Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 28.11.2017, Az. 2 B 53/17

1. Der Rechtsstreit betrifft die Voraussetzungen für die Gewährung der sog. [X.] für [X.]eamte der Zollverwaltung.

Der Kläger steht als Zollamtmann ([X.]esoldungsgruppe [X.]) im Zollverwaltungsdienst der [X.]eklagten, er wird beim Hauptzollamt ... im Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit) verwendet. [X.]ufgrund einer amtsärztlichen Untersuchung untersagte ihm der Dienstherr im Mai 2014 das Führen einer Schusswaffe aus gesundheitlichen Gründen. Der Kläger wird seitdem unter [X.]eibehaltung seines Dienstpostens im Innendienst eingesetzt. Er ist mit der Vernehmung von Zeugen und [X.]eschuldigten, der Leitung von Durchsuchungsmaßnahmen im Innendienst sowie der [X.]earbeitung von Ermittlungsverfahren betraut.

Da der Kläger vollzugspolizeiliche [X.]ufgaben aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr wahrnehmen könne, hat die [X.]eklagte die Zahlung der [X.] ab Juni 2014 eingestellt. [X.]uf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die [X.]eklagte zur Zahlung der Zulage über den 31. Mai 2014 hinaus verurteilt. Die [X.]erufung der [X.]eklagten ist erfolglos geblieben. Zur [X.]egründung hat das Oberverwaltungsgericht darauf verwiesen, dass die Zulagenberechtigung ausschließlich eine Tätigkeit in einem bestimmten [X.]ereich der Zollverwaltung voraussetze. Ob der [X.]eamte auf seinem Dienstposten konkret vollzugspolizeiliche [X.]ufgaben wahrnehme oder hierzu aus gesundheitlichen Gründen in der Lage sei, komme es daher nicht an.

2. Die hiergegen gerichtete [X.]eschwerde der [X.]eklagten ist nicht begründet. Sie zeigt den allein in [X.]nspruch genommenen Zulassungsgrund einer grundsätzlichen [X.]edeutung nicht auf (§ 132 [X.]bs. 2 Nr. 1, § 133 [X.]bs. 3 Satz 3 VwGO).

a) Eine Rechtssache hat grundsätzliche [X.]edeutung im Sinne von § 132 [X.]bs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine - mit der [X.]eschwerde dazulegende (§ 133 [X.]bs. 3 Satz 3 VwGO) - Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender [X.]edeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist oder auf der Grundlage der bestehenden Rechtsprechung mit Hilfe der anerkannten [X.]uslegungsregelungen auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. etwa [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 9. [X.]pril 2014 - 2 [X.] 107.13 - [X.] 310 § 132 [X.]bs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 9).

b) Diese Voraussetzungen erfüllt die von der [X.]eschwerde bezeichnete Frage nicht, ob die Gewährung der sog. [X.] für [X.]eamte der Zollverwaltung über die Verwendung in einem als zulageberechtigend anerkannten [X.]ereich hinaus von weiteren persönlichen Voraussetzungen - der Fähigkeit, vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrnehmen zu können - abhängt.

aa) Die Gewährung einer Stellenzulage setzt nach § 42 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion voraus. Mit der Zulage sollen zusätzliche [X.]nforderungen eines Dienstpostens abgegolten werden, die nicht bereits von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst sind ([X.]VerwG, Urteil vom 27. November 2003 - 2 C 55.02 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 28 S. 18 f.). Dabei kann der Gesetzgeber typisieren und für [X.]eamten- oder Soldatengruppen in einem bestimmten Verwaltungszweig oder einer bestimmten organisatorischen Einrichtung in generalisierender Weise eine entsprechende Zulagenberechtigung vorsehen. Wird im [X.] dagegen auf die konkrete [X.]ufgabenbetrauung und Verwendung abgestellt, ist der [X.]ufgabenkreis des jeweiligen Dienstpostens maßgeblich ([X.]VerwG, Urteil vom 25. [X.]pril 2013 - 2 C 39.11 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 38 Rn. 12). Maßgeblich für die "[X.]etrauung" ist dabei der [X.]ufgabenkreis, der dem [X.]eamten durch Gesetz, allgemeine Geschäftsverteilung oder Einzelweisung übertragen ist ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 25. [X.]ugust 2017 - 2 [X.] 40.17 - juris Rn. 4).

Welche Funktionen im Sinne des § 42 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] herausgehoben sind, hat der Gesetzgeber in den einzelnen Zulagenvorschriften normativ entschieden ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 20. [X.]ugust 2012 - 2 [X.] 42.12 - juris Rn. 10 m.w.N.). Die Zulage für [X.]eamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben nach Ziffer [X.] der Vorbemerkungen zu den [X.] und [X.] ([X.] zu § 20 [X.]bs. 2 Satz 1 [X.]) ist durch [X.]rt. 1 Nr. 22 [X.]uchst. f des Gesetzes zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im [X.]und und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. März 2012 ([X.]G[X.]l. I S. 462) neu geregelt worden.

