Bundesverwaltungsgericht, EuGH-Vorlage vom 04.07.2019, Az. 7 C 31/17

Der Kläger ist Insolvenzverwalter. Er begehrt zur Prüfung von [X.] vom zuständigen Finanzamt steuerli[X.]he Auskünfte über die Insolvenzs[X.]huldnerin, eine Unternehmergesells[X.]haft.

Seinen unter Berufung auf das [X.] des [X.] gestellten Antrag auf Auskunft über die Androhung von Zwangsvollstre[X.]kungsmaßnahmen und die Erteilung von Vollstre[X.]kungsaufträgen, erhaltene Zahlungen, den Zeitpunkt der Kenntniserlangung von der Zahlungsunfähigkeit der S[X.]huldnerin sowie Übersendung von Spei[X.]herkontenauszügen aller dort geführten Steuerarten für die Veranlagungszeiträume März 2014 bis Juni 2015 lehnte das Finanzamt ab.

Der hiergegen erhobenen Klage gab das Verwaltungsgeri[X.]ht im Wesentli[X.]hen statt. Die Berufung des beklagten [X.] hat das Oberverwaltungsgeri[X.]ht zurü[X.]kgewiesen: Der Informationsanspru[X.]h werde weder dur[X.]h berei[X.]hsspezifis[X.]he Regelungen im Steuerverfahrensre[X.]ht verdrängt no[X.]h stünden ihm Auss[X.]hlussgründe entgegen. Die begehrten Informationen unterfielen zwar in sa[X.]hli[X.]her Hinsi[X.]ht dem S[X.]hutzberei[X.]h des Steuergeheimnisses, seien aber gegenüber dem Insolvenzverwalter ebenso wenig geheimhaltungsbedürftig wie gegenüber dem Betroffenen, um dessen steuerli[X.]he Verhältnisse es gehe. Die Verfügungsbefugnis über die steuerli[X.]hen Daten sei mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens auf den Insolvenzverwalter übergegangen. Dieser Übergang erstre[X.]ke si[X.]h au[X.]h auf Ges[X.]häftsgeheimnisse und steuerli[X.]he Daten, soweit dies für die ordnungsgemäße Verwaltung der Insolvenzmasse und die Insolvenzabwi[X.]klung erforderli[X.]h sei. Der Insolvenzverwalter könne vom Insolvenzs[X.]huldner Auskunft über alle das Verfahren betreffenden Verhältnisse beanspru[X.]hen. Die Mitwirkungspfli[X.]ht des Insolvenzs[X.]huldners umfasse au[X.]h die Verpfli[X.]htung, das Finanzamt vom Steuergeheimnis zu befreien; seine Geheimhaltungsinteressen müssten insoweit zurü[X.]ktreten.

Mit der vom Berufungsgeri[X.]ht wegen grundsätzli[X.]her Bedeutung zugelassenen Revision verfolgt der Beklagte sein Begehren auf Abweisung der Klage weiter.

Das Verfahren ist auszusetzen und eine Vorabents[X.]heidung des Geri[X.]htshofs der [X.] (im Folgenden: Geri[X.]htshof) zu den im [X.] formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 A[X.]V).

1. Die maßgebli[X.]hen Vors[X.]hriften des Unionsre[X.]hts finden si[X.]h in Art. 1 Abs. 1, Art. 4 Nr. 1, Art. 15 und Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. e, i und [X.] ([X.]) 2016/679.

