Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 01.09.2010, Az. 6 C 13/09

Die Klägerin ist als Rechtsnachfolgerin der [X.] Eigentümerin der von dieser aufgebauten Telekommunikationsnetze und zugehörigen technischen Einrichtungen. Sie streitet mit der Beklagten über die Regulierung der [X.] (Märkte 13 und 14 der Empfehlung der [X.] über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors - [X.] - vom 11. Februar 2003, [X.] Nr. L 114 S. 45).

[X.] sind permanent festgeschaltete leitungsgebundene bzw. funkgestützte Übertragungswege mit einer bestimmten Übertragungskapazität, die an Nachfrager vermietet werden und mehrere Standorte desselben Nachfragers oder verschiedener Nachfrager miteinander verbinden. Hierzu notifizierte die [X.] der [X.] am 29. August 2006 den Entwurf einer Marktdefinition und -analyse. Darin schlug sie übereinstimmend mit der [X.] getrennte Vorleistungsmärkte für Fernübertragungssegmente sowie für [X.] vor. Sie beabsichtigte, diese Märkte nach Bandbreiten aufzuteilen und definierte dementsprechend Märkte für Abschluss- und Fernübertragungssegmente bis einschließlich 2 Mbit/s und über 2 Mbit/s, wobei nur die Teilmärkte von [X.] bis zu 2 Mbit/s ihrer Auffassung nach die Voraussetzungen für eine Vorabregulierung erfüllten.

Gegen diesen Entwurf äußerte die [X.] mit Schreiben vom 29. September 2006 ernsthafte Zweifel: Ausgehend von den Eigenschaften eines Mietleitungsmarktes, der a priori aus einer kontinuierlichen [X.] von Angeboten mit unterschiedlicher Bandbreite bestehe, müsse eine Unterbrechung dieser Kette ausreichend durch verlässliche Daten belegt sein. Die von der [X.] erhobenen Daten reichten für die Annahme einer Unterbrechung, zumal gerade bei 2 Mbit/s, nicht aus. Das Prinzip der Technologieneutralität der Regulierung verlange darüber hinaus eine Überprüfung, inwieweit [X.] mit herkömmlichen Schnittstellen durch [X.] mit alternativen Schnittstellen ersetzbar seien.

Nach Durchführung eines erneuten Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens nahm die [X.] unter dem 8. Oktober 2007 folgende Marktabgrenzung vor: [X.] mit klassischen Übertragungsverfahren und [X.] mit alternativen Schnittstellen (in sog. Ethernet-Technologie) seien unter Berücksichtigung der jüngsten technologischen Entwicklung aus [X.] wie aus Anbietersicht identischen Märkten zuzuordnen. Zu differenzieren sei allerdings zwischen Fernübertragungssegmenten ([X.] zwischen [X.] in zwei der 76 an das Kernnetz "Backbone" der Klägerin angeschlossenen [X.] Städte) und den Abschlusssegmenten, zu denen alle anderen Verbindungen zählten. An der [X.] zwischen Abschluss- bzw. Fernübertragungssegmenten bis einschließlich 2 Mbit/s und über 2 Mbit/s werde abweichend von dem [X.] vom 29. August 2006 nicht festgehalten; diese Segmentierung sei zwischenzeitlich überholt. Sie verliere mit der Einführung von ethernet-basierten [X.], die eine flexible Staffelung der Bandbreite ermöglichen, an Bedeutung. Auch unabhängig davon besitze sie kein derartiges Gewicht mehr, dass damit die von der [X.] für eine Markttrennung als erforderlich angesehene Unterbrechung der [X.] begründet werden könnte. Von den beiden als sachlich relevant abzugrenzenden Vorleistungsmärkten für Fernübertragungssegmente von [X.] und für [X.] bestehe auf dem ersteren wirksamer Wettbewerb, während der letztere durch beträchtliche Marktzutrittsschranken, die fehlende Tendenz zu wirksamem Wettbewerb sowie eine Insuffizienz des allgemeinen Wettbewerbsrechts gekennzeichnet sei und von der Klägerin beherrscht werde.

Durch Beschluss vom 31. Oktober 2007 erlegte die [X.] der Klägerin [X.] auf dem Vorleistungsmarkt für [X.] auf. Sie verpflichtete die Klägerin - mit einer Modifikation für den Fall der Aufhebung einer anderweitig angeordneten Mindestangebotspflicht für [X.] mit einer kleineren Bandbreite als 2 Mbit/s -, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren, Kollokation zu ermöglichen sowie das Gebot der Nichtdiskriminierung zu beachten und unterwarf die Zugangsentgelte der Genehmigungspflicht (Nr. I der Verfügung). Zudem verfügte sie die Pflicht zur Veröffentlichung eines Standardangebots (Nr. II der Verfügung).

