbraucher. Ob § 2 Abs. 3 Nr. 2 [X.] mit der Gewährleistung der Diskriminierungsfreiheit als Regulierungsziel subjektive Rechte der Betreiber von Telekommunikationsnetzen und Anbieter von [X.] begründe, könne dahinstehen; denn unabhängig davon sei offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass der Klägerin auf der Grundlage dieser Regelung der von ihr im Hauptantrag geltend gemachte Anspruch tatsächlich zustehe, weil keine Reduzierung des der [X.] bei der Bestimmung der Frequenznutzungsbestimmungen gemäß § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] zustehenden Ausgestaltungsspielraums auf Null vorliege. Eine Klagebefugnis könne die Klägerin auch nicht aus den Vorgaben des Unionsrechts herleiten. Zwar habe der [X.] mit [X.]ick auf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes i.V.m. Art. 4 der Richtlinie 2002/21/[X.] (Rahmenrichtlinie) anerkannt, dass Telekommunikationsanbieter, die Rechte aus der Unionsordnung herleiten könnten und durch eine Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde in diesen Rechten berührt seien, hiergegen unter bestimmten Umständen Rechtsschutz erlangen könnten, auch wenn die Entscheidung nicht an sie adressiert sei. Die Situation der Klägerin sei jedoch mit keiner der vom Gerichtshof behandelten Fallgruppen vergleichbar. Schließlich könne sich die Klägerin auch nicht auf das Grundrecht der Berufsfreiheit berufen. Insbesondere verleihe Art. 12 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung der [X.]bedingungen.

Soweit die Klägerin mit ihrem zweiten Hilfsantrag eine Neubescheidung ihres im Verwaltungsverfahren gestellten Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehre, bedürfe keiner Entscheidung, ob der Klägerin auch insoweit die erforderliche Klagebefugnis fehle. Denn dieser Hilfsantrag sei deshalb unzulässig, weil die [X.]entscheidung nicht in der insoweit vorausgesetzten Weise teilbar sei. Wegen des Erfordernisses einer komplexen Gesamtabwägung seien einzelne Frequenznutzungsbestimmungen nicht in der Weise abtrennbar, dass die [X.]entscheidung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen könnte. Im Zusammenhang mit Ziffer [X.] der [X.]entscheidung sei die [X.] davon ausgegangen, dass das dort geregelte [X.] ebenso wie die übrigen Frequenznutzungsbestimmungen die Entscheidung für die Teilnahme am [X.] determiniere und die Abgabe von Geboten in der Auktion präge.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Rechtsschutzbegehren im Wesentlichen weiter. Das Verwaltungsgericht habe ihre Klagebefugnis zu Unrecht verneint. Sowohl aus dem nationalen Recht als auch aus dem Unionsrecht ergebe sich, dass die Entscheidung, ob und in welchem Umfang den [X.]n eine Diensteanbieterverpflichtung auferlegt werde, zu Gunsten der Diensteanbieter drittschützend sei. Die Klage sei mit dem Hauptantrag, jedenfalls aber mit den [X.] begründet. Die Beklagte könne ihre auch gegenüber der Klägerin bestehende Verpflichtung, eine effiziente Frequenznutzung und einen chancengleichen Wettbewerb zu sichern, nur durch die Aufnahme der begehrten Diensteanbieterverpflichtung in die Vergabebedingungen fehlerfrei erfüllen. Das von der Beklagten auferlegte [X.] sei hierzu ungeeignet, da dessen Inhalt und Reichweite völlig unbestimmt seien und der Vertragsschluss letztlich in das Ermessen des [X.]s gestellt werde. Zumindest sei die Beklagte zu verpflichten, die Anträge der Klägerin neu zu bescheiden. Die [X.]entscheidung beruhe auf der unzutreffenden Annahme, einer Diensteanbieterverpflichtung stehe schon die Sperrwirkung der Marktregulierung entgegen. Zudem sei es im Rahmen des vom [X.] veranstalteten [X.] und damit außerhalb des Verfahrens der Vergabe der für 5G-Anwendungen bestimmten Frequenzen zu einem "Deal" mit dem Inhalt gekommen, dass die Mobilfunknetzbetreiber im Gegenzug für die von ihnen geforderte Abkehr von einer "harten" Diensteanbieterverpflichtung zugesagt hätten, bestehende Lücken bei der Mobilfunkversorgung durch den Ausbau ihrer 4G-Netze zu schließen. Die Mitwirkung und Teilnahme des Präsidenten der [X.] am Mobilfunkgipfel und sein Eingehen auf die Forderung des [X.], auf eine "harte" Diensteanbieterverpflichtung zu verzichten, begründe die Besorgnis seiner Befangenheit. Zudem seien die Beteiligtenrechte der Klägerin nach § 135 [X.] verletzt worden, da die Ergebnisse des Gipfels nicht förmlich in das Verwaltungsverfahren eingeführt worden seien. Dass über die Diensteanbieterverpflichtung de facto das [X.] - zudem aufgrund eines sachfremden Gesichtspunkts - entschieden habe, führe zu einem Ermessensfehler. Schließlich verletze die Vorgehensweise des [X.] das unionsrechtliche Gebot der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde (Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 1 RRL).

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Sie verteidigt das Urteil des [X.]. Die Klage sei mit Haupt- und [X.] nicht nur unzulässig, sondern zudem auch unbegründet. Einflussnahmeversuchen aus dem [X.] habe sich die [X.] widersetzt und nach eigenständiger Abwägung aller relevanten Belange autonom ihre Entscheidung getroffen.

[X.]ie Revision der Klägerin ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO), soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des [X.] und des ersten [X.] (Revisionsanträge zu 1. und 2.) abgewiesen hat (1.). Hinsichtlich des erstmals im Revisionsverfahren hilfsweise gestellten Antrags zu 3. ist die Revision unzulässig (2.). Soweit die Klage auch hinsichtlich des auf Neubescheidung gerichteten weiteren [X.] (Revisionsantrag zu 4.) abgewiesen worden ist, hat die Revision mit der Maßgabe Erfolg, dass das vorinstanzliche Urteil insoweit aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO) (3.).

1. [X.]ie Revision hat in der Sache keinen Erfolg, soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des [X.] und des ersten [X.] (Revisionsanträge zu 1. und 2.) abgewiesen hat. [X.]as vorinstanzliche Urteil verletzt insoweit zwar [X.] Recht, weil das Verwaltungsgericht die Klage zu Unrecht mangels Klagebefugnis für unzulässig gehalten hat (a). In Bezug auf diese beiden Anträge stellt sich die Entscheidung jedoch im Ergebnis als richtig dar, weil die von der Klägerin geltend gemachten [X.] in der Sache nicht bestehen (b).

a) Soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des [X.] und des ersten [X.] (Revisionsanträge zu 1. und 2.) mit der Begründung als unzulässig abgewiesen hat, der Klägerin fehle die erforderliche Klagebefugnis, verletzt das vorinstanzliche Urteil [X.] Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. [X.]enn die Klägerin kann sich auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 des [X.] vom 22. Juni 2004 ([X.]) - [X.] -, für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Art. 10 Abs. 12 Gesetz zur Neuregelung des Schutzes von Geheimnissen bei der Mitwirkung [X.]ritter an der Berufsausübung [X.] Personen vom 30. November 2017 ([X.] I [X.] 3618) als drittschützende Norm berufen.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. [X.]ie Klagebefugnis setzt voraus, dass die Verletzung eigener Rechte des [X.] auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheint. [X.]iese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des [X.] verletzt sein können (stRspr, vgl. [X.], Urteile vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 17, vom 5. August 2015 - 6 [X.] 8.14 - [X.]E 152, 355 Rn. 11 und vom 15. Juli 2020 - 6 [X.] 6.19 - [X.]E 169, 177 Rn. 15, jeweils m.w.N.).

aa) [X.]ie Klagebefugnis für die von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage kann nicht schon darauf gestützt werden, dass die [X.] in dem Beschluss vom 26. November 2018 den im Verwaltungsverfahren gestellten Anträgen der Klägerin vom 20. Juli und 12. Oktober 2018 auf Ergänzung der [X.] nicht stattgegeben hat. [X.]enn allein aus der - ausdrücklichen oder konkludenten - Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts ergibt sich grundsätzlich kein zur Klage [X.] subjektives Recht (vgl. [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91a; [X.], in: [X.]/[X.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 384; [X.]/[X.], VwGO, 26. Aufl. 2020, § 42 Rn. 69). [X.]ie Klägerin ist überdies - nicht anders als diejenigen Unternehmen, denen aufgrund ihres Erfolgs bei der späteren Versteigerung Frequenzen zugeteilt worden sind (vgl. hierzu den die Beiladung eines solchen Unternehmens ablehnenden Beschluss des Senats vom 19. März 2021 Rn. 6) - keine Adressatin der [X.] vom 26. November 2018. Bei der Festlegung von Vergabe- und Versteigerungsregeln nach § 61 Abs. 3 und 4 [X.] handelt es sich um Verwaltungsakte in der Gestalt von Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 1 [X.], nämlich um "konkret-generelle" Regelungen, die sich aus einem konkreten Vergabeanlass an einen noch unbestimmten, aber bestimmbaren Personenkreis richten ([X.], Urteil vom 17. August 2011 - 6 [X.] 9.10 - [X.]E 140, 221 Rn. 51; vgl. auch Urteil vom 24. Juni 2020 - 6 [X.] 3.19 - [X.]E 169, 1 Rn. 15). [X.]enn zum Erlasszeitpunkt dieser Regelungen steht regelmäßig noch nicht fest, welche Telekommunikationsunternehmen an einer Beteiligung an dem Vergabeverfahren interessiert sind und daher von dem Geltungsanspruch des die Vergabe- und Versteigerungsregeln festlegenden Verwaltungsakts erfasst werden (vgl. allgemein zu personenbezogenen Allgemeinverfügungen: [X.], Urteil vom 22. Januar 2021 - 6 [X.] 26.19 - NVwZ 2021, 896 Rn. 27). [X.]aran ändert sich auch dann nichts, wenn das Vergabeverfahren zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung - wie hier - bereits durchgeführt worden ist.

[X.]) [X.]ie Klägerin kann sich jedoch für eine Klagebefugnis hinsichtlich der von ihr beantragten Ergänzungen der in dem Beschluss vom 26. November 2018 geregelten Vergabebedingungen auf die Ermächtigungsgrundlage in § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] stützen. Hierbei handelt es sich entgegen der Auffassung des [X.] um eine öffentlich-rechtliche Norm, die nach dem in ihr enthaltenen [X.] auch [X.]iensteanbieter wie die Klägerin als von der Allgemeinheit zu unterscheidenden Personenkreis schützt (vgl. zu dieser Voraussetzung z.B. [X.], Urteil vom 21. September 2018 - 6 [X.] 50.16 - [X.]E 163, 136 Rn. 12).

[X.]er Hinweis des [X.], nach der Rechtsprechung des Senats seien im Anwendungsbereich der Vorschrift des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] öffentliche Interessen sowie private Interessen der Zuteilungsbewerber, nicht aber private Interessen [X.]ritter zu berücksichtigen, greift zu kurz. [X.]ie maßgeblichen Erwägungen in dem Urteil des Senats vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - ([X.]E 144, 284 Rn. 37 f.) betrafen den [X.]rittschutz Störungsbetroffener und können nicht in der vom Verwaltungsgericht angenommenen Weise verallgemeinert werden. [X.]ie Auslegung des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] ergibt vielmehr, dass die Norm im Hinblick auf den Zweck der effizienten Frequenznutzung einen drittschützenden Gehalt zu Gunsten von [X.]iensteanbietern aufweist, die für ihre Tätigkeit auf dem [X.] auf [X.] der im Frequenzvergabeverfahren erfolgreichen Unternehmen angewiesen sind.

(1) [X.]em Wortlaut der Vorschrift ist allerdings nicht zu entnehmen, dass die Belange von [X.]iensteanbietern, deren Teilnahme am [X.] von [X.] der im Frequenzvergabeverfahren erfolgreichen Netzbetreiber abhängt, Bestandteil des normativen [X.]s sind. Wie der Senat bereits in dem Urteil vom 10. Oktober 2012 zu § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] in der bis 2012 geltenden Fassung (a.F.) hervorgehoben hat, nennt § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] als möglichen Inhalt der [X.] lediglich den Versorgungsgrad bei der Frequenznutzung und seine zeitliche Umsetzung. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die ausschließlich öffentliche Interessen wie die Verwirklichung des gesetzlichen Zwecks, flächendeckend angemessene und ausreichende [X.]ienstleistungen zu gewährleisten (§ 1 [X.]) sowie das Regulierungsziel der Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] betreffen ([X.], Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 30). Private Interessen einschließlich solcher von Unternehmen, die die zu vergebenden Frequenzen nicht selbst nutzen wollen, sondern lediglich unter Nutzung dieser Frequenzen erbrachte [X.] zur Erbringung von [X.] in Anspruch nehmen wollen, werden im Gesetzeswortlaut nicht erwähnt.

(2) Anders als in dem vom Senat entschiedenen Fall, in dem es um den Schutz solcher [X.]rittbetroffener ging, die Störungen des [X.] durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen befürchteten, sprechen jedoch Zweck und Systematik des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] in der vorliegenden Fallkonstellation für eine drittschützende Wirkung der Vorschrift im dargelegten Sinne.

(a) [X.]ie Entscheidung, ob und ggf. in welchem Umfang ein Netzbetreiber [X.]iensteanbietern Zugang zu gewähren hat, kann - anders als die Entscheidung über Vorkehrungen, die dem Schutz vor den durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen dienen (dazu [X.], Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 31) - nicht auf das spätere Frequenzzuteilungsverfahren verlagert werden, sondern muss grundsätzlich vor der [X.]urchführung des Vergabeverfahrens getroffen werden. [X.]enn für die Berücksichtigung der Belange von [X.]iensteanbietern, die den Zugang zu Vorleistungen der späteren [X.] erstreben, enthält § 55 [X.] keine rechtliche Grundlage. Zwar kann die Frequenzzuteilung zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen sowie der weiteren in § 2 [X.] genannten [X.] nach § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] mit Nebenbestimmungen versehen werden. Ist der Zuteilung - wie hier - ein Vergabeverfahren vorgeschaltet (§ 61 [X.]), dürfen jedoch grundsätzlich nur solche Verpflichtungen zum Gegenstand von Nebenbestimmungen nach § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] gemacht werden, die bereits vor [X.]urchführung des Vergabeverfahrens in den Vergabebedingungen nach § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] geregelt worden sind. [X.]enn insbesondere das [X.] könnte seinen Zweck, im Interesse einer optimalen Allokation knapper öffentlicher Ressourcen den Marktpreis der Frequenzen zu erzielen (vgl. hierzu [X.]/[X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 61 Rn. 12), nicht erfüllen, wenn die (potentiellen) Netzbetreiber die Entscheidung über die Höhe ihrer Gebote in Unkenntnis darüber treffen müssten, ob ihnen auf der nachgelagerten Stufe der Frequenzzuteilung eine Pflicht zur Zulassung von [X.]iensteanbietern auferlegt wird und damit zusätzliche, nicht "eingepreiste" Belastungen entstehen. Ist die [X.] aber aus den dargelegten Gründen rechtlich daran gehindert, im Rahmen der Zuteilung der Frequenzen nach § 55 [X.] - ggf. in Form von Nebenbestimmungen (§ 60 Abs. 2 Satz 1 [X.]) - Zugangspflichten aufzuerlegen, die keine Grundlage in den Vergabebedingungen haben, kann den Belangen der durch die spätere Frequenznutzung Betroffenen nur auf [X.] der [X.] Rechnung getragen werden.

