Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14.04.2010, Az. 4 B 78/09

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Auf der Grundlage des [X.] einschließlich der ergänzenden Beschwerdebegründung vom 26. März 2010 ist ein Grund für die Zulassung der Revision nicht gegeben. Der von der Klägerin erhobene Einwand, die Beschwerde sei rechtsmissbräuchlich und daher insgesamt unzulässig, kann auf sich beruhen.

1. Die Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), die die Beklagte geltend macht, liegen entweder nicht vor oder sind nicht in der erforderlichen Weise dargelegt.

1.1 Einen Verfahrensmangel sieht die Beklagte zunächst darin, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Antrag auf Beiladung der [X.] [X.] abgelehnt hat; die Beiladung sei gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig gewesen.

Die Rüge ist unbegründet. Die [X.] [X.] war nicht notwendig beizuladen. Dritte sind gemäß § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen, wenn sie an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Streitig ist hier der Anspruch der Klägerin gegenüber der Beklagten auf Genehmigung der 78. Änderung des Flächennutzungsplans. An diesem Rechtsverhältnis ist die [X.] [X.] als Nachbargemeinde nicht beteiligt. Die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin kann sich zwar auf die Genehmigungsfähigkeit der ebenfalls auf die Ermöglichung eines [X.] ([X.]) gerichteten Änderung des Flächennutzungsplans der [X.] [X.] auswirken. Ob und inwieweit die [X.] [X.] deshalb berechtigt ist, die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin anzufechten, kann dahinstehen. Denn jedenfalls wird durch die Erteilung der von der Klägerin beantragten Genehmigung nicht über den Anspruch der [X.] [X.] auf Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung entschieden. Insoweit ist vielmehr eine gesonderte Entscheidung erforderlich.

Zudem ist die Beklagte durch das Unterbleiben der Beiladung nicht beschwert. Ein Verfahrensmangel, der den Beschwerdeführer nicht in eigenen Rechten berührt, kann der Nichtzulassungsbeschwerde nicht zum Erfolg verhelfen (Beschluss vom 16. September 2009 - BVerwG 8 B 75.09 - NVwZ-RR 2010, 37 Rn. 2). Die notwendige Beiladung soll die Rechte des notwendig [X.] schützen. Darüber hinaus dient sie der [X.], in dem sie die Rechtskraft des Urteils auf alle am streitigen Rechtsverhältnis Beteiligten erstreckt. Wer ordnungsgemäß am Verfahren beteiligt war und entsprechend auf das Verfahrensergebnis einwirken konnte, wird hingegen durch das Unterbleiben der notwendigen Beiladung eines anderen nicht in eigenen Rechten berührt (Beschluss vom 16. September 2009 a.a.[X.] Rn. 3). Die Beklagte ist entgegen ihrer Auffassung auch nicht deshalb beschwert, weil sie verpflichtet wird, der Klägerin die beantragte Genehmigung zu erteilen, ohne dass eine Rechtskrafterstreckung auf die [X.] [X.] erfolgt. Selbst wenn die [X.] [X.] beigeladen worden wäre, hätte damit nicht gemäß § 121 VwGO bindend festgestanden, dass ihre Klage auf Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung abzuweisen ist. Denn gemäß § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile auch die Beteiligten nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Der Anspruch der [X.] [X.] auf Genehmigung der Änderung ihres Flächennutzungsplans ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

1.2 Auch durch das Unterbleiben einer einfachen Beiladung der [X.] [X.] ist die Beklagte jedenfalls nicht beschwert. Die hilfsweise erhobene Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe jedenfalls sein Ermessen bei der Entscheidung über eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO fehlerhaft ausgeübt, kann schon aus diesem Grund keinen Erfolg haben.

1.3 Die geltend gemachte Verletzung rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.

a) Eine Verletzung rechtlichen Gehörs sieht die Beklagte zunächst darin, dass das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung überraschend auf eine zeitliche und sachliche Priorität der Bauleitplanung der Klägerin im Verhältnis zur konkurrierenden Planung der Nachbargemeinde gestützt habe, ohne darauf während des gerichtlichen Verfahrens eingegangen zu sein.

Eine gerichtliche Entscheidung stellt sich als ein den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzendes "[X.]" dar, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit welcher insbesondere der unterlegene Beteiligte nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (Beschluss vom 23. Dezember 1991 - BVerwG 5 B 80.91 - [X.] 310 § 108 VwGO Nr. 241 S. 91; stRspr). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Dass der Stand der Planungen der [X.] [X.], ihre Realisierungschance und der Umstand, dass es dort um die Neuerrichtung und nicht - wie auf dem Gebiet der Klägerin - um die Erweiterung eines vorhandenen [X.] geht, für die Vereinbarkeit der klägerischen Planung mit dem interkommunalen Abstimmungsgebot von Bedeutung sein konnte (vgl. [X.]), lag auf der Hand; eines gerichtlichen Hinweises bedurfte es insoweit nicht. Im Übrigen hatte bereits im Planaufstellungsverfahren der von der Klägerin bestellte Gutachter Prof. Dr. H. das Verhältnis der beiden Planungen unter dem Gesichtspunkt der zeitlichen und sachlichen Priorität erörtert. Die Klägerin selbst hatte bei der Prüfung der Anregungen und Bedenken maßgebend darauf abgestellt, dass auf ihrem Gebiet ein [X.] bereits betrieben werde (Beschlussvorlage vom 2. November 2006, [X.] ). Im Berufungsverfahren hatte sie hierauf und auf das Gutachten H. Bezug genommen (Schriftsatz vom 28. September 2009, S. 19).

b) Eine Verletzung rechtlichen Gehörs sieht die Beklagte auch darin, dass das Oberverwaltungsgericht [X.] ihres Vorbringens in Bezug auf die Tragweite des raumordnerischen und [X.] vom 17. Oktober/24. Oktober 2003 verkannt und eine entscheidungserhebliche Frage dadurch verfehlt habe.

