Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.04.2013, Az. 4 C 3/12

Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Kläger - einem vom [X.] anerkannten Naturschutzverband - vor der Durchführung von Tiefflugübungen der [X.] über dem Gebiet der [X.] Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben ist.

Die [X.] nutzte den dortigen Luftraum in der Vergangenheit zur Durchführung militärischer Übungsflüge. In dem Gebiet halten sich in den Monaten März bis Juli zahlreiche Brutvögel unterschiedlicher Arten auf, deren Bruterfolg nach Ansicht des [X.] durch Tiefflüge gefährdet wird.

Auf Antrag des [X.] untersagte das Oberverwaltungsgericht der Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung die Fortsetzung der Übungsflüge in Höhen unter 600 m, bis der Kläger Gelegenheit erhalten hat, seine Mitwirkungsrechte wahrzunehmen.

In der Hauptsache blieb die Klage in erster und zweiter Instanz ohne Erfolg. Der Kläger habe - so das Oberverwaltungsgericht - keinen Anspruch, vor der Entscheidung der Beklagten über die Durchführung der Übungsflüge beteiligt zu werden. Die Beklagte bedürfe für diese Maßnahmen keiner "Befreiung" von den Verboten des § 34 BNatSchG bzw. des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der [X.]. Die [X.] sei zwar in die [X.] aufgenommen. Ob die [X.] vorliegen, insbesondere ob Übungsflüge unterhalb 600 m zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen können, lasse sich nach den derzeit vorliegenden Erkenntnissen nicht abschließend beurteilen. Dies sei aber auch nicht erforderlich, weil eine Mitwirkung des [X.] auch für den Fall einer erheblichen Beeinträchtigung wegen § 30 Abs. 1 [X.] ausgeschlossen sei. Nach dieser Vorschrift dürfe unter bestimmten Voraussetzungen von der luftverkehrsrechtlich vorgegebenen Mindestflughöhe abgewichen werden, wenn dies zur Erfüllung der besonderen hoheitlichen Aufgaben der [X.] zwingend notwendig sei. Die Verwaltungszuständigkeiten würden von der [X.] selbst wahrgenommen. Die Bestimmung nehme im Hinblick auf die mit Verfassungsrang versehenen Belange der äußeren Sicherheit und der Landesverteidigung im Regelungszusammenhang des Luftverkehrsgesetzes eine Sonderstellung ein. Sie ermögliche einen Dispens nicht nur von den materiellrechtlichen Vorgaben des Luftverkehrsrechts, sondern auch von der Einhaltung formeller Vorgaben anderer Fachgesetze. Die [X.] habe die materiellrechtlichen Voraussetzungen des Naturschutzes in eigener Zuständigkeit zu prüfen. Ein wie auch immer geartetes Verfahren, an dem Verbände beteiligt werden könnten, finde deshalb nicht statt. Dieses Auslegungsergebnis werde durch die Grundentscheidung des Gesetzgebers bestätigt, der [X.] bei der Entscheidung darüber, was zur Erfüllung ihrer hoheitlichen Verteidigungsaufgaben notwendig sei, einen weitgehenden Beurteilungsspielraum einzuräumen. Diese Grundentscheidung würde durch das Erfordernis, bei der zuständigen Naturschutzbehörde unter Mitwirkung anerkannter Naturschutzverbände eine naturschutzrechtliche Ausnahme zu beantragen, unterlaufen.

Der Kläger hat von dem vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsmittel der Revision Gebrauch gemacht. Er stellt sich auf den Standpunkt, dass § 30 Abs. 1 [X.] nicht von den Vorschriften des nationalen und [X.] Naturschutzrechts dispensiere, auch nicht von maßgeblichen Verfahrensvorschriften.

Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil beruht auf einem Verstoß gegen [X.]recht (§ 137 Abs. 1 [X.] VwGO). Es erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Mangels hinreichender Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz ist die Sache deshalb an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Annahme des [X.], der Kläger habe unabhängig davon, ob die geplanten Tiefflugübungen der [X.] über dem Gebiet der [X.] zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen können, keinen Anspruch darauf, vor der Entscheidung der [X.]n über die Durchführung dieser Tiefflugübungen beteiligt zu werden, verstößt gegen [X.]recht.