2. Die eins[X.]hlägigen Vors[X.]hriften des nationalen Re[X.]hts sind während des Revisionsverfahrens dur[X.]h Gesetz vom 17. Juli 2017 ([X.] I S. 2541) in die Abgabenordnung ([X.]) eingefügt worden und mit Wirkung vom 25. Mai 2018 in [X.] getreten. Sie lauten:

§ 2a Anwendungsberei[X.]h der Vors[X.]hriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten

§ 32e Verhältnis zu anderen Auskunfts- und Informationszugangsansprü[X.]hen

§ 32b Informationspfli[X.]ht der Finanzbehörde, wenn personenbezogene Daten ni[X.]ht bei der betroffenen Person erhoben wurden

§ 32[X.] Auskunftsre[X.]ht der betroffenen Person

Die Vorlagefragen sind ents[X.]heidungserhebli[X.]h. Von ihrer Beantwortung hängt der Erfolg der Revision des Beklagten ab. Sie bedürfen einer Klärung dur[X.]h den Geri[X.]htshof, weil sie weder dur[X.]h seine Re[X.]htspre[X.]hung geklärt no[X.]h offenkundig sind. Zu der Vorlage und den einzelnen Vorlagefragen sind folgende Erwägungen von Bedeutung:

Die Verordnung ([X.]) 2016/679 findet auf den hier zugrundeliegenden Sa[X.]hverhalt keine unmittelbare Anwendung; es geht weder um personenbezogene (steuerli[X.]he) Daten einer natürli[X.]hen Person im Sinne von Art. 1 Abs. 1, Art. 4 Nr. 1 der Verordnung ([X.]) 2016/679 no[X.]h um einen datens[X.]hutzre[X.]htli[X.]hen Auskunftsanspru[X.]h der betroffenen Person na[X.]h Art. 15 der Verordnung ([X.]) 2016/679. Die datens[X.]hutzre[X.]htli[X.]he Betroffenenstellung ist ein hö[X.]hstpersönli[X.]hes Re[X.]ht, das ni[X.]ht Teil der Insolvenzmasse wird und daher ni[X.]ht vom Übergang der Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis auf den Insolvenzverwalter na[X.]h § 80 Abs. 1 der Insolvenzordnung ([X.]) erfasst wird. Allerdings hat der Geri[X.]htshof seine Zuständigkeit, um eine einheitli[X.]he Auslegung des Unionsre[X.]hts zu gewährleisten, wiederholt au[X.]h für sol[X.]he Vorabents[X.]heidungsersu[X.]hen bejaht, die Vors[X.]hriften des Unionsre[X.]hts betrafen, in denen der Sa[X.]hverhalt des Ausgangsverfahrens ni[X.]ht in den Geltungsberei[X.]h des Unionsre[X.]hts fiel, aber die genannten Vors[X.]hriften dur[X.]h das nationale Re[X.]ht aufgrund eines darin enthaltenen Verweises auf ihren Inhalt unmittelbar und unbedingt für anwendbar erklärt worden waren (vgl. [X.], Urteile vom 16. März 2006 - [X.]-3/04 [[X.]:[X.]:[X.]:2006:176], [X.] - Rn. 14 ff. und vom 18. Oktober 2012 - [X.]/10 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.] - Rn. 45 ff.).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Mit den Ergänzungen der Abgabenordnung verfolgt der Gesetzgeber - wie si[X.]h insbesondere aus § 2a Abs. 3 und 5 [X.] ergibt - das Ziel, über den unmittelbaren Anwendungsberei[X.]h der Verordnung ([X.]) 2016/679 hinaus dem allgemeinen Grundsatz der Abgabenordnung entspre[X.]hend einheitli[X.]he verfahrensre[X.]htli[X.]he Regelungen - die regelmäßig zuglei[X.]h Regelungen über die Verarbeitung personenbezogener Daten darstellen - für alle vom Steuer- und Steuerverfahrensre[X.]ht Betroffenen ungea[X.]htet ihrer Re[X.]htsform vorzusehen (vgl. [X.]. 18/12611, [X.]). Anhaltspunkte dafür, dass dieses Regelungsziel si[X.]h auf unionsre[X.]htli[X.]h determinierte Steuern bes[X.]hränkt, sind ni[X.]ht ersi[X.]htli[X.]h. Eine na[X.]h Steuers[X.]huldnern und Steuerarten differenzierende Verarbeitung der Daten wäre im Übrigen - wie die Vertreter des für die Novellierung der Abgabenordnung federführend zuständigen [X.] in der mündli[X.]hen Verhandlung erläutert haben - au[X.]h te[X.]hnis[X.]h ni[X.]ht zu realisieren.