Mit der Klage hat die Klägerin geltend gemacht, schon die der Regulierungsverfügung zugrunde liegende Marktabgrenzung sei fehlerhaft. Die Festlegung eines einheitlichen, nicht nach Bandbreiten differenzierten Marktes für [X.] beruhe ebenso wenig auf einer hinreichenden Sachverhaltsermittlung wie die Einbeziehung von Ethernet-[X.] in diesen Markt. In dem Marktsegment über 2 Mbit/s verfüge sie nicht über beträchtliche Marktmacht.

Das Verwaltungsgericht hat den Beschluss der [X.] vom 31. Oktober 2007 aufgehoben, soweit er andere [X.] als klassische [X.] mit Bandbreiten bis 2 Mbit/s betrifft. Die angefochtene Verfügung sei in diesem Umfang rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Die von der [X.] vorgenommene Marktabgrenzung, die das Gericht unter Beachtung des der Behörde insoweit zustehenden Beurteilungsspielraums inzident zu überprüfen habe, sei fehlerhaft. Denn die Behörde sei von einem unrichtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen. Die die Marktabgrenzung tragende Erwägung, für eine etwaige Unterbrechung der bandbreitenübergreifenden [X.] habe sich kein Nachweis ergeben, stehe mit den einschlägigen europarechtlichen Vorgaben nicht in Einklang. So könne für die Marktabgrenzung zwar auf die Figur der [X.] abgestellt werden, die aber ihrerseits an eindeutige Nachweise hinsichtlich der gegenseitigen Preisabhängigkeit an den Endpunkten der Kette gebunden sei. Derartige Nachweise, die durch allgemeine Plausibilitätserwägungen nicht ersetzt werden könnten, fänden sich in der Marktfestlegung der [X.] nicht. Deren Vorgehen, vom Vorhandensein einer [X.] auszugehen und nur bei nachgewiesener Unterbrechung eine Segmentierung der Märkte anzuerkennen, werde der Marktabgrenzungsmethodik nicht gerecht.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend: Die Vorinstanz habe die zutreffend vorgenommene Abgrenzung der Mietleitungsmärkte zu Unrecht als rechtswidrig beanstandet. Ausgehend von der [X.], die allein eine Unterteilung nach Abschluss- und Fernübertragungssegmenten vorsehe, habe die [X.] anhand der Kriterien der Nachfragesubstituierbarkeit, der [X.] sowie der Wettbewerbsbedingungen überprüft, ob aufgrund bestehender nationaler Besonderheiten eine Unterteilung der Märkte nach Bandbreiten erforderlich sei. Dies sei nach den Ergebnissen einer nochmaligen [X.] nicht der Fall. Die Austauschbarkeit von [X.] unterschiedlicher Bandbreite beruhe nicht allein auf der Einführung alternativer, ethernet-basierter Mietleitungsprodukte, sondern auch auf der technischen Fortentwicklung im Bereich der Datenkomprimierung, die eine Bandbreitensegmentierung nach [X.] generell obsolet werden lasse. Indem das Verwaltungsgericht allein auf den Sonderfall einer [X.] abgestellt habe, anstatt vorrangig eine unmittelbare Substituierbarkeit zu überprüfen, habe es seinerseits einen methodisch fehlerhaften Prüfungsansatz angewandt und zudem unter Verletzung von § 108 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG wesentliche Teile des Beklagtenvorbringens unberücksichtigt gelassen. Unbeschadet dessen sei das angefochtene Urteil insoweit fehlerhaft, als es die Regulierungsverfügung auch für den als rechtmäßig erkannten Teilmarkt von [X.] mit einer Übertragungsrate von unter 2 Mbit/s nur in Bezug auf klassische [X.] aufrechterhalten, sie für ethernet-basierte [X.] aber ohne nähere Prüfung aufgehoben habe.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil des [X.].

Die Revision der [X.]eklagten bleibt ohne Erfolg. Das angefochtene Urteil ist zwar nicht frei von [X.], erweist sich aber im Ergebnis als zutreffend (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die zulässige Klage ist in dem Umfang, in dem sie Gegenstand des Revisionsverfahrens ist, begründet. Der angegriffene [X.]eschluss der [X.] vom 31. Oktober 2007 ist, soweit die der Klägerin auferlegten Verpflichtungen andere [X.] als klassische [X.] mit [X.]andbreiten bis 2 Mbit/s betreffen, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

