[X.]

- 1 BvR 748/93 -

- 1 [X.] -

- 1 BvR 1228/95 -

IM NAMEN [X.]

In dem Verfahren

über

die [X.]

- 1 BvR 748/93  -,

- 1 BvR 616/95  -,

- 1 BvR 1228/95  -

hat das [X.] - Erster Senat - unter Mitwirkung

des Vizepräsidenten [X.],

[X.],

Kühling,

der Richterinnen [X.],

[X.],

[X.]

und der Richter Hömig,

[X.]

am 18. Dezember 1996 beschlossen:

1. Die [X.] werden verworfen.

G r ü n d e :

A.

Die [X.] betreffen Rechtsstreitigkeiten um die Zulassung des Deutschen Sportfernsehens. Sie richten sich gegen Entscheidungen des [X.], mit denen die im Verwaltungsrechtsweg wiederhergestellte aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe der [X.] gegen den Genehmigungsbescheid der [X.]n Landeszentrale für neue Medien ausgesetzt oder aufgehoben wurde.

I.

Die "[X.]" ([X.]) ist aus der "[X.] mbH" ([X.]) hervorgegangen, deren Programm "Tele 5" seit 1985 aufgrund eines Programmanbietervertrags mit der "Münchener Gesellschaft für Kabelkommunikation mbH" nach Genehmigung durch die [X.] Landeszentrale für neue Medien ([X.]) ausgestrahlt wurde. [X.] setzten Bestrebungen ein, "Tele 5" in ein reines Sportprogramm umzuwandeln. Ein entsprechender Programmanbietervertrag zwischen der [X.] und der [X.] kam am 28. Dezember 1992 zustande und wurde von der [X.] mit Bescheid vom selben Tag genehmigt. Seit dem 1. Januar 1993 wird das Programm unter dem Namen [X.] als bundesweites Fernsehspartenprogramm über Satellit verbreitet und bereichsweise auch in das Kabelnetz eingespeist oder terrestrisch ausgestrahlt.

Gegen die Genehmigungsfähigkeit des [X.] bestanden in der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten ([X.]) von Anfang an Bedenken. Wegen der unternehmerischen Verflechtungen der [X.] und der an ihr beteiligten Gesellschaften wurde bezweifelt, daß die Genehmigungsvoraussetzungen, die § 21 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten [X.] vom 31. August 1991 ([X.]) zur Sicherung der Meinungsvielfalt aufstellt, erfüllt seien. Nachdem die Zulassung des [X.] mehrfach Gegenstand von Beratungen gewesen war, verlangte die [X.] in ihrer Sitzung vom 20. November 1992, daß vor einer Zulassung geklärt werde, inwieweit die wirtschaftliche Risikoverteilung zwischen den Gesellschaftern der [X.] deren Gesellschaftsanteilen entspreche; außerdem müsse sichergestellt sein, daß wegen der Zurechnung der Vermarktungsgesellschaft [X.] zu Pro 7 die bisherigen Gewinnbeteiligungsstrukturen aufgegeben und Einflußnahmen dieses Unternehmens auf die [X.] von [X.] ausgeschlossen würden. Die daraufhin vorgelegten Unterlagen reichten der [X.] in ihrer Sitzung vom 20. Dezember 1992 für eine positive Entscheidung gemäß § 30 Abs. 2 [X.] nicht aus.

II.

1. Gegen die trotz dieser Stellungnahme erteilte Genehmigung durch die [X.] legte die Beschwerdeführerin, die [X.] ([X.]), Widerspruch ein. Die [X.] wies den Widerspruch zurück. Daraufhin erhob die Beschwerdeführerin Anfechtungsklage und begehrte die Feststellung, daß ihr Widerspruch gegen den Bescheid der [X.] aufschiebende Wirkung habe. Nachdem das Verwaltungsgericht diesem Begehren entsprochen hatte, ordnete die [X.] die sofortige Vollziehung ihres Bescheides an. Den Antrag der Beschwerdeführerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklage wiederherzustellen, lehnte das Verwaltungsgericht ab. Der Beschwerde gegen diesen Beschluß gab der Verwaltungsgerichtshof statt und stellte die aufschiebende Wirkung wieder her. Zur Begründung führte er aus, für die Klage fehle es nicht am Rechtsschutzbedürfnis; die Beschwerdeführerin brauche sich nicht auf das landesrechtliche Beanstandungsverfahren nach § 30 Abs. 3 [X.] verweisen zu lassen. Ihre Rechtsschutzmöglichkeiten richteten sich allein nach der Verwaltungsgerichtsordnung, die als Bundesrecht nicht durch den [X.] abgeändert werden könne. Ein Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts fehle, weil sein Vollzug nur unter Verstoß gegen die Rechtsordnung möglich wäre und offen zutage liege, daß er im Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben werde (vgl. im einzelnen [X.], ZUM 1993, S. 296).

2. Gegen diesen Beschluß wandte sich die [X.] mit einer Verfassungsbeschwerde an den [X.] und beantragte ferner, den Vollzug des Beschlusses bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde auszusetzen. Der [X.] gab dem Eilantrag statt. Zur Begründung führte er aus, daß die Verfassungsbeschwerde nicht von vornherein erfolglos erscheine. Bei summarischer Prüfung könne nicht ausgeschlossen werden, daß der Verwaltungsgerichtshof Bedeutung und Tragweite des Grundrechts der [X.] aus Art. 111 a der [X.] ([X.]) verkenne, wenn er den Medienanstalten anderer Länder der Bundesrepublik [X.] Einfluß auf den Rundfunkbetrieb der [X.] in [X.] zubillige. Die Folgenabwägung ergebe ein überwiegendes Interesse der [X.] an der Außervollzugsetzung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. im einzelnen [X.], ZUM 1993, S. 304).

Gegen diese am 7. April 1993 ergangene Entscheidung richtet sich die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 748/93. Einen damit verbundenen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hat die 1. Kammer des Ersten Senats des [X.]s mit Beschluß vom 9. Juli 1993 abgelehnt (ZUM 1994, S. 630).

3. Am 10. Februar 1995 entschied der [X.] [X.] über die Verfassungsbeschwerde und hob den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs auf.

Zur Begründung führte er aus, der Beschluß, der materiellrechtlich auf der Auslegung und Anwendung der landesrechtlichen Bestimmungen des [X.]s und des Verwaltungsverfahrensgesetzes beruhe, verletze die [X.] in ihrem Grundrecht der [X.] aus Art. 111 a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 [X.]. Diese Vorschrift gewähre der [X.] nicht nur das Recht, an den Geboten der Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt orientierte Programme inhaltlich zu gestalten. Sie gewährleiste darüber hinaus, daß die Trägerin der [X.] von ihrem Grundrecht im Rahmen des Freiraums Gebrauch machen könne, der durch die Regelung des § 30 Abs. 2 und 3 [X.] geschaffen worden sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, das in § 30 Abs. 3 [X.] vorgesehene Beanstandungsverfahren berühre die Rechtsschutzmöglichkeiten der [X.] nicht, trage der [X.] der [X.] nicht ausreichend Rechnung. Zwar könne Landesrecht bundesrechtlich geregelte Rechtsinstitute wie die der Verwaltungsgerichtsordnung nicht verändern. Das bedeute aber nicht, daß sie von tatsächlichen oder rechtlichen Vorgaben unabhängig seien, die im Landesrecht wurzelten.

Das gelte auch für das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Da es entfalle, wenn der Kläger seine Rechte auf einfachere Weise verwirklichen könne, habe es der Verwaltungsgerichtshof nicht ohne Erörterung des rundfunkrechtlichen Beanstandungsverfahrens bejahen dürfen. Angesichts der Ungewißheit, die die Entscheidung in dieser Hinsicht hinterlasse, werde eine ausschließlich an den sachlichen Erfolgsaussichten der Klage orientierte Entscheidung der verfassungsrechtlichen Position der [X.] nicht gerecht (vgl. im einzelnen [X.], ZUM 1995, S. 417).

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 616/95.

4. Der Verwaltungsgerichtshof, an den die Sache zur erneuten Entscheidung über den Eilantrag der [X.] zurückverwiesen worden war, stellte die aufschiebende Wirkung der Klage abermals her.

Zur Begründung führte er aus, die [X.] habe ein Rechtsschutzbedürfnis. Das rundfunkrechtliche Beanstandungsverfahren biete keinen einfacheren oder effektiveren Weg zur Erreichung ihres Ziels, weil ein ungeregeltes außergerichtliches Vorgehen keinen Ersatz für ein Gerichtsverfahren mit allen verfahrensrechtlichen Kautelen einschließlich der Titulierung und Vollstreckung bilden könne. Überdies ergebe sich aus § 77 Abs. 2 VwGO, daß die landesrechtlichen Vorschriften über Einspruchs- und Beschwerdeverfahren als Voraussetzung der verwaltungsgerichtlichen Klage durch die Verwaltungsgerichtsordnung ersetzt seien. Eine Absicht, den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu verkürzen, komme im [X.] im übrigen auch nicht zum Ausdruck. Die in § 30 [X.] vorgesehenen Instrumente gegenseitiger Abstimmung sollten zwar eine gütliche Einigung der Landesmedienanstalten fördern, aber nicht die Schwelle für die Beschreitung des Rechtswegs anheben.

Auch die Interessen des [X.] könnten eine Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung nicht rechtfertigen. Zum einen erlaubten sogar erhebliche wirtschaftliche Interessen nicht, einen offenkundig und unheilbar rechtswidrigen Verwaltungsakt einstweilen gelten zu lassen. Zum anderen sei das [X.] für das Entscheidungsdefizit im Bescheid der [X.] mitverantwortlich. Es habe seine geschäftlichen Beziehungen und sonstigen zulassungsrelevanten Verhältnisse nicht offengelegt und sei selbst jetzt nicht dazu bereit (vgl. im einzelnen [X.], ZUM 1995, S. 423).

5. Auch den Vollzug dieses Beschlusses setzte der [X.] [X.] auf die von der [X.] erhobene Verfassungsbeschwerde einstweilen aus. Zur Begründung führte er aus, daß die Verfassungsbeschwerde weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet sei. Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs enthalte nunmehr zwar Ausführungen zum Rechtsschutzbedürfnis. Es sei jedoch offen, ob diese Ausführungen der Bedeutung des Grundrechts der [X.] auf [X.] gerecht würden. Die daher nötige Folgenabwägung führe wiederum zu dem Ergebnis, daß die Vorteile einer einstweiligen Anordnung schwerer wögen als ihre Nachteile (vgl. im einzelnen [X.], ZUM 1995, S. 426).

Gegen die zweite Eilentscheidung des [X.] richtet sich die Verfassungsbeschwerde in dem Verfahren 1 BvR 1228/95.

Die Hauptsacheentscheidung des [X.] über die erneute Verfassungsbeschwerde der [X.] steht noch aus.

6. Im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren hat die Anfechtungsklage der Beschwerdeführerin gegen den Bescheid der [X.] bisher in zwei Instanzen Erfolg gehabt (vgl. VG München, Urteil vom 30. Mai 1994 - M 3 K 93.198 -; [X.], ZUM 1996, S. 326). Derzeit ist die Revision beim [X.] anhängig.

III.

Mit ihren [X.] macht die Beschwerdeführerin Verstöße gegen die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 19 Abs. 4 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geltend. Zur Begründung führt sie aus:

1. Verfahren 1 BvR 748/93

a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig.

Die Beschwerdeführerin sei als Trägerin der genannten Grundrechte beschwerdebefugt. Zwar gehörten Anstalten des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht zum Kreis der Grundrechtsträger. Für die Landesmedienanstalten gelte dieser Grundsatz aber nicht ausnahmslos. Wie die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten seien sie dem durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Lebensbereich unmittelbar zuzuordnen. Sie hätten die [X.] unabhängig von staatlichem und gesellschaftlichem Einfluß zu gewährleisten. Daß sie nicht selbst Rundfunkprogramme veranstalteten, sei nicht entscheidend. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG schütze nicht allein die Programmbetätigung, sondern umfassend die Freiheit des Rundfunks als Gesamtveranstaltung. Gerade dieser dienten die Landesmedienanstalten. Unabhängig davon könnten sie sich wegen ihrer staatsfernen Organisation auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG stehe ihnen in jedem Fall zu.

Ihr Rechtsschutzinteresse bestehe trotz der Entscheidung des [X.] vom 10. Februar 1995, mit der die angegriffene Entscheidung gegenstandslos geworden sei, fort. Zum einen seien aufgrund der angegriffenen Entscheidung mehrere Gerichtsentscheidungen gegen die Beschwerdeführerin ergangen, die sich noch in [X.] befänden. Außerdem habe das [X.] einen Schadensersatzprozeß gegen sie angestrengt. Die verwaltungsrechtliche Vorfrage im Amtshaftungsverfahren hänge unmittelbar mit der angegriffenen Entscheidung zusammen. Zum anderen bleibe das Rechtsschutzinteresse bestehen, weil sonst verfassungsrechtliche Fragen von grundsätzlicher Bedeutung nicht geklärt würden. Auch dürfe der Umstand, daß dem [X.] eine schnelle Entscheidung oft unmöglich sei, nicht dazu führen, daß [X.] allein wegen des Zeitablaufs unzulässig würden. Schließlich bestehe Wiederholungsgefahr.

Der Rechtsweg sei erschöpft. Die Beschwerdeführerin habe mit ihren Anträgen auf vorläufigen Rechtsschutz den verwaltungsgerichtlichen Instanzenzug erfolgreich durchlaufen. Gegen die Entscheidung des [X.] stehe ihr kein Rechtsweg offen.

b) Die angegriffene Entscheidung verletze sie in ihrem Grundrecht auf [X.]. Der [X.] [X.] lasse ihre Grundrechtsposition unbeachtet und verkürze das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Anwendung von Art. 111 a [X.] auf den Gehalt einer subjektiven Veranstalterfreiheit für die [X.]. Im Ergebnis führe dies dazu, daß sich Fehlentwicklungen bei der Konzentration von Meinungsmacht im System des privaten Rundfunks verfestigten und der Beschwerdeführerin jede Möglichkeit genommen werde, mit Hilfe der Gerichte korrigierend einzugreifen. Damit würden die Grundvoraussetzungen in Frage gestellt, die das [X.] an die Zulassung privaten Rundfunks stelle.

2. Verfahren 1 BvR 616/95

Die Beschwerdeführerin verweist auf ihr früheres Vorbringen und führt ergänzend aus:

a) Der Rechtsweg sei auch nach der Entscheidung des [X.] vom 10. Februar 1995 erschöpft. Die Beschwerdeführerin könne nicht auf das Verfahren vor dem [X.] verwiesen werden, an das der [X.] den Rechtsstreit zurückverwiesen habe. Dieses Verfahren sei nach der Entscheidung vom 10. Februar 1995 von vornherein mit landesverfassungsrechtlichen Vorgaben belastet, die keinen Bestand haben könnten. Auch liege eine Grundrechtsbeeinträchtigung der Beschwerdeführerin bereits in der zeitlichen Verzögerung, die die Aufhebung des Beschlusses vom 24. April 1993 mit sich bringe. Nur die Aufhebung der Entscheidung vom 10. Februar 1995 könne deshalb die Beeinträchtigung der Grundrechte der Beschwerdeführerin ausräumen.

b) Die angegriffene Entscheidung verstoße in der Sache gegen das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot effektiver, prozeduraler Vielfaltsicherung und verhelfe überdies einer offensichtlich verfassungswidrigen Zulassungsentscheidung zur Geltung.

3. Verfahren 1 BvR 1228/95

Die Beschwerdeführerin trägt vor, durch die erneut bestätigte Entscheidungspraxis des [X.] werde sie ihres Rechts auf rechtzeitigen und effektiven Rechtsschutz vollkommen beraubt. Sie sei auf den Rechtsschutz durch das [X.] angewiesen.

IV.

Zu den [X.] haben sich die [X.] Staatsregierung durch den [X.]n Ministerpräsidenten, der [X.] Senat, die [X.] Landeszentrale für neue Medien, die [X.], die Niedersächsische Landesmedienanstalt, die Landesanstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen, die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik [X.] ([X.]) sowie der [X.] geäußert.

B.

Die [X.] sind unzulässig.

I.

Hinsichtlich der [X.] in den Verfahren 1 BvR 748/93 und 1 BvR 616/95 fehlt der Beschwerdeführerin das Rechtsschutzbedürfnis. Die erste Eilentscheidung des [X.] ist durch dessen Hauptsacheentscheidung, diese wiederum durch die erneute Eilentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs und die darauf bezogene zweite Eilentscheidung des [X.] gegenstandslos geworden. Soweit sie verfassungsrechtliche Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen, könnten diese prinzipiell im Rahmen der Verfassungsbeschwerde geklärt werden, die sich gegen die zweite Eilentscheidung des [X.] richtet. Dasselbe gilt hinsichtlich der Abwehr einer Wiederholungsgefahr.

II.

Einer sachlichen Prüfung der Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 1228/95 steht hier allerdings der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen.

Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt, daß ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinn hinaus auch alle sonstigen prozessualen Möglichkeiten ergreift, die eine Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen versprechen (vgl. [X.]erfGE 86, 15 <22>; stRspr). Eine derartige Möglichkeit besteht hier. Zwar ist gegen die Entscheidung des [X.] kein Rechtsweg eröffnet. Auch kann die Beschwerdeführerin nicht auf den - noch nicht abgeschlossenen - Rechtsweg der verwaltungsgerichtlichen Hauptsache verwiesen werden, weil sich dort die Grundrechtsverletzungen, die die Beschwerdeführerin gerade in der Verhinderung von Eilrechtsschutz durch den [X.] erblickt, nicht beheben lassen. Die Beschwerdeführerin hat aber die Möglichkeit, Eilrechtsschutz beim [X.] zu erlangen, bei dem sich die Hauptsache derzeit befindet. Die angegriffene Entscheidung des [X.], die sich ausschließlich auf die [X.] Verfassung stützen kann, steht dem nicht entgegen. Sie würde sich durch eine antragsgemäße Entscheidung des [X.]s erledigen.

Ein Verweis auf diese Rechtsschutzmöglichkeit ist der Beschwerdeführerin auch zumutbar (vgl. [X.]erfGE 79, 275 <279>). Sie sieht ihre Beschwer durch die angegriffene Entscheidung des [X.] im [X.] darin, daß sie bis zum Abschluß des Hauptsacheverfahrens an der ihr aufgetragenen Wahrung der Meinungsvielfalt gehindert werde und daß sich dadurch bedingt Fehlentwicklungen im privaten Rundfunk zu verfestigen drohten, die sich im Fall des endgültigen Erfolgs ihrer Klage nicht mehr korrigieren ließen. Die damit bezeichneten Belange hätte das [X.] bei einer Folgenabwägung im Rahmen seiner Entscheidung über den vorläufigen Rechtsschutz in seine Erwägungen einzustellen und gegen die rechtlich geschützten Interessen der [X.] und des [X.] abzuwägen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob die Landesmedienanstalten sich im Verhältnis untereinander auf das Grundrecht der [X.] berufen können. Die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht ist ein aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgendes objektives Gebot, das bei Folgenabwägungen als wichtiger Gemeinwohlbelang berücksichtigt werden muß.

Der Antrag wäre auch nicht von vornherein aussichtslos. Das [X.] hat an der Bedeutung der Meinungsvielfalt im Rundfunk für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung und damit sowohl für die Entfaltung der Persönlichkeit als auch für die Aufrechterhaltung der [X.] Ordnung keinen Zweifel gelassen (vgl. [X.]erfGE 12, 205 <260 ff.>; 57, 295 <322 ff.>; 73, 118 <160, 172 ff.>; 83, 238 <296>). Dabei ist auch auf die Notwendigkeit einer präventiven Konzentrationskontrolle hingewiesen worden, weil eine nachträgliche Korrektur von Fehlentwicklungen gerade gegenüber konzentrierter Meinungsmacht in ihren Erfolgsaussichten stark gemindert wäre (vgl. [X.]erfGE 57, 295 <323>; 73, 118 <160>). Diesem Gesichtspunkt kommt auch Bedeutung für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu. Angesichts des Zeitablaufs bis zum Abschluß des Hauptsacheverfahrens und der beschleunigten Entwicklung im Fernsehsektor verwischt sich ferner der Unterschied zwischen konkreten und abstrakten Gefährdungen, den das [X.] in seiner [X.] vom 9. Juli 1993 (ZUM 1994, S. 632) noch betont hatte.

Es ist auch nicht ersichtlich, daß das Gebot der Vielfaltsicherung durch neuere Entwicklungen an Gewicht verlieren könnte. Vielmehr machen die im Vergleich zu den Printmedien fortgeschrittene und weiter fortschreitende horizontale Verflechtung auf dem Fernsehmarkt (vgl. Europäisches Medieninstitut, Bericht über die Entwicklung der Meinungsvielfalt und Konzentration im privaten Rundfunk gemäß § 21 Abs. 6 Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten [X.], in: Sicherung der Meinungsvielfalt, Schriftenreihe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 127; Schütz, [X.] Perspektiven 1994, S. 168), die vertikale Verflechtung von Rundfunkveranstaltern mit Produktionsfirmen, Inhabern von Film- und Sportübertragungsrechten und Eigentümern von ([X.] sowie die Privatisierung der Übertragungswege eine Berücksichtigung nach wie vor dringlich. Das gilt um so mehr, als sich einmal eingetretene Fehlentwicklungen wegen des dadurch entstehenden, auch politisch einsetzbaren Einflusses nur schwer rückgängig machen lassen.