Als Rechtsgrundlage für einen Mitwirkungsanspruch des [X.] hat das Oberverwaltungsgericht § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] in der Fassung vom 29. Juli 2009 ([X.] 2542 - im Folgenden: [X.]) für einschlägig gehalten. Hiernach ist einer nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung "vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Gebieten im Sinne des § 32 Absatz 2 (und) [X.] ..., auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden", Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Das Oberverwaltungsgericht ist ferner davon ausgegangen, dass unter dem Begriff der "Befreiung" auch Ausnahme- und Abweichungsentscheidungen nach § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] oder Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten ([X.] vom 25. April 1979, [X.]), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten ([X.] vom 26. Januar 2010, [X.] 7 - im Folgenden: [X.]), fallen. Schließlich hat es - für den Senat bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO) - festgestellt, dass die [X.] durch Beschluss der [X.] vom 22. Dezember 2009 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der [X.] vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen ([X.]6 vom 22. Juli 1992, [X.] 7 - im Folgenden: [X.]) aufgenommen wurde, so dass § 34 [X.] in der Fassung vom 29. Juli 2009 ([X.] 2542 - im Folgenden: [X.]) anwendbar sei, und ferner, dass es im Hinblick auf das dort befindliche Vogelschutzgebiet an der erforderlichen Unterschutzstellung fehle, weshalb auch Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der [X.] unmittelbar Anwendung finde. Gleichwohl hat das Oberverwaltungsgericht nicht abschließend entschieden, ob eine Abweichungsentscheidung gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] erforderlich ist. Ob die hier in Frage stehenden Flugübungen unterhalb einer Flughöhe von 600 m zu einer erheblichen Beeinträchtigung des FFH-Gebiets führen können bzw. ob erhebliche Beeinträchtigungen und Störungen im Sinne von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 [X.] zu erwarten sind, lasse sich nach den derzeit vorliegenden Erkenntnissen nicht abschließend beurteilen. Das ist aber auch nicht erforderlich, weil eine Mitwirkung des [X.] wegen § 30 Abs. 1 [X.] auch für den Fall einer erheblichen Beeinträchtigung ausgeschlossen sei. Dieser Rechtsstandpunkt ist mit [X.]recht nicht vereinbar.

a) Gemäß § 34 [X.] sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den [X.] eines Natura-2000-Gebiets (im Folgenden: FFH-Gebiet) zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist im Rahmen einer Vorprüfung festzustellen (Urteil vom 17. Januar 2007 - [X.] 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 61 f.; vgl. auch Storost, DVBl 2009, [X.] 673 <674>; Wolf, in: [X.], [X.], 2012, § 34 Rn. 6). Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung sind naturschutzrechtlich obligatorische Verfahrensschritte (Ewer, in: [X.], [X.], 2011, § 34 Rn. 9 ff.; [X.], in: [X.][X.], Umweltrecht Band II, Stand Juni 2012, § 34 [X.] Rn. 7). In der Verträglichkeitsprüfung muss der Träger des Vorhabens unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse nachweisen, dass eine vorhabenbedingte Beeinträchtigung der Erhaltungsziele der betroffenen Gebiete ausgeschlossen ist. Bestehen nach Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen vernünftige Zweifel daran, dass das Vorhaben die Erhaltungsziele nicht beeinträchtigen wird, ist das Projekt gemäß § 34 Abs. 2 [X.] unzulässig (Urteile vom 17. Januar 2007 a.a.[X.] und vom 12. März 2008 - [X.] 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 67). Abweichend von Absatz 2 darf ein Projekt gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] nur unter strikter Wahrung der dort beschriebenen, eng auszulegenden Voraussetzungen ([X.], Urteil vom 20. September 2007 - [X.]. [X.]/05 - Slg. 2007, [X.] Rn. 83 = [X.], 679) zugelassen werden. Die Zulassung im Rahmen des "[X.]" (zum Begriff Wolf, a.a.[X.] § 34 Rn. 13 ff.) setzt ihrerseits voraus, dass zuvor eine den Anforderungen des § 34 Abs. 1 [X.] genügende Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, da diese die Informationen vermittelt, derer es bedarf, um das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen festzustellen (Urteil vom 17. Januar 2007 a.a.[X.] Rn. 114). Wird eine Abweichungsentscheidung nicht getroffen oder liegen die materiellrechtlichen Voraussetzungen hierfür nicht vor, ist das Projekt entsprechend der Grundregel des § 34 Abs. 2 [X.] naturschutzrechtlich unzulässig. Etwaige Mängel der Verträglichkeitsprüfung schlagen auf die Abweichungsentscheidung durch (Ewer, a.a.[X.] § 34 Rn. 38).