Auch insoweit ist das rechtliche Gehör nicht verletzt. Art. 103 Abs. 1 GG gewährt keinen Schutz gegen Entscheidungen, die den Sachvortrag eines Beteiligten aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts teilweise oder ganz unberücksichtigt lassen; die Vorschrift verpflichtet die Gerichte insbesondere nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (Beschluss vom 23. August 2006 - BVerwG 4 A 1067.06 u.a. - juris Rn. 3 m.w.[X.]). An[X.] als die Beklagte hat das Oberverwaltungsgericht dem raumordnerischen und städtebaulichen [X.] zur Realisierung der Ansiedlung und des Betriebs eines [X.] in [X.] eine Vorabbindung der Klägerin nicht entnommen. Der [X.] enthalte keinen Verzicht auf ein Planungsrecht. Aus § 1 Abs. 5 des [X.]s ergebe sich lediglich, dass die [X.]sparteien nach wirksamer Änderung des Bebauungsplans einen Anspruch auf [X.]sanpassung hätten ([X.] f. - Hervorhebung nicht im Original). Die Frage, inwieweit eine Vorabbindung der planerischen Abwägung rechtlich zulässig ist und welche Abwägungsrelevanz einer solchen Bindung gegebenenfalls zukommt, stellte sich ausgehend von dieser Auslegung des [X.]es nicht. Der Hinweis der Beklagten auf die Rechtsprechung des [X.] zur Sicherung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs war rechtlich ebenfalls unerheblich (dazu unten 2.6. d).

c) Die Beklagte macht schließlich geltend, das Oberverwaltungsgericht habe ihren Vortrag übergangen, dass der parallel aufgestellte Flächennutzungsplan keine Steuerungsfunktion für das gesamte [X.]gebiet entfalte und es an einem schlüssigen Gesamtkonzept einschließlich des innerstädtischen zentralen Versorgungsbereichs fehle.

Das Oberverwaltungsgericht hat diesen Vortrag nicht übergangen, es ist ihm lediglich nicht gefolgt. Es hat die Darstellung des [X.] im Flächennutzungsplan einschließlich der Angaben zur maximalen Verkaufsfläche für zulässig gehalten (§ 5 Abs. 1 Satz 1 [X.]); die vorgesehene Art der Bodennutzung - das [X.] - könne sich in das Konzept für das gesamte [X.]gebiet nur dann einfügen, wenn die maximalen Verkaufsflächen festgelegt seien ([X.]). Zweifel daran, dass der Flächennutzungsplan in seiner geänderten Fassung geeignet sei, eine Steuerungsfunktion für das gesamte [X.]gebiet zu entfalten, hatte das Oberverwaltungsgericht nicht.

1.4 Die Aufklärungsrügen (§ 86 Abs. 1 VwGO) greifen nicht durch. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) ist auch insoweit nicht verletzt.

a) Die Beklagte rügt, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Antrag abgelehnt hat, zum Beweis der Tatsache, dass die Prognose im Sachverständigengutachten von [X.] nicht auf eine zuverlässige Prognosebasis gestützt worden ist, ein Sachverständigengutachten einzuholen. Den Beweisantrag hat das Oberverwaltungsgericht nicht nur - wie die Beschwerde vorträgt - abgelehnt, weil er nicht hinreichend bestimmt und unsubstantiiert, sondern auch, weil er unerheblich sei und der [X.] keinen Anlass sehe, ein weiteres Sachverständigengutachten einzuholen ([X.] 35).

Liegen bereits Gutachten oder Auskünfte vor, steht es nach § 98 VwGO, § 404 Abs. 1, § 412 Abs. 1 ZPO im Ermessen des Tatsachengerichts, ob es zusätzliche Auskünfte oder Sachverständigengutachten einholt. Ein weiteres Gutachten muss das Gericht nur einholen, wenn sich eine weitere Sachverhaltsaufklärung aufdrängte, insbesondere weil das vorhandene Gutachten Mängel aufweist, die es im gerichtlichen Verfahren zur Sachverhaltsfeststellung ungeeignet erscheinen lassen, oder weil das Beweisergebnis durch substantiierten Vortrag eines der Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des Gerichts ernsthaft erschüttert wurde (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 4 [X.] 12.05 - NVwZ 2007, 1074 Rn. 71; stRspr.). Gemessen hieran ist die Ablehnung des Beweisantrags nicht zu beanstanden. Das Oberverwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt, dass das Gutachten von [X.] den an eine Prognose zu stellenden Anforderungen genügt ([X.] 32 ff.). Es hat insbesondere nachvollzogen, wie das Gutachten den Untersuchungsraum und das darüber hinausreichende Einzugsgebiet des [X.] bestimmt hat. Das Gutachten habe zugrunde gelegt, dass die Kunden weit überwiegend aus der näheren Umgebung stammten; die Zahlen lägen auf der sicheren Seite ([X.] 36). Ausgehend hiervon bestand kein Anlass, ein weiteres Gutachten einzuholen.

b) Die Beklagte rügt außerdem die Ablehnung ihres Antrags, ein Sachverständigengutachten zum Beweis der Tatsache einzuholen, dass durch den demographischen Wandel bedingte Veränderungsprozesse in den Prognosedaten nicht berücksichtigt seien. Diesen Antrag hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt, weil er unsubstantiiert geblieben und zudem unerheblich sei. Das ergebe sich insbesondere aus der "Modellrechnung des [X.] zur zukünftigen Bevölkerungsentwicklung in den [X.] bis 2030". Diese Prognose gehe davon aus, dass in den aufgeführten [X.]n im Untersuchungsraum die Bevölkerungszahl bis zum Jahre 2030 insgesamt um 1 % wachsen werde ([X.] 34). Hiergegen wendet die Beschwerde ein, das Gericht habe auf eine Gesamtbetrachtung des [X.] abgestellt; gerade in den Nachbargemeinden seien aber bereits Stagnationen und Schrumpfungsprozesse zu erwarten.

Ein Aufklärungsmangel ergibt sich aus diesem Vorbringen nicht. Denn einen auf einzelne [X.]n bezogenen Beweisantrag hatte die Beklagte nicht gestellt. Dass der zu erwartende Kaufkraftabfluss unter Berücksichtigung einer gemeindespezifisch prognostizierten Bevölkerungsentwicklung in bestimmten [X.]n in städtebaulich relevante Auswirkungen umschlagen könnte, musste sich dem Oberverwaltungsgericht ohne einen entsprechenden Beweisantrag nicht aufdrängen.

c) Einen Verstoß gegen den [X.] sieht die Beklagte schließlich darin, dass das Oberverwaltungsgericht ihrem Vorbringen nicht nachgegangen sei, wonach die Klägerin im Rahmen der Abwägung unberücksichtigt gelassen habe, ob in den Nachbargemeinden städtebauliche Konzepte vorhanden seien, welche durch die projektbezogene klägerische Planung beeinträchtigt worden sein könnten.