(b) [X.]ass [X.]iensteanbieter wie die Klägerin in den Schutzbereich des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] einbezogen sind, wird durch die teleologische Auslegung bestätigt. Ziel des Vergabeverfahrens ist nach § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.] die Feststellung, welcher oder welche der Antragsteller am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. [X.]ies korrespondiert mit dem in § 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.] normierten, auf Art. 8 Abs. 2 Buchst. d der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/[X.] in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/[X.], im Folgenden: [X.]) basierenden Regulierungsziel. [X.]ie besondere Bedeutung der effizienten Frequenznutzung ergibt sich daraus, dass es sich bei Funkfrequenzen um [X.] handelt, das eine knappe Ressource darstellt (vgl. [X.], Urteile vom 21. März 2013 - [X.]-375/11 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2013:185], [X.] u.a. - Rn. 50 und vom 6. Oktober 2020 - [X.]-443/19 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2020:798], [X.] - Rn. 52). Für die Effizienz der Frequenznutzung sind nicht nur die technischen Gegebenheiten, sondern auch ökonomische Gesichtspunkte maßgebend (Ruthig, in: [X.]/[X.]/Graulich , [X.], 3. Aufl. 2021, § 2 Rn. 27; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 43). [X.]ies bestätigen die Gesetzesmaterialien. [X.]ass mit dem [X.] als Auswahlverfahren die Effizienz der Frequenznutzung als ein wesentliches Regulierungsziel realisiert werden könne, wird damit begründet, das erfolgreiche Gebot belege typischerweise die Bereitschaft und die Fähigkeit, die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen Wettbewerb der [X.]ienstleistungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen. Gleichzeitig diene das frequenzökonomische Auswahlkriterium dem regulierungspolitischen Ziel, den Wettbewerb zu fördern. Um dieses Ziel nachhaltig zu gewährleisten, seien besondere Versteigerungsbedingungen vorgesehen ([X.]. 15/2316 [X.]). [X.]ie Effizienz der Frequenznutzung ist deshalb grundsätzlich umso höher einzuschätzen, je umfassender trotz der natürlichen Knappheit der Frequenzressource den [X.]n und Regulierungsgrundsätzen nach § 2 [X.] und insbesondere dem Belang der [X.]förderung (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 und 3 sowie Abs. 3 Nr. 3, 4 und 5 [X.]) Rechnung getragen werden kann. [X.]ementsprechend verdeutlicht das frequenzökonomische Auswahlkriterium des effizienten Nutzers in § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.], dass der Zweck der [X.]förderung einer effizienten Frequenznutzung gleichsam immanent ist (vgl. [X.], N&R 2018, 262 <266>). Ob ein Antragsteller i.[X.]v. § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.] geeignet ist, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen, kann deshalb auch davon abhängen, inwieweit er gewährleistet, dass andere Unternehmen ohne eigene Frequenznutzungsrechte durch den Zugang zu entsprechenden [X.] die Möglichkeit haben, in den Wettbewerb einzutreten und damit zur Auslastung der Netzkapazitäten beizutragen.

(c) [X.]er aus dem Auswahlkriterium der effizienten Frequenznutzung in dem dargelegten umfassenden Sinne folgenden Annahme einer Schutzwirkung zu Gunsten der Anbieter von [X.] steht nicht entgegen, dass der Wortlaut des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] - wie bereits ausgeführt - keine auf diesen Personenkreis bezogenen individualisierenden Merkmale enthält. [X.]enn sowohl das [X.] als auch das zugrundeliegende Unionsrecht setzen voraus, dass es sich bei den [X.]iensteanbietern um einen überschaubaren, von der Allgemeinheit zu unterscheidenden Personenkreis handelt, so dass mit § 42 Abs. 2 VwGO unvereinbare "Popularklagen" nichtbetroffener [X.]ritter ausgeschlossen sind. [X.]as Geschäftsmodell, bestimmte von einem Netzbetreiber angebotene [X.]ienste zu [X.] zu beziehen, um diese im eigenen Namen und auf eigene Rechnung weiterzuvertreiben (sog. Resale), wird in § 21 Abs. 2 Nr. 3 [X.] sowie in Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. d der Zugangsrichtlinie (Richtlinie 2002/19/[X.] in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/[X.], im Folgenden: [X.]) als potenziell schutzbedürftig anerkannt. [X.]ie wettbewerbsfördernde Wirkung des Resale beruht im Wesentlichen darauf, dass die entsprechenden Anbieter unter Nutzung der nachgefragten Leistungen mit vergleichsweise geringen Kosten neue Produkte herstellen und auf den Markt bringen sowie bei niedrigen Investitionskosten kurzfristig und flächendeckend Telekommunikationsdienstleistungen zu günstigen Preisen anbieten können ([X.], Urteile vom 3. [X.]ezember 2003 - 6 [X.] 20.02 - [X.]E 119, 282 <296> und vom 12. Juni 2013 - 6 [X.] 10.12 - [X.] 442.066 § 21 [X.] Nr. 3 Rn. 46). Mit ihrer Teilnahme am Wettbewerb auf dem [X.] tragen die betreffenden [X.]iensteanbieter zugleich zur Auslastung der Netzkapazitäten und damit zur effizienten Frequenznutzung bei. [X.]ies rechtfertigt ihre Einbeziehung in den Schutzbereich des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.].

(d) Hinzu kommt, dass die von der [X.] nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] vor [X.]urchführung eines Vergabeverfahrens zu treffende Entscheidung über die [X.] nicht nur die (späteren) Netzbetreiber, sondern auch die [X.]iensteanbieter in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG berühren kann. [X.]enn die zumindest mittelbare Nutzung von Funkfrequenzen ist für die berufliche Tätigkeit im Bereich der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen auf dem [X.] unverzichtbar. [X.]ie Ausgestaltung und Vergabe der Frequenznutzungsrechte durch die [X.] führt zwar entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dazu, dass es sich bei dem [X.] um einen staatlich regulierten Markt handelt, der - wie im Bereich der Krankenhausplanung und -finanzierung (vgl. [X.], Beschlüsse vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - [X.]E 82, 209 <227> und vom 23. April 2009 - 1 BvR 3405/08 - NVwZ 2009, 977) oder im System des Vertragsarztrechts (vgl. [X.], Beschluss vom 17. August 2004 - 1 BvR 378/00 - NJW 2005, 273) - durch eine Bedarfsprüfung, die Verteilung staatlicher Investitionsfördermittel oder eine Budgetierung der Gesamtvergütung gekennzeichnet ist (vgl. [X.], Urteil vom 15. [X.]ezember 2011 - 3 [X.] 41.10 - [X.] 418.20 [X.] Rn. 19 zum Fehlen dieser Merkmale in Bezug auf den [X.]). [X.]urch die Ausgestaltung der Frequenzvergabe nimmt der Staat jedoch entscheidenden Einfluss auf die Möglichkeit des Marktzutritts. Auch in der Literatur wird hervorgehoben, [X.] führten tendenziell zu höheren Marktzutrittskosten, die einen funktionierenden Wettbewerb erschwerten und etablierte Telekommunikationsunternehmen begünstigten (Ruthig, in: [X.]/[X.]/Graulich , [X.], 3. Aufl. 2021, § 61 Rn. 5 m.w.N.). Ordnet der Staat gleichwohl - in der Annahme, hierdurch die zur effizienten Nutzung der Frequenzen am besten geeigneten Bewerber zu ermitteln - ein solches Verfahren an und schwächt damit zugleich die Marktzutrittschancen der weniger finanzkräftigen Bewerber, muss die [X.] mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG zumindest prüfen, ob Kompensationsmaßnahmen erforderlich sind, die den betroffenen Unternehmen die mittelbare Nutzung der vergebenen Frequenzen und damit den Zugang zum [X.] ermöglichen. [X.]iese grundrechtlich fundierte Prüfpflicht der [X.] spricht ebenfalls dafür, die einfachgesetzliche Ermächtigungsnorm des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] mit Blick auf ihren Sinn und Zweck so auszulegen, dass sie nicht nur zugunsten der Zuteilungsbewerber, sondern auch der [X.]iensteanbieter drittschützende Wirkung entfaltet.

b) [X.]ie Abweisung der Klage durch das Verwaltungsgericht erweist sich jedoch in Bezug auf den Hauptantrag und den ersten Hilfsantrag im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), denn der Klägerin stehen die insoweit geltend gemachten [X.] nicht zu. Zwar könnte die von ihr begehrte Auferlegung einer [X.]iensteanbieterverpflichtung einschließlich der damit verbundenen [X.] und [X.]iskriminierungsverbote grundsätzlich auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 61 Abs. 6 und § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] als tragfähige Rechtsgrundlage gestützt werden (aa). [X.]em mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag verfolgten Ziel, die [X.] zur Aufnahme konkret ausformulierter Regelungen zu verpflichten, steht jedoch die fehlende Spruchreife der Sache im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO entgegen ([X.]).

aa) [X.]ie von der Klägerin mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag begehrte [X.]iensteanbieterverpflichtung einschließlich der damit verbundenen [X.] und [X.]iskriminierungsverbote könnte grundsätzlich im Rahmen von [X.] auferlegt werden.

(1) [X.] der Ermächtigungsgrundlage für die Auferlegung einer solchen Verpflichtung ist § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.]. [X.]ie Anordnung eines Vergabeverfahrens nach § 55 Abs. 10 [X.] als tatbestandliche Voraussetzungen für den Erlass von [X.] liegt hier vor. Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 hat die [X.] der [X.] über die Anordnung und Wahl des Verfahrens zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang entschieden. Sie hat gemäß § 55 Abs. 10 [X.] angeordnet, dass der Zuteilung der Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang in den Bereichen von 1 920 MHz bis 1 980 MHz (Unterband) und von 2 110 MHz bis 2 170 MHz ([X.]) sowie von 3 400 MHz bis 3 700 MHz ein Vergabeverfahren nach § 61 Abs. 1 [X.] voranzugehen hat (Entscheidung I), und ferner bestimmt, dass dieses Verfahren als [X.] nach § 61 Abs. 2 [X.] durchgeführt wird (Entscheidung II).

[X.]er mögliche Gegenstand von [X.] im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] erschließt sich - wovon auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen ist - aus dem normativen Zusammenhang mit § 61 Abs. 6 sowie § 60 Abs. 1 Satz 1 bzw. Abs. 2 Satz 1 [X.]. [X.] im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] können grundsätzlich diejenigen Vorgaben enthalten, die auch zum Gegenstand von Inhaltsbestimmungen nach § 60 Abs. 1 Satz 1 [X.] oder Nebenbestimmungen gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] gemacht werden können. [X.]ies ergibt sich aus dem normativen Zusammenhang zwischen § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 und Abs. 6 [X.] sowie § 60 [X.] und zudem aus [X.]ang B Nr. 7 der [X.] (Richtlinie 2002/20/[X.] in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/[X.], im Folgenden: [X.]), dessen Umsetzung die Regelung des § 61 Abs. 6 [X.] ausweislich der Gesetzesmaterialien dient (vgl. [X.]. 15/2316 [X.] 81).

[X.]ie Regelung des § 61 Abs. 6 [X.], wonach Verpflichtungen, die Antragsteller im Lauf eines Versteigerungs- oder Ausschreibungsverfahrens eingegangen sind, Bestandteile der Frequenzzuteilung werden, erfasst alle Verpflichtungen, die der Zuteilungspetent mit seiner Bewerbung um die Frequenzzuteilung bewusst akzeptiert hat. [X.]ies gilt - wie der Senat zu der früheren, noch auf dem Lizenzsystem beruhenden Rechtslage ausgeführt hat - nicht nur für solche Bedingungen, die der Antragsteller selbst angeboten hat, sondern auch für solche, die sich aus den Vergabebedingungen im Sinne von § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] ergeben ([X.], Urteil vom 18. [X.]ezember 2007 - 6 [X.] 47.06 - [X.] 442.066 § 42 [X.] Nr. 3 Rn. 24). [X.]ie Vergabebedingungen haben dann eine unmittelbare rechtsgestaltende Wirkung für die spätere Frequenznutzung der erfolgreichen Bieter ([X.], Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 31). § 61 Abs. 6 [X.] steht seinerseits in einem engen systematischen Zusammenhang mit § 60 [X.]. Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 [X.] sind im Rahmen der Frequenzzuteilung insbesondere die Art und der Umfang der Frequenznutzung festzulegen, soweit dies zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen erforderlich ist. Gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] kann die Frequenzzuteilung zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen sowie der weiteren in § 2 [X.] genannten [X.] mit Nebenbestimmungen versehen werden. Wird der Zuteilung gemäß § 55 Abs. 10 i.V.m. § 61 [X.] wegen einer Frequenzknappheit ein Vergabeverfahren vorgeschaltet, müssen die Hauptregelungen und die wesentlichen Nebenbestimmungen, die die [X.] gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 [X.] in die Frequenzzuteilung aufzunehmen beabsichtigt, bereits im Rahmen der [X.] nach § 60 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] "vorgezogen" werden. Vorgaben, die nach § 60 Abs. 1 und 2 [X.] nicht Regelungsteil eines Frequenzzuteilungsbescheids werden können, dürfen in diesen auch nicht über § 61 Abs. 6 [X.] als Bestandteile von [X.] im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] Eingang finden. Nur wenn die Inhalts- und Nebenbestimmungen der späteren Frequenzzuteilungen zumindest in den für den Wert der Frequenzen relevanten Punkten den [X.] entsprechen, ist zudem gewährleistet, dass den interessierten Unternehmen eine ausreichende Entscheidungsgrundlage für die Teilnahme am Vergabeverfahren zur Verfügung steht, und damit das in § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.] genannte Ziel dieses Verfahrens erreicht werden kann, diejenigen Bewerber zu ermitteln, welche am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. Art und Umfang der späteren Frequenznutzung sowie die wesentlichen Nebenbestimmungen der [X.] müssen als Bezugspunkte der im Rahmen des Verfahrens abgegebenen Gebote oder ([X.] der Bewerber feststehen.

[X.]iese Auslegung der Rechtsgrundlage des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] trägt den unionsrechtlichen Vorgaben Rechnung. Nach Art. 6 Abs. 1 [X.] dürfen die Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nur an die in Teil B des [X.]angs der hier noch anwendbaren [X.] - [X.]. B [X.] - genannten Bedingungen geknüpft werden (vgl. inhaltlich im Wesentlichen entsprechend nunmehr Teil [X.] des [X.]angs I der Richtlinie ([X.]) 2018/1972 des [X.] und des Rates vom 11. [X.]ezember 2018 über den [X.] Kodex für die elektronische Kommunikation ). [X.]er Katalog dieser Bedingungen ist abschließend ([X.], Urteile vom 4. September 2014 - [X.]-256/13 u.a. [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2014:2149], [X.] u.a. - Rn. 28 und vom 17. [X.]ezember 2015 - [X.]-517/13 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2015:820], Proximus - Rn. 29; im Ergebnis auch: [X.], Urteil vom 22. Juni 2011 - 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 21). [X.]ie Bedingungen müssen gemäß Art. 6 Abs. 1 [X.] nicht diskriminierend, verhältnismäßig und transparent sein und mit Art. 9 [X.] in Einklang stehen. Nach Art. 9 Abs. 1 [X.] sorgen die Mitgliedstaaten für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit den Art. 8 und 8a [X.], also mit den [X.]n und -grundsätzen, wobei sie gebührend berücksichtigen, dass die Funkfrequenzen [X.] von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind (Satz 1); sie gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste und die Erteilung von Allgemeingenehmigungen oder individuellen Nutzungsrechten für solche Funkfrequenzen durch die zuständigen nationalen Behörden auf objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen (Satz 2). Insoweit gehen die sich aus Art. 9 [X.] mittelbar ergebenden Anforderungen nicht wesentlich über die direkt in Art. 6 Abs. 1 [X.] verankerten Vorgaben der [X.]iskriminierungsfreiheit, Verhältnismäßigkeit und Transparenz hinaus.

Zu den Bedingungen, die an Frequenznutzungsrechte geknüpft werden können, gehören gemäß Nr. 7 [X.]. B [X.] Verpflichtungen, die das Unternehmen, das die Nutzungsrechte erwirbt, im Laufe eines auf Wettbewerb oder auf Vergleich beruhenden Auswahlverfahrens eingegangen ist. Wie der Senat - wenn auch im Rahmen eines obiter dictum - bereits früher ausgeführt hat, werden hierdurch nicht nur solche Bedingungen erfasst, die ein Unternehmen selbst angeboten hat, sondern auch solche, die (in einem Ausschreibungsverfahren) aus den Ausschreibungsunterlagen hervorgingen oder (in einem [X.]) vom Auktionator bekanntgegeben wurden ([X.], Urteil vom 18. [X.]ezember 2007 - 6 [X.] 47.06 - [X.] 442.066 § 42 [X.] Nr. 3 Rn. 24). [X.]ass die Verwendung des Wortes "eingegangen" insbesondere unter Berücksichtigung der [X.] Fassung ("make a commitment") eine Beschränkung auf solche Verpflichtungen nahelegen soll, die freiwillig im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens von einem Teilnehmer angeboten würden, um eine positive Zuteilungsentscheidung zu erreichen (in diesem Sinne [X.], [X.], 63 <67>), ist nicht nachvollziehbar. [X.]as vom Senat zugrunde gelegte weite Verständnis von Nr. 7 [X.]. B [X.] führt nicht dazu, dass der abschließende [X.]harakter des Katalogs in [X.]. B der [X.] ausgehebelt würde (so aber [X.], [X.], 63 <67>). [X.]enn die in Nr. 1 bis 6 sowie Nr. 8 und 9 [X.]. B [X.] genannten Bedingungen können grundsätzlich auch ohne die vorherige [X.]urchführung eines Ausschreibungs- oder [X.]s an die Erteilung individueller Frequenznutzungsrechte, nach [X.] Recht also insbesondere an die Frequenzzuteilung nach § 55 [X.] geknüpft werden.