Sofern das Projekt einer fachrechtlichen Zulassung bedarf, bedient sich § 34 [X.] dieses Zulassungsverfahrens als Trägerverfahren. § 34 [X.] unterscheidet zwischen zulassungsbedürftigen und nicht zulassungsbedürftigen Projekten. Für den Fall, dass ein Projekt nach anderen fachrechtlichen Vorschriften einer behördlichen Zulassungsentscheidung bedarf und das Naturschutzrecht zum Prüfprogramm dieser Entscheidung gehört (vgl. hierzu Ewer, a.a.[X.] § 34 Rn. 80), findet die Verträglichkeitsprüfung im Rahmen dieses Zulassungsverfahrens statt ("aufgedrängte Prüfung"). Die Verträglichkeitsprüfung ist in diesem Fall ein Verfahrensschritt innerhalb des die Zulassung des Projekts betreffenden behördlichen Entscheidungsprozesses. Zuständig ist diejenige Behörde, die nach den maßgeblichen fachrechtlichen Vorschriften über die Zulassung des Projekts zu befinden hat (allgemeine Meinung, vgl. z.B. [X.], a.a.[X.] § 34 Rn. 12 und 46, und Wolf, a.a.[X.] Rn. 5). Ihr obliegt es, innerhalb des fachrechtlichen Trägerverfahrens auch die FFH-Verträglichkeitsprüfung vorzunehmen und eine gegebenenfalls erforderliche habitatrechtliche Abweichungsentscheidung zu treffen. Diese Zuständigkeitskonzentration im jeweiligen fachrechtlichen Trägerverfahren ist in § 34 [X.] zwar nicht ausdrücklich geregelt. Sie ergibt sich jedoch aus § 34 Abs. 6 [X.], wonach für den Fall, dass ein Projekt keiner behördlichen Entscheidung oder Anzeige bedarf (und auch nicht von einer Behörde durchgeführt wird), ein subsidiäres Anzeigeverfahren bei der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde vorgesehen ist ([X.], a.a.[X.] § 34 Rn. 12; Wolf, a.a.[X.] § 34 Rn. 19), um auch in dieser Situation ein zur Aufnahme der [X.] geeignetes Trägerverfahren verfügbar zu haben.

Offen bleiben kann, ob vorliegend auch Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der [X.] unmittelbar anwendbar ist, weil es nach den Feststellungen des [X.] hinsichtlich des in dem Gebiet der [X.] vorhandenen Vogelschutzgebiets bislang an einer entsprechenden Schutzerklärung fehlt. Denn nach dieser unionsrechtlichen Bestimmung gilt, wenngleich unter deutlich strengeren inhaltlichen Voraussetzungen, Entsprechendes.

b) Entgegen der Auffassung des [X.] sind diese habitatschutzrechtlichen Verfahrensschritte auch im Rahmen der [X.]n Abweichungsbefugnis der [X.] gemäß § 30 Abs. 1 [X.] geboten.

§ 30 Abs. 1 Satz 1 [X.] ermächtigt die [X.], von den Vorschriften des Ersten Abschnitts des Luftverkehrsgesetzes - ausgenommen die §§ 12, 13 und 15 bis 19 [X.] - und den zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften abzuweichen, soweit dies zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Von den Vorschriften über das Verhalten im Luftraum darf gemäß § 30 Abs. 1 Satz 3 [X.] nur abgewichen werden, soweit dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben "zwingend notwendig" ist. § 30 Abs. 2 Satz 1 [X.] bestimmt, dass die Verwaltungszuständigkeiten aufgrund des Luftverkehrsgesetzes für den Dienstbereich der [X.] durch die Dienststellen der [X.] nach Bestimmungen des [X.] wahrgenommen werden. Mit dieser Vorschrift räumt der [X.] Gesetzgeber der [X.] im Hinblick auf die nach Art. 87a Abs. 1 GG mit Verfassungsrang versehenen Belange der äußeren Sicherheit und der Landesverteidigung eine Sonderstellung ein (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 18.93 - BVerwGE 97, 203 ).