1. Die angefochtene Regulierungsverfügung (Nr. I des [X.]eschlusses der [X.]) ist vom Gericht auf die Rechtmäßigkeit der ihr zugrunde liegenden Marktdefinition und -analyse (§§ 10, 11 [X.]) zu überprüfen. Denn nach § 9 Abs. 1 [X.] unterliegen der Marktregulierung nur solche Märkte, auf denen die Voraussetzungen des § 10 [X.] vorliegen und für die eine Marktanalyse nach § 11 [X.] das Fehlen wirksamen [X.] ergeben hat; gemäß § 13 Abs. 3 [X.] ergehen regulatorische Entscheidungen mit den Ergebnissen der Marktdefinition und -analyse als einheitlicher Verwaltungsakt. Die Ergebnisse des Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens sind ein untrennbarer [X.]estandteil der Regulierungsverfügung. Allein diese Verfügung, nicht aber die auf der Vorfragenebene getroffenen Marktfestlegungen, haben im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG Regelungscharakter mit Außenwirkung. Die Festlegungen zur Marktdefinition und Marktanalyse können daher nur inzident, nicht aber isoliert, zur gerichtlichen Überprüfung gestellt werden (vgl. Urteil vom 29. Oktober 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 38.07 - [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 2 Rn. 12 m.w.N.).

Die Feststellung der [X.], dass die Klägerin auf dem bundesweiten Markt für [X.] auf der [X.] über beträchtliche Marktmacht verfügt, ist nicht frei von [X.]. Gemäß § 10 Abs. 1 [X.] legt die [X.]ehörde die sachlich und räumlich relevanten Telekommunikationsmärkte fest, die für eine Regulierung in [X.]etracht kommen. Schon bei dieser Marktabgrenzung verfügt sie bei gemeinschaftsrechtskonformer Gesetzesauslegung im Hinblick auf Art. 7, 15, 16 der Richtlinie 2002/21/[X.] über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste in der auf den Streitfall anwendbaren Fassung vom 7. März 2002 - Rahmenrichtlinie, [X.] - über einen [X.]eurteilungsspielraum im Sinne von § 10 Abs. 2 Satz 2 [X.] (Urteil vom 2. April 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 15.07 - [X.]VerwGE 131, 41 Rn. 14 ff. und vom 29. Oktober 2008, a.a.[X.] Rn. 16 f.). Demgemäß hat das Gericht die Marktabgrenzung der [X.] darauf zu überprüfen, ob die [X.]ehörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen [X.]eurteilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (Urteile vom 2. April 2008, a.a.[X.] Rn. 21, und vom 29. Oktober 2008, a.a.[X.] Rn. 18).

Wie vom Verwaltungsgericht zwar nicht in der [X.]egründung, wohl aber im Ergebnis zutreffend entschieden, hat die [X.] hier die Grenzen des ihr eingeräumten [X.] überschritten, indem sie ein unzutreffendes Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs zugrunde gelegt und den bei einem zutreffenden Rechtsverständnis erheblichen Sachverhalt nicht vollständig ermittelt hat.

a) Das Verwaltungsgericht stützt sich bei seiner Argumentation auf [X.] der nach Art. 15 Abs. 3 Satz 1 [X.] von der [X.] bei der Marktabgrenzung weitestgehend zu berücksichtigenden Leitlinien der [X.] zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht - [X.] - vom 11. Juli 2002 (A[X.]l [X.] Nr. [X.] 165 S. 6), die eine einheitliche Anwendung des Europäischen Rechtsrahmens gewährleisten und allen interessierten Kreisen Transparenz und Rechtssicherheit bieten sollen (s. Nr. 11 f. der Leitlinien). Die vom Verwaltungsgericht herangezogene [X.]estimmung betrifft - unter ergänzendem Hinweis auf Nr. 57 f. der [X.]ekanntmachung der [X.] über die Definition des relevanten Marktes vom 9. Dezember 1997 (A[X.]l [X.] Nr. [X.] 372 S. 5) - den Sonderfall einer Substitutionskette, in dem "nachgewiesen werden kann, dass zwar die Produkte A und [X.] nicht unmittelbar austauschbar sind, das Produkt [X.] aber ein Substitut sowohl für das Produkt A als auch für das Produkt [X.] ist, und folglich die Produkte A und [X.] demselben Produktmarkt zugeordnet werden können, da der Preis dieser Produkte durch die Substitutionsmöglichkeit aufgrund des [X.] beeinflusst werden könnte". [X.]ei seiner Argumentation, dass es im Streitfall an dem insoweit erforderlichen Nachweis einer klaren gegenseitigen Preisabhängigkeit an den beiden Endpunkten der Kette fehle, übersieht das Verwaltungsgericht, dass die [X.] von einer Substitutionskette in diesem (engen) Sinne - ungeachtet der missverständlichen Verwendung des [X.]egriffs - ersichtlich nicht ausgegangen ist. Denn sie hat nicht darauf abgestellt, dass klassische [X.] mit unterschiedlichen [X.]andbreiten (bildlich gesprochen: die Produkte A und [X.]) nur durch [X.] in alternativer Ethernet-Technologie (Produkt [X.]) austauschbar seien. Vielmehr hat die [X.]ehörde ausdrücklich auch "unabhängig davon", nämlich von ethernet-basierten [X.], eine unmittelbare Austauschbarkeit klassischer [X.] unterschiedlicher [X.]andbreiten angenommen (s. S. 30 der Marktfestlegung). Daher kann es nicht überzeugen, dass das Verwaltungsgericht die Marktabgrenzung der [X.] ausschließlich an den in [X.] der [X.] aufgeführten spezifischen Nachweiskriterien misst und sie allein wegen deren Nichterfüllung beanstandet.