Zuglei[X.]h wollte der nationale Gesetzgeber dem Grunde na[X.]h bestehende Ansprü[X.]he auf Informationszugang na[X.]h den [X.]en des [X.] und der Länder diesem einheitli[X.]hen Steuerverfahrensre[X.]ht unterstellen und so die [X.]e für steuerli[X.]he Daten berei[X.]hsspezifis[X.]h verdrängen ([X.]. 12611, [X.]). Diesem Zwe[X.]k dient § 32e [X.]. Eine Auslegung dieser Vors[X.]hrift als Re[X.]htsgrundverweisung s[X.]heidet aus. Sie hätte zur Folge, dass die darin angeordnete entspre[X.]hende Anwendung der Art. 12 bis 15 der Verordnung ([X.]) 2016/679 in Verbindung mit den §§ 32a bis 32d [X.] auf [X.] mangels Betroffenenstellung stets zu einem Anspru[X.]hsauss[X.]hluss führen und folgli[X.]h ins Leere laufen würde. Ein sol[X.]hes Normverständnis liegt angesi[X.]hts des Wortlauts von § 32e Satz 1 [X.] fern. Es entspri[X.]ht na[X.]h den Erläuterungen der Vertreter des [X.] in der mündli[X.]hen Verhandlung au[X.]h ni[X.]ht der in § 32e Satz 2 und 3 [X.] zum Ausdru[X.]k kommenden Regelungsabsi[X.]ht, die [X.] - soweit sie in den [X.]en des [X.] und der Länder eröffnet werden - im Sinne einer Obergrenze auf das Maß zu begrenzen, das si[X.]h aus der Abgabenordnung ergibt.

Vor diesem Hintergrund kommt eine "gespaltene" Auslegung der Neuregelungen in der Abgabenordnung für dem Unionsre[X.]ht unterfallende Sa[X.]hverhalte einerseits und diesem ni[X.]ht unterfallende Sa[X.]hverhalte andererseits ni[X.]ht in Betra[X.]ht.

Zu Frage 1:

Zu Frage 2:

§ 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] soll si[X.]herstellen, dass die Finanzbehörden im Sinne einer glei[X.]hmäßigen und gesetzmäßigen Besteuerung und der Si[X.]herung des Steueraufkommens bei zivilre[X.]htli[X.]hen Forderungen ni[X.]ht besser, aber au[X.]h ni[X.]ht s[X.]hle[X.]hter gestellt werden als andere S[X.]huldner oder Gläubiger; die Auskunftspfli[X.]hten sollen si[X.]h daher allein na[X.]h dem Zivilre[X.]ht ri[X.]hten (vgl. [X.]. 18/12611, [X.]). Die Vors[X.]hrift zielt auf eine Korrektur der "insolvenzverwalterfreundli[X.]hen" Re[X.]htspre[X.]hung der Verwaltungsgeri[X.]hte zu [X.] na[X.]h den [X.]en des [X.] und der Länder (vgl. [X.], [X.] 2017, 2182, 2194; [X.], in: [X.], [X.]/FGO, Stand Juni 2018, § 32a [X.] Rn. 14). Dana[X.]h erstre[X.]kt si[X.]h die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis des Insolvenzverwalters na[X.]h § 80 Abs. 1 [X.] au[X.]h auf vom Steuergeheimnis erfasste Informationen, die der Prüfung von [X.] na[X.]h den §§ 129 ff. [X.] gegen die Finanzbehörde dienen sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 7 [X.] 3.16 - NVwZ-RR 2018, 916 Rn. 24). Als Konsequenz dieser Re[X.]htspre[X.]hung konnten die Insolvenzverwalter von den Finanzbehörden Zugang zu steuerli[X.]hen Daten der Insolvenzs[X.]huldner verlangen, dur[X.]h die sie regelmäßig erst in die Lage versetzt wurden, Insolvenzanfe[X.]htungsansprü[X.]he gegen die Finanzbehörde zu prüfen. Gegenüber anderen Gläubigern des Insolvenzs[X.]huldners ist der Insolvenzverwalter auf zivilre[X.]htli[X.]he Auskunftsansprü[X.]he bes[X.]hränkt, die § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] ausdrü[X.]kli[X.]h unberührt lässt. Die zivilre[X.]htli[X.]hen Auskunftsansprü[X.]he hängen aber na[X.]h der ständigen Re[X.]htspre[X.]hung des [X.]geri[X.]htshofs davon ab, dass ein Insolvenzanfe[X.]htungsanspru[X.]h dem Grunde na[X.]h feststeht und es nur no[X.]h um die nähere Bestimmung von Art und Umfang des Anspru[X.]hs geht. Solange ein Rü[X.]kgewährs[X.]huldverhältnis ni[X.]ht feststeht, hat si[X.]h der Insolvenzverwalter daher wegen aller benötigten Auskünfte an den Insolvenzs[X.]huldner zu halten (vgl. [X.], Urteile vom 13. August 2009 - [X.] - [X.], 1942 Rn. 7 m.w.N. und vom 14. Februar 2019 - [X.] - NJW 2019, 1289 Rn. 29). Von anderen Gläubigern kann der Insolvenzverwalter somit erst in einem deutli[X.]h späteren Verfahrensstadium Auskunft beanspru[X.]hen; die dadur[X.]h bewirkte S[X.]hle[X.]hterstellung der Finanzbehörden soll § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] künftig auss[X.]hließen.

Ob dieses Regelungsziel von Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. [X.] ([X.]) 2016/679 gede[X.]kt ist, bedarf der Klärung. Die Vors[X.]hrift ermä[X.]htigt den nationalen Gesetzgeber - unter bestimmten Voraussetzungen - zum Erlass bes[X.]hränkender Regelungen zur Si[X.]herstellung der Dur[X.]hsetzung zivilre[X.]htli[X.]her Ansprü[X.]he. Na[X.]h herkömmli[X.]hem Verständnis bezieht si[X.]h der Begriff "Dur[X.]hsetzung" auf die Sphäre des Anspru[X.]hsinhabers (Gläubigers) und wird in erster Linie als Synonym für die Vollziehung oder Vollstre[X.]kung eines dem Grunde na[X.]h bereits feststehenden Anspru[X.]hs verwendet; Glei[X.]hes dürfte etwa für den Begriff "the enfor[X.]ement" in der [X.] oder "l’exé[X.]ution" in der [X.] Fassung der Verordnung ([X.]) 2016/679 gelten. Die Verteidigung gegen zivilre[X.]htli[X.]he Ansprü[X.]he lässt si[X.]h daher ni[X.]ht ohne Weiteres unter den Begriff "Dur[X.]hsetzung" subsumieren. Dies gilt umso mehr als der Verordnungsgeber in Art. 9 Abs. 2 Bu[X.]hst. f, Art. 17 Abs. 3 Bu[X.]hst. e, Art. 18 Abs. 1 Bu[X.]hst. [X.] und Abs. 2, Art. 21 Abs. 1 Satz 2 und Art. 49 Abs. 1 Bu[X.]hst. e der Verordnung ([X.]) 2016/679 zwis[X.]hen den Begriffen "Geltendma[X.]hung", "Ausübung" oder "Verteidigung" (von Re[X.]htsansprü[X.]hen) differenziert. Dabei ist unklar, ob die Verteidigung von Re[X.]htsansprü[X.]hen au[X.]h die Verteidigung gegen sol[X.]he Ansprü[X.]he umfasst (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.]/BDSG, 2. Aufl. 2018, Art. 17 [X.] Rn. 46; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]/BDSG, 2. Aufl. 2018, Art. 17 Rn. 83).