§ 6 Abs. 1 [X.], der Bestimmungen über die im Luftverkehr einzuhaltenden Mindestflughöhe ("Sicherheitsmindesthöhe") enthält, ist eine Vorschrift über das Verhalten im Luftraum (Urteil vom 14. Dezember 1994 a.a.[X.] [X.] 208). Die Dienststellen der [X.] sind deshalb auf der Grundlage des § 30 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] unter den dort geregelten Voraussetzungen befugt, von der vorgegebenen Sicherheitsmindesthöhe abzuweichen und Tiefflüge auch unterhalb dieser Höhe durchzuführen. Ob die Voraussetzungen hierfür vorliegen, entscheidet die [X.] gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 [X.] in eigener Verwaltungszuständigkeit. In der Rechtsprechung des [X.] (Urteil vom 14. Dezember 1994 a.a.[X.] LS 1) ist geklärt, dass der [X.] hierbei ein verteidigungspolitischer Beurteilungsspielraum zukommt. Die Verwaltungsgerichte können die [X.] Abweichungsentscheidung nur daraufhin überprüfen, ob das [X.] von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, den durch § 30 Abs. 1 Satz 3 [X.] bestimmten Rahmen erkannt, sich von sachgerechten Erwägungen hat leiten lassen und die betroffenen Interessen in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht unverhältnismäßig zurückgesetzt hat.

Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die [X.] bei der Entscheidung über die Durchführung von [X.] nach § 30 Abs. 1 [X.] zwar das Vorliegen der materiellrechtlichen Anforderungen des [X.] selbstständig und in eigener Zuständigkeit zu prüfen habe. Entgegen der Auffassung des [X.] ist die [X.] aber nicht von den [X.] des § 34 [X.] freigestellt. Diese Auffassung verkennt den Regelungsgehalt des § 30 Abs. 1 [X.] und steht auch mit § 34 [X.] nicht im Einklang.

Der Wortlaut des § 30 Abs. 1 [X.] enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass die [X.] über die Möglichkeit zur Abweichung von [X.]n Vorschriften hinaus auch von naturschutzrechtlichen [X.] freigestellt sein soll. Auch die Gesetzesmaterialien (wiedergegeben z.B. bei [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand November 2012, § 30 Rn. 4) lassen einen dahingehenden gesetzgeberischen Willen nicht erkennen. Andererseits verlangt § 30 Abs. 1 Satz 1 [X.] bei der [X.]n Abweichungsentscheidung ausdrücklich auch die "Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung". Den Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung hat das Oberverwaltungsgericht in Anlehnung an die Rechtsprechung des [X.] zu § 48 [X.] (Urteil vom 25. September 2008 - BVerwG 7 A 4.07 - [X.] 445.4 § 48 [X.] [X.] Rn. 37) ausgelegt, wonach dieser Begriff nicht eingeengt auf das technische Sicherheitsrecht, sondern in dem überkommenen Sinne zu verstehen ist, den er im Allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht erhalten hat. Neben dem Schutz zentraler Rechtsgüter umfasst die öffentliche Sicherheit auch die Unversehrtheit der Rechtsordnung. Demzufolge verlangt der Gesetzgeber mit der gesetzlich angeordneten Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, dass neben den Vorschriften des [X.] auch sämtliche Vorschriften des formellen und materiellen Rechts außerhalb des betreffenden [X.] einzuhalten sind, die die Anforderungen der öffentlichen Sicherheit für ihren Sachbereich konkretisieren. Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf seine eigene Rechtsprechung zu § 48 [X.] (Urteil vom 28. Oktober 2008 - 2 M 195/08 - DVBl 2009, 133 = [X.], 213) im Grundsatz anerkannt, dass zur öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zu deren Berücksichtigung § 30 Abs. 1 [X.] die [X.] verpflichtet, auch die "Naturschutzgesetze" zählen. Dagegen gibt es aus bundesrechtlicher Sicht nichts zu erinnern.