b) Unbeschadet dessen hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht erkannt (§ 144 Abs. 4 VwGO), dass die [X.] von einem unzutreffenden Verständnis der Marktabgrenzungskriterien ausgegangen ist, indem sie ein [X.] zugunsten eines sämtliche [X.]andbreiten umfassenden [X.] für [X.] unterstellt und eine [X.]andbreitensegmentierung bei dem - nach dem Vorbringen der [X.]eteiligten allein in [X.]etracht zu ziehenden Grenzwert von 2 Mbit/s - nur für den Fall eines schlüssigen Nachweises in [X.]etracht gezogen hat.

aa) Dieses Vorverständnis kann sich, wie vom Verwaltungsgericht insoweit zu Recht bemerkt, zunächst nicht auf die [X.] der [X.] vom 11. Februar 2003 stützen. Diese entfaltet zwar eine Vermutung dafür, dass die in ihr aufgeführten Märkte auch in [X.] - vorbehaltlich der Marktanalyse (§ 11 [X.]) - regulierungsbedürftig sind; soweit die Vermutungswirkung reicht, obliegt der [X.] eine (nur) nachvollziehende [X.]ewertung, die einerseits die von der Vermutung ausgehende Vorprägung, andererseits auch und insbesondere vom [X.] Standard abweichende nationale [X.]esonderheiten angemessen berücksichtigt (s. Urteile vom 2. April 2008, a.a.[X.] Rn. 24 f. und vom 29. Oktober 2008, a.a.[X.] Rn. 24). Der in Nr. 13 des Anhangs der [X.] getroffenen Regelung lässt sich aber eine Vermutungswirkung dahin, dass regelmäßig nur ein Vorleistungsmarkt für [X.] abzugrenzen sei, nicht entnehmen.

Wie in Erwägungsgrund 19 Satz 1 der [X.] ausdrücklich angesprochen, muss die [X.], bevor sich die Frage nach einer etwaigen Abweichung von der [X.] überhaupt stellt (a.a.[X.] Satz 2), "gelegentlich die exakten Grenzen zwischen bestimmten in der Empfehlung aufgeführten Märkten oder deren [X.]estandteile festlegen". Dabei hatte sie in dem hier gegebenen Zusammenhang zu beachten, dass der zu der Empfehlung verfasste amtliche Erläuterungsbericht ("explanatory memorandum") der [X.] ergänzend vermerkt, dass sich die Märkte für Abschlusssegmente (wie auch für Fernübertragungssegmente) "weiter in [X.] hoher und solche niedriger Kapazität aufgliedern" lassen (a.a.[X.] S. 28), und daraus - ohne weitergehende Vorfestlegung - die Schlussfolgerung zieht, "Großkundenmärkte"für Abschlusssegmente (sowie für Übertragungssegmente) von [X.] in die Empfehlung aufzunehmen (a.a.[X.] S. 29). Diese amtliche Erläuterung, die den Regelungsgehalt der [X.] verdeutlicht und daher bei deren Auslegung nicht unberücksichtigt bleiben kann, lässt nur den Schluss zu, dass die Empfehlung in [X.]ezug auf eine etwaige, nach den nationalen Marktgegebenheiten zu beurteilende [X.]andbreitensegmentierung von vornherein offen ist, also weder für noch gegen derart segmentierte Märkte eine Vermutung begründet, die nur im Wege einer besonders rechtfertigungsbedürftigen Abweichung überwunden werden könnte.

