Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17.11.2017, Az. 3 B 14/16

Die Klägerin, die auf gewerblicher [X.]asis einen ambulanten Pflegedienst betreibt, begehrt die [X.]ewilligung einer Zuwendung aus [X.]mitteln zu den Kosten einer [X.]etreuungsgruppe für gerontopsychiatrisch Erkrankte. Ihren Antrag auf Förderung in Höhe von 1 919,90 € für den Zeitraum 1. April bis 31. Dezember 2011 lehnte das [X.] mit [X.]escheid vom 19. Oktober 2011 ab. Gefördert werden könnten nach der Verwaltungsvorschrift des [X.] (VwV-Ambulante Hilfen) vom 20. Dezember 2010 ambulante Dienste und Einrichtungen in der Trägerschaft der freien Wohlfahrtspflege, der Kirchen und Religionsgemeinschaften des öffentlichen Rechts, gemeinnütziger Krankenpflegevereine, anderer gemeinnütziger Träger sowie kommunaler Gebietskörperschaften, die den Festsetzungen der kommunalen Sozialplanung entsprächen. Der Pflegedienst der Klägerin erfülle diese Voraussetzungen nicht. Mit der dagegen erhobenen Verpflichtungsklage hat sie geltend gemacht, die [X.]eschränkung der Zuwendungsempfänger auf gemeinnützige Träger verstoße gegen § 45b und § 45c des [X.] ([X.]) sowie gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Zudem sei Art. 12 Abs. 1 GG verletzt, weil die Förderpraxis des beklagten [X.] zu einem Wettbewerbsnachteil für gewerbliche Anbieter führe. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 12. Juni 2012 abgewiesen. Die [X.]erufung der Klägerin hat der [X.]hof mit Urteil vom 10. Dezember 2015 zurückgewiesen. Der angefochtene [X.]escheid sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Praxis des [X.]eklagten, gewerbliche Anbieter von der Förderung ambulanter Hilfen auszuschließen, stehe mit höherrangigem Recht in Einklang. Nach dem Finanzierungskonzept der §§ 45b und 45c [X.] für niedrigschwellige [X.]etreuungsangebote sei die [X.]förderung dem Grunde nach unabhängig von der Pflegekassenförderung und unterliege damit auch nicht den Strukturprinzipien des [X.]. Das gelte auch für den Grundsatz der Trägervielfalt nach § 11 Abs. 2 [X.]. Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs.1 GG liege nicht vor. Die Klägerin werde allenfalls in ihrer [X.]erufsausübungsfreiheit beeinträchtigt. Der Eingriff sei gerechtfertigt. Der [X.]eklagte begründe die [X.]eschränkung der Zuwendungsempfänger auf gemeinnützige Träger damit, dass die zur Verfügung stehenden [X.]mittel ausschließlich zur Förderung von [X.]etreuungsangeboten eingesetzt werden sollten, die durch ehrenamtlich und bürgerschaftlich Engagierte getragen würden; privaten Unternehmensinteressen sollten sie nicht zugutekommen. Hierbei handele es sich um vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls. Von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe hat der [X.]hof gemäß § 130b VwGO abgesehen.

Die [X.]eschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem [X.]erufungsurteil bleibt ohne Erfolg. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen [X.]edeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

Die Klägerin hält für klärungsbedürftig, ob eine [X.]förderung von niedrigschwelligen [X.]etreuungsangeboten, die gewerbliche Anbieter von der Förderung ausschließt, mit § 2 Abs. 2, § 11 Abs. 2 und § 45c [X.] sowie Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist. Die aufgeworfene Frage verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche [X.]edeutung. Nach den Feststellungen des [X.], auf die der [X.]hof [X.]ezug genommen hat, findet die streitige Förderpraxis des [X.]eklagten ihre Grundlage in § 16 des Gesetzes zur Umsetzung der Pflegeversicherung in [X.] ([X.]pflegegesetz - LPflG [X.]W) vom 11. September 1995 (G[X.]l. [X.]) i.V.m. der Verordnung der [X.]regierung über die Anerkennung der niedrigschwelligen [X.]etreuungsangebote nach § 45b Abs. 3 [X.] ([X.]) vom 11. Juni 2002 (G[X.]l. [X.]) i.d.F. der Änderungsverordnung vom 8. April 2003 (G[X.]l. [X.]) i.V.m. der VwV-Ambulante Hilfen vom 20. Dezember 2010 ([X.]. <[X.]W> 2011 S. 70); die Förderung erfolgt nach Maßgabe der §§ 23 und 44 der [X.]haushaltsordnung und im Rahmen der im [X.] verfügbaren Mittel. Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] kann die Rüge der Nichtbeachtung von [X.]undesrecht bei der Anwendung und Auslegung von - wie hier - irrevisiblem [X.]recht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann begründen, wenn die Auslegung der gegenüber dem [X.]recht als korrigierendem Maßstab angeführten bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Rechtsfragen von grundsätzlicher [X.]edeutung aufwirft ([X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 18. Februar 2016 - 3 [X.] 10.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - juris Rn. 10 und vom 20. September 1995 - 6 [X.] 11.95 - [X.]uchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 6 S. 8, jeweils m.w.N.). Das zeigt die [X.]eschwerdebegründung nicht auf.

1. Einer Rechtsfrage kommt nicht schon deshalb grundsätzliche [X.]edeutung zu, weil zu ihr noch keine ausdrückliche Entscheidung des [X.] vorliegt; auch in einem solchen Fall fehlt es an der Klärungsbedürftigkeit, wenn sich die Rechtsfrage anhand der maßgeblichen bundesrechtlichen Norm(en) ohne weiteres beantworten lässt oder durch die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung als geklärt angesehen werden kann ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 14. April 2003 - 3 [X.] 167.02 - juris Rn. 3 m.w.N.). So liegt es hier.

a) In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass das Elfte [X.]uch Sozialgesetzbuch keine verbindlichen Regelungen darüber trifft, nach welchen Maßstäben die Länder Fördermittel für die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen pflegerischen Versorgungsstruktur bereitzustellen und zu vergeben haben. Dies hat der [X.] ausdrücklich für die Investitionsförderung im [X.]ereich der Pflegeeinrichtungen entschieden ([X.]VerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 45.03 - [X.]VerwGE 121, 23 <30 ff.>). Für die hier in Rede stehende [X.]förderung von niedrigschwelligen [X.]etreuungsangeboten im Sinne des § 45c Abs. 3, § 45b Abs. 1 Satz 6 Nr. 4 [X.] in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung (a.F.) bzw. von [X.]etreuungsangeboten zur Unterstützung im Alltag im Sinne des § 45a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] i.d.F. des Art. 2 Nr. 29 des [X.] ([X.]) vom 21. Dezember 2015 ([X.]G[X.]l. I S. 2424) gilt nichts anderes. Der [X.]und hat für das Gebiet der Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur keine Gesetzgebungskompetenz. Im [X.]ereich der Pflege verfügt er nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG über die (konkurrierende) Gesetzgebungszuständigkeit für die Sozialversicherung. Danach erstreckt sich die [X.]undeskompetenz auf die Inanspruchnahme der von den Ländern vorzuhaltenden Versorgungsstrukturen im Rahmen der Pflegeversicherung, nicht dagegen auf die Investitionsförderung von Pflegeeinrichtungen oder die Förderung des Auf- und Ausbaus von niedrigschwelligen [X.]etreuungsangeboten aus Haushaltsmitteln der Länder; dies ist allein der [X.]gesetzgebung vorbehalten ([X.]VerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 45.03 - a.a.[X.]; [X.]VerfG, [X.] vom 17. Oktober 2007 - 2 [X.]vR 1095/05 - [X.]VerfGK 12, 308 <310, 339>). Dementsprechend kann die Förderung von niedrigschwelligen [X.]etreuungsangeboten nach § 16 [X.]. der [X.] und der VwV-Ambulante Hilfen auch nicht als Ausführung von § 9 [X.] angesehen werden (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 29. Januar 2009 - 3 [X.] 129.08 - juris Rn. 1).

Anders als die [X.]eschwerde meint, besteht insoweit keine Divergenz zu der Rechtsprechung des [X.]undessozialgerichts. Dieses geht ebenfalls davon aus, dass das Elfte [X.]uch Sozialgesetzbuch keine Vorgaben über das Ob, den Umfang sowie die Art und Weise der finanziellen Förderung von pflegerischen Versorgungsstrukturen seitens der Länder enthält (vgl. [X.]SG, Urteil vom 26. Januar 2006 - [X.] 3 P 6/04 R - [X.]SGE 96, 28 Rn. 37 ff.).

b) Aus § 45c [X.] a.F. ergibt sich nichts Abweichendes. Diese Vorschrift trifft - entsprechend der originären Gesetzgebungskompetenz der Länder - keine Regelungen für die landesrechtliche Förderung von niedrigschwelligen [X.]etreuungsangeboten. Sie bestimmt allein die Voraussetzungen für eine Förderung solcher Angebote durch einen Zuschuss aus Mitteln der [X.] und privaten Pflegeversicherung. Nach § 45c Abs. 2 [X.] a.F. ergänzt der Zuschuss eine Zuwendung durch das jeweilige Land oder die jeweilige kommunale Gebietskörperschaft (Satz 1). Er wird jeweils in gleicher Höhe gewährt wie der Zuschuss, der vom Land oder von der kommunalen Gebietskörperschaft für die einzelne Fördermaßnahme gewährleistet wird (Satz 2). Dasselbe gilt gemäß § 45c Abs. 2 SG[X.] i.d.F. des [X.] für die [X.]etreuungsangebote zur Unterstützung im Alltag; eine inhaltliche Änderung ist mit der Neufassung nicht verbunden (vgl. [X.]T-Drs. 18/5926 [X.], 135). Danach ist die Förderung durch die gesetzliche Pflegeversicherung als Mitfinanzierung ausgestaltet, die an die Förderung aus Haushaltsmitteln eines [X.] oder einer Kommune anknüpft ([X.]T-Drs. 14/6949 S. 16 f.). Hierbei handelt es sich um eine Vorgabe, die ausschließlich die Zuschussgewährung durch die Pflegeversicherung betrifft. Die Steuerungsverantwortung für die Vorhaltung einer ausreichenden pflegerischen Infrastruktur verbleibt weiterhin bei den Ländern und Kommunen ([X.]T-Drs. 14/6949 S. 11; [X.]T-Drs. 16/7439 S. 64). Entsprechend beziehen sich auch die Empfehlungen zu Voraussetzungen, Zielen, Dauer, Inhalten und Durchführung der Förderung sowie zu dem Verfahren zur Vergabe der Fördermittel für die niedrigschwelligen [X.]etreuungsangebote nach § 45c Abs. 6 [X.] a.F., § 45c Abs. 7 [X.] n.F. nur auf die Vergabe von Fördermitteln der Pflegeversicherung (vgl. die Präambel der Empfehlungen i.d.F. vom 8. Juni 2009 § 45c Abs. 6 [X.]> und i.d.F. vom 5. Dezember 2016 § 45c Abs. 7 [X.]>).

Unabhängig davon legt die Klägerin nicht dar, dass sich § 45c [X.] das Verbot entnehmen lässt, den Kreis der Zuwendungsempfänger auf gemeinnützige Einrichtungen und Träger zu beschränken und gewerbliche Anbieter von einer Förderung aus Mitteln der Pflegeversicherung auszuschließen. In den Empfehlungen nach § 45c Abs. 6 [X.] a.F., § 45c Abs. 7 [X.] n.F. heißt es ausdrücklich, dass vorrangig [X.]etreuungsangebote gefördert werden sollen, die durch bürgerschaftliches Engagement getragen werden (vgl. Empfehlungen i.d.F. vom 8. Juni 2009, Abschnitt I Nr. 2.1 ; Empfehlungen i.d.F. vom 5. Dezember 2016, Abschnitt I Nr. 2.1 § 45a [X.]>). Auch die Gesetzesmaterialien verweisen darauf, dass in erster Linie ehrenamtliche [X.]etreuungsinitiativen unterstützt werden sollen, die bislang weitgehend auf Spenden angewiesen seien ([X.]T-Drs. 14/6949 S. 17). Schließlich dient der Zuschuss nach § 45c Abs. 3 [X.] a.F. und n.F. insbesondere dazu, Aufwandsentschädigungen für die ehrenamtlich tätigen Helfenden zu finanzieren sowie notwendige Personal- und Sachkosten, die mit der fachlichen Anleitung, Schulung, kontinuierlichen [X.]egleitung und Unterstützung der Helfenden durch Fachkräfte verbunden sind.

c) [X.] kann, ob § 11 Abs. 2 [X.] mittelbar berührt wäre, wenn der Ausschluss gewerblicher Anbieter von der landesrechtlichen Förderung niedrigschwelliger [X.]etreuungsangebote zu einem dauerhaften Wettbewerbsnachteil führte, der private Träger von Pflegeeinrichtungen (§ 71 [X.]) vom Markt verdrängte. Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich stellen; denn sie geht von Tatsachenfeststellungen aus, die dem angegriffenen Urteil nicht zugrunde liegen. Der [X.]hof hat angenommen, dass durch die Nichtgewährung der Zuwendung mit [X.]lick auf die Art der Förderung (Projektförderung in der Form des [X.]etriebskostenzuschusses) und deren Umfang (2 500 € pro [X.]etreuungsgruppe und Jahr) lediglich der [X.]estand eines bestimmten Teilangebots der Klägerin, nicht aber ihr [X.]etrieb in Gänze oder in wesentlichen Teilen gefährdet würde. Er hat des Weiteren ausgeführt, dass sich eine dauerhafte und erhebliche [X.]enachteiligung der Klägerin im Wettbewerb, die mit einer Verdrängungstendenz einhergehe, nicht feststellen lasse. Im Gegenteil habe sie darauf hingewiesen, ihre [X.]etreuungsangebote würden wegen ihrer Spezialisierung auf gerontopsychiatrisch erkrankte Patienten nach wie vor stark nachgefragt ([X.] f.). Nach den Feststellungen der Vorinstanzen bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass andere gewerbliche Träger von Pflegeeinrichtungen durch die angegriffene Förderung in ihrer Wettbewerbssituation spürbar beeinträchtigt sein könnten. Hieran ist der [X.] nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

d) Zutreffend macht die Klägerin geltend, die Vorschriften des Ersten Kapitels des [X.] würden auch für Leistungen niedrigschwelliger [X.]etreuungsangebote gelten (vgl. §§ 1, 4 [X.] i.V.m. § 28 Abs. 1 Nr. 13, § 45b [X.] a.F., § 28 Abs. 1 Nr. 12a und 13, §§ 45a und b [X.] n.F.). Die Verantwortung der Länder für die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen pflegerischen Versorgungsstruktur (§ 9 Satz 1 [X.]) erstreckt sich deshalb auf die Vorhaltung solcher [X.]etreuungsangebote. Hieraus folgt aber nicht, dass den von der Klägerin als "Strukturprinzipien" bezeichneten Vorschriften der §§ 1 ff. [X.] Regelungswirkung für die landesrechtliche Förderung von niedrigschwelligen [X.]etreuungsangeboten zukommt. Dem steht - wie gezeigt - die fehlende Gesetzgebungskompetenz des [X.]undes entgegen. Die streitige [X.]förderung betrifft weder das Recht der Leistungen der Pflegeversicherung noch das Recht der [X.]eziehungen der Pflegekassen zu den Leistungserbringern.

2. Die Klägerin zeigt auch nicht auf, dass die gegenüber dem [X.]recht als korrigierender Maßstab angeführten Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG ungeklärte Rechtsfragen von grundsätzlicher [X.]edeutung aufwerfen.

a) In [X.]ezug auf Art. 12 Abs. 1 GG rügt sie, der [X.]hof habe zu Unrecht das Vorliegen einer Wettbewerbsverzerrung verneint. Daraus ergibt sich kein die Zulassung der Revision rechtfertigender Klärungsbedarf. Welche Folgen die Nichtgewährung der in Rede stehenden [X.]förderung für den Wettbewerb hat, ist eine Tatsachen- und keine Rechtsfrage. Abgesehen davon hat der [X.]hof nicht in Abrede gestellt, dass der Ausschluss von der Förderung niedrigschwelliger [X.]etreuungsangebote für die Klägerin einen Wettbewerbsnachteil bedeuten kann. Er hat darin allerdings keinen Eingriff in die [X.]erufswahlfreiheit der Klägerin gesehen, da die [X.]eeinträchtigung ihrer Intensität nach nicht einer objektiven [X.]erufszulassungsschranke gleichkomme; denn es handele sich um keine dauerhafte und erhebliche Wettbewerbsbenachteiligung mit Verdrängungstendenz. Eine Verletzung der [X.]erufsausübungsfreiheit hat der [X.]hof verneint, weil der Eingriff durch vernünftige [X.] gerechtfertigt sei. Der [X.]eklagte verfolge das Ziel, [X.]etreuungsangebote zu fördern, die von ehrenamtlich und bürgerschaftlich Engagierten ohne Gewinnerzielungsabsicht bereitgestellt würden. [X.]ei einer Förderung gewerblicher Träger würde die Zuwendung dagegen auch privaten Unternehmensinteressen zugutekommen ([X.] f.). Mit ihrer Kritik an der berufungsgerichtlichen Würdigung der wettbewerblichen Auswirkungen legt die Klägerin keinen über den konkreten Einzelfall hinausweisenden Klärungsbedarf dar.

b) Das Verwaltungsgericht und ihm folgend der [X.]hof (§ 130b Satz 2 VwGO) haben vertretbar angenommen, es sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, dass der [X.]eklagte die [X.]förderung niedrigschwelliger [X.]etreuungsangebote an die Gemeinnützigkeit des Anbieters knüpfe. Dass das Merkmal der Gemeinnützigkeit im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG ein zulässiges Kriterium für eine Ungleichbehandlung bei der Gewährung öffentlicher Zuschüsse sein kann, hat das [X.]undesverwaltungsgericht bereits entschieden ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 27. Januar 1988 - 7 [X.] 1.88 - [X.]uchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 87 S. 13). Die Klägerin meint, die Frage der Willkürfreiheit nach Art. 3 Abs. 1 GG könne hier nicht ohne Einbeziehung der "Strukturprinzipien" des [X.], insbesondere § 11 Abs. 2 [X.], beurteilt werden. Der Einwand greift - wie gezeigt - nicht durch. Einen darüberhinausgehenden Klärungsbedarf zeigt sie nicht auf.

Von einer weiteren [X.]egründung sieht der [X.] gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.