Das Oberverwaltungsgericht hat sich allerdings auf den Standpunkt gestellt, dass sich diese Verpflichtung nur auf die materiellrechtlichen Voraussetzungen des [X.] beziehe, deren Vorliegen die [X.] bei der [X.]n Ausnahmeentscheidung nach § 30 Abs. 1 [X.] in eigener Zuständigkeit zu prüfen habe, während die Regelungen des [X.], die ein entsprechendes Verwaltungsverfahren vorsähen, neben § 30 Abs. 1 [X.] nicht anwendbar seien. Diese Auffassung geht fehl. Aus der in Bezug genommenen Entscheidung des [X.] (Urteil vom 25. September 2008 a.a.[X.]) lässt sich dafür nichts herleiten. Zwar hat das [X.] in diesem Urteil angenommen, § 48 [X.], nach dessen Satz 1 allen Anforderungen der (öffentlichen) Sicherheit und Ordnung zu genügen ist, bedeute "in seiner Gesamtheit", dass die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des [X.] materiell umfassend an fachfremde Vorschriften gebunden, von formellen Erfordernissen dieser Fachgesetze aber freigestellt sei. Hintergrund dieser Annahme ist jedoch die in Satz 2 des § 48 [X.] getroffene Regelung, dass es (sonstiger, in fachfremden Gesetzen wie etwa dem [X.]naturschutzgesetz angeordneter) behördlicher Genehmigungen, Erlaubnisse und Abnahmen nicht bedarf. § 48 [X.] ordnet mithin eine Freistellung von den formellen Erfordernissen anderer Gesetze ausdrücklich an. Eine entsprechende Freistellung ist in § 30 [X.] aber gerade nicht vorgesehen. Es bleibt deshalb dabei, dass auch die in § 34 [X.] geregelten Verfahrensschritte über die in § 30 Abs. 1 [X.] angeordnete Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zum Prüfprogramm der [X.]n Abweichungsentscheidung gehören. Verträglichkeitsprüfung und eine gegebenenfalls erforderliche habitatschutzrechtliche Abweichungsentscheidung sind von der [X.] in eigener Zuständigkeit vorzunehmende Verfahrensschritte innerhalb des [X.]n Trägerverfahrens.

Entgegen der Auffassung des [X.] lässt sich eine in § 30 Abs. 1 [X.] nicht angelegte Freistellung der [X.] von den [X.] auch nicht mit dem [X.] der [X.] oder gar mit Effektivitätsgesichtspunkten (so aber [X.], in: Grabherr/[X.]/Wysk, [X.], Stand Juli 2012, § 30 Rn. 38, unter Bezugnahme auf das Berufungsurteil) begründen. Der [X.] der [X.] wird durch eine habitatschutzrechtliche Verträglichkeitsprüfung und eine gegebenenfalls erforderliche Abweichungsentscheidung nicht in Frage gestellt. Ob ein Projekt, das zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines FFH-Gebiets führen kann und deshalb gemäß § 34 Abs. 2 [X.] unzulässig ist, dennoch zugelassen werden kann, hängt gemäß § 34 Abs. 3 [X.] davon ab, ob es aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist und zumutbare Alternativen nicht gegeben sind. Zwingende Gründe des öffentlichen Interesses sind auch die Belange der Landesverteidigung. Sie können gemäß § 34 Abs. 4 [X.] selbst dann eine Abweichung rechtfertigen, wenn prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen werden. Über das Vorliegen zwingender Gründe des öffentlichen Interesses entscheiden die Dienststellen der [X.] in eigener Verwaltungszuständigkeit. Gleiches gilt für das Vorliegen zumutbarer Alternativen. Überdies kommt den Dienststellen der [X.] hinsichtlich der Frage, welche Maßnahmen zur Konkretisierung des Verfassungsauftrags notwendig sind, aus den im Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 18.93 - (BVerwGE 97, 203 <[X.] 209>) genannten Gründen auch insoweit ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer verteidigungspolitischer Beurteilungsspielraum zu. Die Annahme des [X.] (UA [X.] 30; anders noch im gerichtlichen Eilverfahren, Beschluss vom 21. April 2008 - 2 M 94/08 - [X.] 2008, 517), die in Art. 87a Abs. 1 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die militärische Landesverteidigung würde durch das Erfordernis einer habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung unterlaufen, ist deshalb unberechtigt.