Insoweit ist ein Aufklärungsmangel nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt. Die Beschwerde zeigt nicht - wie dies erforderlich wäre (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328) - auf, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären. Ebenso wenig zeigt sie auf, warum sich dem Gericht ohne einen entsprechenden Beweisantrag weitere Ermittlungen hätten aufdrängen müssen. Der bereits im Berufungsverfahren erhobenen Rüge, die Gutachter hätten bei den Nachbargemeinden abfragen müssen, welche zentralen Versorgungsbereiche bestünden, wie diese abgegrenzt seien und welche Planungen zur Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche bestünden, hat das Oberverwaltungsgericht entgegengehalten, sie lasse eine Durchdringung des Sach- und Streitstandes und der vorliegenden gutachterlichen Stellungnahmen vermissen; welche konkreten Planungen in [X.], [X.], [X.] und [X.] nicht berücksichtigt worden sein könnten und welche Auswirkungen dies auf die vorliegende Beurteilung haben könnte, werde nicht im Ansatz dargelegt ([X.] 33 f.). Das Beschwerdevorbringen geht insoweit über das Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren nicht hinaus.

2. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.

2.1 Zum maßgebenden Beurteilungszeitpunkt bezeichnet die Beklagte zwei Fragen als klärungsbedürftig:

Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Denn das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung über die 78. Änderung des Flächennutzungsplans (2. November 2006) wusste, dass bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des Flächennutzungsplans Änderungen in der Sach- und Rechtslage eintreten würden, die - wie die Beklagte meint - die Rechtmäßigkeit der getroffenen [X.] betreffen würden. Die Klägerin konnte nicht wissen, wann die Beklagte über die Genehmigung ihrer am 14. November 2006 ([X.] 8) vorgelegten Flächennutzungsplanänderung entscheiden würde, ob zu diesem Zeitpunkt die geplante Neufassung des § 24a [X.] in [X.] getreten und ob die Neufassung überhaupt, als Ziel oder als Grundsatz der Raumordnung wirksam sein würde. Ebenso wenig konnte sie wissen, ob die am 23. Januar 2008 ([X.] 22), also erst während des gerichtlichen Verfahrens von der [X.] [X.] beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans für ein [X.] genehmigungsfähig sein würde. Die Beklagte selbst hatte die Genehmigung zunächst versagt ([X.]).

b) Verschiebt sich der Beurteilungszeitpunkt hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der [X.] bei einem Flächennutzungsplan, der im Parallelverfahren aufgestellt wird, auf den Zeitpunkt der [X.] eines Bebauungsplans, wenn dieser deshalb an einem beachtlichen Verfahrensmangel leidet, weil er unter Verstoß gegen § 214 Abs. 2 Nr. 3 [X.], also obwohl der [X.] bekannt war, dass die Genehmigung für den Flächennutzungsplan nicht erteilt war, bekanntgemacht worden ist und sich deshalb der maßgebliche Zeitpunkt der [X.] hinsichtlich des parallel aufgestellten Bebauungsplans auf einen späteren Zeitpunkt verschoben hat?

Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Es ergibt sich unmittelbar aus § 214 Abs. 3 Satz 1 [X.], dass für die einer Änderung des Flächennutzungsplans zugrunde liegende Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung maßgebend ist. Das gilt auch, wenn ein im Parallelverfahren aufgestellter Bebauungsplan wegen einer Verletzung des [X.] (§ 8 Abs. 2 Satz 1 [X.]) für unwirksam erklärt wurde, weil die Änderung des Flächennutzungsplans im Zeitpunkt der Entscheidung des [X.] über den Normenkontrollantrag mangels Genehmigung unwirksam und die Verletzung des [X.] nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 3 [X.] unbeachtlich war, weil die [X.] den Bebauungsplan in Kenntnis der fehlenden Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung bekannt gemacht und sich damit bewusst über diesen Mangel hinweggesetzt hat (vgl. hierzu OVG Münster, Urteil vom 30. September 2009 - 10 D 8/[X.] - juris). § 8 Abs. 2 Satz 1 [X.] und die hieran anknüpfende [X.] in § 214 Abs. 2 Nr. 3 [X.] enthalten Anforderungen an die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplans. Sie modifizieren nicht den maßgebenden Zeitpunkt für die Abwägung bei Aufstellung, Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans. Aus dem Urteil des [X.] vom 11. November 1998 - 26 N 97.3102 - ([X.] 1999, 391), auf das die Beklagte sich beruft, ergibt sich nichts anderes. Es betrifft die Frage, ob ein Bebauungsplan an einem beachtlichen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot leidet.

2.2 Zur Planrechtfertigung wirft die Beklagte folgende Frage auf:

Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des [X.] stand nicht - wie in der Frage vorausgesetzt - fest, dass die [X.] [X.] einen Anspruch auf Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung hatte. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr festgestellt, auch die Beklagte selbst gehe offenbar davon aus, dass (auch) der [X.] [X.] ein Genehmigungsanspruch nicht zustehe; deren Berufungsverfahren sei jedenfalls noch anhängig, ohne dass die Beklagte erklärt habe, sie entspreche dem Begehren der [X.] [X.] ([X.] 23).

Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des [X.] geklärt, dass qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht, die sich auch aus einem qualifizierten Abstimmungsbedarf zwischen benachbarten [X.]n nach § 2 Abs. 2 [X.] ergeben können, zwar das Planungsermessen nach § 1 Abs. 3 [X.] zu einer strikten Planungspflicht verdichten können (Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 [X.] 14.01 - BVerwGE 119, 25). Kommt die [X.] jedoch ihrer Planungspflicht nach, stellen schädliche Auswirkungen auf Nachbargemeinden nicht die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 [X.], sondern ihre Vereinbarkeit mit dem interkommunalen Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 [X.]) in Frage. Davon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen ([X.] 23).

2.3 Zum [X.] stellt die Beklagte sechs Fragen:

Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat - wie bereits unter 1.4.c) dargelegt - tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass relevante Planungen anderer [X.]n übersehen worden sein könnten, verneint.

b) Kann im Verhältnis zu drittbetroffenen Nachbargemeinden im Einzugsbereich die [X.] für städtebaulich erhebliche Auswirkungen erst bei einem prognostizierten [X.] von mehr als 10 % zu Grunde gelegt werden, wenn innerhalb des Einzugsbereichs des [X.] schon bei einem geringeren Prozentanteil in zahlreichen zentralen Versorgungsbereichen die Aufgabe von Geschäften zu prognostizieren ist, die für die zentralen Versorgungsbereiche funktionstragend sind?

Diese Frage wäre ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] hat das der Abwägung zu Grunde liegende Gutachten die 10 %-Marke der Umsatzumverteilung weder in die eine noch in die andere Richtung als "Demarkationslinie" gesehen ([X.] 33). Es hat auch Umsatzumverteilungen unter 10 % in die Untersuchung einbezogen und sie auf ihre städtebaulichen Auswirkungen untersucht. Hierzu seien die zentralen Versorgungsbereiche in Bezug auf Lage im [X.]gefüge, Struktur, Atmosphäre, städtebauliche Qualität, Qualität der Läden, des Straßenraumes, die Handelsdichte und Magnetbetriebe untersucht worden. Des Weiteren stelle das Gutachten die Funktion von Mittel- und Grundzentren in die Betrachtung ein. Auf dieser Grundlage werde im einzelnen ausführlich und plausibel dargestellt, dass für keine der untersuchten [X.]n mit einem Umschlagen von absatzwirtschaftlichen in städtebaulich negative Auswirkungen zu rechnen sei ([X.] 37). An diese tatsächlichen Feststellungen wäre das Revisionsgericht gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).

c) Muss sich die ein [X.] planende [X.], die festgestellt hat, dass eine Nachbargemeinde eine konkurrierende Planung in [X.] genommen hat, mit dieser im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung inhaltlich nur dann auseinan[X.]etzen, wenn ihre eigene Planung die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde nach der Prognose der beauftragten Gutachter unzumutbar beeinträchtigt?

Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass eine verfahrensmäßig-formelle und eine materiell-inhaltliche Abstimmung nach den zum Abwicklungsgebot entwickelten Grundsätzen geboten ist, wenn nachbargemeindliche Belange in mehr als geringfügiger Weise nachteilig betroffen werden; sie ist erst recht erforderlich, wenn auf Grund "unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art" auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde im Sinne der [X.]srechtsprechung (vgl. Urteile vom 8. September 1972 - BVerwG 4 [X.] 17.71 - BVerwGE 40, 323 <331> und vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 [X.] 36.86 - BVerwGE 84, 209 <217>) ein qualifizierter Abstimmungsbedarf besteht (Urteil vom 17. September 2003 a.a.[X.] S. 34). Eine hiervon abweichende Rechtsauffassung hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht vertreten. Fehler im Verfahren oder im [X.] hat es im Hinblick auf die Abstimmung mit den Interessen der [X.] [X.] nicht festgestellt; es hat vielmehr darauf hingewiesen, dass insbesondere unter Beteiligung bzw. auf Betreiben der Beklagten während des [X.] über das in §§ 4, 4a [X.] vorgesehene Verfahren hinaus [X.] mit der Klägerin und der [X.] [X.] stattgefunden hätten ([X.] 29). Zur materiellen Abstimmungspflicht hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, wenn sich zwei benachbarte [X.]n in einer Konkurrenzsituation befänden, dürfe keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen ([X.] 29). Soweit es Anhaltspunkte für unzumutbare Auswirkungen auf Nachbargemeinden verneint hat ([X.] 31), hat es lediglich zum Ausdruck gebracht, dass auch das Abstimmungsergebnis nicht zu beanstanden sei, weil die im Wege der Abwägung nicht mehr überwindbare äußerste Grenze für Beeinträchtigungen von Nachbargemeinden hier nicht überschritten sei.

d) Die nächste Frage ist nur für den Fall gestellt, dass die Frage 2.3.c) zu bejahen ist. Das ist - wie dargelegt - nicht der Fall.

e) Musste sich die Klägerin im Rahmen der Abwägung mit der sich aufdrängenden Alternative einer gemeinsamen Planung oder einer inhaltlich abgestimmten, auf die Raumverträglichkeit zugeschnittenen Verkaufsflächenbegrenzung auseinan[X.]etzen?

Die Frage ist auf die Umstände des hier vorliegenden Einzelfalls zugeschnitten; sie ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.

f) Gleiches gilt für die Frage,

Welches Gewicht einem Belang in der Abwägung beizumessen ist, hängt maßgebend von den Umständen des Einzelfalls ab.

2.4 Zum interkommunalen Abstimmungsgebot wirft die Beklagte zwei Fragen auf:

Beide Fragen sind, soweit sie nicht bereits geklärt sind, einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Der [X.] hat zur Reichweite des interkommunalen [X.] ausgeführt (Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 [X.] 5.01 - BVerwGE 117, 25 <32 f.>):

Ob ausgehend hiervon im Fall von konkurrierenden Planungen die eine [X.] die Belange der anderen [X.] im Wege der Abwägung zurückstellen darf oder ob ein solches [X.] der Nachbargemeinde gegenüber rücksichtslos wäre und ein Scheitern beider Planungen nur durch eine konsensuale Lösung, z.B. eine Vereinbarung über bestimmte Darstellungen in den jeweiligen [X.] gemäß § 204 Abs. 1 Satz 4 [X.] verhindert werden kann, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Von Bedeutung kann u.a. sein, inwieweit die Planung an eine bereits verwirklichte frühere Planung anknüpft und wie weit die Planung der Nachbargemeinde fortgeschritten ist.

2.5 Zur zeitlichen Priorität möchte die Beklagte folgende Frage geklärt wissen:

Die Frage ist teilweise bereits geklärt und einer darüber hinausgehenden allgemeingültigen Klärung nicht zugänglich.

Nach der Rechtsprechung des [X.]s ist die materielle Abstimmungspflicht nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen bei der Nachbargemeinde [X.] bereits vorhanden sind; die Schutzwürdigkeit der gemeindlichen Planungshoheit steigert sich zwar, wenn sie durch den Erlass von [X.]n ausgeübt wurde; ihre Schutzwürdigkeit überhaupt hängt aber davon nicht ab (Urteil vom 8. September 1972 a.a.[X.] S. 330 f.; Beschluss vom 9. Januar 1995 - BVerwG 4 NB 42.94 - [X.] 406.11 § 2 [X.] Nr. 37). Daraus ergibt sich ohne weiteres, dass gewichtige Auswirkungen auf Planungen einer Nachbargemeinde nicht allein deshalb im Rahmen der Abwägung zurückgestellt werden dürfen, weil die Nachbargemeinde die [X.] über ihren Plan noch nicht getroffen hat. Die Konkretisierung dieser Planung und ihre [X.] können aber für das Gewicht der nachbargemeindlichen Belange von Bedeutung sein. Welche Bedeutung der zeitlichen Priorität im Verhältnis zu anderen abwägungserheblichen Gesichtspunkten zukommt, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Eine allgemeine Kollisionsregel hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht aufgestellt. Es hat eine Verletzung des interkommunalen [X.] im Hinblick auf die Planung der [X.] [X.] nicht nur verneint, weil die [X.] [X.] ihren Flächennutzungsplan erst mehr als ein Jahr nach der Klägerin beschlossen hat, sondern auch, weil ungewiss war, ob der Flächennutzungsplan der [X.] [X.] genehmigt werden würde und weil es in [X.] um die Neuerrichtung, bei der Klägerin aber um die Erweiterung eines bereits vorhandenen [X.] ging ([X.]).

2.6 Zur Reichweite der Bindung an einen raumordnerischen und städtebaulichen [X.] und dessen Abwägungsrelevanz bezeichnet die Beklagte fünf Fragen als klärungsbedürftig:

Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat dem raumordnerischen und städtebaulichen [X.] vom 24. Oktober 2003 nicht entnommen, dass die Klägerin sich gegenüber der Beklagten verpflichtet habe, eine Vorhabenerweiterung planerisch nicht zu ermöglichen. Es ist vielmehr davon ausgegangen, dass die Klägerin auch in Bezug auf eine Erweiterung des [X.] auf ihr Planungsrecht nicht verzichtet habe (vgl. oben 1.3. b). Der Sache nach ist die Frage der Beklagten darauf gerichtet, diese Auslegung des [X.]es einer revisionsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen. Der Auslegung eines konkreten [X.]es kommt eine fallübergreifende grundsätzliche Bedeutung indessen nicht zu.

b) Muss bei der Auslegung eines städtebaulichen [X.]es auch der Hintergrund und der Regelungszweck des [X.]es berücksichtigt werden, um die Reichweite der von ihm ausgehenden und bezweckten zulässigen Vorwegbindung der [X.] bestimmen zu können?

Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass bei der Auslegung eines öffentlich-rechtlichen [X.]es nach den entsprechend anwendbaren §§ 133, 157 BGB nicht bei den Buchstaben des [X.]stextes stehen zu bleiben, sondern der Sinn der vertraglichen Regelung unter Berücksichtigung der Verkehrssitte zu erforschen ist (Urteil vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 [X.] 21.89 - BVerwGE 84, 257 <264>). Auch Hintergrund und Regelungszweck des [X.]es können hiernach zu berücksichtigen sein. Das hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht in Abrede gestellt. Es hat den von der Beklagten erläuterten Motiven und Hintergründen des [X.]sschlusses gegenüber dem [X.]stext lediglich nicht die Bedeutung beigemessen, die die Beklagte für angemessen hält. Ein rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ergibt sich daraus nicht.

c) Welche Anforderungen resultieren aus dem städtebaulichen [X.] im Verhältnis zum [X.]spartner, wenn die planende [X.] von der vertraglich zugelassenen Möglichkeit Gebrauch macht, sich von dem vertraglich abgestimmten Konzept durch abweichende Bauleitplanung zu verabschieden?

Diese Frage ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Welche Pflichten sich aus einem städtebaulichen [X.] ergeben, hängt vom Inhalt des jeweiligen [X.]es ab.

d) Muss spätestens im Zeitpunkt der [X.] ein [X.] zur Sicherung der Konzepttreue für die geplante Erweiterung des [X.] vorliegen oder genügt es, dass ein Anspruch der Parteien auf Anpassung des ursprünglichen [X.]es bezüglich eines [X.] mit einer Maximalverkaufsfläche von 3 500 qm gegeben ist?

Soweit die Frage einer rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich ist, kann sie auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden.

Die Beklagte meint, ein [X.] zur Gewährleistung der Konzepttreue des [X.] müsse spätestens im Zeitpunkt der [X.] über den Flächennutzungsplan und des parallelen [X.] über den Bebauungsplan vorliegen; insoweit sei die Rechtsprechung zur Sicherung der Durchführung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs (Urteil vom 19. September 2002 - BVerwG 4 [X.]N 1.02 - BVerwGE 117, 58 <67 ff.>, Beschluss vom 18. Juli 2003 - BVerwG 4 [X.] 37.03 - [X.] Nr. 217 [X.] f.) auf die bauleitplanerische Steuerung der Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel übertragbar. Die genannte Rechtsprechung bezieht sich auf eine spezielle Vorschrift (§ 1a Abs. 3 Satz 4 [X.]) für die Anwendung der Eingriffsregelung bei der Aufstellung von [X.]n. Zur Frage, ob und ggf. wann bei der Bauleitplanung zur Ansiedlung großflächigen Einzelhandels ein [X.] zur Gewährleistung der Konzepttreue des [X.] vorliegen muss, lässt sich den Entscheidungen nichts entnehmen. Die Antwort auf diese Frage hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab und ist einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.

e) Ist die Regelung des § 12 Abs. 1 [X.] bezüglich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans auf einen projektbezogenen Flächennutzungsplan der vorliegenden Art insoweit analog anzuwenden, als der [X.], durch den die Kostentragung des [X.] für die Planung geregelt wird, vor dem [X.] im Sinne von § 6 Abs. 6 [X.] vorliegen muss?

Dass die spezifischen Anforderungen an einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan in § 12 Abs. 1 Satz 1 [X.] weder direkt noch entsprechend für einen Flächennutzungsplan gelten, liegt auf der Hand und bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisionsverfahren.

2.7 Zur Reichweite der richterlichen Prüfungskompetenz in Bezug auf die Zielqualität von landesplanerischen Festlegungen bezeichnet die Beklagte zwei Fragen als klärungsbedürftig:

Die Klägerin hält diese Grundsatzrügen für unzulässig, weil die Beklagte durch die Verneinung der Zielqualität des § 24a Abs. 1 [X.] im angefochtenen Urteil nicht beschwert sei. Die hierauf bezogenen [X.] seien deshalb bereits unzulässig. Die Beschwerde macht in der Tat selbst geltend, dass das Oberverwaltungsgericht bereits den Anwendungsbereich des raumordnungsrechtlichen [X.] (§ 24a Abs. 1 Satz 3 [X.]) hätte verneinen müssen; dieser wäre nur eröffnet gewesen, wenn das Oberverwaltungsgericht der Meinung gewesen wäre, dass auch die Änderung des Flächennutzungsplans der [X.] [X.] zu genehmigen sei. Nach der Verkündung des angefochtenen Urteils hat die Beklagte jedoch die Änderung des Flächennutzungsplans der [X.] [X.] genehmigt. Wäre dieser Umstand im Revisionsverfahren zu berücksichtigen, wäre der Anwendungsbereich des [X.] auch nach dem Vortrag der Beklagten eröffnet. In diesem Fall wäre sie durch die Verneinung der Zielqualität des § 24a Abs. 1 [X.] möglicherweise beschwert.

Das Vorliegen einer Beschwer kann jedoch offen bleiben. Die Frage a) kann, soweit sie entscheidungserheblich wäre, auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Verstoß des Flächennutzungsplans gegen § 1 Abs. 4 [X.], § 24a Abs. 1 Satz 3 [X.] verneint, weil § 24a Abs. 1 [X.] kein Ziel der Raumordnung sei. Seine Ausführungen zum fehlenden Verbindlichkeitsanspruch der Vorschrift in räumlicher und/oder sachlicher Hinsicht ([X.] 26 f.) tragen die Feststellung der Vereinbarkeit des Flächennutzungsplans mit § 1 Abs. 4 [X.]; sie sind nicht - wie die Beschwerde meint - ein obiter dictum. Zur Frage, ob das [X.] des § 24a Abs. 1 Satz 3 [X.] verletzt wäre, wenn ihm Zielqualität zukäme, hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht verhalten.

Einen Rechtssatz des Inhalts, dass die Zielqualität einer raumplanerischen Festlegung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur geprüft werden darf, wenn die fehlende Zielqualität der einzige Grund für die Feststellung wäre, dass die Festlegung dem streitgegenständlichen Plan nicht entgegensteht, enthält das Bundesrecht nicht. Die vom [X.] gelegentlich ausgesprochene Mahnung, die Tatsachengerichte sollten sich nicht "gleichsam ungefragt" auf Fehlersuche begeben, betraf andere Fallkonstellationen (vgl. Urteile vom 7. September 1979 - BVerwG 4 [X.] 7.77 - [X.] 406.11 § 10 BBauG Nr. 10 S. 17 f. und vom 17. April 2002 - BVerwG 9 [X.]N 1.01 - BVerwGE 116, 188 <196 f.>; Beschluss vom 1. April 1997 - BVerwG 4 B 206.96 - [X.] 59 Nr. 34 S. 133 f.). Abgesehen davon stellt sie keinen Rechtssatz dar, sondern umschreibt lediglich [X.] richterlichen Handelns (Beschluss vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 4 [X.] 26.06 - [X.] 406.11 § 1a [X.] Nr. 6 Rn. 7).

Die Frage b) würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat eine Auslegung des § 24a Abs. 1 [X.] dahingehend, dass die Vorschrift einen räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen verbindlichen Rahmen für die Ausweisung von Kerngebieten und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 [X.] enthält, nicht für möglich gehalten. Ansatzpunkte für eine Auslegung des § 24a Abs. 1 [X.], auf deren Grundlage die Vorschrift als Ziel der Raumordnung hätte qualifiziert werden können und der aus Respekt vor der Normsetzungskompetenz des [X.]s der Vorzug hätte gegeben werden können, sind dem Urteil des [X.] nicht zu entnehmen.

2.8 Zu den Anforderungen an ein Ziel der Raumordnung möchte die Beklagte zwei Fragen geklärt wissen:

Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist auf der Grundlage der bereits vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres zu bejahen.

Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in [X.] zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass die Landesplanung, auch soweit sie Ziele festlegt, als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung zwar gegenüber der Bauleitplanung vorrangig ist, sich aus ihrer Aufgabenstellung aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen ergeben. In Richtung auf die örtliche Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist, Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die auf [X.] keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der [X.] für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab (Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <334>). Der [X.] kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des [X.] Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden [X.] schonen. Von einer Zielfestlegung kann freilich keine Rede mehr sein, wenn die [X.] eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt (Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 [X.]N 20.02 - BVerwGE 119, 54 <60>).

Das Oberverwaltungsgericht hat nicht in Abrede gestellt, dass es für ein Ziel im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG genügt, wenn der [X.] den nachgeordneten Planungen lediglich einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen setzt, solange der Rahmen selbst räumlich und sachlich bestimmt oder bestimmbar und vom Träger der Raumplanung abschließend abgewogen und damit verbindlich ist. Es hat die Zielqualität des § 24a Abs. 1 [X.] verneint, weil es einen solchen verbindlichen Rahmen in dieser Vorschrift nicht hat erkennen können. Die Ausweisung von Kerngebieten und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 [X.] im Rahmen der Bauleitplanung setze nach § 24a Abs. 1 Satz 1 [X.] zwingend voraus, dass die [X.] vorab nach Maßgabe des § 24a Abs. 2 Satz 1 [X.] ein gestuftes System zentraler Versorgungsbereiche festlege. Ohne diese Festlegung könne die Kernaussage, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, ihren Verbindlichkeitsanspruch weder in räumlicher noch in sachlicher Hinsicht entfalten. Hätten die [X.]n die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen unterlassen, gehe § 24a Abs. 1 [X.] ins Leere. Mithin handele es sich bei § 24a Abs. 1 Sätze 1 bis 3 [X.] [X.]. § 24a Abs. 2 [X.] nur um eine Vorgabe an die Kommunen für eine gestufte Planung. Daraus folge, dass der Landesgesetzgeber auf [X.] des [X.] keine abschließende Entscheidung treffen könne, die der kommunalen Bauleitplanung vorgelagert sei. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen, solle auf der kommunalen [X.] getroffen werden. Die [X.] sei insoweit nicht an vorgelagerte raumordnerische Zielfestlegungen, sondern (lediglich) an ihre Zentrenkonzepte gebunden, die sie zudem jederzeit ändern könne ([X.] 27).

Die Beschwerde wi[X.]pricht der Einschätzung des [X.], dass § 24a Abs. 1 [X.] ins Leere gehe, wenn die [X.]n die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen unterlassen hätten. Das [X.] des § 24a Abs. 1 Satz 3 [X.] schütze auch faktische Versorgungsbereiche. Das Oberverwaltungsgericht lese die Festlegungen in § 24a Abs. 1 und 2 [X.] so, als ob es sich um eine Festlegung handele, nämlich dass die in Kern- und Sondergebieten zulässigen Vorhaben die Funktionsfähigkeit der von den [X.]n auszuweisenden zentralen Versorgungsbereiche nicht beeinträchtigen dürften. [X.] man die Festlegungen hingegen in zwei Regelungsgegenstände, werde deutlich, dass jede Festlegung für sich abschließend sei. Das gelte sowohl für die "Ist-Festlegung", dass [X.]n zentrale Versorgungsbereiche ausweisen müssten, wenn sie außerhalb faktisch vorhandener zentraler Versorgungsbereiche eine Einzelhandelsentwicklung ermöglichen wollten, als auch für das raumordnerische [X.]. Diese Kritik ist nicht geeignet, einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen. Sie richtet sich nicht gegen die bundesrechtlichen Anforderungen, die das Oberverwaltungsgericht an eine Zielfestlegung stellt, sondern gegen seine Auslegung des § 24a [X.]. Die Auslegung und Anwendung des § 24a [X.] ist aber nach § 560 ZPO [X.]. § 173 VwGO der revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen; das [X.] gehört dem irrevisiblen Landesrecht an (Beschluss vom 28. Dezember 2005 - BVerwG 4 [X.] 40.05 - juris Rn. 11).

Die Beschwerde meint weiter, das Oberverwaltungsgericht habe § 24a Abs. 1 und 2 [X.] die Zielqualität deshalb abgesprochen, weil die Landesplanung den [X.]n die Befugnis belassen habe, die innergemeindlichen zentralen Versorgungsbereiche auszuweisen. Der Klärung bedürfe, ob auch planerische Handlungsanforderungen Ziele der Raumordnung sein könnten, wenn sie bindende Handlungsanweisungen für bestimmte Räume enthielten. Diese Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Zielqualität des § 24a Abs. 1 [X.] nicht verneint, weil § 24a Abs. 1 [X.] den [X.]n die Befugnis belässt, zentrale Versorgungsbereiche auszuweisen. Es hat beanstandet, dass die [X.]n hierbei nicht an vorgelagerte raumordnerische Zielfestlegungen, sondern lediglich an ihre Zentrenkonzepte gebunden seien, und ihre Zentrenkonzepte zudem jederzeit ändern könnten und dass § 24a [X.] für den Fall, dass die [X.] zentrale Versorgungsbereiche nicht festgelegt hat, keine Regelung enthalte. Insoweit stützt es seine Rechtsauffassung auf die Auslegung des § 24a [X.], die - wie dargelegt - einer revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen ist.

b) Kann es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten, den [X.]n einen ausgestaltbaren Rahmen zu belassen, wenn der Zweck, der durch die raumordnungsplanerische Festlegung erreicht werden soll, durch eine Rahmenvorgabe erreicht werden kann, welche den [X.]n einen bestimmten oder bestimmbaren Konkretisierungsspielraum belässt?

Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Selbst wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten sollte, der [X.] einen weiten Spielraum bei der planerischen Steuerung des Einzelhandels zu überlassen, könnte § 24a Abs. 1 [X.] nur dann als Ziel der Raumordnung qualifiziert werden, wenn die Vorschrift eine vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogene, verbindliche Vorgabe für die Ausweisung von Kern- und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 [X.] enthielte. Das ist nach der das Revisionsgericht bindenden Auslegung des § 24a [X.] im angefochtenen Urteil nicht der Fall.

2.9 Zur Erteilung einer Genehmigung des Flächennutzungsplans mit Maßgaben wirft die Beklagte zwei Fragen auf:

Die Frage a) lässt sich auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung des [X.]s auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des [X.] beantworten.

Hat die höhere Verwaltungsbehörde den Flächennutzungsplan nur mit der Maßgabe genehmigt, dass einzelne Darstellungen des Flächennutzungsplans inhaltlich geändert werden, darf die [X.] die Erteilung der Genehmigung nur öffentlich bekannt machen und dadurch den Flächennutzungsplan wirksam werden lassen, wenn sie sich den neuen Planinhalt durch einen erneuten Satzungsbeschluss zu eigen gemacht hat (Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 [X.] 31.85 - BVerwGE 75, 262 <265>; Beschlüsse vom 14. August 1989 - BVerwG 4 NB 24.88 - [X.] 49 Nr. 22 S. 47 und vom 25. Februar 1997 - BVerwG 4 NB 30.96 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 116 S. 71 f.). Wird der Entwurf des Bauleitplans nach der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§ 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 [X.]) geändert oder ergänzt, ist er erneut auszulegen und sind die Stellungnahmen erneut einzuholen (§ 4a Abs. 3 Satz 1 [X.]). Die Durchführung eines erneuten Beteiligungsverfahrens kann auch zur Vorbereitung eines [X.] erforderlich sein (vgl. [X.] in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], § 6 Rn. 72; [X.], in: [X.]., [X.], 7. Aufl. 2006, § 6 Rn. 20; [X.], in: [X.], [X.], § 6 Rn. 127; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 11. Aufl. 2009, § 6 Rn. 19). Ein erneutes Beteiligungsverfahren ist jedoch nicht in jedem Fall erforderlich (Beschluss vom 25. Februar 1997 a.a.[X.]). In der Rechtsprechung des [X.]s ist anerkannt, dass das Beteiligungsverfahren nicht um seiner selbst willen zu betreiben ist; deshalb besteht kein Anlass zu einer erneuten Beteiligung, wenn eine nochmalige Gelegenheit zur Stellungnahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den mit dem Beteiligungsverfahren verfolgten Zweck nichts erbringen könnte (Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 [X.] 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 40). Ein solcher Fall kann auch dann gegeben sein, wenn die Maßgabe auf die Streichung einer unzulässigen textlichen Darstellung in dem Flächennutzungsplan gerichtet ist, die Streichung die Grundzüge der Planung nicht berührt und sie auf die verbleibenden Darstellungen keine Auswirkungen haben kann (zur zuletzt genannten Voraussetzung vgl. Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.[X.] Rn. 41).

Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass ein solcher Fall hier gegeben ist. Dass die Grundkonzeption der Planung durch die Streichung der unzulässigen textlichen Darstellungen nicht in Frage gestellt wird, hat es ausdrücklich festgestellt ([X.] 51). Anhaltspunkte dafür, dass die Streichung der [X.] nebst Ausnahmen für die [X.] und der Detailregelungen für das [X.], die über die warengruppenbezogenen [X.] hinausgehen, auf die verbleibenden Darstellungen Auswirkungen haben könnten, bestanden aus Sicht des [X.] nicht. Es hat die Darstellungen nicht wegen eines Abwägungsfehlers beanstandet, sondern weil sie nahezu wörtlich den Festsetzungen des im [X.] aufgestellten Bebauungsplans entsprächen und deshalb über die Darstellung der Art der Bodennutzung in den Grundzügen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 [X.]) hinausgingen ([X.]). Ausgehend hiervon hatte es keinen Anlass, ein erneutes Beteiligungsverfahren in Erwägung zu ziehen.

b) Kann im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ein Anspruch auf Verpflichtung zur Erteilung einer Genehmigung vorliegen, wenn das Gericht zu der Überzeugung gelangt ist, dass der Inhalt dieses Flächennutzungsplans auf Grund seiner Detailschärfe inhaltlich geändert werden muss, damit dieser seine Steuerungsfunktion erfüllen kann?

Auch diese Frage ist auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne weiteres mit dem Oberverwaltungsgericht zu bejahen. Dass ein Bauleitplan unter einer Maßgabe genehmigt werden darf, wenn die Maßgabe lediglich sicherstellt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Genehmigungserteilung (§ 6 Abs. 2 [X.]) erfüllt werden, ist in der Rechtsprechung geklärt (Urteile vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 [X.] 28.83 - [X.] 42 Nr. 26 S. 76, vom 5. Dezember 1986 a.a.[X.] S. 264 und vom 18. Februar 1994 - BVerwG 4 [X.] 4.92 - BVerwGE 95, 123 <127>). Ein gesetzlicher Versagungsgrund kann auch darin liegen, dass bestimmte textliche Darstellungen über die Darstellung der Art der Bodennutzung in den Grundzügen hinausgehen; das ergibt sich ebenfalls ohne weiteres aus der Rechtsprechung des [X.]s (vgl. Urteil vom 18. August 2005 - BVerwG 4 [X.] 13.04 - BVerwGE 124, 132 <137>). Die Streichung einer solchen zu detaillierten Darstellung muss nicht - wie die Beschwerde meint - die Grundzüge der Planung berühren und damit über die Ausräumung eines Genehmigungshindernisses hinausgehen. Bereits aus § 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] ergibt sich, dass nicht jede Darstellung eines Flächennutzungsplans zu den Grundzügen der Planung gehört. Das Oberverwaltungsgericht ist hier - wie bereits dargelegt (2.9. a) - davon ausgegangen, dass die Streichung der Darstellungen die Grundkonzeption der Planung nicht in Frage stellt. Inwieweit diese Annahme Fragen von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung aufwerfen sollte, zeigt die Beschwerde nicht auf.

3. Die Divergenzrügen sind, soweit zulässig, jedenfalls unbegründet.

3.1 Die Beklagte rügt zunächst eine Divergenz zu dem Urteil des [X.]s vom 29. September 1978 - BVerwG 4 [X.] 30.76 - (BVerwGE 56, 283 <288 f.>) und dem Beschluss vom 25. Februar 1997 - BVerwG 4 NB 40.96 - (NVwZ 1997, 893 <895>). Dort hat der [X.] entschieden, dass, wenn zu prüfen ist, ob ein Plan vom [X.] her den Anforderungen des [X.]s entspricht, nicht nur der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan, sondern auch der Zeitpunkt des [X.] eine Rolle spielt. Mängel des [X.]ses sind Mängel unmittelbar des Norminhaltes. Ein (in beachtlicher Weise) in seinem [X.] mangelhafter, d.h. wegen dieses Ergebnisses inhaltlich nicht annehmbarer Plan kann so wenig in [X.] treten wie ein Bebauungsplan mit unvollziehbarem oder unsinnigem Inhalt. Es ist deshalb darauf abzustellen, ob das im Zeitpunkt der Beschlussfassung unbedenkliche [X.] auch im Zeitpunkt der Inkraftsetzung noch haltbar ist.

Diesem Rechtssatz hat das Oberverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht wi[X.]prochen. Es hat zwar, ohne auf die genannte Rechtsprechung einzugehen, dargelegt, dass es für die Beurteilung der [X.] auf den Zeitpunkt des Ratsbeschlusses ankomme ([X.]). Umstände, die im Zeitpunkt seiner Entscheidung die Haltbarkeit des [X.]ses und damit die Genehmigungsfähigkeit der Flächennutzungsplanänderung hätten in Frage stellen können, hat es jedoch nicht festgestellt; es hatte deshalb keinen Anlass, auf die dargelegte Rechtsprechung des [X.]s hinzuweisen. Die Beschwerde enthält hierzu auch keine Darlegungen. Im Übrigen stellt die Neufassung des § 24a Abs. 1 [X.], die nach der [X.] der Klägerin vom 2. November 2006 in [X.] getreten ist, nach der Rechtsauffassung des [X.] lediglich einen im Wege der Abwägung überwindbaren Grundsatz der Raumordnung dar. Die Änderung des Flächennutzungsplans der [X.] [X.] war im Zeitpunkt seiner Entscheidung noch nicht genehmigt. Vor der Genehmigung dieser Planung war die von der Klägerin beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans, selbst wenn der [X.] insoweit zu beanstanden sein sollte, jedenfalls nicht im Ergebnis unhaltbar.

3.2 Eine Divergenz zur sogenannten Flachglas-Entscheidung des [X.]s vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 [X.] 50.72 - (BVerwGE 45, 309) ist nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt. Hierfür muss die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennen, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des [X.] aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des [X.] tragenden Rechtssatz in Anwendung [X.]elben Rechtsvorschrift wi[X.]prochen hat; das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das [X.] in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt weder den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenz - noch denen einer Grundsatzrüge (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328; stRspr).

Die Beschwerde bezeichnet keinen abstrakten Rechtssatz, mit dem das Oberverwaltungsgericht von dem genannten Urteil des [X.]s abgewichen sein könnte. Ein solcher ist auch nicht ersichtlich. Das Oberverwaltungsgericht hatte auf der Grundlage seiner Auslegung des [X.]es keinen Anlass, einen abstrakten Rechtssatz zur Vereinbarkeit von [X.] mit dem [X.] aufzustellen (vgl. oben 2.6. a).

3.3 Auch soweit die Beschwerde eine Divergenz zur Rechtsprechung des [X.] zu den Grundsätzen der [X.]sauslegung rügt, lässt sie es an der erforderlichen Bezeichnung eines abstrakten Rechtssatzes des [X.] zu diesen Auslegungsgrundsätzen fehlen. Einen solchen hat das Oberverwaltungsgericht - wie bereits dargelegt (2.6. b) - auch nicht aufgestellt.

3.4 Eine Divergenz zur Rechtsprechung des [X.] zum naturschutzrechtlichen Ausgleich in der Bauleitplanung liegt aus den bereits dargelegten Gründen (2.6. d) nicht vor.

3.5 In Bezug auf das Urteil des [X.]s vom 18. August 2005 - BVerwG 4 [X.] 13.04 - (BVerwGE 124, 132) zu der Frage, welche Darstellungen in einem Flächennutzungsplan noch zu den Grundzügen der Art der Bodennutzung gehören, macht die Beschwerde lediglich geltend, dass das Oberverwaltungsgericht die dort entwickelten Maßstäbe im vorliegenden Fall unrichtig angewendet habe; eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ergibt sich daraus nicht. Welchem im Beschluss vom 12. Februar 2003 - BVerwG 4 [X.] 9.03 - (BauR 2003, 838) enthaltenen Rechtssatz das Oberverwaltungsgericht wi[X.]prochen haben sollte, zeigt die Beschwerde nicht auf.