Einen Hinweis auf eine etwa zu erwägende Unterteilung des [X.] für Abschlusssegmente bei dem Grenzwert von 2 Mbit/s gibt Nr. 7 des Anhangs zur [X.], die als [X.] das "[X.] an [X.] (mit bestimmten Mietleitungstypen bis einschließlich 2 Mbit/s ...)" bezeichnet. Insoweit stützt sich die Empfehlung auf Art. 18 i.V.m. [X.] der Richtlinie 2002/22/[X.] über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten - Universaldienstrichtlinie -, umgesetzt in § 41 Abs. 1 [X.]. Danach können Unternehmen, die auf dem [X.] für das Angebot von [X.] über beträchtliche Marktmacht verfügen, zur [X.]ereitstellung des [X.] entsprechend einem von der [X.] erstellten Verzeichnis verpflichtet werden. [X.] bis einschließlich 2 Mbit/s waren durch eine Entscheidung der [X.] vom 24. Juli 2003 ([X.] Nr. L 186 S. 43), die diese erst nach dem für den vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen [X.]eurteilungszeitpunkt durch eine weitere Entscheidung vom 21. Dezember 2007 ([X.] Nr. L 15 S. 32) geändert hat, zum [X.] bestimmt worden. Dies ist für die umstrittene Abgrenzung des [X.] 13 insofern von [X.]elang, als Endkundenmärkte regelmäßig den Ausgangspunkt für die [X.]estimmung der Vorleistungsmärkte bilden, welche ihrerseits durch die Nachfrage nach und das Angebot von Produkten für Dritte entstehen, die Angebote an Endkunden beabsichtigen (s. Erwägungsgrund 7 der [X.]); dies schließt freilich je nach den gegebenen Umständen die Möglichkeit nicht aus, dass für mehrere Endkundenmärkte Vorleistungsprodukte nur eines Marktes nachgefragt werden (s. auch [X.], Urteil vom 5. September 2007 - 21 K 4193/06 - juris Rn. 76).

bb) Die [X.]eklagte kann ihre Prämisse eines [X.]ses zugunsten eines einheitlichen, nicht nach [X.]andbreiten segmentierten [X.] für [X.] auch nicht unmittelbar auf das Schreiben der Europäischen [X.] vom 29. September 2006 stützen, in dem diese ernsthafte Zweifel gegen den Notifizierungsentwurf der [X.] vom 29. August 2006 erhoben hatte. Die darin geäußerte Auffassung, der Mietleitungsmarkt bestehe "a priori" aus einer kontinuierlichen Substitutionskette von Angeboten mit unterschiedlicher [X.]andbreite, konnte die [X.] von einer eigenverantwortlichen Prüfung nicht freistellen. Zwar hat sie bei der Marktdefinition und -analyse einer Stellungnahme, die die [X.] im Rahmen des [X.] Konsolidierungsverfahrens abgibt, ebenso wie etwaigen Stellungnahmen anderer nationaler Regulierungsbehörden, nach Art. 7 Abs. 5 [X.], § 12 Abs. 2 Nr. 2 [X.] "weitestgehend Rechnung zu tragen". Eine [X.]indung folgt daraus aber nicht, wie sich im Umkehrschluss aus der besonderen Ausgestaltung des [X.] der [X.] ergibt. Diese kann, nachdem sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des Entwurfs mit dem Gemeinschaftsrecht geäußert hat, innerhalb einer Frist von weiteren zwei Monaten beschließen, dass die betreffende nationale Regulierungsbehörde ihren Entwurf zurückzuziehen hat (Art. 7 Abs. 4 [X.], § 12 Abs. 2 Nr. 3 [X.]). Erst an diesem [X.]eschluss, eine förmliche Entscheidung im Sinne von Art. 288 Abs. 4 AEUV (= Art. 249 Abs. 4 [X.] a.F.), ist die [X.] in dem Sinne gebunden, dass sie ihren Entwurf entweder im Einklang mit den Änderungsvorschlägen der [X.] abzuändern oder ihn zu verwerfen hat. Zu einem derartigen Veto, das einerseits verbindlich, andererseits einer gesonderten rechtlichen Überprüfung durch eine vor dem [X.] zu erhebende Nichtigkeitsklage zugänglich gewesen wäre (Art. 263 AEUV = Art. 230 [X.] a.F.; s. auch [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 12 Rn. 37), ist es hier nicht gekommen, nachdem die [X.] ihren Notifizierungsentwurf vom 29. August 2006 von sich aus zurückgezogen hatte.

c) Aus den vorstehenden Überlegungen folgt, dass sich die hier umstrittene Marktdefinition der [X.], ohne hinsichtlich einer etwaigen [X.] durch die [X.] einerseits und durch die im Schreiben der [X.] vom 29. September 2006 geäußerte Rechtsauffassung andererseits präjudiziert zu sein, an den allgemein geltenden Marktabgrenzungskriterien messen lassen muss, also einer vorausschauenden [X.]ewertung anhand aller verfügbaren abgrenzungsrelevanten Daten bedurfte. Den sich daraus ergebenden Anforderungen ist sie nicht in vollem Umfang gerecht geworden.