Der Auffassung des [X.], dass die [X.] im Rahmen einer [X.]n Abweichungsentscheidung nach § 30 Abs. 1 [X.] zwar das Vorliegen der materiellrechtlichen Voraussetzungen des § 34 [X.] in eigener Verantwortung zu prüfen habe, aber von der Einhaltung der habitatschutzrechtlichen [X.] freigestellt sei, ist auch mit § 34 [X.] unvereinbar. [X.] und materielles Recht sind im Rahmen des § 34 [X.] untrennbar miteinander verwoben. Die vom Oberverwaltungsgericht für erforderlich gehaltene Prüfung, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen des § 34 [X.] vorliegen, lässt sich nur auf der Grundlage der vorgegebenen Verfahrensschritte bewerkstelligen. Wie ausgeführt, muss der Träger eines Projekts in der Verträglichkeitsprüfung unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse nachweisen, dass eine vorhabenbedingte Beeinträchtigung der Erhaltungsziele der betroffenen FFH-Gebiete ausgeschlossen ist. Die gewonnenen fachwissenschaftlichen Erkenntnisse sind zu dokumentieren, weil nur auf diesem Wege der Nachweis geführt werden kann, dass die erreichbaren wissenschaftlichen Erkenntnisquellen in vollem Umfang ausgeschöpft wurden und die Bewertungen den besten wissenschaftlichen Stand erreicht haben (Urteil vom 17. Januar 2007 - [X.] 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 70). Wie ebenfalls ausgeführt, setzt auch die Zulassung einer habitatschutzrechtlichen Abweichung eine Verträglichkeitsprüfung voraus, weil diese die Informationen vermittelt, derer es bedarf, um das Vorliegen der materiellrechtlichen Abweichungsvoraussetzungen gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] festzustellen. Eine förmlich durchgeführte Verträglichkeitsprüfung einschließlich der Vorprüfung ist deshalb auch im Rahmen einer [X.]n Abweichungsentscheidung gemäß § 30 Abs. 1 [X.] unerlässlich, weil sich nur auf dieser Grundlage die habitatschutzrechtliche Zulässigkeit eines Projekts abschließend beurteilen lässt, wie auch der vorliegende Fall eindrücklich dokumentiert.

c) Die weiteren Gründe, die das Oberverwaltungsgericht gegen ein Mitwirkungsrecht des [X.] in Stellung gebracht hat, stehen mit [X.]recht ebenfalls nicht im Einklang.

Das Oberverwaltungsgericht hat nicht verkannt, dass eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] unter den Begriff der "Befreiung" im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] fällt (vgl. z.B. [X.], in: [X.], [X.] 2011, § 63 Rn. 26; [X.], in: [X.][X.], Umweltrecht Band II, Stand Juni 2012, § 63 Rn. 27 m.w.[X.]). Auch ist es der Auffassung des [X.], dass das Mitwirkungsrecht gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] entfalle, wenn die habitatschutzrechtliche "Befreiung" - wie hier - durch eine andere behördliche Gestattung ersetzt wird, zu Recht entgegengetreten; dass eine Mitwirkung auch unter dieser Voraussetzung geboten ist, hat der Gesetzgeber in § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] nunmehr ausdrücklich klargestellt ([X.], a.a.[X.]; [X.], a.a.[X.] § 63 Rn. 28). Dennoch hat das Oberverwaltungsgericht ein Mitwirkungsrecht des [X.] verneint, weil die [X.] die materiellrechtlichen Voraussetzungen des Naturschutzgesetzes in eigener Zuständigkeit zu prüfen habe und es deshalb keine andere Entscheidung gebe, an der der Kläger zu beteiligen wäre. Diese Auffassung geht bereits deshalb fehl, weil sich das Oberverwaltungsgericht - wie ausgeführt - von der unzutreffenden Vorstellung hat leiten lassen, dass die [X.] nur an die materiellrechtlichen Vorgaben, nicht aber an die [X.] des § 34 [X.] gebunden sei. Verträglichkeitsprüfung und eine gegebenenfalls erforderliche Abweichungsentscheidung sind gemäß § 34 [X.] vor der Zulassung eines habitatschutzrechtlich relevanten Projekts zwingend durchzuführende Verfahrensschritte; vor einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung ist den anerkannten Naturschutzvereinigungen gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben.