Sofern die Formulierung "Dur[X.]hsetzung zivilre[X.]htli[X.]her Ansprü[X.]he" die Verteidigung der Finanzbehörde gegen sol[X.]he Ansprü[X.]he eins[X.]hließt, stellt si[X.]h die weitere Frage, ob die Ansprü[X.]he (hier die Insolvenzanfe[X.]htungsansprü[X.]he) dem Anspru[X.]hsgegner gegenüber bereits geltend gema[X.]ht sein müssen, oder ob es ausrei[X.]ht, dass die Informationen verlangt werden, um sol[X.]he Ansprü[X.]he zu prüfen. Der spra[X.]hli[X.]h missglü[X.]kte Wortlaut des § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] stellt auf die Verteidigung des Re[X.]htsträgers der Finanzbehörde "gegen ihn geltend gema[X.]hter zivilre[X.]htli[X.]her Ansprü[X.]he ..." ab. Versteht man "geltend ma[X.]hen" als Synonym für "fordern", "behaupten", "anmelden", "beanspru[X.]hen" oder "dur[X.]hsetzen", impliziert die Formulierung "geltend gema[X.]ht", dass der Anspru[X.]hsinhaber (Gläubiger) si[X.]h gegenüber dem Anspru[X.]hsgegner (S[X.]huldner) s[X.]hon eines Anspru[X.]hs berühmt hat, dieser also jedenfalls dem Grunde na[X.]h bereits konkretisiert ist. Dagegen dürfte die bloße - mithilfe der begehrten steuerli[X.]hen Daten erst no[X.]h näher zu prüfende - Mögli[X.]hkeit, dass Insolvenzanfe[X.]htungsansprü[X.]he gegen die Finanzbehörde bestehen, ni[X.]ht ausrei[X.]hen. Wäre der Auskunftsanspru[X.]h erst na[X.]h Geltendma[X.]hung des Insolvenzanfe[X.]htungsanspru[X.]hs ausges[X.]hlossen, liefe die Norm allerdings weitgehend leer, denn der Insolvenzverwalter hätte die erforderli[X.]hen Daten s[X.]hon vorher erlangt. Der [X.] versteht § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] deshalb entspre[X.]hend seinem eindeutigen Sinn und Zwe[X.]k dahingehend, dass die Formulierung "geltend gema[X.]ht" au[X.]h "no[X.]h geltend zu ma[X.]hende" bzw. "mögli[X.]he" Ansprü[X.]he umfasst. Fragli[X.]h und klärungsbedürftig ist, ob dieses Verständnis von Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. [X.] ([X.]) 2016/679 no[X.]h gede[X.]kt ist.

Zu Frage 3:

Na[X.]h der Vorstellung des nationalen Gesetzgebers liegt das Regelungsziel des § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.], die Finanzbehörde bei zivilre[X.]htli[X.]hen Forderungen weder besser no[X.]h s[X.]hle[X.]hter zu stellen als andere Gläubiger und S[X.]huldner, au[X.]h im Interesse der glei[X.]hmäßigen und gesetzmäßigen Besteuerung und der Si[X.]herung des Steueraufkommens; diese beiden Ziele stellten wi[X.]htige Ziele des allgemeinen öffentli[X.]hen Interesses im Haushalts- und Steuerberei[X.]h im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. e der Verordnung ([X.]) 2016/679 dar (vgl. [X.]. 18/12611, [X.]). Der [X.] geht angesi[X.]hts des Wortlauts von § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] und der Gesetzesbegründung zwar davon aus, dass der Gesetzgeber primär von der Öffnungsklausel in Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. [X.] ([X.]) 2016/679 Gebrau[X.]h ma[X.]hen wollte. Dafür spri[X.]ht in systematis[X.]her Hinsi[X.]ht, dass er auf die Öffnungsklauseln in Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. d bis h der Verordnung ([X.]) 2016/679 (nur) in anderen Vors[X.]hriften, etwa in § 32b Abs. 1 Nr. 1 Bu[X.]hst. a [X.], auf den § 32[X.] Abs. 1 Nr. 1 [X.] verweist, Bezug genommen hat. Ungea[X.]htet dessen kann jedenfalls ni[X.]ht zweifelsfrei ausges[X.]hlossen werden, dass § 32[X.] Abs. 1 Nr. 2 [X.] hilfsweise au[X.]h auf Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. e der Verordnung ([X.]) 2016/679 gestützt werden kann.

In der Sa[X.]he begegnet diese Annahme allerdings Bedenken. Die begehrten steuerli[X.]hen Informationen sind ni[X.]ht für die materiell-re[X.]htli[X.]hen Steueransprü[X.]he, sondern in erster Linie für die insolvenzre[X.]htli[X.]h relevanten [X.] als gegebenenfalls anfe[X.]htbare Re[X.]htshandlungen im Sinne von § 129 Abs. 1 [X.] von Interesse. Der gegen die Finanzbehörde geri[X.]htete Anspru[X.]h des Insolvenzverwalters auf Rü[X.]kgewähr insolvenzre[X.]htli[X.]h angefo[X.]htener Leistungen zählt daher ni[X.]ht zu den Ansprü[X.]hen aus dem Steuerverhältnis. Die Insolvenzanfe[X.]htung führt ledigli[X.]h zur Unwirksamkeit der die Gläubiger bena[X.]hteiligenden Re[X.]htshandlung, jedo[X.]h ni[X.]ht zur Unwirksamkeit der dieser zugrunde liegenden Verpfli[X.]htung. Vielmehr bleibt der Re[X.]htsgrund einer angefo[X.]htenen Leistung - hier die steuerli[X.]hen Ansprü[X.]he - von der Insolvenzanfe[X.]htung unberührt. Der Anfe[X.]htungsgegner muss die ihm vom Insolvenzs[X.]huldner erbra[X.]hte Leistung zurü[X.]kgewähren, behält aber seine zunä[X.]hst erfüllte, nunmehr wieder offene Forderung (§ 144 Abs. 1 [X.]), die er zur Insolvenztabelle anmelden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 7 [X.] 3.16 - NVwZ-RR 2018, 916 Rn. 12 m.w.N.). Das mit § 32[X.] Abs. 1 Nr.2 [X.] verfolgte Anliegen einer Glei[X.]hbehandlung von Finanzbehörden und sonstigen Gläubigern berührt damit zwar finanzielle Interessen des Staates, weil die Finanzbehörde die vereinnahmten Steuergelder ggf. zurü[X.]kgewähren und ihre Forderungen zur Insolvenztabelle anmelden muss. Ob das Interesse, si[X.]h vor dieser "Rü[X.]kabwi[X.]klung" zu s[X.]hützen, ein anerkennenswertes "wi[X.]htiges Ziel" im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Bu[X.]hst. e der Verordnung ([X.]) 2016/679 darstellt, ist aber zumindest fragli[X.]h, zumal ein unmittelbarer Zusammenhang mit der Gewährleistung einer glei[X.]hmäßigen und gesetzmäßigen Besteuerung und der Si[X.]herung des Steueraufkommens si[X.]h jedenfalls ni[X.]ht aufdrängt. Au[X.]h der nationale Gesetzgeber hatte - wie die in § 32b Abs. 1 Satz 2 [X.] in Bezug genommene Vors[X.]hrift des § 32a Abs. 2 [X.] zeigt - insoweit vorrangig andere Fälle vor Augen.