[X.]ie in § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 61 Abs. 6 und Nr. 7 [X.]. B [X.] enthaltene Ermächtigungsgrundlage für die von der Klägerin begehrte [X.]iensteanbieterverpflichtung wird nicht durch § 60 Abs. 1 Satz 1 [X.], sondern durch § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] vervollständigt (a.A. im Ergebnis Wagner, [X.]R 2017, 604 <606>). [X.]enn es handelt sich nicht um eine Festlegung von Art und Umfang der Frequenznutzung, also um eine Inhaltsbestimmung der Frequenzzuteilung, sondern um eine Nebenbestimmung in Gestalt einer Auflage [X.]. § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.]. [X.]ie begehrte [X.]iensteanbieterverpflichtung konkretisiert nicht, wie der [X.] einer Frequenz diese nutzen kann, sondern legt ihm eine hiervon unabhängige Verpflichtung auf (vgl. [X.], [X.], 63 <64>). [X.]emgegenüber bezieht sich § 60 Abs. 1 Satz 1 [X.] nach den Gesetzesmaterialien typischerweise auf solche Regelungsbestandteile der Frequenzzuteilung, die technische Parameter oder Nutzungsbeschränkungen im Hinblick auf die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen enthalten (vgl. [X.]. 15/2316 [X.]9 zu § 58 des Gesetzentwurfs).

(2) [X.]em Erlass der von der Klägerin mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag begehrten [X.]iensteanbieterverpflichtung im Rahmen von [X.] nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 61 Abs. 6 und § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] steht nicht entgegen, dass diese Verpflichtung auf die Möglichkeit der Vermarktung "aller" Telekommunikationsdienste und -leistungen des [X.] im eigenen Namen und auf eigene Rechnung gerichtet ist und sich somit nicht nur auf die in dem konkreten Verfahren vergebenen Frequenzen in den Bereichen von 2 GHz und 3,4 bis 3,7 GHz bezieht.

In Bezug auf die in [X.] enthaltenen [X.] hat der Senat bereits früher entschieden, in § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F., der Vorgängernorm des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] finde sich keine Festlegung dahin, dass ein zur Erreichung der [X.] notwendiger Versorgungsgrad von dem einzelnen [X.] gerade durch die konkret zur Vergabe gestellten Frequenzen erreicht werden müsse ([X.], Urteil vom 22. Juni 2011 - 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 41). [X.]iese Feststellung lässt sich verallgemeinern und auf Verpflichtungen zur Zulassung von [X.]iensteanbietern übertragen, wie sie die Klägerin als Bestandteil der [X.] begehrt.

[X.]er Gesetzeswortlaut verlangt nicht, dass in [X.] nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] vorgegebene Verpflichtungen der späteren [X.] gerade mit den verfahrensgegenständlichen Frequenzen erfüllt werden müssen. [X.]ie Gesetzeshistorie deutet darauf hin, dass diese Verpflichtungen einen unternehmens- und keinen frequenzbezogenen [X.]harakter haben sollen. § 61 [X.] entspricht im Wesentlichen § 11 [X.] 1996 (vgl. [X.]. 15/2316 [X.] sowie [X.]/[X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 61 Rn. 2). Nach damaliger Rechtslage setzte die Frequenznutzung zwar ebenfalls eine Frequenzzuteilung voraus (vgl. § 47 [X.] 1996), war jedoch zugleich an die Erteilung einer Lizenz im Sinne der §§ 6, 8 [X.] 1996 für den Betrieb von Übertragungswegen für Telekommunikationsdienstleistungen geknüpft. [X.]ie [X.] hatte der Gesetzgeber wegen des vielfach bestehenden Erfordernisses einer einzelfallbezogenen Beschreibung der Verpflichtungen des jeweiligen Lizenznehmers für notwendig gehalten (vgl. [X.]. 13/3609 [X.], 37). Soweit § 11 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 [X.] 1996 vorsah, dass die Regulierungsbehörde vor [X.]urchführung des [X.]s die Lizenzbestimmungen einschließlich des räumlichen Versorgungsgrads bei der Frequenznutzung und seiner zeitlichen Umsetzung sowie die zu beachtenden [X.] der künftigen Lizenz bestimmt, handelte es sich im Rahmen dieses Lizenzsystems somit der Sache nach nicht um frequenzbezogene, sondern um tätigkeits- bzw. unternehmensbezogene Pflichten. Nach der Übergangsvorschrift des § 150 Abs. 4 Satz 1 [X.] gelten die mit der Vergabe der damals erteilten [X.] und Lizenzrechte verbundenen Rechte und Verpflichtungen fort; dies gilt insbesondere auch für die im Zeitpunkt der Erteilung der Mobilfunklizenzen geltende Verpflichtung, [X.]iensteanbieter zuzulassen (§ 150 Abs. 4 Satz 2 [X.]). [X.]er Gesetzgeber ist also davon ausgegangen, dass die in den Lizenzbestimmungen enthaltenen tätigkeits- bzw. unternehmensbezogenen Pflichten einschließlich der [X.]iensteanbieterverpflichtung nach dem Wegfall des Lizenzsystems den zugeteilten Frequenzen zugeordnet werden können.

Für eine Entkopplung der durch [X.] auferlegten Verpflichtungen von den in einem konkreten Verfahren zur Vergabe gestellten Frequenzen spricht ferner die Gesetzessystematik. [X.]enn gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] können Frequenzzuteilungen nicht nur zur Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen, sondern darüber hinaus zur Sicherung der weiteren in § 2 [X.] genannten [X.] mit Nebenbestimmungen versehen und deshalb - wie ausgeführt - auch [X.] nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] mit einem entsprechenden Inhalt erlassen werden. [X.]er [X.] ist die Befugnis hierzu durch die Änderung des § 60 Abs. 2 [X.] im Rahmen der [X.]-Novelle im Jahr 2012 zuerkannt worden, damit sie ihrer Aufgabe zur Sicherstellung sämtlicher [X.] auch im Bereich der Frequenzregulierung umfassend nachkommen kann ([X.]. 17/5707 [X.]4). [X.]ie Wahrnehmung dieser Aufgabe wäre nicht sinnvoll möglich, wenn bei dem Erlass von [X.] jeweils nur das von einem konkreten Vergabeverfahren umfasste Frequenzspektrum betrachtet werden dürfte. Eine Beschränkung der auferlegten Verpflichtungen auf die in dem konkreten Verfahren vergebenen Frequenzen stünde deshalb schließlich auch mit dem Zweck des Vergabeverfahrens nicht in Einklang, dem die nach § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] zu treffenden Festlegungen dienen und der gemäß § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.] auf eine Bestenauslese unter dem Gesichtspunkt der effizienten Nutzung der zu vergebenden Frequenzen unter Berücksichtigung auch der anderen [X.] des § 2 [X.] gerichtet ist (vgl. [X.], Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 31). Hat sich die Auswahl daran auszurichten, dass den [X.]n und Regulierungsgrundsätzen nach § 2 [X.] trotz der natürlichen Knappheit der Frequenzressource bestmöglich Rechnung getragen wird, kann hierbei die Bereitschaft und Fähigkeit eines Bewerbers, zur Erfüllung der Auflagen auf andere Frequenzen in seinem Bestand zurückzugreifen, nicht ausgeblendet werden.

(3) [X.]er auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 61 Abs. 6 und § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] gestützte Erlass der von der Klägerin mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag begehrten [X.]iensteanbieterverpflichtung sowie des hiermit verbundenen [X.] und [X.]iskriminierungsverbots ist schließlich nicht wegen einer - in der [X.] vom 26. November 2018 für möglich gehaltenen (Rn. 491) - Sperrwirkung der Bestimmungen zur Marktregulierung ausgeschlossen. [X.]abei ist entgegen der Auffassung der [X.] (Rn. 490 f., 574 f., 581 und 611 des Beschlusses vom 26. November 2018) auch nicht zwischen Zugangsgewährungspflichten und bloßen [X.]en zu differenzieren.

[X.]er Gesetzeswortlaut liefert keinen [X.]altspunkt für die Annahme, die Vorschriften über die Marktregulierung - insbesondere § 21 [X.] - enthielten hinsichtlich der Auferlegung von [X.] eine abschließende Regelung, aus der sich eine Sperrwirkung für entsprechende, nicht an das Vorliegen beträchtlicher Marktmacht geknüpfter Verpflichtungen im Rahmen der Frequenzregulierung ergebe. [X.]en [X.] kann zwar entnommen werden, dass im Rahmen der Novellierung des [X.] im Jahr 2004 bewusst keine dem früheren § 4 der [X.] ([X.]) vom 11. [X.]ezember 1997 ([X.] I [X.] 2910) entsprechende Regelung über eine allgemeine [X.]iensteanbieterverpflichtung aufgenommen worden ist. [X.]enn die Einfügung der Vorschrift in die Außerkrafttretensregelung des § 151 Abs. 2 [X.] (im Entwurf: § 149 Abs. 2), die erst im Gesetzgebungsverfahren vorgenommen wurde, ist in dem Bericht des [X.] in der Weise begründet worden, dass die umfassende [X.] in § 4 [X.] mit Blick auf die ausdrücklichen Regelungen über die Zulassung von [X.]iensteanbietern aus Gründen der Rechtsklarheit mit Inkrafttreten dieses Gesetzes aufgehoben werde ([X.]. 15/2679 [X.] 19). Hieraus kann jedoch nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass eine [X.]iensteanbieterverpflichtung nur noch im Rahmen der Marktregulierung als eine Form des Netzzugangs Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auferlegt werden dürfe (so aber [X.], [X.], 63 <65>). [X.]em Willen des Gesetzgebers, keine allgemeine [X.]iensteanbieterverpflichtung mehr vorzusehen, sondern ihre Auferlegung im Regelfall von der Feststellung der beträchtlichen Marktmacht abhängig zu machen, läuft es nicht zuwider, wenn Vorschriften mit einem anderen Normzweck wie etwa § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.], [X.]iensteanbieterverpflichtungen auch unabhängig von einer festgestellten Marktbeherrschung ermöglichen (vgl. [X.]/[X.], [X.] Beilage 2018, Nr. 1, [X.]; Wagner, [X.]R 2017, 604 <606>).

Aus der Gesetzessystematik ergibt sich nichts Anderes. Zwar enthält Teil 2 des [X.] ein ausdifferenziertes System einer asymmetrischen Regulierung, dessen zentrales Eingriffskriterium für die Auferlegung von Vorabverpflichtungen einschließlich der Gewährung von Netzzugang im Sinne von § 21 Abs. 1 [X.] das der beträchtlichen Marktmacht ist, die in einem formalen Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren (vgl. §§ 10 ff. [X.]) festgestellt werden muss. [X.]ies steht jedoch nicht der Annahme entgegen, dass auf der Grundlage des § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] eine [X.]iensteanbieterverpflichtung als Nebenbestimmung einer Frequenzzuteilung - und damit auch im Rahmen von [X.] nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] - erlassen werden kann (a.A. [X.], [X.], 63 <65 f.>). Auch das Regelungssystem der Marktregulierung weist in Bezug auf die Voraussetzung der beträchtlichen Marktmacht [X.]ifferenzierungen auf. So geht § 18 Abs. 1 Satz 2 [X.] davon aus, dass Betreibern, die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren, die gleichen [X.] auferlegt werden können wie den Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/Graulich , [X.], 3. Aufl. 2021, § 18 Rn. 9; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 18 Rn. 40 f.). Selbst wenn der Verzicht auf das Erfordernis des Vorliegens beträchtlicher Marktmacht für die Auferlegung von [X.] danach nur unter besonderen Voraussetzungen gilt ([X.], [X.], 63 <65 f.>), zeigt sich, dass das System der Marktregulierung Ausnahmen von dem Grundsatz zulässt, dass [X.] nur bei Vorliegen beträchtlicher Marktmacht auferlegt werden können.

Unabhängig hiervon stehen die Vorschriften über die Marktregulierung mit dem Ziel der Beseitigung der nachteiligen Auswirkungen beträchtlicher Marktmacht im 2. Teil des [X.] und diejenigen über die Regulierung der knappen Ressource der Frequenzen im 5. Teil des Gesetzes mit den jeweils vorgesehenen Ermächtigungen gesetzessystematisch selbständig nebeneinander. Vor diesem Hintergrund führt die Annahme, [X.] könnten auf der Grundlage von § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 60 Abs. 2 Satz 1 und § 61 Abs. 6 [X.] erlassen werden, auch nicht zu einem systematischen Widerspruch zu § 2 Abs. 3 Nr. 6 [X.]. [X.]iese Bestimmung bezieht sich nur auf regulatorische Vorabverpflichtungen im Sinne des Teils 2 des [X.], die an die Feststellung beträchtlicher Marktmacht anknüpfen. Hinter diesem [X.] steht nach der Gesetzesbegründung die Erwägung, dass die [X.] beim Vorliegen beträchtlicher Marktmacht die Intensität der auferlegten Regulierungsmaßnahmen an die konkrete Marktsituation anzupassen hat ([X.]. 17/5707 [X.] 48). [X.]ieser Gedanke trägt jedoch nicht in Bezug auf solche Verpflichtungen, die - wie Nebenbestimmungen der Frequenzzuteilung nach § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] oder [X.] nach § 60 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] - gerade ohne Rücksicht auf die sich wandelnden Marktverhältnisse auferlegt werden (Wagner, [X.]R 2017, 604 <609>; vgl. auch [X.]/[X.], [X.] Beilage 2018, Nr. 1, [X.] 10).

Soweit geltend gemacht wird, [X.]erwägungen könnten die Auferlegung von Nebenbestimmungen auf der Grundlage von § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] nicht rechtfertigen, weil nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.] das übergeordnete Ziel der Frequenzregulierung die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen bleibe ([X.], [X.], 63 <66>), ist diese teleologische Erwägung im Ergebnis ebenfalls nicht tragfähig. Zum einen fordert das Gebot der effizienten Frequenznutzung - wie bereits ausgeführt - die möglichst weitgehende Auslastung der Netzkapazitäten auch in wirtschaftlicher Hinsicht, wozu eine [X.]iensteanbieterverpflichtung beitragen kann. Zum anderen hat der Gesetzgeber durch die Aufnahme der "weiteren in § 2 genannten [X.]" als alternativ genannten Zweck von Nebenbestimmungen in § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] klar zum Ausdruck gebracht, dass die Frequenzzuteilung auch dann mit Nebenbestimmungen versehen werden kann, wenn diese nicht der Sicherung einer effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen dienen. Nebenbestimmungen können daher insbesondere auch zum Zweck der [X.]förderung [X.]. § 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.] in eine Frequenzzuteilung aufgenommen werden. Ein Rangverhältnis zwischen den Zwecken, die mit dem Erlass von Nebenbestimmungen nach § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] verfolgt werden dürfen, ist dem Gesetzeswortlaut nicht zu entnehmen und sollte durch die gesetzgeberische Entscheidung, mit § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] eine weit gefasste Ermächtigung für die Auferlegung frequenzregulatorischer Nebenbestimmungen zu schaffen (vgl. [X.], N&R 2018, 262 <266>), gerade ausgeschlossen werden.

[X.]ie Annahme einer Sperrwirkung der Bestimmungen zur Marktregulierung lässt sich schließlich nicht auf die unionsrechtlichen Vorgaben stützen. Zwar macht Art. 8 Abs. 2 [X.] die Auferlegung der in Art. 9 bis 13 [X.] genannten Verpflichtungen (einschließlich der sog. [X.] des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. d [X.]) grundsätzlich davon abhängig, dass der Adressat auf dem betreffenden Markt als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft ist. Wie der Senat bereits früher ausgeführt hat, gilt die Regel, dass derartige Verpflichtungen lediglich marktmächtigen Betreibern auferlegt werden dürfen, jedoch nach Art. 8 Abs. 3 [X.] nur unbeschadet der bereits erwähnten Bedingung Nr. 7 [X.]. B [X.], die gemäß Art. 6 Abs. 1 [X.] angewandt wird ([X.], Urteil vom 18. [X.]ezember 2007 - 6 [X.] 47.06 - [X.] 442.066 § 42 [X.] Nr. 3 Rn. 23).

[X.]) [X.]em von der Klägerin mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag verfolgten Ziel, die [X.] zur Aufnahme konkret ausformulierter [X.]iensteanbieterverpflichtungen zu verpflichten, steht jedoch die fehlende Spruchreife der Sache im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO entgegen.