Der Umstand, dass das [X.] Trägerverfahren ein lediglich behördenintern wirkendes Entscheidungsverfahren ist, das ohne Inanspruchnahme einer besonderen Form erfolgen kann (Urteil vom 14. Dezember 1994 a.a.[X.] [X.] 210 f.), steht einer Mitwirkung des [X.] ebenfalls nicht entgegen. Die Mitwirkungsrechte des § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] hängen nicht davon ab, dass das Trägerverfahren, innerhalb dessen die naturschutzrechtlichen Verfahrensschritte abzuhandeln sind, ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, mithin eine nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde ist. § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] knüpft tatbestandlich an eine nach § 34 Abs. 3 bis 5 [X.] zu treffende "Befreiung" an, die auch durch eine "andere Entscheidung" eingeschlossen oder ersetzt werden kann. Eine [X.] Abweichungsentscheidung gemäß § 30 Abs. 1 [X.] ist eine "andere Entscheidung" in diesem Sinne. Mitwirkungsrechte gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] sind damit ebenfalls bereits aufgrund naturschutzrechtlicher Anordnung in das bundeswehrinterne Trägerverfahren inkorporiert; einer zusätzlichen Bestätigung der naturschutzrechtlichen Mitwirkungsrechte im Luftverkehrsgesetz bedurfte es nicht.

Unberechtigt ist schließlich die Annahme des [X.], durch eine Mitwirkung von Naturschutzverbänden werde der [X.] der [X.] gefährdet. Die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.] hat den Zweck einer die Behörden unterstützenden "[X.]". Sie soll Vollzugsdefiziten im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege entgegenwirken (Urteil vom 12. November 1997 - BVerwG 11 A 49.96 - BVerwGE 105, 348 <350>). Entsprechend diesem generellen Zweck können anerkannte Naturschutzverbände grundsätzlich auch im Rahmen des § 30 Abs. 1 [X.] die für eine sachgerechte habitatschutzrechtliche Abweichungsentscheidung erforderlichen Informationen ergänzen. Das Mitwirkungsrecht ist allerdings verfahrensrechtlich auf die Vorbereitung der Entscheidung und inhaltlich auf die Einbringung naturschutzfachlichen Sachverstandes beschränkt (vgl. Urteil vom 12. November 1997 a.a.[X.]). Die selbstständige Entscheidungskompetenz der [X.] wird dadurch nicht unterlaufen, der der [X.] zukommende Beurteilungsspielraum bei der Konkretisierung der zur Erfüllung ihres [X.]s notwendigen Maßnahmen bleibt gewahrt.

Für den Fall, dass eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug, wegen einer einzuhaltenden Frist oder sonst im öffentlichen Interesse erforderlich erscheint, sowie für die Fälle, in denen beispielsweise ein Geheimhaltungsinteresse als zwingendes öffentliches Interesse einer Verbandsbeteiligung entgegenstehen, kann die [X.] gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 [X.] i.V.m. § 28 Abs. 2 [X.] und 2, Abs. 3 und § 29 Abs. 2 VwVfG von einer Verbandsbeteiligung absehen. Auch hierüber entscheidet sie auf der Grundlage des ihr zukommenden verteidigungspolitischen [X.] in eigener Zuständigkeit mit nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Eine Gefährdung des [X.]s ist auch insoweit nicht zu besorgen.

Die Auffassung des [X.] (UA [X.] 29 ff.), dass die [X.] im Rahmen einer [X.]n Abweichungsentscheidung gemäß § 30 Abs. 1 [X.] auch dann von den [X.] des § 34 [X.] freigestellt und ein Mitwirkungsrecht des [X.] ausgeschlossen sei, wenn die Voraussetzungen des § 34 [X.] vorliegen, ist somit bereits aus Gründen des nationalen Rechts zu beanstanden. Die seitens des [X.] aufgeworfene Frage, ob eine Freistellung mit den unionsrechtlichen Vorgaben des Art. 6 Abs. 3 und 4 der [X.] bzw. Art. 4 Abs. 4 der [X.] vereinbar wäre, bedarf deshalb keiner Entscheidung.