aa) Was zunächst die Frage einer bandbreitenübergreifenden Austauschbarkeit auf der Nachfrageseite (Nr. 38 ff., 49 ff. der [X.]) betrifft, hat die [X.] im Ausgangspunkt auf der Grundlage der von ihr erhobenen Daten selbst festgestellt, dass im [X.]ereich der klassischen Mietleitungsprodukte feste Abstufungen der bereitgestellten [X.]andbreiten - u.a. bei 2 Mbit/s - üblich sind, die nicht nur den technischen Erfordernissen, sondern " insbesondere auch dem jeweils unterschiedlichen [X.]andbreitenbedarf auf der [X.]" entsprechen (s. S. 29 f. der Marktfestlegung). Ausgehend davon hätte sie untersuchen müssen, ob und inwieweit es gleichwohl ausreichende [X.]elege für eine bandbreitenübergreifende Austauschbarkeit gibt, zumal sie eine Markttrennung nach Übertragungsraten von über bzw. unter 2 Mbit/s erst wenige Monate zuvor in ihrem schon mehrfach erwähnten Notifizierungsentwurf selbst befürwortet hatte. Ihre Erwägung, diese [X.] sei durch die jüngste technische Entwicklung überholt, ist nicht in genügendem Umfang durch Marktdaten abgesichert und daher nicht hinreichend plausibel.

Dies gilt zunächst für das Argument der [X.], der vermehrte Einsatz von ethernet-basierten [X.] "erodiere" die klassischen Abstufungen zwischen unterschiedlichen [X.]andbreitenstufen. Ohne Weiteres nachvollziehbar ist zwar, dass derartige Produkte, soweit sie - wie von der [X.]ehörde festgestellt - keine konkreten [X.]andbreiten vorgeben, sondern vielmehr [X.]andbreitenspannen bieten, [X.] zwischen "Nachbarprodukten" mit geringerer bzw. höherer Kapazität fördern können. Die [X.] weist auch zu Recht darauf hin, dass sie sich mit der Frage der Markteinbeziehung von Ethernet-[X.] in einem eigenen Abschnitt der Marktdefinition (S. 16 ff.) auseinandergesetzt und eine Substituierbarkeit bejaht hat. Gleichwohl bleibt ihre Argumentation zur "Erosion" der [X.]andbreitenabstufungen deshalb defizitär, weil sie nicht zu erkennen gibt, in welchem Umfang sich ethernet-basierte Produkte im Zeitpunkt der Marktdefinition bereits durchgesetzt hatten bzw. ihre Durchsetzung innerhalb des für die Marktdefinition und -analyse maßgeblichen Zeitraums (§ 14 Abs. 2 [X.]) zu erwarten stand. So wird eine Substitutionsbeziehung in Gestalt der bereits oben erwähnten Kettensubstitution, bei der zwar die Produkte A und [X.] nicht unmittelbar austauschbar sind, das Produkt [X.] aber ein Substitut sowohl für das Produkt A als auch für das Produkt [X.] ist, grundsätzlich nur für solche Fallgestaltungen in [X.]etracht gezogen, in denen die verklammerten Produkte (A und [X.]) - nicht aber umgekehrt das verklammernde Produkt ([X.]) - "in den Randzonen des Marktes gelegen sind" (vgl. [X.] der [X.] i.V.m. Nr. 57 der [X.]ekanntmachung über die Definition des relevanten Marktes). Derartige konkrete Feststellungen bzw. belastbare Prognosen zu den tatsächlichen Marktverhältnissen fehlen aber; sie wären umso mehr angezeigt gewesen, als im Rahmen der [X.] zur Austauschbarkeit von [X.] mit klassischen Mietleitungsprodukten nur zwei von acht Auskunft gebenden Unternehmen eine solche Austauschbarkeit generell bejaht hatten (s. S. 17 der Marktfestlegung).