Nach der Rechtsprechung des Senats bringt das Gesetz mit dem Bestimmungsrecht in § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] zum Ausdruck, dass der Behörde bei der Festlegung der Vergabebedingungen - nicht auf der Tatbestandsseite, sondern auf der Rechtsfolgenseite der Norm - ein [X.] zusteht, der einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt ([X.], Urteile vom 22. Juni 2011 - 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 15 und vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 38 zu der gleichlautenden Vorgängervorschrift des § 61 Abs. 4 [X.] 2 [X.] a.F., vgl. auch [X.], [X.] vom 22. April 2014 - 1 BvR 2160/11 - NVwZ 2014, 1226 <1227>). Wegen dieses [X.]s der [X.] bei der Festlegung der Vergabebedingungen ist im Grundsatz davon auszugehen, dass bei Vorliegen von Verfahrens- oder [X.]n nur ein Bescheidungsurteil gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ergehen kann. Eine abschließende Entscheidung über die mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag von der Klägerin geltend gemachten [X.] käme daher nur in Betracht, wenn der [X.] der [X.] auf Null reduziert wäre. Nur wenn sich die Handlungsmöglichkeiten der [X.] zweifelsfrei dahingehend verdichtet hätten, dass jede Entscheidung, die von der von der Klägerin formulierten Regelung abwiche, abwägungsfehlerhaft oder aus anderen Gründen rechtswidrig wäre, könnten der Hauptantrag oder der erste Hilfsantrag Erfolg haben. [X.]as Verwaltungsgericht hat dies - wenn auch rechtsfehlerhaft bereits im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen (vgl. hierzu [X.], Beschluss vom 12. Mai 2020 - 6 [X.] - juris Rn. 10 in dem vorangegangenen [X.]) - im Ergebnis zutreffend verneint. [X.]enn auf der Grundlage der vom Verwaltungsgericht festgestellten Tatsachen ist es nicht offensichtlich, dass es keine Alternative zu der Aufnahme der von der Klägerin im Einzelnen ausformulierten Regelungen in die durch den Beschluss der [X.] vom 26. November 2018 festgelegten [X.] gibt.

Selbst wenn im Sinne der Klägerin davon auszugehen wäre, dass die [X.] ihre gesetzlichen Verpflichtungen zur Gewährleistung einer effizienten und diskriminierungsfreien Frequenznutzung sowie zur Umsetzung der wettbewerberbezogenen [X.] oder auch zur Erfüllung eines grundrechtlich verbürgten Teilhabeanspruchs der Klägerin nur durch die Aufnahme einer [X.]iensteanbieterverpflichtung in die [X.] erfüllen könnte, blieben in Bezug auf die Ausgestaltung dieser Regelung Spielräume. [X.]iese betreffen etwa die Frage einer näheren Bestimmung des begünstigten Personenkreises als Alternative zu den im Hauptantrag der Klägerin allgemein genannten "Anbietern von [X.]". Weshalb etwa Unternehmen, die Telekommunikationsdienste über eine eigene Netzinfrastruktur erbringen, oder Betreiber von firmeninternen Telekommunikationsanlagen aus Gründen der effizienten Frequenznutzung oder der [X.]förderung zwingend in den Kreis der von der [X.]iensteanbieterverpflichtung Begünstigten einbezogen werden müssen, erschließt sich nicht. Ferner ist nicht ersichtlich, weshalb es abwägungsfehlerhaft sein sollte, bestimmte Anforderungen an die Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fachkunde der Anbieter aufzustellen. Inhaltliche Beschränkungen des [X.]s wie z.B. der Ausschluss der [X.] als Vorleistungen sind ebenfalls nicht von vornherein abwägungsfehlerhaft.

Eine Reduzierung des [X.] lässt sich auch nicht mit der Erwägung der Klägerin begründen, die mit dem Antrag zu 2. begehrte Frequenznutzungsbestimmung übernehme - bis auf sprachliche Anpassungen - die [X.]iensteanbieterverpflichtung aus den geltenden [X.], so dass es sich nur um eine Fortführung des status quo der [X.]iensteanbieter-Regulierung handele. Eine Selbstbindung der [X.] durch eine ständige Verwaltungspraxis (Art. 3 Abs. 1 GG) - sollte eine solche bei der Ausgestaltung von [X.] im Rahmen eines Vergabeverfahrens überhaupt eintreten können - scheidet schon deshalb aus, weil sich das normative Umfeld seit der Vergabe der [X.], die noch auf der Grundlage des [X.] 1996 sowie der außer [X.] getretenen [X.] erfolgt ist, durch das Außerkrafttreten der in § 4 [X.] geregelten [X.]iensteanbieterverpflichtung grundlegend geändert hat. Auch in Bezug auf die neben der "Grundverpflichtung" von der Klägerin mit dem Hauptantrag begehrte Aufnahme eines detailliert ausformulierten [X.] und [X.]iskriminierungsverbots ist im Übrigen nicht offensichtlich, dass [X.] ausgeschlossen sind.

2. Hinsichtlich des hilfsweise gestellten Antrags zu 3. ist die Revision unzulässig. [X.]enn da die Klägerin einen Antrag mit diesem Inhalt im erstinstanzlichen Verfahren nicht gestellt hat, handelt es sich um eine in der Revisionsinstanz gemäß § 142 Abs. 1 VwGO unzulässige Klageänderung [X.]. § 91 VwGO. Selbst wenn der Antrag zu 3. in der Sache auf eine gegenüber dem Haupt- und dem ersten Hilfsantrag reduzierte "Kernverpflichtung" der [X.]n gerichtet sein mag und die Ausgestaltung der Regelung im Einzelnen der [X.]n überlässt, begehrt die Klägerin auch mit diesem Hilfsantrag die Verpflichtung der [X.]n zur Aufnahme einer Regelung mit einem jedenfalls in einzelnen Punkten konkret ausformulierten Inhalt. [X.]a sich die Regelung nicht lediglich als in dem Hauptantrag oder dem ersten Hilfsantrag enthaltenes Minus, sondern als ein aliud darstellt, hat das Verwaltungsgericht bisher keine Gelegenheit gehabt, den nunmehr geltend gemachten weiteren Hilfsantrag zu prüfen.

3. Soweit die Klage auch hinsichtlich des auf Neubescheidung gerichteten weiteren [X.] (Revisionsantrag zu 4.) abgewiesen worden ist, hat die Revision mit der Maßgabe Erfolg, dass das vorinstanzliche Urteil insoweit aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Soweit das Verwaltungsgericht die Klage auch hinsichtlich dieses [X.] als unzulässig abgewiesen hat, weil die streitgegenständliche [X.] nicht in der insoweit vorausgesetzten Weise teilbar sei, verletzt das vorinstanzliche Urteil [X.] Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (a). Ob die Abweisung der Klage sich auch in Bezug auf diesen Hilfsantrag dennoch jedenfalls im Ergebnis als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), kann im Revisionsverfahren nicht abschließend entschieden werden (b).

a) Nach Ansicht des [X.] ist auch der mit dem (jetzigen) Antrag zu 4. gestellte Neubescheidungsantrag, den die Klägerin in der Vorinstanz als zweiten Hilfsantrag gestellt hatte, unzulässig. [X.]abei bedürfe keiner Entscheidung, ob der Klägerin auch insoweit die erforderliche Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO fehle. [X.]enn die Unzulässigkeit dieses Antrags ergebe sich daraus, dass die streitgegenständliche [X.] nicht in der insoweit vorausgesetzten Weise teilbar sei. [X.]iese Annahme verstößt gegen [X.] Prozessrecht. [X.]enn wie der Senat bereits im Beschluss vom 12. Mai 2021 (6 [X.]), mit dem die Revision der Klägerin zugelassen worden ist, ausgeführt hat, hat das Verwaltungsgericht das mit dem Antrag verfolgte [X.] der Klägerin verkannt und hierdurch die Pflicht zur sachgemäßen Auslegung von Anträgen und [X.] (§ 88 VwGO) sowie das rechtliche Gehör verletzt. [X.]er Klägerin ging es erkennbar um eine Verpflichtung der [X.]n zumindest zur Neubescheidung ihres Antrags auf Aufnahme einer [X.]iensteanbieterverpflichtung. Mit Blick darauf hat sie die Aufhebung der [X.] der Sache nach in dem Umfang begehrt, der erforderlich ist, um die beantragte Verpflichtung zu erreichen. Soweit in der Formulierung "unter Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Regelungen in Ziff. [X.]" lediglich das Ziel einer Teilaufhebung zum Ausdruck kommt, hat dies für die Festlegung des Klagebegehrens der Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage keine konstitutive Bedeutung.

b) Ob sich das klageabweisende Urteil des [X.] gleichwohl auch in Bezug auf diesen Hilfsantrag jedenfalls im Ergebnis als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), kann im Revisionsverfahren nicht abschließend entschieden werden. Zwar kann sich die Klägerin auch für den Neubescheidungsantrag aus den dargelegten Gründen auf § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] als drittschützende Norm berufen und ist daher auch insoweit klagebefugt. In der Sache kann der Senat jedoch, ausgehend von den Maßstäben, die bei der gerichtlichen Überprüfung auf der Grundlage von § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] erlassener [X.] anzulegen sind (aa), nicht abschließend beurteilen, ob die Entscheidung der [X.], zu Gunsten der [X.]iensteanbieter eine bloße Verhandlungspflicht mit dem in Ziffer [X.] des Beschlusses vom 26. November 2018 geregelten Inhalt statt einer zwingenden Zugangsverpflichtung aufzuerlegen, mit revisiblem Recht in Einklang steht und deshalb ein Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ausscheidet. Zwar ist die getroffene [X.]iensteanbieterregelung hinreichend bestimmt ([X.]). Es kann jedoch auf der Grundlage der vorliegenden tatsächlichen Feststellungen des [X.] weder ausgeschlossen werden, dass ein Verstoß gegen die gültigen Verfahrensbestimmungen vorliegt ([X.]), noch dass die Abwägung wegen einer faktischen Vorfestlegung fehlerhaft ist (dd).

aa) Bei der gerichtlichen Kontrolle der Ausfüllung des der [X.] auf der Rechtsfolgenseite der Ermächtigungsnorm des § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] eingeräumten [X.]s orientiert sich der Senat an den Kriterien, die er bei der Überprüfung von (tatbestandlichen) Beurteilungsspielräumen anlegt ([X.], Urteil vom 22. Juni 2011 - 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 15 f.; vgl. auch Urteil vom 23. März 2011 - 6 [X.] 6.10 - [X.]E 139, 226 Rn. 37 f. zu den Regeln für die [X.]urchführung des [X.]s nach § 61 Abs. 4 [X.]). [X.]ie Ausübung eines regulierungsbehördlichen [X.] ist zunächst - wie bei derartigen behördlichen Letztentscheidungsrechten generell - daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat. Besteht - wie im vorliegenden Fall der Festlegung von Vergabebedingungen - das Erfordernis einer Abwägung widerstreitender Ziele und sonstiger Belange der Regulierung, ist darüber hinaus zu prüfen, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat ([X.]), in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der [X.]inge in sie eingestellt werden musste ([X.]), die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt worden ist (Abwägungsfehleinschätzung) und der Ausgleich zwischen ihnen zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). [X.]a maßgeblich für die gerichtliche Kontrolle des regulierungsrechtlichen [X.] allein die Begründung der Behördenentscheidung ist, prüft das Gericht, ob die [X.] im Hinblick auf die Kriterien, die in den relevanten Rechtsnormen ausdrücklich hervorgehoben oder doch angelegt sind, plausibel und erschöpfend argumentiert hat ([X.], Urteile vom 25. September 2013 - 6 [X.] 13.12 - [X.]E 148, 48 Rn. 33 ff., vom 17. August 2016 - 6 [X.] 50.15 - [X.]E 156, 75 Rn. 24 und vom 29. März 2017 - 6 [X.] 1.16 - [X.]E 158, 301 Rn. 32).

[X.]) [X.]ie in Ziffer [X.] der [X.] getroffene [X.]iensteanbieterregelung ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht mangels Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit rechtlich unzulässig.

Nach § 37 Abs. 1 [X.] muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. [X.]as Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Adressat in die Lage versetzt wird, zu erkennen, was von ihm gefordert wird; zudem muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen [X.]urchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 19. Juni 2019 - 6 [X.] 9.18 - [X.]E 166, 45 Rn. 10 m.w.N.). Bei der Konkretisierung der Bestimmtheitsanforderungen kann auch Entscheidungsspielräumen Rechnung zu tragen sein, die sich aus den Grundrechten des Adressaten des Verwaltungsakts ergeben (vgl. z.B. [X.], Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 [X.] 41.87 - [X.]E 84, 335 <338 f.> in Bezug auf Baugebote). Ferner kann es unter [X.] zulässig sein, dass die Behörde im Verwaltungsakt zunächst nur das Ziel eines Gebots festlegt, von der Bestimmung des Mittels jedoch absieht bzw. dieses dem Betroffenen überlässt (vgl. z.B. [X.], Urteil vom 27. Mai 1983 - 7 [X.] 41.80 - NVwZ 1984, 724 <725> in Bezug auf eine immissionsschutzrechtliche Anordnung). Hiervon ausgehend weisen die Tatbestandsmerkmale der in Ziffer [X.] des Beschlusses vom 26. November 2018 festgelegten [X.]iensteanbieterregelung unter Berücksichtigung insbesondere der Begründung des Beschlusses vom 26. November 2018 und des Verständnisses vergleichbarer, normativ vorgegebener Verhandlungspflichten einen hinreichend bestimmten Inhalt auf.

(1) [X.]ie Verhandlungspflicht der [X.] besteht zum einen nur gegenüber "geeigneten" [X.]iensteanbietern. Nach der Begründung der [X.] müssen nicht jedem Interessenten Kapazitäten gewährt werden. Soweit im Einzelfall eine Zusammenarbeit unzumutbar sei oder der [X.] befürchte, dass der [X.]iensteanbieter die Kapazitäten für sachfremde Zwecke verwenden könnte, soll die Zusammenarbeit verweigert, beendet oder vertraglich eingeschränkt werden können (Rn. 534 des Beschlusses vom 26. November 2018). Als ein Grund für die Unzumutbarkeit dürften etwa technische Schwierigkeiten bei der Zusammenschaltung anzusehen sein. [X.]ies folgt daraus, dass sich nach der Begründung im Wesentlichen nur Unternehmen auf das [X.] stützen können, die im eigenen Namen und auf eigene Rechnung [X.] anbieten und hierbei nicht über eigene [X.] verfügen. Unternehmen mit eigenen [X.] ("[X.]", [X.]) seien zwar dem Wortlaut des § 3 Nr. 6 [X.] nach erfasst, jedoch besonders zu behandeln. [X.]ie Anbindung eines [X.] an das Netz eines [X.] sei - z.B. mit Blick auf die physische Verbindung der Netze - mit hohen Anforderungen verbunden. [X.]ies könne - insbesondere bei einer potenziellen Vielzahl von [X.] - zu hohen Belastungen der [X.] führen und potenziell Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des [X.] betreffen (Rn. 496 f. des Beschlusses). Aus diesen Ausführungen folgt, dass der Begriff der "geeigneten" [X.]iensteanbieter [X.]. Ziffer [X.] grundsätzlich nur Unternehmen erfasst, die im eigenen Namen und auf eigene Rechnung [X.] anbieten und deren Zugangsbegehren keine zusätzlichen Anpassungsmaßnahmen zur Anbindung von [X.] voraussetzen oder aus vergleichbaren Gründen zu erhöhten Belastungen für den betreffenden [X.] führen.

(2) Gegenstand der in Ziffer [X.] des Beschlusses festgelegten Verhandlungspflicht der [X.] ist die "Mitnutzung von Funkkapazitäten". Hiermit ist die Inanspruchnahme von [X.] gemeint, die der [X.] mittels seiner eigenen Netzinfrastruktur erstellt. [X.]enn die bereitzustellenden Kapazitäten sollen nicht auf bestimmte [X.]ienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden (Ziffer [X.] Satz 2 Halbs. 2 des Beschlusses). Nach der Begründung der [X.] soll den begünstigten [X.]iensteanbietern vielmehr der Zugang zu "Kapazitäten für [X.]" umfassend und unter Beachtung der Grundsätze der Technologie- und [X.]iensteneutralität ermöglicht werden (Rn. 494 des Beschlusses). [X.]iensteanbieter sollen folglich nicht auf ein bloßes Reselling von [X.]iensten der [X.] beschränkt sein, sondern eigene Endkundenprodukte entwickeln können.

(3) Entgegen der Auffassung der Klägerin sind auch die konkreten Verhaltensgebote hinreichend deutlich erkennbar, die sich im Einzelnen aus der in Ziffer [X.] Satz 1 des Beschlusses vom 26. November 2018 festgelegten Verpflichtung der [X.] ergeben, mit geeigneten [X.]iensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu "verhandeln". [X.]er Inhalt der Verhandlungspflicht erschließt sich nicht nur aus dem allgemeinen Sprachgebrauch, sondern auch aus der Vorgabe der [X.]iskriminierungsfreiheit in Satz 2 der Regelung sowie der vergleichenden Betrachtung der Ausgestaltung von Verhandlungspflichten sowohl im Telekommunikationsrecht als auch in der übrigen Rechtsordnung.