2. Das Berufungsurteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Ein Mitwirkungsrecht des [X.] scheitert vorliegend nicht an dem in § 34 [X.] verwendeten [X.]. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht nicht in Zweifel gezogen, dass die über dem Gebiet der [X.] geplanten Tiefflugübungen der [X.] als Projekt im Sinne des § 34 [X.] zu qualifizieren sind.

Im [X.]naturschutzgesetz ist der [X.] gesetzlich nicht (mehr) definiert. Eine Legaldefinition fehlt auch in der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie. Der [X.] (Urteile vom 7. September 2007 - [X.]. [X.]/02 - Slg. 2004, [X.] Rn. 24 und vom 14. Januar 2010 - [X.]. [X.]/08 - Slg. 2010, [X.] Rn. 38 m.w.[X.]) orientiert sich deshalb am [X.] der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ([X.] vom 5. Juli 1985, [X.] 40 - [X.]). Nach deren Art. 1 Abs. 2 sind Projekte "die Errichtung von baulichen und sonstigen Anlagen" sowie "sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen". Die Gesetzesbegründung zu § 34 [X.] (BTDrucks 16/12274, [X.] 65) nimmt hierauf ausdrücklich Bezug. Dem UVP-rechtlichen [X.] liegt ein wirkungsbezogenes Verständnis zugrunde ([X.], NVwZ 2011, [X.] 275 <276> m.w.[X.] in [X.]. 4), das nicht zwingend bauliche Veränderungen voraussetzt, sondern auch bei der Ausübung sonstiger das Schutzgebiet [X.] Tätigkeiten erfüllt sein kann ([X.], Beschluss vom 21. Februar 2011 - 8 A 1837/09 - [X.], 591, juris Rn. 21 ff.).

Offen bleiben kann im vorliegenden Zusammenhang, ob dieser wirkungsbezogene [X.] insbesondere mit Blick auf die in § 33 [X.] geregelten allgemeinen Veränderungs- und Störungsverbote (zu den im Schrifttum angemeldeten Zweifeln an der [X.] der in § 33 Abs. 1 Satz 2 [X.] vorgesehenen Abweichungsmöglichkeit, die nach Art. 6 der [X.] allein auf Pläne und Projekte bezogen ist, siehe etwa [X.], in: [X.][X.], Umweltrecht Band II, Stand Juni 2012, § 33 Rn. 10) einer eingrenzenden Präzisierung bedarf, etwa dahingehend, dass Projekte im Sinne des § 34 [X.] ein planmäßiges Einwirken auf Schutzgebiete voraussetzen. Einzelne Tiefflüge, die ad hoc angeordnet oder durchgeführt werden, wären unter dieser einschränkenden Voraussetzung zwar von der Regelung des § 34 [X.] nicht erfasst und unterlägen deshalb auch nicht der Verbandsmitwirkung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 [X.]. Für die streitgegenständlichen Tiefflüge über dem [X.] [X.] spielen entsprechende Überlegungen indes ersichtlich keine Rolle. Das gilt auch dann, wenn - wie die Vertreter der [X.]n im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgetragen haben - über die dort durchzuführenden Tiefflüge zumindest teilweise ebenfalls tagesaktuell entschieden wird. Denn dem Kläger geht es - wie die [X.] selbst einräumt - nicht um eine Mitwirkung bei der Entscheidung über die einzelnen Flüge, sondern um die dahinter stehende Grundentscheidung der [X.], das Gebiet der [X.] wegen des dort angesiedelten [X.]es in bestimmter Regelmäßigkeit und Intensität für Tiefflugübungen zu nutzen. Diese Grundentscheidung ist von langer Hand geplant und einer habitatschutzrechtlichen Überprüfung unter Mitwirkung des [X.] ohne Weiteres zugänglich.

3. Das Oberverwaltungsgericht hätte deshalb nicht offen lassen dürften, ob die geplanten Tiefflugübungen zu erheblichen Beeinträchtigungen des FFH-Gebiets [X.] führen können. Es hätte insbesondere Feststellungen dazu treffen müssen, ob sich anhand objektiver Umstände ausschließen lässt, dass die geplanten Tiefflüge das dort vorhandene Schutzgebiet in seinen [X.] beeinträchtigen. Mangels entsprechender tatsächlicher Feststellungen kann der Senat in der Sache nicht selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 VwGO). Die Sache ist zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen.