L e i t s a t z

zum Beschluss des [X.] vom 8. März 2001

- 2 BvK 1/97 -

In Fällen fortdauernden Unterlassens wird die Frist des § 64 Abs. 3 [X.] spätestens dadurch in [X.]gesetzt, dass sich der Antragsgegner erkennbar und eindeutig weigert, in einer Weise tätig zu werden, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält.

[X.]

- 2 BvK 1/97 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
ü[X.]
den Antrag

festzustellen, dass der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 der [X.] in Verbindung mit Artikel 21 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt hat, indem er es unterlassen hat, die 5 vom [X.] des § 10 Absatz 1 des [X.] ([X.]) aufzuheben, hilfsweise abzumildern, weiter hilfsweise zu ü[X.]prüfen.

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff

am 8. März 2001 gemäß § 24 [X.] beschlossen:

Der Antrag wird verworfen.

Gründe:

A.

[X.] betrifft einen Verfassungsstreit innerhalb eines Landes (Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 [X.]). Es geht um die Frage, ob der [X.]ische [X.] durch die Beibehaltung der im Gesetz ü[X.] die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in [X.] (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz in der Fassung vom 19. März 1997, GVOBl [X.] - [X.] -) enthaltenen Bestimmung ü[X.] die 5 v.H.-Sperrklausel Rechte der Antragstellerin verletzt hat.

I.

1. Bereits die ursprüngliche Fassung des [X.] vom 1. April 1959 (GVOBl [X.]) sah in § 11 die 5 v.H.-Sperrklausel vor. In der nunmehr geltenden Fassung des [X.] vom 19. März 1997 (GVOBl 1997, [X.]) ist sie in § 10 Abs. 1 enthalten und lautet:

§ 10 Abs. 1 [X.]

An dem Verhältnisausgleich nimmt jede politische [X.] oder Wählergruppe teil, für die ein Listenwahlvorschlag aufgestellt und zugelassen worden ist, sofern für sie mindestens eine unmittelbare Vertreterin oder ein unmittelbarer Vertreter gewählt worden ist oder sofern sie mindestens 5 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat. Zur Berechnung der Stimmen für den Verhältnisausgleich werden für jeden Listenwahlvorschlag die Stimmen zusammengezählt, die die unmittelbaren Bewer[X.]innen und Bewer[X.] der vorgeschlagenen politischen [X.] oder Wählergruppe erhalten haben.

2. In der 13. Legislaturperiode des [X.]ischen [X.]s war die 5 v.H.-Sperrklausel Gegenstand der Beratung der vom [X.] eingesetzten "Enquetekommission Kommunalverfassungsreform". Diese empfahl in ihrem Schluss[X.]icht vom 9. Juni 1993 die Sperrklausel im Kommunalwahlrecht aufrechtzuerhalten ([X.] 13/1111, [X.]103). Das in der Folgezeit verabschiedete Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 22. Dezem[X.] 1995 (GVOBl 1996, [X.]) ließ die Sperrklausel ebenso un[X.]ührt, wie die späteren Gesetze, mit denen das aktive Wahlalter auf 16 Jahre herabgesetzt (Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 27. Februar 1997, GVOBl 1997, S. 101 [X.]. [X.]) und die Frist für die Stichwahl hauptamtlicher Bürgermeister verlängert wurde (Gesetz zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 18. März 1997, GVOBl 1997, [X.]).

II.

Die Antragstellerin hat am 4. Septem[X.] 1997 Organklage erhoben, mit der sie geltend macht, in ihrem Recht auf Wahlgleichheit verletzt zu sein. Der Antragsgegner habe es in verfassungswidriger Weise unterlassen, die Sperrklausel des § 10 Abs. 1 [X.] aufzuheben, hilfsweise abzumildern, jedenfalls zu ü[X.]prüfen.

1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, die Rüge einer gesetzge[X.]ischen Unterlassung sei zulässig, weil aus dem materiellen Recht eine Handlungspflicht des Gesetzge[X.]s folge, deren Verletzung ihre Rechte beeinträchtige. Bei der 5 v.H.-Sperrklausel handele es sich um eine Regelung, die durch die verbreiterte Erfahrungsbasis im Umgang mit Sperrklauseln im Wahlrecht sowie insbesondere durch die Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte im Jahre 1995 verfassungswidrig geworden sei. Aus dieser Änderung der Verhältnisse resultiere die Pflicht des Gesetzge[X.]s, diese Regelung aufzuheben. Dass der Gesetzge[X.] sie gleichwohl noch nicht aufgehoben habe, sei eine verfassungswidrige Unterlassung im Sinne von § 64 Abs. 1 [X.], die die Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit bei Wahlen (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Verfassung des Landes [X.] vom 13. Juni 1990, GVOBl S. 391 - [X.] - und Art. 21 Abs. 1 GG i.V.m. [ref=aa57b4f3-aef7-4a62-8b59-f835384a1825]Art. 3 Abs. 1 [X.]]) verletze.

Die Antragsfrist gemäß § 64 Abs. 3 [X.] sei gewahrt. Die Pflicht des Gesetzge[X.]s zur Abschaffung der Sperrklausel sei durch die Neuregelung der Kommunalverfassung in Gestalt des Änderungsgesetzes vom 22. Dezem[X.] 1995 entstanden, durch das die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte eingeführt worden sei. Diese Regelung habe der Sperrklausel die Berechtigung entzogen. Demgemäß hätte der Gesetzge[X.] die Sperrklausel so rechtzeitig abschaffen müssen, dass die Kommunalwahlen im März 1998 auf der Grundlage der Neuregelungen hätten durchgeführt werden können. Für sie - die Antragstellerin - sei erst erkennbar geworden, dass der Gesetzge[X.] die 5 v.H.-Sperrklausel nicht abschaffen werde, als dies auch durch die Änderungsgesetze vom 27. Februar 1997 und vom 18. März 1997 nicht geschehen sei. Die Antragsfrist im [X.]verfahren habe mithin nicht vor dem 3. April 1997, dem Tag der Bekanntgabe des Gesetzes vom 18. März 1997, mit dem das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz zuletzt geändert worden sei, zu laufen begonnen.

2. Eine Einschränkung des Grundsatzes der Wahlgleichheit bedürfe eines sachlichen Grundes. Als solcher komme in Bezug auf den Erfolgswert der Wählerstimmen durch die 5 v.H.-Sperrklausel allein die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Parlamente und kommunalen Vertretungskörperschaften in Betracht. Das [X.] ([X.] 6, 104 <115 f.>) habe die Erforderlichkeit einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht vor allem mit der Notwendigkeit stabiler Mehrheitsverhältnisse für die Wahl der Bürgermeister und Landräte begründet, die durch eine ü[X.]mäßige "[X.]enzersplitterung" in den Gemeindevertretungen und Kreistagen gefährdet werden könnten. Durch die Einführung der Direktwahl der kommunalen [X.] sei das zentrale Element entfallen, auf das die 5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 [X.] gestützt werde. Bei der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte in das nordrhein-westfälische Kommunalwahlrecht habe der Verfassungsgerichtshof [X.] (NVwZ 1995, [X.] <581 f.>) eine Pflicht des Gesetzge[X.]s zur Ü[X.]prüfung der Sperrklausel festgestellt. Der [X.] Gesetzge[X.] sei dieser Pflicht nicht nachgekommen; er habe sich mit der Frage der Fortgeltung der Sperrklausel im Kommunalwahlrecht nicht beschäftigt.

III.

Der Antragsgegner und die Landesregierung von [X.] halten in ihrer Stellungnahme die Anträge für unzulässig, weil ein Unterlassen des Gesetzge[X.]s im [X.]verfahren nur gerügt werden könne, wenn gegen in der Verfassung ausdrücklich normierte [X.]verstoßen worden sei. Die Verletzung von ungeschriebenen, sich aus der Verfassung indirekt ergebenden Prüfungs-, Nachbesserungs- und Handlungspflichten des Gesetzge[X.]s könne nicht Gegenstand des [X.] sein, da eine Verletzung solcher Pflichten stets behauptet werden könne und damit eine uferlose, von den gesetzgebenden Körperschaften nicht mehr beherrschbare Ausdehnung möglicher Prüfungsgegenstände im [X.] zu befürchten sei.

Die Anträge seien zudem verfristet. Die Frist nach § 73 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 64 Abs. 3 [X.] habe in dem Zeitpunkt zu laufen begonnen, in welchem der Gesetzge[X.] das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz "umfassend in den Blick genommen" habe. Dies sei nicht erst durch die Novellen im Jahre 1997, die mit der 5 v.H.-Sperrklausel nicht zusammenhängende Details geregelt hätten, sondern [X.]eits durch das Gesetz vom 22. Dezem[X.] 1995 (GVOBl 1996, [X.]) geschehen. Schon damals habe der Gesetzge[X.] das Kommunalwahlrecht umfassend novelliert und insbesondere die Direktwahl der kommunalen [X.] eingeführt. Dadurch habe er zugleich zu erkennen gegeben, dass er die Sperrklausel nicht revidieren werde. Die Frist habe deshalb am 11. Januar 1996 mit der Bekanntmachung des Gesetzes vom 22. Dezem[X.] 1995 zu laufen begonnen. Zu diesem Zeitpunkt sei der Antragstellerin erkennbar gewesen, dass der Gesetzge[X.] die Sperrklausel nicht abschaffen oder ändern und sie auch keiner weiteren Ü[X.]prüfung unterziehen werde.

B.

[X.] ist unzulässig. Die parteifähige Antragstellerin (vgl. [X.] 60, 53 <62>) hat die in § 73 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 64 Abs. 3 [X.] bestimmte Frist versäumt. Dies gilt unabhängig davon, ob sich die Antragstellerin der Sache nach dagegen wendet, dass es der Antragsgegner unterlassen habe, die Regelung ü[X.] die 5 v.H.-Sperrklausel aufzuheben, abzumildern oder nochmals zu ü[X.]prüfen, oder a[X.] dagegen, dass der Antragsgegner gesetzge[X.]ische Maßnahmen unter Beibehaltung dieser Sperrklausel getroffen habe. Aus diesem Grunde kann hier die von einigen Landesverfassungsgerichten (vgl. [X.] Rheinland-Pfalz, DVBl 1972, S. 783 <784 f.>; [X.] [X.], DVBl 1999, S. 1271; [X.]erfG Mecklenburg-Vorpommern, NordÖR 2001, S. 64 <65>) bejahte, vom [X.] bislang a[X.] noch nicht entschiedene Frage, ob bloße Unterlassungen des Gesetzge[X.]s im Wege des [X.] ü[X.]haupt angreifbar sind (vgl. [X.] 92, 80 <87>), weiter offen bleiben.

I.

Richtet sich der Antrag der Sache nach dagegen, dass der Antragsgegner durch eine Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 [X.] Rechte der Antragstellerin verletzt oder unmittelbar gefährdet habe, kommt als eine solche Maßnahme nur das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 22. Dezem[X.] 1995 (GVOBl 1996, [X.]) in Betracht. Hierdurch ist die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte eingeführt worden, ohne dass zugleich etwas an der in § 10 Abs. 1 [X.] bestimmten Sperrklausel geändert worden ist. Eine Organklage der Antragstellerin gegen das Gesetz vom 22. Dezem[X.] 1995 wahrt nicht die Sechsmonatsfrist, binnen deren eine solche Klage erhoben werden muss. Nach § 73 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 64 Abs. 3 [X.] beginnt diese Frist zu laufen, wenn die Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden ist. Ein [X.]gilt mit der Verkündung als allgemein bekannt geworden (vgl. [X.] 13, 1 <10>; 24, 252 <258>; 64, 301 <316>; 92, 80 <87>). Das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts wurde am 11. Januar 1996 verkündet. Die Frist zur Antragstellung lief deshalb am 11. Juli 1996 ab. Die Antragsschrift ist a[X.] erst am 5. Septem[X.] 1997 beim [X.] eingegangen.

An dieser Beurteilung ändert nichts, dass das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 22. Dezem[X.] 1995 erstmals bei den Kommunalwahlen 1998 angewendet worden ist. Zwar hat das [X.] in seinem Urteil vom 13. Juni 1989 (vgl. [X.] 80, 188 <209 ff.>) entschieden, dass eine Vorschrift der Geschäftsordnung des [X.] erst von dem Zeitpunkt an als Maßnahme im Sinne von § 64 [X.] zu beurteilen sei, in dem sie beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag. Wahlgesetze jedoch betreffen [X.]eits vom Zeitpunkt ihrer Verkündung an unmittelbar den verfassungsrechtlichen Status der [X.]en. Zum Begriff der [X.] im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG gehört grundsätzlich der Wille, an Wahlen teilzunehmen (§ 2 PartG - vgl. [X.] 24, 260 <263>; 79, 379 <384>; 89, 266 <269 f.>; 92, 80 <88>). Daher führt [X.]eits der Erlass der Wahlgesetze zu einer rechtlichen Betroffenheit der Antragstellerin. Sieht sich eine [X.] durch ein Wahlgesetz in ihrem Recht auf Gleichheit verletzt oder unmittelbar gefährdet, so kann sie dies im [X.] geltend machen, ohne dass ein konkreter Zusammenhang mit einer bestimmten Wahl bestehen muss. Die Durchführung der Wahl [X.]ührt den Status der [X.]en nicht, sie bringt lediglich im Wahlrecht angelegte Vor- und Nachteile zur Wirkung ([X.] 92, 80 <88 f.> m.w.[X.]).

Neben dem Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 22. Dezem[X.] 1995 kommen andere Gesetze als Anknüpfungspunkte für die Berechnung der Antragsfrist nicht in Betracht. Die Änderungsgesetze zum Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 27. Februar 1997 (Herabsetzung des aktiven Wahlalters) und vom 18. März 1997 (Verlängerung der Frist für die Stichwahl hauptamtlicher Bürgermeister) scheiden aus, weil sie in keinem Zusammenhang mit der 5 v.H.-Sperrklausel stehen.

II.

Geht man davon aus, dass sich die Antragstellerin der Sache nach gegen ein Unterlassen des Antragsgegners wendet und unterstellt man die [X.]einer Organklage gegen ein Unterlassen des Gesetzge[X.]s, so hat die Antragstellerin die Antragsfrist nach der Regelung des § 73 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 64 Abs. 3 [X.] ebenfalls versäumt. Dies gilt auch dann, wenn der Gesetzge[X.] die als unerfüllt gerügte Handlungspflicht nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern fortdauernd nicht befolgt hat (fortdauerndes Unterlassen, vgl. [X.] 92, 80 <89>).

Die Ausschlussfrist des § 73 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 64 Abs. 3 [X.] dient dem Erfordernis, im [X.]verfahren angreifbare Rechtsverletzungen im Interesse der Rechtssicherheit nach einer bestimmten Zeit außer Streit zu stellen (vgl. [X.] 80, 188 <210>). Dieses Interesse besteht auch bei fortdauerndem gesetzge[X.]ischen Unterlassen. Wann in einem solchen Fall die Antragsfrist zu laufen beginnt, lässt sich nicht generell und für alle Fallgestaltungen festlegen. Die Frist wird a[X.] spätestens dadurch in Lauf gesetzt, dass sich der Gesetzge[X.] erkennbar und eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält (vgl. [X.] 92, 80 <89>; stRspr).

1. Der Antragsgegner hat das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts 1995 vom 22. Dezem[X.] 1995 erlassen. Am 11. Januar 1996 wurde es verkündet. Dadurch hat er es für die Antragstellerin erkennbar abgelehnt, die Regelung ü[X.] die 5 v.H.-Sperrklausel aufzuheben, abzumildern oder nochmals zu ü[X.]prüfen.

Die Antragstellerin macht selbst geltend, der Antragsgegner habe eine Änderung der für die Zulässigkeit der 5 v.H.-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht von [X.] maßgeblichen Rechtslage bewirkt, indem er die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte einführte. Denn dadurch habe er den Vertretungskörperschaften jene zentrale Kompetenz entzogen, deren Wahrnehmung die Sperrklausel bislang auf der Grundlage der Rechtsprechung des [X.]s habe sichern sollen. Durch diese Änderung der Rechtslage sei der Antragsgegner verpflichtet worden, die Sperrklausel mit ihrer die Wahlgleichheit einschränkenden Wirkung aufzuheben, abzumildern oder zu ü[X.]prüfen.

Folgt man der Antragstellerin in dieser Argumentation, so muss diese Gesetzesänderung zugleich als erkennbare Weigerung verstanden werden, in der von der Antragstellerin verlangten Weise tätig zu werden. Ändert der Gesetzge[X.] Vorschriften, die bisher zur Begründung der Sperrklausel dienten, so bringt er damit zum Ausdruck, dass er die durch die Rechtsänderung herbeigeführte Rechtslage nicht für verfassungswidrig hält und sich nicht zu weiteren Rechtsänderungen veranlasst sieht. Dies macht er mit Verkündung des Änderungsgesetzes deutlich; zu diesem Zeitpunkt gilt das Gesetz als allgemein bekannt geworden (vgl. [X.] 16, 6 <18 f.>; 24, 252 <258>). Folglich war der Antragstellerin [X.]eits mit Verkündung des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts am 11. Januar 1996 die endgültige Weigerung des Gesetzge[X.]s erkennbar, die in § 10 Abs. 1 [X.] bestimmte Sperrklausel als Folge der Einführung der Direktwahl der kommunalen [X.] aufzuheben, abzumildern oder nochmals zu ü[X.]prüfen.

2. Im vorliegenden Fall hatte sich die Weigerung des Antragsgegners, in der durch die Antragstellerin begehrten Weise tätig zu werden, schon im Gesetzgebungsverfahren angedeutet. Der Antragsgegner hatte sich zur Vor[X.]eitung der Kommunalverfassungsreform einer Enquetekommission bedient, deren Schluss[X.]icht vom 9. Juni 1993 in den Drucksachen des [X.]ischen [X.]s veröffentlicht worden ist ([X.] 13/1111). Darin hat die Enquetekommission unter Bezugnahme auf die Stellungnahmen des [X.]ischen Landkreistages und des Städtebundes [X.] empfohlen, die 5 v.H.-Klausel aufrechtzuerhalten. Die Antragstellerin musste danach das Änderungsgesetz von 1995 als bewusste Entscheidung für die Beibehaltung der 5 v.H.-Sperrklausel verstehen.