(a) [X.]er Begriff des "Verhandelns" enthält sowohl eine objektive, handlungsbezogene als auch eine subjektive, zielbezogene Komponente. Zu dem - äußerlich wahrnehmbaren - Vorgang der Erörterung, Besprechung bzw. Beratung muss die Absicht hinzukommen, eine Einigung zu erzielen. Hierbei handelt es sich um eine innere Tatsache, deren Vorliegen sich in der Regel nur im Wege des [X.] aus äußeren [X.]altspunkten feststellen lässt. [X.]abei müssen die Gesamtumstände und insbesondere auch das konkrete Verhalten des jeweils anderen Beteiligten in den Blick genommen werden. Als Indizien für einen Einigungswillen des Verpflichteten kommt etwa der Umstand in Betracht, dass er dem Wunsch nach Aufnahme von Verhandlungen zeitnah nachkommt und diese zügig durchführt, ein Vertragsangebot vorlegt, das inhaltlich auf eine konkrete Nachfrage des anderen Beteiligten eingeht, oder zumindest partiell Änderungswünsche des nachfragenden Beteiligten akzeptiert. Weitere [X.]altspunkte für die vorhandene Absicht, eine Einigung zu erzielen, können darin zu sehen sein, dass keine offensichtlich unangemessenen Bedingungen und Entgelte gefordert werden und im Fall des Scheiterns der Verhandlungen die gegen den Vertragsschluss sprechenden Gründe im Einzelnen überprüfbar dargelegt werden. [X.]ie in Ziffer [X.] der angefochtenen Entscheidung festgelegte Pflicht zum Verhandeln enthält nach alledem keinen Kontrahierungszwang in dem Sinne, dass mit jedem Zugangsnachfrager ein Vertrag geschlossen werden muss. Vielmehr muss eine Auswahlentscheidung des Verpflichteten möglich bleiben. [X.]ie Verhandlungspflicht umfasst jedoch das Verbot, die Mitnutzung von Funkkapazitäten grundsätzlich zu verweigern, oder Bedingungen und Entgelte zu fordern, die offensichtlich unangemessen sind. Schließlich muss der in Anspruch genommene Netzbetreiber einen sachlichen Grund benennen können, wenn er keinen Zugang gewährt. Es gilt der allgemeine Maßstab von [X.] und Glauben.

[X.]ieses Verständnis des Inhalts der Verhandlungspflicht liegt auch der Begründung der [X.] zugrunde. [X.]arin wird klargestellt, dass ein Abschluss- und Kontrahierungszwang mit der Verhandlungspflicht nicht verbunden sei. [X.] könnten daher nicht verpflichtet werden, mit jedem Interessenten sowie ungeachtet der jeweiligen Bedingungen einen Vertrag abzuschließen. Allerdings beinhalte das [X.] das Ziel, in privatautonomen Verhandlungen einen Vertragsschluss zu erreichen. Ohne einen intendierten Vertragsschluss wäre ein [X.] gegenstandslos und nicht geeignet, die [X.] des [X.] zu fördern (Rn. 502 des Beschlusses). [X.]ie [X.] unterstreicht somit die subjektive, zielbezogene Komponente der Verhandlungspflicht und lässt lediglich offen, anhand welcher Kriterien der geforderte Einigungswille der [X.] ggf. festzustellen ist.

(b) [X.]er Inhalt der Verhandlungspflicht wird ferner durch Ziffer [X.] Satz 2 Halbs. 1 des Beschlusses vom 26. November 2018 konkretisiert. [X.]anach sollen die Verhandlungen "diskriminierungsfrei" sein. In der Begründung der [X.] wird diese Vorgabe dahingehend erläutert, dass sich [X.] bei Verhandlungen nicht willkürlich verhalten sollten und auf Verlangen der [X.] transparent Auskunft über den Verhandlungsverlauf zu geben hätten (§ 127 [X.]). [X.]ie diskriminierungsfreien Verhandlungen sollten dazu führen, dass für beide Verhandlungsparteien zumutbare Bedingungen vereinbart würden, die nicht einseitig benachteiligend seien. So solle beispielsweise ausgeschlossen werden, dass gegenüber geeigneten [X.]iensteanbietern Verhandlungen über [X.] - auch bezogen auf einzelne Produkte und Technologien - schlechterdings verweigert, missbräuchlich geführt oder nachgefragte Leistungen an unbillige Konditionen geknüpft werden (Rn. 498 des Beschlusses). Als unbillige Vertragskonditionen dürften nach der Begründung der [X.] z.B. Regelungen anzusehen sein, durch die der Zuteilungsnehmer einen [X.]iensteanbieter ausschließlich oder unverhältnismäßig lang an sich bindet und dessen Freiheit einschränkt, Neukunden über ein anderes Mobilfunknetz zu versorgen oder Bestandskunden in ein anderes Mobilfunknetz zu migrieren (Rn. 520 des Beschlusses). Auf der anderen Seite weist die [X.] darauf hin, dass [X.] nicht zu einer Gleichbehandlung [X.]. § 19 [X.] verpflichtet würden. So müsse einem Mobilfunknetzbetreiber z.B. das Recht zu vorstoßendem Wettbewerb beim Vertrieb seines Produktes zuerkannt werden, solange die [X.]iensteanbieter die [X.]hance hätten, diesen [X.]vorsprung wieder einzuholen und somit kein dauerhaftes Alleinstellungsmerkmal des Mobilfunknetzbetreibers entstehe (Rn. 500 des Beschlusses). Insgesamt bleibt die Vorgabe der [X.]iskriminierungsfreiheit nach Ziffer [X.] Satz 2 Halbs. 1 der [X.] damit hinter dem allgemeinen Missbrauchs- und [X.]iskriminierungsverbot des § 42 [X.] zurück, das es einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht verwehrt, die Bedingungen des Zugangs zu Leistungen für Unternehmen, die gleichartige [X.]ienste erbringen, unter den gleichen Umständen anders auszugestalten als für sich selbst.

(c) Weder im Telekommunikationsrecht (aa) noch im allgemeinen [X.]recht ([X.]) sind Verhandlungspflichten ungewöhnlich oder in ihrem rechtlichen Gehalt unklar.

(aa) Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 [X.] sind Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze berechtigt und auf Antrag von hierzu befugten Unternehmen verpflichtet, über die Zusammenschaltung zwecks Erbringung der öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienste zu verhandeln, um die gemeinschaftsweite Bereitstellung von [X.]iensten sowie deren Interoperabilität zu gewährleisten. [X.]er [X.] setzt voraus, dass der Inhalt dieser Verhandlungspflicht unter Berücksichtigung allgemeiner Wertungsgrundsätze ("[X.] und Glauben") hinreichend bestimmbar ist. So kann ein Verstoß gegen die in Art. 4 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgesehene Verhandlungspflicht vorliegen, wenn ein Vertragsschluss zu einseitigen Bedingungen angeboten wird, die geeignet sind, die Entwicklung eines wettbewerbsorientierten Marktes auf [X.] zu behindern, weil diese Bedingungen die Kunden des anderen Unternehmens daran hindern, dessen [X.]ienste zu nutzen ([X.], Urteil vom 12. November 2009 - [X.]-192/08 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2009:696], [X.]. - Rn. 55).

([X.]) [X.]er [X.] hat die hinreichende Bestimmtheit von [X.]en in seiner Rechtsprechung zu [X.] Verfügungen bei Verstößen gegen das Verbot der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung (§ 19 GWB) ebenfalls nicht in Frage gestellt. Hierbei ist er von den sich aus § 37 Abs. 1 [X.] ergebenden Anforderungen ausgegangen. So sei z.B. eine Verfügung des [X.], mit der einem Pharmagroßhandelsunternehmen untersagt worden war, sich zu weigern, Importarzneimittel "nach großhandelsüblichen Bedingungen" zu beziehen, unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. [X.]as betroffene Unternehmen verstoße gegen die Verfügung nur, wenn es sich überhaupt weigere, solche Verträge abzuschließen, oder wenn es in den Verhandlungen seinem Partner Bedingungen stelle, die nicht mehr als großhandelsüblich bezeichnet werden könnten ([X.], Beschluss vom 21. Februar 1995 - [X.] 11/94 - juris Rn. 12). In einem anderen Fall hat der [X.] angenommen, dass selbst solche [X.] Verfügungen, die sich auf das Verbot beschränken, einen [X.] überhaupt zu verneinen, hinreichend bestimmt sein können. [X.]em Verbot der Zugangsverweigerung könne das verpflichtete Unternehmen entweder durch die Aufnahme von Verhandlungen oder die Unterbreitung eines Angebots nachkommen. Es bleibe damit erforderlichenfalls einem weiteren [X.] Verfahren oder auch einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung vorbehalten, zu klären, ob letztlich angebotene Bedingungen tatsächlich angemessen seien oder nicht ([X.], Beschluss vom 24. September 2002 - [X.] 15/01 - [X.]Z 152, 84 <88 f.> - Fährhafen [X.]). [X.]e sind nach Ansicht des [X.]s gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie den Freiraum des Gebotsadressaten nicht mehr als notwendig einengen. Könne ein beanstandeter Missbrauch durch unterschiedliche vertragliche Gestaltungen oder sonstige Maßnahmen abgestellt werden, dürften dem marktbeherrschenden Unternehmen die Zugangsbedingungen regelmäßig nicht vorgeschrieben werden. [X.]ie Kartellbehörde habe sich dann darauf zu beschränken, die unternehmerische Grundsatzentscheidung zu korrigieren und die Einzelheiten der Beziehung den Verhandlungen und der Einigung der Parteien zu überlassen. Sie dürfe den Rahmen für die Vertragsgestaltung durch das betroffene Unternehmen und seinen Vertragspartner nicht stärker einschränken, als dies durch den Zweck, den Missbrauch zu beseitigen, vorgegeben sei ([X.], Beschluss vom 11. [X.]ezember 2012 - [X.] 7/12 - NJW 2013, 1095 Rn. 30 - [X.]I; vgl. auch [X.], Beschluss vom 15. November 1994 - [X.] 29/93 - [X.]Z 128, 17 <24 f.> - Gasdurchleitung).

(d) [X.]as in Ziffer [X.] des Beschlusses vom 26. November 2018 festgelegte [X.] verfehlt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht deshalb die Bestimmtheitsanforderungen, weil es als Grundlage für Maßnahmen zur zwangsweisen [X.]urchsetzung ungeeignet wäre.

(aa) Verstöße gegen das [X.] kann die [X.], worauf die Begründung der [X.] zutreffend hinweist (Rn. 505 des Beschlusses vom 26. November 2018), auf der Grundlage des § 126 [X.] unter Festsetzung eines Zwangsgelds untersagen. In bestimmten Fällen kann sie auch kurzfristig vorläufige Maßnahmen ergreifen. Zwar ist es ihr verwehrt, ein Verhandlungsergebnis bzw. den Abschluss eines konkreten [X.]iensteanbietervertrages zu erzwingen. Sie kann jedoch an die Verpflichtung anknüpfen, Verhandlungen nach [X.] und Glauben zu führen, und mit Maßnahmen nach § 126 [X.] darauf reagieren, wenn der Vertragsschluss ohne sachliche Begründung grundsätzlich verweigert wird oder unangemessene Bedingungen oder Entgelte gefordert werden, die objektiv wie eine Weigerung zu bewerten sind. Eine auf § 126 Abs. 2 [X.] gestützte aufsichtliche Anordnung, die gemäß § 137 Abs. 1 [X.] sofort vollziehbar wäre und ggf. auch mit der Androhung eines Zwangsgelds verbunden werden könnte (§ 126 Abs. 5 [X.] i.V.m. § 6 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 13 Abs. 1 und 2 VwVG), könnte etwa in der Anordnung liegen, sich zu dem abgelehnten Zugangsbegehren eines [X.]iensteanbieters inhaltlich zu äußern und gegebenenfalls die Gründe darzulegen, die einem Vertragsschluss entgegenstehen. Wird der Abschluss von Zugangsvereinbarungen ohne Rücksicht auf die Modalitäten generell verweigert, kann die [X.] dem Verpflichteten aufgeben, dem [X.]iensteanbieter die wesentlichen Bedingungen für eine Vereinbarung zu nennen. Kommt ein Vertragsschluss deshalb nicht zustande, weil der [X.] objektiv unangemessene Bedingungen oder Entgelte fordert, die dem [X.]iensteanbieter das Angebot wettbewerbsfähiger Endkundenprodukte unmöglich machen würden, kann die [X.] zwar keine konkreten Vertragsmodalitäten oder Entgelte anordnen, dem [X.] jedoch aufgeben, ein modifiziertes Angebot vorzulegen. [X.]ieses Vorgehen kann ggf. wiederholt werden, falls auch das modifizierte Angebot objektiv unangemessene Bedingungen oder Entgelte enthält. Führt die [X.]auer dieses Verfahrens dazu, dass einem [X.]iensteanbieter der Zugang zu den benötigten [X.] vorläufig versperrt bleibt und legt der Anbieter dar, dass hierdurch die wettbewerbsfähige Fortsetzung seiner Tätigkeit auf dem relevanten Endkundenmarkt erheblich gefährdet wird, kann die [X.] zur [X.]urchsetzung der Verhandlungspflicht, auf § 126 Abs. 4 Satz 1 [X.] gestützt, als ultima ratio auch die vorübergehende Zugangsgewährung und die hierfür anzuwendenden Bedingungen und Entgelte anordnen.

([X.]) [X.]arüber hinaus ist in den hier in den Blick zu nehmenden Fällen grundsätzlich § 133 [X.] anwendbar. [X.]iese Vorschrift hat in Umsetzung von Art. 20, 21 [X.] die Funktion einer generalklauselartigen Auffangnorm für eine umfassende Streitbeilegungskompetenz der [X.] ([X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 133 Rn. 1; Stamm, in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 133 Rn. 3). Gegen die Anwendung des Streitbeilegungsverfahrens in den Fällen von Verstößen gegen das [X.] bestehen keine grundsätzlichen Bedenken. Bei der in Ziffer [X.] des Beschlusses vom 26. November 2018 festgelegten Verpflichtung der [X.], mit geeigneten [X.]iensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten diskriminierungsfrei zu verhandeln, handelt es sich um eine Verpflichtung aufgrund des [X.], nämlich des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 i.V.m. § 61 Abs. 6 sowie § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.]. In Bezug auf die Streitigkeiten zwischen [X.]iensteanbietern und [X.]n über die Erfüllung der Verhandlungspflicht tritt § 133 [X.] auch nicht hinter eine andere gesetzliche Regelung zurück. [X.]enn wenn ein Unternehmen mit einem Antrag gegenüber der [X.] die Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend macht, hat § 126 [X.] jedenfalls keinen Vorrang vor § 133 [X.] ([X.], Urteil vom 18. [X.]ezember 2007 - 6 [X.] 47.06 - [X.] 442.066 § 42 [X.] Nr. 3 Rn. 26).

[X.]as Streitbeilegungsverfahren kann bei einem angenommenen Verstoß eines [X.] gegen die in Ziffer [X.] Satz 1 der [X.] festgelegte und gegebenenfalls im Rahmen einer Nebenbestimmung zur Frequenzzuteilung gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] umgesetzte Verhandlungspflicht durch den Antrag eines betroffenen [X.]iensteanbieters eingeleitet werden. [X.]er Antrag wäre darauf zu richten, dass die [X.] die die Erfüllung der Verhandlungspflicht betreffende Streitigkeit durch den Erlass einer bestimmt bezeichneten Maßnahme schlichtet (vgl. [X.], Urteil vom 18. [X.]ezember 2007 - 6 [X.] 47.06 - [X.] 442.066 § 42 [X.] Nr. 3 Rn. 19). [X.]a ein Kontrahierungszwang durch Ziffer [X.] der [X.] nicht begründet wird, wäre zwar ein Antrag unzulässig, der darauf gerichtet ist, den Abschluss eines Vertrages bestimmten Inhalts aufzugeben. Erst recht könnte ein [X.]iensteanbieter nicht verlangen, dass ein solcher Vertrag - wie bei einer Zusammenschaltungsanordnung nach § 25 [X.] (vgl. hierzu [X.], Urteil vom 17. August 2016 - 6 [X.] 24.15 - [X.]E 156, 59 Rn. 36; ebenso zur früheren Rechtslage nach § 37 [X.] 1996: [X.], Urteil vom 31. März 2004 - 6 [X.] 11.03 - [X.]E 120, 263 <267 f.>) - unmittelbar privatrechtsgestaltend angeordnet wird (vgl. zu den unterschiedlichen Möglichkeiten der Rechtswirkung der Streitbeilegungsentscheidung: [X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 133 Rn. 19 f.). In Betracht kommt aber etwa die Anordnung, überhaupt in Verhandlungen mit dem nachfragenden [X.]iensteanbieter einzutreten oder ein modifiziertes Angebot vorzulegen. Letztlich haben es die betroffenen [X.]iensteanbieter selbst in der Hand, unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles konkrete Handlungspflichten der [X.], die sich aus dem [X.] ergeben, zum Gegenstand eines Antrags nach § 133 Abs. 1 Satz 1 [X.] zu machen und damit die "Schiedsrichterfunktion" der [X.] einzufordern.

[X.]) Im Revisionsverfahren kann jedoch auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des [X.] nicht abschließend geklärt werden, ob die [X.] der [X.] bei dem Erlass des Beschlusses vom 26. November 2018 die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat.

Zwar bestehen keine [X.]altspunkte dafür, dass die [X.] die bei der Festlegung der Vergabebedingungen gemäß § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] einzuhaltenden Verfahrensschritte nicht beachtet haben könnte. [X.]ie gemäß § 132 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 [X.] zuständige [X.] der [X.] hat am 13. Juli 2018 die nach § 135 Abs. 3 Satz 1 [X.] im Regelfall erforderliche mündliche Verhandlung durchgeführt und entsprechend § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4, § 132 Abs. 4 Satz 3 und § 120 Nr. 2 [X.] im Benehmen mit dem Beirat der [X.] entschieden. Vor und nach Erstellung des [X.] vom 24. September 2018 hat die [X.] entsprechend dem in § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgesehenen Erfordernis einer [X.]örung der betroffenen [X.], das sich auch auf die Festlegung der Vergabebedingungen bezieht (vgl. [X.]/[X.], in[X.] , Beck'scher [X.]-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 61 Rn. 7; [X.], in: [X.] , [X.], 3. Aufl. 2013, § 61 Rn. 15) den interessierten Unternehmen Gelegenheit zu schriftlichen Stellungnahmen gegeben.

Ein [X.] läge indes dann vor, wenn der Präsident der [X.] und Vorsitzende der [X.] an der streitgegenständlichen Entscheidung wegen Besorgnis der Befangenheit nicht hätte mitwirken dürfen (1) oder es im Verwaltungsverfahren zu einem Verstoß gegen die durch Art. 3 [X.] unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörde gekommen wäre (2). [X.]ies erscheint im Hinblick auf die von der Revision geltend gemachten [X.]altspunkte nicht von vornherein ausgeschlossen und bedarf deshalb der Aufklärung durch das Tatsachengericht.

(1) [X.]ie Revision macht geltend, der Präsident der [X.] und Vorsitzende der [X.] hätte an der streitgegenständlichen Entscheidung wegen bestehender Besorgnis der Befangenheit nicht mitwirken dürfen. Anlass zu Misstrauen in seine Unparteilichkeit gebe seine Teilnahme an dem vom [X.] und digitale Infrastruktur am 12. Juli 2018 veranstalteten so genannten Mobilfunkgipfel. Im [X.] an den Gipfel, an dem lediglich die Mobilfunknetzbetreiber, nicht jedoch [X.]iensteanbieter hätten teilnehmen können, habe die [X.] anders als zuvor nur noch ein [X.] befürwortet. Aus dem Wortlaut der Gipfelerklärung ergebe sich ein "[X.]eal" zwischen Politik und Netzbetreibern, den die [X.] umgesetzt habe. [X.]anach habe mit "investitionsfördernden Rahmenbedingungen" der 5G-Frequenzvergabe die Bereitschaft der Netzbetreiber zum [X.] gefördert werden sollen. Hierzu habe der Verzicht auf die [X.]iensteanbieterverpflichtung gezählt. Über die 5G-Vergabemodalitäten sei folglich außerhalb des dafür bestimmten Verwaltungsverfahrens verhandelt worden. [X.]er Präsident der [X.] habe wegen seiner Teilnahme an dem Gipfel nicht mehr mit der gebotenen [X.]istanz, Unbefangenheit und Objektivität gegenüber den Belangen aller Marktteilnehmer, also auch der [X.]iensteanbieter, entscheiden können.

Ob die Mitglieder der [X.] oder einer anderen Beschlusskammer der [X.] daran gehindert sind, an einer Entscheidung dieses Kollegiums mitzuwirken, richtet sich nach den Regelungen der §§ 20, 21 [X.] [X.]a die Beschlusskammern als unselbständige Organisationseinheiten innerhalb der [X.] Ausschüsse i.[X.] von § 88 [X.] sind, bedarf es für den Ausschluss eines Mitglieds gemäß § 21 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 4 [X.] einer konstitutiven Entscheidung der Kammer über den Ausschluss ([X.], in: [X.] , [X.]-Kommentar, 3. Aufl. 2013, vor § 132 Rn. 4, 11 f.). Unterbleibt - wie hier - eine solche Entscheidung, können die Beteiligten den Einwand, es habe ein Ausschussmitglied mitgewirkt, bei dem die Besorgnis der Befangenheit bestehe, im Zusammenhang mit der Anfechtung der Endentscheidung geltend machen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 22. Aufl. 2021, § 20 Rn. 52; [X.], in: [X.]/Bonk/Sachs, [X.], 9. Aufl. 2018, § 20 Rn. 54). Ein Grund im Sinne des § 21 Abs. 1 [X.], der geeignet ist, Misstrauen gegen die unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen, liegt vor, wenn aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen für die Beteiligten bei vernünftiger Würdigung aller Umstände die Besorgnis nicht auszuschließen ist, ein bestimmter Amtsträger werde in der Sache nicht unparteiisch, unvoreingenommen oder unbefangen entscheiden. [X.]ie rein subjektive Besorgnis, für die bei Würdigung der Tatsachen vernünftigerweise kein Grund ersichtlich ist, reicht nicht aus ([X.], Urteil vom 16. Juni 2016 - 9 A 4.15 - [X.] 407.4 § 17a [X.] Nr. 12 Rn. 26).

[X.]ie Teilnahme des Präsidenten der [X.] an dem zuvor vom [X.] und digitale Infrastruktur veranstalteten Mobilfunkgipfel konnte eine solche Besorgnis zwar nicht ohne weiteres rechtfertigen. [X.]a die Veranstaltung die Förderung des [X.]s mit dem Ziel der Schließung von Versorgungslücken durch die vorhandenen Mobilfunknetzbetreiber betraf, unterschied sie sich thematisch von dem zeitlich parallel geführten und durch den streitgegenständlichen Beschluss der [X.] vom 26. November 2018 abgeschlossenen Verfahren über die Festlegung der Vergabebedingungen für die für den Ausbau von 5G-Infrastrukturen besonders geeigneten Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,4 bis 3,7 GHz. [X.]ie [X.] des Präsidenten der [X.] als Leiter der zuständigen Regulierungsbehörde hielt sich zudem im Rahmen von deren gesetzlichen Aufgaben, die sich allgemein auf die Förderung leistungsfähiger Telekommunikationsinfrastrukturen erstrecken (vgl. § 1 [X.]).

[X.]ie thematische Trennung zwischen dem Mobilfunkgipfel zum [X.] auf der einen Seite und den - hier verfahrensgegenständlichen - Regeln für die Vergabe der Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,4 bis 3,7 GHz auf der anderen Seite wird indes durch die Ausführungen in der Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel relativiert, die Eingang in die Verfahrensakten gefunden hat. [X.]anach haben [X.], Länder und kommunale Spitzenverbände auf Initiative des [X.]esministers für Verkehr und digitale Infrastruktur mit den [X.]EOs der [X.]eutschen Telekom, der [X.] [X.]eutschland und der [X.] [X.]eutschland gemeinsam Maßnahmen vereinbart, mit denen insbesondere die letzten Versorgungslücken in den besiedelten Gebieten weitgehend geschlossen werden können. [X.]azu soll "die Investitionstätigkeit der Mobilfunkunternehmen unterstützt und gefördert werden". Ferner wird ausgeführt, dass sich die Mobilfunknetzbetreiber bereiterklären, "bei investitionsfördernden Rahmenbedingungen" Versorgungslücken in besiedelten Gebieten zu schließen, die nach einer Erfüllung der geltenden [X.] verbleiben. Es erscheint nicht fernliegend, dass mit dem Hinweis auf die investitionsfördernden Rahmenbedingungen eine Verbindung zu der Ausgestaltung der Regeln für die Vergabe der für 5G-Infrastrukturen besonders geeigneten Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,4 bis 3,7 GHz hergestellt werden sollte.

Gegen eine strikte Trennung beider Komplexe spricht auch das von der Klägerin vorgelegte "[X.] des [X.] zu Knackpunkten der Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel". [X.]arin wird festgehalten, dass die Mobilfunknetzbetreiber im Gegenzug zum Ausbau in den weißen Flecken investitionsfördernde Rahmenbedingungen gefordert hätten, die im Rahmen des parallel laufenden [X.] festgelegt werden sollten. Konkret hätten sie unter anderem eine Abkehr von einer [X.]iensteanbieterverpflichtung gefordert. Zwar enthält das genannte [X.] zugleich die Klarstellung, dass über diese Fragen letztendlich die [X.] als zuständige unabhängige Regulierungsbehörde entscheide und diese Aspekte daher aus rechtlichen Erwägungen nicht Gegenstand der Verhandlungen sein könnten und sollten. Jene Klarstellung wird jedoch wiederum dadurch abgeschwächt, dass es in dem Papier weiter heißt, die [X.] habe informell angedeutet, eine allen Interessen Rechnung tragende ausgewogene Entscheidung dieser Behörde könnte den Forderungen der Mobilfunknetzbetreiber in einem vertretbaren Maß Rechnung tragen. Unter anderem wäre eine reine Verhandlungspflicht auf kommerzieller Basis mit dem Vorbehalt denkbar, nachträglich eine [X.]iensteanbieterverpflichtung aufzuerlegen, sollte das auf Freiwilligkeit basierende Regime nicht ausreichen. [X.]ass die als Abschlussdokument veröffentlichte Gemeinsame Erklärung hierauf nicht eingeht, der Präsident der [X.] die Erklärung nach dem unbestrittenen Vortrag der [X.]n auch nicht mitunterzeichnet hat und zudem im Verwaltungsvorgang mehrfach festgehalten wird, dass die auf dem Gipfel getroffenen Ergebnisse die [X.] mit ihren Abwägungen nicht präjudizieren dürften, kann jedenfalls den äußeren Anschein einer im Rahmen des [X.] abgestimmten thematischen Verknüpfung zwischen dem [X.] auf der einen Seite und dem Vergabeverfahren für die Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,4 bis 3,7 GHz auf der anderen Seite nicht vollständig entkräften.

Ob für die Klägerin und andere [X.]iensteanbieter aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen bei vernünftiger Würdigung aller Umstände die Besorgnis nicht auszuschließen war, der Präsident der [X.] werde wegen seiner Teilnahme an dem Mobilfunkgipfel in der Sache nicht unparteiisch, unvoreingenommen oder unbefangen entscheiden, hängt vor diesem Hintergrund letztlich von der [X.] ab, wie sich der Präsident der [X.] zu möglichen Einflussnahmeversuchen des [X.] verhalten und welche Erklärungen er im Rahmen des [X.] gegenüber dem [X.] und den Netzbetreibern abgegeben hat. Hierzu bedarf es einer - bisher vollständig unterbliebenen - Sachverhaltsermittlung durch das Verwaltungsgericht.

(2) [X.]arüber hinaus ist zu klären, ob es aufgrund von Einflussnahmeversuchen des [X.] zu einem Verstoß gegen die durch Art. 3 [X.] unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der [X.] als nationaler Regulierungsbehörde gekommen ist.

Anlass für die Prüfung dieser Frage gibt bereits der sich aus den Verfahrensakten ergebende Umstand, dass der Präsident und der Vizepräsident der [X.] am 18. Oktober 2018 an einer Besprechung mit den [X.]esministern B., A. und [X.] sowie dem Staatssekretär [X.] im [X.] teilgenommen haben, deren Thema das Zurückbleiben der in dem [X.] vom 24. September 2018 vorgesehenen Versorgungsverpflichtungen hinter den Zielvorstellungen des [X.] der die [X.]esregierung tragenden Parteien war. In der Besprechung wurde eine - offenbar zuvor von Seiten der Ministerien verfasste - Ausarbeitung mit dem Titel "[X.] zur Sicherstellung der KoaV-Ziele im Bereich Mobilfunk" verteilt. Ausweislich der Akten hat der Präsident der [X.] eine ergebnisoffene Prüfung der Punkte zugesagt (vgl. Protokollnotiz des Vizepräsidenten [X.]r. E. vom 18. Oktober 2018 mit anliegendem "[X.] zur Sicherstellung der KoaV-Ziele im Bereich Mobilfunk", [X.]. 13520 ff.). In den Verfahrensakten gibt es [X.]altspunkte dafür, dass die [X.] jedenfalls die in dem [X.] enthaltenen Vorschläge zu der längsten Frist - Ende 2024 - für die Erfüllung der Versorgungsverpflichtungen für [X.]esstraßen und Landesstraßen unter Bezugnahme auf diesen Plan in die Ziffern [X.] und [X.] des Beschlusses vom 26. November 2018 aufgenommen hat (vgl. das Positionspapier "Kernpunkte [X.] III und [X.]" vom 2. November 2018, [X.]. 13753, 13756). Eine solche Verbindung könnte auch für die Vorgabe einer Latenz von nicht mehr als 10 ms in den Versorgungsverpflichtungen für [X.]esautobahnen und [X.]esstraßen nach den Ziffern [X.] und [X.] des Beschlusses bestehen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die [X.] mit dieser Verfahrensweise konkreten Weisungen der [X.]esregierung nachgekommen ist. Schon wegen des bei der Festlegung der Vergabebedingungen bestehenden Erfordernisses einer komplexen Gesamtabwägung (vgl. [X.], Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36. 11 - [X.]E 144, 284 Rn. 37 f.) könnte sich dies auch auf die Ausgestaltung der [X.]iensteanbieterregelung ausgewirkt haben.

Verstärkt werden die sich bereits aus den Verfahrensakten ergebenden [X.]altspunkte für eine möglicherweise unzulässige Einflussnahme auf die Entscheidung der [X.] über die Vergaberegeln durch die von der Revision vorgelegten weiteren Unterlagen aus dem Bereich des [X.]. Hierzu gehört insbesondere der Sprechzettel zur Vorbereitung eines Gesprächs des [X.]esministers [X.] mit dem Präsidenten und Vizepräsidenten der [X.] am 3. September 2018. [X.]ort wird unter anderem ausgeführt: "Ich sage es in aller [X.]eutlichkeit: Ich bitte Sie einen Weg zu finden, dass Ende September im [X.] ambitioniertere Auflagen (insb. hinsichtlich [X.] und [X.]) zur [X.]örung gestellt werden. [X.]ies schließt auch ein, dass der [X.] keine Regelungen enthalten darf, die zu Überschneidungen mit den im Rahmen des [X.] in Aussicht gestellten Erschließungszusagen führen (...). Bitte sehen Sie sich deshalb die Vorschläge (s. Anlage 1) [an], wie aus Sicht meines Hauses ein politisch vertretbares und nach unseren Erkenntnissen auch wirtschaftlich machbares Niveau für die [X.] (inkl. [X.]) aussehen könnte." In einem weiteren Sprechzettel für ein Gespräch des [X.]esministers [X.] mit dem [X.]hef des [X.]eskanzleramtes B. und dem [X.]esminister A. am 11. Oktober 2018 heißt es: "Wir müssen allerdings schnell agieren und unseren 'Optimierungskatalog' schnellstmöglich an [X.] übergeben. Zudem sollten wir von Präs [X.] einfordern, dass die Umsetzung dieser Punkte durch die [X.] in enger Abstimmung mit unseren Fachabteilungen vorgenommen wird. Insofern hielte ich auch die Ankündigung eines 'Kontrolltermins' Anfang November für angezeigt".

Entgegen der Ansicht der [X.]n kann der Inhalt der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen nicht als im Revisionsverfahren unbeachtliches Tatsachenvorbringen qualifiziert werden. Wegen der Bindung an die von der Vorinstanz getroffenen tatsächlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist es dem Revisionsgericht zwar grundsätzlich verwehrt, den nach Maßgabe des angefochtenen Urteils vorgefundenen Tatsachenstoff durch eigene Tatsachenerhebungen zu erweitern. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz indes in der Annahme der Unzulässigkeit der Klage bisher überhaupt keine Tatsachenwürdigung in Bezug auf mögliche Verfahrensverstöße vorgenommen. [X.]a die Annahme der Unzulässigkeit der Klage - wie ausgeführt - [X.] Recht verletzt, kann das Revisionsgericht ohnehin allenfalls in eng begrenzten Ausnahmefällen davon absehen, die Sache zur Nachholung der zur Subsumtion unter die einschlägigen Normen erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zurückzuverweisen. Für die revisionsgerichtliche Prüfung, ob sich die vorinstanzliche Entscheidung im Ergebnis als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO), ist vielmehr maßgeblich, ob auch bei unterstelltem Vorliegen der von der Klägerin geltend gemachten Tatsachen die Klage keinen Erfolg gehabt hätte und das Verwaltungsgericht daher, hätte es die Klage nicht als unzulässig abgewiesen, keinen Anlass gehabt hätte, die geltend gemachten tatsächlichen Umstände aufzuklären.

Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass die auf das laufende Vergabeverfahren bezogene Vorgehensweise des [X.], für die sich aus den Verfahrensakten sowie den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen mehrere [X.]altspunkte ergeben, das unionsrechtliche Gebot der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde verletzt hat. Nach Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 1 Satz 1 [X.] handeln die für die Vorabregulierung des Marktes oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen nach Art. 20 oder 21 [X.] zuständigen nationalen Regulierungsbehörden unabhängig und holen im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts übertragenen Aufgaben weder Weisungen ein noch nehmen sie solche entgegen. [X.], die Regulierungsentscheidungen beeinflussen können, sind hiernach nicht zulässig. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] ergibt sich, dass Art. 3 Abs. 3a [X.] fachliche Einzelweisungen nicht nur in Bezug auf Entscheidungen der Regulierungsbehörde ausschließt, die in einem eng verstandenen Sinne die Vorabregulierung des Markts betreffen. Vielmehr erstreckt sich der Anwendungsbereich der Vorschrift auf sämtliche Entscheidungen, die die Regulierungsbehörde im Rahmen der ihr durch Art. 8 bis 13 [X.] zugewiesenen Regulierungsaufgaben trifft und zu denen nach Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 [X.] auch die Vergabe von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste gehört ([X.], Urteil vom 26. Juli 2017 - [X.]-560/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2017:593], Persidera - Rn. 54 f.).

Soweit nach Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 1 Satz 2 [X.] eine Aufsicht im Einklang mit dem nationalen Verfassungsrecht nicht ausgeschlossen ist, ist bislang nicht geklärt, wie weit dieser Vorbehalt reicht. Teilweise werden hierunter Maßnahmen der Rechtsaufsicht (vgl. [X.], in: [X.]/[X.] , [X.], 3. Aufl. 2018, § 116 Rn. 16) oder darüber hinaus auch fachaufsichtliche Maßnahmen verstanden, die verfassungsrechtlich geboten sind und keine Rückwirkung auf Regulierungsentscheidungen haben (vgl. Ruffert/[X.], in: [X.] , [X.], 3. Aufl. 2013, § 116 Rn. 18 ff., § 117 Rn. 3). [X.]ass eine Maßnahme der Gewährleistung flächendeckend angemessener und ausreichender [X.]ienstleistungen (Art. 87f Abs. 1 GG) dient, reicht vor dem Hintergrund des weiten Verständnisses, das nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] in Bezug auf die unionsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden geboten ist (vgl. zu den energierechtlichen Richtlinien: [X.], Urteile vom 11. Juni 2020 - [X.]-378/19 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2020:462], [X.] republiky - Rn. 32 f., 50 ff. und vom 2. September 2021 - [X.]-718/18 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2021:662], Kommission ./. [X.]esrepublik [X.]eutschland - Rn. 108, 123 ff.), ersichtlich nicht aus.

Wo genau die Grenze zwischen noch zulässigen und unzulässigen Einflussnahmen verläuft, lässt sich angesichts der Vielgestaltigkeit der möglichen Fallkonstellationen kaum abstrakt bestimmen und bedürfte gegebenenfalls einer Klärung durch den [X.]. Grundsätzlich dürfte allerdings davon auszugehen sein, dass eine Weisung das unionsrechtliche Gebot der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde umso eher verletzt, je weiter sie sich von den Merkmalen einer allgemeinen politischen Rahmenvorgabe entfernt und je detaillierter sie konkrete Entscheidungsinhalte vorgibt. Bei der Beurteilung, ob eine unzulässige fachaufsichtliche Einzelweisung vorliegt, ist ferner zu berücksichtigen, wie die Regulierungsbehörde auf eine an sie gerichtete Forderung reagiert hat. [X.]eswegen dürfte es hilfreich sein, den Umgang mit Einflussnahmeversuchen im Verwaltungsvorgang zu dokumentieren.

Vor diesem Hintergrund bedarf es zunächst jedenfalls einer Aufklärung des maßgeblichen Sachverhalts und einer tatrichterlichen Beurteilung der tatsächlichen Umstände durch das Verwaltungsgericht. An die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen anknüpfend wird hierbei insbesondere zu ermitteln sein, ob und gegebenenfalls in welcher Weise der Präsident der [X.] mit den in den gesprächsvorbereitenden Sprechzetteln für den [X.]esminister [X.] zum Ausdruck kommenden Forderungen und Vorhaltungen des [X.] konfrontiert worden ist und wie er hierauf im Einzelnen reagiert hat. Auf dieser Grundlage wird das Verwaltungsgericht zu würdigen haben, ob die Grenze zu einer nach Art. 3 Abs. 3a Unterabs. 1 Satz 1 [X.] unzulässigen fachaufsichtlichen Einzelweisung überschritten worden ist.

dd) Schließlich kann im Revisionsverfahren auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des [X.] auch nicht abschließend entschieden werden, ob die der [X.] zugrunde liegende Abwägung fehlerfrei ist.

In Bezug auf das Regulierungsermessen hat der Senat in ständiger Rechtsprechung in Anlehnung an die Rechtsprechung zum Planungsermessen einen [X.] angenommen, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - [X.] -, in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der [X.]inge in sie eingestellt werden musste - [X.] -, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - ([X.], Urteile vom 2. April 2008 - 6 [X.] 15.07 - [X.]E 131, 41 Rn. 47 und vom 21. September 2018 - 6 [X.] 50.16 - [X.]E 163, 136 Rn. 43 und - 6 [X.] 8.17 - [X.]E 163, 181 Rn. 45). Ausgehend von diesen Prüfungsschritten, die entsprechend auf den der [X.] im Rahmen der Entscheidung über die Vergaberegeln nach § 61 Abs. 3 Satz 2 [X.] zustehenden [X.] übertragbar sind, liegt hier jedenfalls kein [X.] vor (1). Auch sind die wesentlichen abwägungserheblichen Belange mit zutreffendem Gewicht in die Abwägung eingestellt worden (2) und das [X.] ist als solches nicht zu beanstanden (3). Hingegen lässt sich im Revisionsverfahren mangels tatsächlicher Feststellungen nicht abschließend entscheiden, ob gleichwohl ein [X.] unter dem Gesichtspunkt einer faktischen Vorfestlegung besteht (4).

(1) [X.]ie [X.] hat eine Abwägung von [X.]n und sonstigen Belangen vorgenommen. Insbesondere ist kein - zumindest partieller - [X.] aus dem von der Klägerin geltend gemachten Grund anzunehmen, für das Entscheidungsergebnis sei die unzutreffende Annahme der [X.] maßgeblich gewesen, einer [X.]iensteanbieterverpflichtung stehe schon die Sperrwirkung der Marktregulierung entgegen. Zwar kann die unzutreffende Annahme einer zwingenden rechtlichen Vorgabe des Entscheidungsergebnisses zu einem [X.] führen (vgl. z.B. [X.], Urteil vom 28. Januar 2009 - 6 [X.] 39.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 3 Rn. 40). In der Begründung des angefochtenen Beschlusses wird jedoch ausdrücklich darauf hingewiesen, die in den Stellungnahmen zum [X.] kontrovers behandelte Rechtsfrage, ob weitergehende Auflagen in Bezug auf Roaming oder [X.]iensteanbieter den Bereich der §§ 19 oder 21 [X.] berühren würden und sich hieraus eine Sperrwirkung ergäbe, könne mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung der Auflage dahinstehen (Rn. 491 des Beschlusses). [X.]ie [X.] hat damit zum Ausdruck gebracht, dass sie ihre Abwägungsentscheidung unabhängig von der Frage der Sperrwirkung der Marktregulierung getroffen hat. [X.]iesem Befund stehen auch weder die von der Klägerin in diesem Zusammenhang erwähnten öffentlichen Verlautbarungen des Präsidenten sowie des Vizepräsidenten der [X.] noch die internen Bewertungen in früheren Verfahrensstadien entgegen, nach denen es keine Rechtsgrundlage für einen Kontrahierungszwang gebe. [X.]enn nach gefestigter Rechtsprechung des Senats ist für die Prüfung, ob [X.] vorliegen, allein die Begründung der Behördenentscheidung maßgebend (vgl. [X.], Urteile vom 23. November 2011 - 6 [X.] 11.10 - [X.] 442.066 § 24 [X.] Nr. 5 Rn. 40; vom 25. September 2013 - 6 [X.] 13.12 - [X.]E 148, 48 Rn. 35 und vom 21. September 2018 - 6 [X.] 50.16 - [X.]E 163, 136 Rn. 43 sowie - 6 [X.] 8.17 - [X.]E 163, 181 Rn. 45). Auf möglicherweise abweichende Rechtsansichten, die innerhalb der Behörde vertreten werden oder die an der Entscheidung beteiligte Personen außerhalb des Verfahrens äußern, kommt es daher grundsätzlich nicht an.

(2) [X.]ie [X.] hat in Bezug auf die Aufnahme der [X.]iensteanbieterregelung in die [X.] auch die für die Entscheidung erheblichen Belange rechtlich zutreffend und vollständig berücksichtigt.

[X.]ie [X.] hat zunächst die maßgeblichen öffentlichen Belange, insbesondere die [X.] und -grundsätze (§ 2 Abs. 2 und 3 [X.]) vollständig in den Blick genommen (Rn. 508 ff. des Beschlusses). [X.]ie [X.]iensteanbieterregelung soll zum einen dazu dienen, die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.] zu fördern. [X.]aneben wird der Zweck der Sicherstellung eines chancengleichen [X.] und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.] verfolgt. [X.]ie [X.]iensteanbieterregelung soll dazu beitragen, dass der Wettbewerb auf der [X.]iensteebene erhalten bleibt und gefördert wird. Weiter werden die Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] sowie - hiermit zusammenhängend - die Erbringung des größtmöglichen Nutzens für den Nutzer in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Nr. 2 [X.]) als Ziele der [X.]iensteanbieterregelung genannt. Relevanz erlangt damit auch der [X.] des § 2 Abs. 3 Nr. 3 [X.], wonach die [X.] den Wettbewerb zum Nutzen der Verbraucher schützt. Zudem wird die Förderung des Allgemeininteresses an flächendeckenden ausreichenden [X.]ienstleistungen im Bereich der Telekommunikation (Art. 87f GG) hervorgehoben. Als diesen Belangen partiell gegenläufig hat die [X.] das Regulierungsziel der Beschleunigung des Ausbaus hochleistungsfähiger Telekommunikationsnetze der nächsten Generation gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 [X.] in den Blick genommen (Rn. 527 des Beschlusses).

Als relevante private Belange werden in der Begründung der [X.] zu Recht die Privatautonomie sowie die Berufsfreiheit genannt (Rn. 537 f. des Beschlusses). Vergabebedingungen, die - wie hier - im Rahmen von [X.] nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] den Zugriff auf Frequenzen als Grundlage für die berufliche Tätigkeit als Telekommunikationsunternehmen an die Verpflichtung knüpfen, mit geeigneten [X.]iensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln, sind als Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) zu qualifizieren (vgl. [X.], [X.] vom 22. April 2014 - 1 BvR 2160/11 - NVwZ 2014, 1226 Rn. 20 f. zu Vergabebedingungen i.[X.]v. § 61 Abs. 3 Nr. 1 [X.]). Ferner ist auch die Vertragsfreiheit und damit die grundrechtlich gewährleistete Privatautonomie (Art. 2 Abs. 1 GG) berührt. [X.]ass im Zusammenhang mit den abwägungsrelevanten privaten Belangen der Netzbetreiber das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) in der Begründung des Beschlusses vom 26. November 2018 nicht ausdrücklich erwähnt wird, führt nicht zu einem [X.]. Zwar ist der Schutzbereich des Art. 14 GG eröffnet, da die [X.]iensteanbieterregelung auch die Mitnutzung bereits früher zugeteilter Frequenzen sowie der auf dieser Grundlage errichteten technischen Infrastruktur erfasst. Allerdings ergeben sich hieraus keine weitergehenden Abwehrrechte, die nicht bereits aus Art. 12 Abs. 1 GG folgen. Anders als das Verwaltungsgericht hat die [X.] auch nicht verkannt, dass sie in ihre Entscheidung die individuellen Belange der [X.]iensteanbieter einbeziehen musste. [X.]ies ergibt sich aus ihrer Bewertung, die [X.]iensteanbieterregelung sei geeignet, die grundrechtlich geschützten Interessen der [X.] auf der einen sowie der [X.]iensteanbieter auf der anderen Seite zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (Rn. 537 des Beschlusses). [X.] Ausführungen bedurfte es jedoch wegen des weitgehenden inhaltlichen Gleichlaufs mit den maßgeblichen öffentlichen Belangen nicht, insbesondere den [X.]n der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.]), der [X.]förderung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) und der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]).

[X.]er Begründung der Entscheidung lässt sich kein [X.]altspunkt dafür entnehmen, dass die [X.] die in die Abwägung einzustellenden Belange fehlerhaft gewichtet haben könnte. Sie hat in der Erhaltung des [X.]ienstewettbewerbs ein wichtiges Gemeinschaftsgut gesehen, das im Hinblick auf die [X.] der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.]), der [X.]förderung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) und der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) auch einen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der [X.] grundsätzlich rechtfertigt. [X.]abei ist sie von den plausiblen Annahmen ausgegangen, dass die [X.] mit den Frequenzen [X.] von besonders hohem volkswirtschaftlichem Wert erhalten (Rn. 254 des Beschlusses), dass der Marktzutritt nicht frei ist, weil es nur einer beschränkten Zahl von Unternehmen auf dem Markt möglich ist, selbst Frequenzen zu erwerben (Rn. 492 des Beschlusses), und dass die möglichst optimale Ausschöpfung des ökonomischen Potenzials der knappen Frequenzressource voraussetzt, dass möglichst viele Endnutzer die Möglichkeit haben, auf die durch die Frequenzen bereitgestellten [X.]ienste zuzugreifen (Rn. 511 des Beschlusses). [X.]ie Einschätzung, ohne eine regulatorische Absicherung bestehe das Risiko, dass [X.]iensteanbieter in der Zukunft keine wettbewerbsfähigen Konditionen erhalten (Rn. 517 f. des Beschlusses), ist vor dem Hintergrund der durch die Frequenzknappheit hervorgerufenen Abhängigkeit der Anbieter von den [X.] der Netzbetreiber nachvollziehbar. [X.]eshalb entspricht es einer sachgerechten Gewichtung der genannten [X.], dass die [X.] das Ziel verfolgt hat, zu verhindern, dass die unabhängigen [X.]iensteanbieter mit ihrem legitimen Geschäftsmodell aus dem Markt ausscheiden oder aufgrund unzureichender Angebote seitens der Mobilfunknetzbetreiber in ihrer [X.]fähigkeit geschwächt werden und sich der Wettbewerb zunehmend auf die drei (bisherigen) Mobilfunknetzbetreiber sowie deren Vertriebswege konzentriert (Rn. 519 des Beschlusses). [X.]ie [X.] hat auf der anderen Seite auch nicht das Gewicht des Regulierungsziels der Beschleunigung des Ausbaus hochleistungsfähiger Telekommunikationsnetze der nächsten Generation vernachlässigt. [X.]ie Erhaltung der Investitionsfähigkeit der [X.] wird ausdrücklich als Voraussetzung für den Netzausbau hervorgehoben (Rn. 528 des Beschlusses). Insoweit verweist die [X.] darauf, eine [X.]iensteanbieterregelung könne, so etwa im Fall von Kooperationen zwischen [X.]iensteanbietern und [X.]n in einer bestimmten Region, sogar einen Anreiz setzen (Rn. 513 f. des Beschlusses). [X.]as Ausmaß der mit der [X.]iensteanbieterregelung verbundenen Beeinträchtigung der individuellen Interessen der [X.] wird in der Begründung des angefochtenen Beschlusses ebenfalls hinreichend konkret in den Blick genommen. So wird insbesondere das Recht auf vorstoßenden Wettbewerb beim Vertrieb eigener Produkte hervorgehoben (Rn. 500, 526 des Beschlusses). Auch das Interesse der [X.], besondere Belastungen zu vermeiden, die durch die physische Verbindung mit ihren Netzen entstehen oder ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betreffen, hebt die [X.] hervor (Rn. 497 des Beschlusses).

(3) [X.]as Ergebnis der Abwägung ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. [X.]ie [X.] hat den Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen in einer Weise vorgenommen, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis steht. Insbesondere ist sie zu Recht davon ausgegangen, dass die Aufnahme der Verhandlungspflicht in Ziffer [X.] der angefochtenen Entscheidung eine Maßnahme darstellt, die geeignet (a) und erforderlich (b) ist, um die [X.] der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.]), der [X.]förderung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) und der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) zu erreichen, und im Hinblick auf die grundrechtlich geschützten Belange der Netzbetreiber auch nicht unangemessen ist (c).

(a) Zu Unrecht bestreitet die Klägerin die vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vorausgesetzte Geeignetheit der Verhandlungspflicht zur Erreichung der genannten [X.]. [X.]ie für die Geeignetheit erforderliche Bestimmtheit der in Ziffer [X.] der angefochtenen [X.] getroffenen [X.]iensteanbieterregelung ist vielmehr aus den bereits dargelegten Gründen zu bejahen.

[X.]ass den [X.]n ein Entscheidungsspielraum verbleibt, ob und ggf. mit welchen Konditionen sie mit einem nachfragenden [X.]iensteanbieter einen Vertrag über die Mitnutzung von [X.] abschließen, stellt die grundsätzliche Geeignetheit der Verhandlungspflicht in Ziffer [X.] der angefochtenen Entscheidung zur Erreichung der genannten [X.] ebenfalls nicht in Frage. Schon das durch die Verhandlungspflicht begründete Erfordernis, Bedingungen für einen Vertragsschluss gegenüber dem [X.]iensteanbieter zu benennen und diese ggf. nachzubessern sowie die Ablehnung eines Vertragsschlusses inhaltlich zu begründen, insbesondere aber die Möglichkeit der Auferlegung einer vorübergehenden Zugangsgewährung nach § 126 Abs. 4 Satz 1 [X.] entfalten für den betroffenen [X.] eine Anreizwirkung dahingehend, zu einer Vereinbarung zu gelangen und dadurch aufsichtliche Maßnahmen der Regulierungsbehörde zu vermeiden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass eine beharrliche Verweigerungshaltung bei zukünftigen - bereits absehbaren (vgl. [X.] 3 des Beschlusses vom 26. November 2018) - Frequenzvergabeverfahren vermutlich zu der Auferlegung einer strikten [X.]iensteanbieterverpflichtung im Sinne der Klägerin führen würde. [X.]ies wäre auch nach dann geltender Rechtslage weiterhin zulässig (vgl. § 100 Abs. 4 Nr. 4 i.V.m. § 99 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und § 100 Abs. 7 Satz 2 [X.] in der ab dem 1. [X.]ezember 2021 geltenden Fassung des [X.], GVBl. I [X.] 1858).

(b) [X.]ie [X.] ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Aufnahme der Verhandlungspflicht in Ziffer [X.] des Beschlusses zur Verfolgung der [X.] der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.]), der [X.]förderung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) und der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) auch erforderlich ist. Angesichts des erheblichen Entscheidungsspielraums, den die konkrete [X.]iensteanbieterregelung den beteiligten Unternehmen in Bezug auf die Ausgestaltung der Vertragskonditionen lässt, könnte eine weniger eingriffsintensive Maßnahme allenfalls darin bestehen, die Verpflichtung, Verhandlungen über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu führen, durch eine Regelung mit bloßem Empfehlungscharakter zu ersetzen. [X.]ies hätte zur Folge, dass Sanktionsmöglichkeiten der [X.] (§ 126 [X.]) oder Streitbeilegungsverfahren (§ 133 [X.]) vollständig - also etwa auch in Bezug auf die (Teil-)Pflichten zur Begründung bei Ablehnung eines Vertragsschlusses, zur Bekanntgabe der Bedingungen für eine Vereinbarung oder zur Vorlage eines modifizierten Vertragsangebots - ausscheiden würden. In einem solchen Fall wäre der mit der Frequenznutzungsbestimmung angestrebte Anreiz für [X.], sich mit den [X.]iensteanbietern auf Konditionen zu einigen, nicht gegeben. [X.]ie Erforderlichkeit der [X.]iensteanbieterregelung entfällt auch nicht im Hinblick auf die im Rahmen des Zusammenschlusses mit dem Mobilfunknetzbetreiber [X.] eingegangenen Selbstverpflichtungen der [X.] gegenüber der [X.]. Wie die [X.] nachvollziehbar ausführt, geben diese zeitlich befristeten Selbstverpflichtungen den [X.]iensteanbietern zwar übergangsweise die regulatorische Sicherheit, zumindest eines der drei bestehenden Mobilfunknetze nutzen zu können. Eine umfassendere [X.]iensteanbieterregelung können sie jedoch nicht ersetzen (Rn. 535 des Beschlusses vom 26. November 2018).

(c) [X.]ie [X.] ist bei ihrer Abwägung schließlich auch zu einem sachgerechten und verhältnismäßigen Ausgleich der gegenläufigen öffentlichen und privaten Belange gelangt. Vor dem Hintergrund der gegensätzlichen Interessen und Rechtsstandpunkte, die im Rahmen des der Entscheidung über die Vergabebedingungen vorausgegangenen Verfahrens zu der Frage der Beibehaltung bzw. Fortentwicklung der bisherigen [X.]iensteanbieterverpflichtung zutage getreten waren, hat die Kammer davon abgesehen, einseitig entweder den Belangen der [X.]iensteanbieter oder denen der [X.] Vorrang einzuräumen. Vielmehr hat sie ihren [X.] bei der Festlegung der Frequenznutzungsbestimmung im Sinne einer "Kompromisslösung" mit dem Ziel ausgefüllt, die Interessen der Marktbeteiligten gleichermaßen zu wahren und strengere regulatorische Vorabverpflichtungen zu vermeiden (Rn. 491 des Beschlusses vom 26. November 2018).

[X.]ie grundsätzliche Entscheidung der [X.] für eine Regelung zur Erhaltung und Förderung des [X.]ienstewettbewerbs überschreitet nicht wegen der Intensität des Eingriffs in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Netzbetreiber den Rahmen des Vertretbaren. Als Regelung der Berufsausübung ist die [X.]iensteanbieterregelung durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Bei dem in § 2 Abs. 2 Nr. 7 und § 61 Abs. 3 Satz 1 [X.] erwähnten Ziel einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung handelt es sich um ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut ([X.], [X.] vom 22. April 2014 - 1 BvR 2160/11 - NVwZ 2014, 1226 Rn. 28). Gleiches gilt für die in § 2 [X.] niedergelegten [X.] der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]) sowie die Sicherstellung eines chancengleichen [X.] (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 [X.]). [X.]er Gewährleistung des [X.] kommt dabei auch vor dem Hintergrund des Art. 87f GG ein besonderes Gewicht zu (vgl. [X.]/[X.], [X.] Beilage 2018, Nr. 1, [X.]).

Im Hinblick auf den damit verbundenen Eingriff in die Grundrechte der [X.] sowie zur Wahrung der Innovationskraft der Netzbetreiber hat sich die [X.] auf der anderen Seite gegen die Fortführung des bisher in den [X.] vorgegebenen Abschluss- und Kontrahierungszwanges entschieden und dadurch den Verhandlungsspielraum der [X.] erweitert. [X.]iese Änderung des bisherigen Rechtszustands zu Lasten der [X.]iensteanbieter kann entgegen dem [X.] nicht als abwägungsfehlerhaft beanstandet werden. [X.]as [X.] lässt es - wie ausgeführt - zwar grundsätzlich zu, dass nicht nur marktbeherrschende Unternehmen im Rahmen der Marktregulierung, sondern auch Netzbetreiber, die sich im Rahmen eines Vergabeverfahrens um knappe Frequenzressourcen bewerben, durch [X.] verpflichtet werden können, ihr Mobilfunknetz für andere Unternehmen zu öffnen. Bei der in jedem Fall vorzunehmenden Interessenabwägung muss jedoch der grundsätzlichen Betätigungsfreiheit des in Anspruch genommenen Unternehmens mit Rücksicht auf das Grundrecht aus Art. 12 GG nicht nur bei der Entscheidung über das "Ob" einer Regelung, sondern auch bei deren konkreter Ausgestaltung so weit wie möglich Rechnung getragen werden.

Eine als [X.] zu beanstandende Verlagerung der maßgeblichen Interessenkonflikte auf [X.] liegt ebenfalls nicht vor. Im Rahmen der Entscheidung über die Auferlegung von [X.] darf nach der Rechtsprechung des Senats von einer abschließenden Konfliktbewältigung abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die [X.]urchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen in nachfolgenden Verfahren sichergestellt ist ([X.], Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 [X.] 22.08 - [X.] 442.066 § 21 [X.] Nr. 1 Rn. 26, vom 11. [X.]ezember 2013 - 6 [X.] 23.12 - [X.] 442.066 § 21 [X.] Nr. 4 Rn. 38 sowie - 6 [X.] 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 57 und vom 21. September 2018 - 6 [X.] 50.16 - [X.]E 163, 136 Rn. 74 sowie - 6 [X.] 8.17 - [X.]E 163, 181 Rn. 117). [X.]abei kommt dem Umstand maßgebliche Bedeutung zu, ob es die [X.] selbst in der Hand hat, bei der Umsetzung die Beachtung der in der Regulierungsverfügung allgemein aufgestellten Anforderungen sicherzustellen ([X.], Urteile vom 21. September 2018 - 6 [X.] 50.16 - [X.]E 163, 136 Rn. 78 sowie - 6 [X.] 8.17 - [X.]E 163, 181 Rn. 120). Ob diese Vorgaben im Hinblick auf den fehlenden Planungscharakter der Entscheidung der [X.] über die Festlegung von Vergabebedingungen (vgl. hierzu [X.], Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 [X.] 36.11 - [X.]E 144, 284 Rn. 35 ff.; Beschluss vom 6. November 2020 - 6 B 31.20 - juris Rn. 32 ff.) bei der Ausfüllung des [X.]s der [X.] überhaupt einschlägig sind, kann dahinstehen. [X.]enn jedenfalls wird durch den Verzicht auf eine verbindlich ausgestaltete [X.]iensteanbieterverpflichtung nicht in unzulässiger Weise Konfliktpotenzial in nachfolgende Verfahren verlagert. [X.]ie [X.] kann - wie ausgeführt - sowohl in aufsichtsbehördlichen Verfahren nach § 126 [X.] als auch - auf Antrag eines [X.]iensteanbieters - im Rahmen von Streitbeilegungsverfahren nach § 133 [X.] sicherstellen, dass die Verhandlungspflicht nicht leerläuft, sondern von den [X.]n diskriminierungsfrei erfüllt wird.

[X.]ass die [X.] den von ihr angestrebten sachgerechten und verhältnismäßigen Ausgleich der gegenläufigen öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung verfehlt haben könnte, ergibt sich schließlich auch nicht aus einer Gesamtbetrachtung der [X.] in dem Beschluss vom 26. November 2018. Zwar werden die (späteren) [X.] nicht nur durch die [X.]iensteanbieterregelung nach Ziffer [X.] belastet, sondern etwa auch durch die [X.]e nach Ziffer III.4.16 (Spektrumsüberlassung) und Ziffer III.4.17 (Roaming und Infrastruktur-Sharing) sowie insbesondere die [X.] nach Ziffern III.4.3 bis [X.] des Beschlusses. Auch in ihrem Zusammenwirken führen diese Vergaberegeln jedoch vor dem Hintergrund des Marktwerts der zu vergebenden Frequenzen und der im Vergleich mit dem [X.] stark verringerten Höhe der [X.] nach Ziffer [X.] nicht zu einem unangemessenen [X.]. [X.]enn für die an dem Vergabeverfahren teilnehmenden Unternehmen bestand vom Ansatz her die Möglichkeit, die Kosten der Verpflichtungen in die im Rahmen der Auktion abzugebenden Gebote einzupreisen. [X.] dieser Grenze gilt die Maßgabe, dass sich in dem [X.] der ökonomisch "richtige" Marktpreis herausbildet ([X.], Urteil vom 17. August 2011 - 6 [X.] 9.10 - [X.]E 140, 221 Rn. 30, 44 f.).

(4) Ungeachtet des rechtlich nicht zu beanstandenden Ergebnisses der Abwägung der [X.] erscheint es jedoch nicht ausgeschlossen, dass der Entscheidung ein - mangels Reduzierung des [X.]s auf Null nicht unbeachtlicher - Fehler im [X.] unter dem Gesichtspunkt einer faktischen Vorfestlegung zugrunde liegt. [X.]ies lässt sich im Revisionsverfahren mangels tatsächlicher Feststellungen der Vorinstanz nicht abschließend entscheiden.

[X.]ie Abwägungsentscheidung der [X.] beruht auch dann auf einem [X.], wenn der [X.] faktisch vorgeprägt und dadurch verkürzt worden ist (vgl. [X.], Urteil vom 21. September 2018 - 6 [X.] 8.17 - [X.]E 163, 181 Rn. 74 in Bezug auf das durch § 13 [X.] eingeräumte Regulierungsermessen). Eine derartige unzulässige [X.]eterminierung des behördlichen Entscheidungsspielraums aufgrund einer faktischen Vorabfestlegung der Behörde könnte hier deshalb vorgelegen haben, weil sich - wie bereits ausgeführt - aus den Verfahrensakten sowie den von der Klägerin im Revisionsverfahren vorgelegten Unterlagen [X.]altspunkte dafür ergeben, dass sich die [X.] im Rahmen ihrer Entscheidung über die Festlegung der Vergabebedingungen an Forderungen und konkrete Regelungsvorschläge gebunden gesehen haben könnte, die dem Präsidenten bzw. dem Vizepräsidenten der [X.] im Rahmen des sog. [X.] am 12. Juli 2018 sowie anlässlich verschiedener Besprechungen mit dem [X.] und digitale Infrastruktur sowie anderen [X.]esministern unterbreitet worden sind. Hierfür könnte insbesondere der Umstand sprechen, dass die Ausgestaltung der [X.] in dem Beschluss vom 26. November 2018 jedenfalls zum Teil übereinstimmt mit dem Inhalt des bereits erwähnten "[X.]s zur Sicherstellung der KoaV-Ziele im Bereich Mobilfunk", der in der Besprechung vom 18. Oktober 2018, an der neben dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten der [X.] unter anderem die [X.]esminister B., A. und [X.] teilgenommen haben, verteilt worden war. In Bezug auf die in die Ziffern [X.] und [X.] des Beschlusses vom 26. November 2018 aufgenommenen Regelungen zu der längsten Frist für die Erfüllung der Versorgungsverpflichtungen für [X.]esstraßen und Landesstraßen findet sich im Verwaltungsvorgang - wie ausgeführt - sogar eine Bezugnahme auf den Vorschlag des [X.]s.

Aus den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen ergeben sich zudem weitere tatsächliche [X.]altspunkte dafür, mit welchem Nachdruck insbesondere der [X.] und digitale Infrastruktur versucht hat, auf die Entscheidung über die Vergaberegeln dahingehend Einfluss zu nehmen, die [X.] für die [X.] zu verschärfen. Zugleich lässt vor allem das von der Klägerin vorgelegte "[X.] des [X.] zu Knackpunkten der Gemeinsamen Erklärung zum Mobilfunkgipfel" erkennen, dass die Mobilfunknetzbetreiber im Gegenzug zum Ausbau in den weißen Flecken insbesondere den Verzicht auf eine [X.]iensteanbieterverpflichtung im Rahmen der Festlegungen des [X.] gefordert haben. Ob die [X.] bei der Ausgestaltung der Vergabebedingungen den außerhalb des gesetzlich geregelten Verfahrens aus dem Bereich der [X.]esregierung an sie herangetragenen Forderungen und Erwartungen in der Annahme einer faktischen Bindung nachgekommen ist und sich die Abwägung deshalb als defizitär erweist, kann ohne eine - bisher unterbliebene - Feststellung und Würdigung der maßgeblichen Tatsachen durch das Verwaltungsgericht nicht entschieden werden. Auch insoweit wird es insbesondere auf die konkreten Umstände der einzelnen Besprechungen ankommen, an denen Mitglieder der [X.] der [X.] gemeinsam mit den genannten [X.]esministern und teilweise auch mit Vertretern der Mobilfunknetzbetreiber teilgenommen haben. [X.]ie Sache ist somit auch aus diesem Grund zur Ermittlung des Sachverhalts an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

4. [X.]ie Entscheidung über die Kosten ist der Schlussentscheidung vorzubehalten.