Soweit die [X.] ergänzend argumentiert, eine Abgrenzung der Mietleitungsprodukte nach [X.]andbreitenstufen erscheine auch unabhängig vom Hinzutreten alternativer Übertragungstechnologien "in grundsätzlicher Hinsicht nicht mehr gerechtfertigt", erschöpfen sich ihre Ausführungen weitgehend in einer funktional-technischen [X.]etrachtung. Sie hat in diesem Zusammenhang insbesondere festgestellt, dass neue Technologien eine [X.]ewegtbildübertragung bereits bei einer [X.]andbreite von 2 Mbit/s ermöglichten, dass [X.] mit hoher [X.]andbreite prinzipiell durch eine Mehrzahl von [X.] mit niedriger [X.]andbreite ersetzt werden könnten, ferner, dass eine hochbitratige Leitung erforderlichenfalls durch technische Verfahren auf die [X.]andbreite einer niederbitratigen Leitung "heruntergesetzt" werden könne. Wie die Klägerin dazu allerdings zu Recht bemerkt, ist die technische Machbarkeit zwar eine notwendige, aber keine hinreichende [X.]edingung für die Substituierbarkeit, die vielmehr neben den objektiven Merkmalen insbesondere auch die unterschiedlichen Preise und Verwendungszwecke in den [X.]lick zu nehmen hat (s. Nr. 44 der [X.]). In dieser Hinsicht führt die Marktdefinition der [X.] aber keine konkreten [X.]elege für eine Austauschbarkeit der klassischen Mietleitungsprodukte über [X.]andbreitenstufen hinweg an, obwohl diese - ihrer eigenen Feststellung nach - einem unterschiedlichen [X.]andbreitenbedarf auf der [X.] entsprechen. In [X.]ezug auf eine etwaige Grenze bei dem Wert von 2 Mbit/s hätte sich die [X.]ehörde auch eingehender damit auseinandersetzen müssen, inwieweit die von der [X.] [X.]. Nr. 7) für den Endkundenbereich vorgegebene Zäsur Auswirkungen auf die [X.]estimmung des [X.] hat, der, wie schon erwähnt, namentlich durch die Nachfrage nach und das Angebot von Produkten zur Herstellung von [X.] entsteht. Soweit die [X.]eklagte dem entgegenhält, das Vorleistungsangebot an [X.] sei nur zum Teil auf Endkundenbedürfnisse zugeschnitten und richte sich im Übrigen an Netzbetreiber zum Zweck der Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen (s. auch S. 13 der Marktfestlegung), fehlt es auch insoweit an einer aussagekräftigen, die Relationen verdeutlichenden Quantifizierung.

bb) Ähnlich beschränken sich die Ausführungen der [X.] zu einer bandbreitenübergreifenden Angebotsumstellungsflexibilität im Wesentlichen auf die nicht durch konkrete Marktdaten abgesicherte These, potenzielle Markteinsteiger würden auf eine Preiserhöhung eines hypothetischen Monopolisten von hochbitratigen oder von niederbitratigen [X.] durch einen Markteintritt über alle [X.]andbreiten reagieren.

cc) Was die [X.]bedingungen für die [X.]ereitstellung von Mietleitungsangeboten anlangt, räumt die [X.] ein, dass die Festlegung der Linientechnik (Kupferkabel, über die allein die Klägerin flächendeckend verfügt, bzw. Glasfaser) unter der Prämisse einer [X.]egrenzung der mittels Kupferkabels erzielten [X.]andbreite die Abgrenzung unterschiedlicher Märkte nahelegen könnte, zumal [X.] über Kupferkabel bislang zumeist bis 2 Mbit/s angeboten worden seien. Sie meint jedoch, eine solche Grenze sei jedenfalls technisch und - wegen der Komplexität des jeweiligen unternehmerischen [X.] - auch ökonomisch nicht eindeutig zu bestimmen. Dagegen hatte sie in ihrem Notifizierungsentwurf noch angenommen, dass die [X.]bedingungen auf der [X.] für eine Differenzierung der [X.] nach Übertragungsraten entsprechend der Aufteilung auf der [X.] (also bei 2 Mbit/s) sprächen, zumal davon auszugehen sei, dass die Wettbewerber auch auf der [X.] eine andere Strategie als die Klägerin verfolgten und sich eher auf die Nachfrager im hochbitratigen als im niederbitratigen [X.]ereich konzentrierten. Soweit die [X.] auch mit [X.]lick auf die [X.]bedingungen die Unzulänglichkeit der von der [X.] seinerzeit vorgelegten Marktdaten, insbesondere hinsichtlich der in Umsätzen wie in der Anzahl der Leitungen ausgedrückten Gesamtvolumina, moniert hat (S. 8 des Schreibens vom 29. September 2006), bedarf es derartiger Daten nicht erst, um die Unterbrechung eines als gegeben unterstellten Substitutionszusammenhangs zu rechtfertigen, sondern vielmehr umgekehrt schon, um diesen Zusammenhang überhaupt zu begründen.

d) Auch unter der Prämisse, dass die Marktdefinition der [X.] in Ermangelung einer auf ausreichendem Datenmaterial gegründeten Marktabgrenzung keine ausreichende [X.]asis für die Auferlegung von [X.] in [X.]ezug auf [X.] mit einer Übertragungskapazität von mehr als 2 Mbit/s ist, moniert die [X.]eklagte die Aufhebung der Regulierungsverfügung hinsichtlich ethernet-basierter [X.], deren Einbeziehung in den relevanten Markt das Verwaltungsgericht nicht als rechtswidrig beanstandet habe. Dieser Kritik ist nicht zu folgen. Unabhängig davon, ob der [X.] [X.]eurteilungsfehler (auch) in [X.]ezug auf die generelle Austauschbarkeit klassischer [X.] mit ethernet-basierten [X.] als solche unterlaufen sind oder nicht, sind die bei der Frage einer [X.]andbreitendifferenzierung festzustellenden Defizite in dem hier fraglichen Zusammenhang entscheidungserheblich. Das erschließt sich daraus, dass ethernet-basierte [X.] nach den Feststellungen der [X.] eine flexible Staffelung der [X.]andbreite an [X.] ermöglichen, also anders als klassische [X.] keine konkrete [X.]andbreite, sondern vielmehr [X.]andbreitenspannen bzw. -obergrenzen bieten. [X.]ei einer Markttrennung für klassische Mietleitungsprodukte hätte die Flexibilität der alternativen Mietleitungsprodukte zwingend eine weitere Überprüfung bedingt, welche dieser alternativen Produkte welchen Teilmärkten zuzuordnen sind. Ohne eine solche Überprüfung, die in den [X.]eurteilungsspielraum der [X.] fällt, fehlt der angefochtenen Regulierungsverfügung für die Gruppe der ethernet-basierten Mietleitungsprodukte insgesamt eine tragfähige Grundlage.

e) Leidet nach alledem die Regulierungsverfügung, soweit sie andere [X.] als klassische [X.] mit [X.]andbreiten bis 2 Mbit/s betrifft, schon im Hinblick auf die Vorfrage einer beurteilungsfehlerfreien Abgrenzung des regulierungsbedürftigen Marktes an einem durchgreifenden Rechtsfehler, durfte sich das Verwaltungsgericht, wie von der Klägerin beantragt, auf deren Teilaufhebung beschränken. Ein Verwaltungsakt ist teilbar, wenn der rechtlich unbedenkliche Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil steht. Der rechtswidrige Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann (s. Urteile vom 19. März 1996 - [X.]VerwG 1 [X.] 34.93 - [X.]VerwGE 100, 335 <338>, vom 13. November 1997 - [X.]VerwG 3 [X.] 33.96 - [X.]VerwGE 105, 354 <358> und vom 27. Januar 2010 - [X.]VerwG 6 [X.] 22.08 - [X.]R 2010, 440 Rn. 53).

Danach ist eine Teilbarkeit - auch unter [X.]erücksichtigung des der [X.] bei der Marktabgrenzung eröffneten [X.] und des ihr darüber hinaus bei der Auferlegung von [X.] eingeräumten Regulierungsermessens - unter den hier gegebenen Umständen zu bejahen. Die Auferlegung der umstrittenen [X.], die unmittelbar den Gegenstand der vorliegenden Anfechtungsklage bildet, kann in [X.]ezug auf die Teilmenge der klassischen [X.] mit [X.]andbreiten bis 2 Mbit/s nach dem Regulierungskonzept der [X.] für sich genommen [X.]estand haben, zumal die [X.]ehörde in ihrem ursprünglichen Notifizierungsentwurf selbst eine dementsprechende [X.]andbreitendifferenzierung unter Ausschluss der [X.] mit alternativen Schnittstellen vorgesehen hatte.

2. Im Ergebnis zutreffend ist das angefochtene Urteil auch insofern, als es über die Regulierungsverfügung (Nr. I des [X.]eschlusses der [X.] vom 31. Oktober 2007) hinaus die der Klägerin auferlegte Verpflichtung zur Abgabe eines Standardangebots (Nr. II des vorgenannten [X.]eschlusses der [X.]) aufgehoben hat, soweit diese andere [X.] als klassische [X.] mit [X.]andbreiten bis 2 Mbit/s betrifft. Dabei handelt es sich um eine zwingende Folgeentscheidung zu der [X.], da auch die [X.] gemäß § 23 Abs. 1 [X.] die Feststellung einer beträchtlichen Marktmacht voraussetzt, an der es in dem Umfang der als rechtswidrig beanstandeten Marktabgrenzung fehlt.

3. An der [X.]estätigung des angefochtenen Urteils als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO) ist der Senat schließlich nicht durch die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen gehindert. Diese wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) sowie des Anspruchs auf die Gewährung rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) vor, weil es seine Argumentation fälschlich auf den Sonderfall einer Kettensubstitution nach [X.] der [X.] verengt und dadurch wesentliche Teile des [X.]eklagtenvorbringens zur Abgrenzung eines bandbreitenübergreifenden [X.] und zur Einbeziehung ethernet-basierter [X.] unberücksichtigt gelassen habe. Diese Verfahrensrügen greifen nicht durch. Abgesehen davon, dass die betreffenden Teile des [X.]eklagtenvorbringens aus der insoweit maßgeblichen materiell-rechtlichen Sicht des [X.] nicht entscheidungserheblich waren, erweist sich das angefochtene Urteil, wie oben im Einzelnen dargelegt, unter [X.]erücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Argumente der [X.]eklagten aus solchen materiell-rechtlichen Gründen als im Ergebnis zutreffend, auf die sich die gerügten Verfahrensmängel nicht ausgewirkt haben.