Während die Gewährung der [X.] nach der zuvor gültigen Fassung vom 14. Dezember 2001 ([X.]G[X.]l. I S. 3702 <3705>) für die [X.]eamten der Zollverwaltung davon abhing, dass sie tatsächlich mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben betraut worden sind ([X.]VerwG, Urteil vom 25. [X.]pril 2013 - 2 C 39.11 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 38 Rn. 12), stellt die Neufassung in einer zusätzlichen [X.]lternative auf die Verwendung in einem [X.]ereich ab, in dem gemäß [X.]estimmung des [X.]undesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. [X.]n dieser Systematik haben auch die nachfolgenden Änderungen des [X.] festgehalten (vgl. [X.]rt. 1 Nr. 43 des [X.] und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 2013, [X.]G[X.]l. I S. 1514, [X.]rt. 1 Nr. 22 [X.]uchst. f des Siebten [X.]esoldungsänderungsgesetzes vom 3. Dezember 2015, [X.]G[X.]l. I S. 2163).

Von der damit eröffneten Möglichkeit hat das [X.]undesministerium der Finanzen durch die am 12. September 2013 erlassene Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den [X.]esoldungsordnungen [X.] und [X.] ([X.] des [X.]undesbesoldungsgesetzes) für die Zollverwaltung im Geschäftsbereich des [X.]undesministeriums der Finanzen (VV-[X.]MF-PolZul) Gebrauch gemacht. Der Tätigkeitsbereich des Klägers gehört nach [X.]uffassung aller [X.]eteiligter zu einem darin als zulageberechtigend bestimmten [X.]ereich.

Wie zuvor bereits bei den Polizeivollzugsbeamten des [X.]undes und der Länder, den [X.]eamten des Fahndungsdienstes und den Soldaten der Feldjägertruppe ist seitdem auch für die [X.]eamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung oder in einem vom [X.]undesministerium der Finanzen bestimmten [X.]ereich verwendet werden, unerheblich, ob der [X.]eamte tatsächlich mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben betraut ist. [X.]nknüpfungspunkt für die Gewährung der [X.] ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug, der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Verwaltungsbereich ergibt. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der [X.]eamte einen dort eingerichteten Dienstposten wahrnimmt ([X.]VerwG, Urteil vom 25. [X.]pril 2013 - 2 C 39.11 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 38 Rn. 10).

Damit ist auch unerheblich, ob der [X.]eamte aus gesundheitlichen Gründen zur Wahrnehmung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben in der Lage ist. Solange der Dienstherr etwaige Einschränkungen nicht zum [X.]nlass nimmt, den [X.]eamten in einen anderen Organisationsbereich umzusetzen, erfüllt dieser weiterhin die Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage aus Ziffer [X.] der Vorbemerkungen zu den [X.] und [X.].

[X.]us § 42 [X.]bs. 3 Satz 1 [X.] folgt nichts anderes. Maßgeblicher [X.]ezugspunkt für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion ist im Falle der bereichsbezogenen [X.] die Zuweisung eines Dienstpostens in dem entsprechend bestimmten [X.]ereich.

bb) Die entgegenstehende [X.]uffassung der [X.]eschwerde verkennt den Gehalt der [X.]egründung des Gesetzentwurfs der [X.]undesregierung, auf den sie [X.]ezug nimmt.

Zwar trifft zu, dass mit der Neuregelung das im [X.]ereich der Zollverwaltung weitergeltende [X.] nicht ersetzt, sondern durch eine bereichsbezogene [X.]estimmung ergänzt werden sollte ([X.]T-Drs. 17/7142 S. 29). Hieraus folgen indes nicht die von der [X.]eschwerde gezogenen Konsequenzen.

Für die [X.]eamten der Zollverwaltung, die weder in der Grenzabfertigung noch in einem durch das [X.]undesministerium der Finanzen bestimmten [X.]ereich verwendet werden, hängt die [X.] nach dem eindeutigen Wortlaut des [X.] auch weiterhin davon ab, dass sie tatsächlich mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben betraut sind. Insoweit gilt das [X.] für die [X.]eamten der Zollverwaltung daher fort.

Diese Systematik ist mit der Neufassung des [X.] durch das Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im [X.]und aber durch eine bereichsbezogene [X.]estimmung der Zulagenberechtigung ergänzt worden. Der Gesetzgeber wollte in den [X.]ereichen der Zollverwaltung, die typischerweise vollzugspolizeilich geprägt sind, auf eine tätigkeitsbezogene Einzelfallprüfung der jeweiligen Dienstposten verzichten ([X.]T-Drs. 17/7142 S. 28). Wie für den [X.]ereich der Grenzabfertigung, den bereits der Gesetzgeber als generell zulagenfähig bewertet hat, ist auch in den vom [X.]undesministerium der Finanzen zu bestimmenden [X.]ereichen damit von einer für die [X.] ausreichenden vollzugspolizeilichen Prägung auszugehen.

In den Fällen, in denen die Zulagenberechtigung bereits bereichsspezifisch durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Organisationseinheit geregelt wird, ist für eine individuell-konkrete Prüfung des [X.] daher kein Raum. Diese ist vielmehr durch die generell-typisierende [X.]etrachtung des [X.] nach Verwaltungsbereichen ersetzt.

Warum insoweit - wie von der [X.]eschwerde vorgetragen - für den [X.]ereich der Grenzabfertigung anderes gelten sollte, als für den im [X.] gleichrangig benannten Fall der [X.]ereichsbestimmung durch das [X.]undesministerium der Finanzen, ist nicht ersichtlich. Weder der Wortlaut noch die Gesetzesmaterialien bieten für eine derartige [X.]uslegung [X.]nhaltspunkte.

[X.]uch aus etwaigen - mit der [X.]eschwerde nur pauschal behaupteten - spezifischen personalwirtschaftlichen [X.]esonderheiten im [X.]ereich der Grenzabfertigung könnte ein anderes Ergebnis nicht hergeleitet werden. Der Gesetzgeber hat das [X.]undesministerium der Finanzen ermächtigt, darüber zu befinden, ob auch in anderen [X.]ereichen der Zollverwaltung von einer typisch vollzugspolizeilichen Prägung ausgegangen werden kann und soll. Macht das [X.]undesministerium der Finanzen von dieser [X.]estimmungsmöglichkeit Gebrauch, gelten die vom Gesetzgeber vorgesehen Folgen auch hier. Es liegt jedoch nicht im Gestaltungsermessen des [X.]undesministeriums der Finanzen, abweichend von den im [X.] ausgesprochenen Ermächtigungen eine weitere Mischkategorie der [X.] im [X.]ereich der Zollverwaltung zu konstruieren. Derartiges findet in der gesetzlichen Regelung keine Grundlage.

Soweit sich aus Verwaltungsvorschriften - etwa aus den VV-[X.]MF-PolZul - [X.]bweichendes ergeben sollte, sind diese daher unwirksam (vgl. hierzu [X.], Urteil vom 22. Juni 2017 - 2 L[X.] 7/17 - ).

cc) Der [X.] aus Ziffer [X.] der Vorbemerkungen zu den [X.] und [X.] begegnet schließlich keinen rechtlichen [X.]edenken.

Der Gesetzgeber besitzt im [X.]ereich der [X.]eamtenbesoldung grundsätzlich einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das [X.]esoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen kann. Dies gilt auch und gerade für die Frage, ob und für welche Tatbestände ein das Grundgehalt ergänzender Zuschlag gewährt werden soll ([X.]VerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 [X.]vR 556/04 - [X.]VerfGE 117, 330 <350>).

Dem Gesetzgeber kommt bei der [X.]usgestaltung von Zulagentatbeständen auch die [X.]efugnis zur Typisierung und Generalisierung zu. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Gewährung einer Stellenzulage nicht in jedem Einzelfall an eine Prüfung der konkreten Verhältnisse und Voraussetzungen gebunden ist. Die Zulagenberechtigung kann vielmehr auch an die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe geknüpft werden, deren Tätigkeit bei typisierender [X.]etrachtung von der höherwertigen Funktion geprägt wird. Sofern der Tätigkeitsbereich bei einer generalisierenden [X.]etrachtung überwiegend auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben ausgerichtet ist, kann der Gesetzgeber daher auch die Zulage für [X.]eamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen [X.]ufgaben eröffnen. Die Differenzierung nach einem im Schwerpunkt vollzugspolizeilich geprägten [X.]ufgabenbereich stellt einen hinreichenden sachlichen Grund dar (vgl. [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 19. Dezember 2008 - 2 [X.]vR 380/08 - NVwZ 2009, 447, 448 f.).

Ebenso wie ein derart bereichsbezogenes Zuordnungsmodell zu einer Versagung der [X.] im Einzelfall trotz Wahrnehmung entsprechender Funktionen führen kann ([X.]VerwG, Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C 9.84 - [X.] 235 § 42 [X.] Nr. 8 S. 24), hat es zur Folge, dass ein im entsprechenden Organisationsbereich tätiger [X.]eamter die Zulage auch dann erhält, wenn sein konkreter [X.]ufgaben- und Tätigkeitsbereich nicht vollzugspolizeilich geprägt ist.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 [X.]bs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das [X.]eschwerdeverfahren beruht auf § 47 [X.]bs. 1 Satz 1 und [X.]bs. 3, § 52 [X.]bs. 1 i.V.m. § 42 [X.]bs. 1 Satz 1 und § 52 [X.]bs. 3 Satz 2 GKG.