Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.01.2011, Az. 2 A 5/09

Die 1972 geborene [X.] ist [X.] im Dienst des [X.] ([X.]). Nachdem sie ihre Ausbildung an der [X.] in ... im Mai 1997 als "Diplom-Verwaltungswirtin (FH)" abgeschlossen hatte, trat sie als Beamtin auf Probe in den Dienst des [X.] Im Juli 2002 wurde die Klägerin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Regierungsinspektorin (Besoldungsgruppe [X.]) ernannt. Mit Wirkung vom 1. Januar 2003 wurde sie antragsgemäß zum [X.] versetzt, so dass ihr Beamtenverhältnis mit der Klägerin fortgesetzt wurde. Am 25. November 2003 wurde sie zur Regierungsoberinspektorin (Besoldungsgruppe [X.]) befördert.

Der Arbeitsbereich, in dem die [X.] beim [X.] beschäftigt war, wurde im Oktober 2003 von [X.] verlegt. Im Dezember 2007 wurde der [X.]n für die [X.] und 2009 Teilzeit von 90 % der Regelarbeitszeit bewilligt. Seit Februar 2008 leistet sie keinen Dienst mehr, weil der hierfür erforderliche Sicherheitsbescheid aufgrund des Disziplinarverfahrens entzogen wurde.

Die [X.] ist alleinerziehende Mutter eines am ... 2004 geborenen [X.]. Vater des Kindes ist der Zeuge [X.], der beim [X.] bis zu seinem Ausscheiden aus dem Dienst im Januar 2008 Gruppenleiter des Arbeitsbereichs der [X.]n war.

Im Dezember 2007 leitete der Präsident des [X.] das behördliche Disziplinarverfahren wegen der Vorwürfe ein, die Gegenstand des ersten und zweiten [X.]s der [X.] sind. Im Februar 2008 dehnte er das Verfahren auf den dritten [X.] aus.

Mit Klageschrift vom 27. Februar 2009 hat der Präsident des [X.] [X.] mit dem Antrag erhoben, die [X.] aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen. Er legt der [X.]n zur Last, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, dass

In der Klageschrift heißt es im Wesentlichen: Das Fehlverhalten der [X.]n sei durch den Vergleich der Eintragungen in ihrer [X.] mit den gespeicherten Daten eines Zugangskontrollsystems nachgewiesen worden. Dem [X.] sei die Verwertung dieser Daten möglich gewesen, nachdem Anhaltspunkte für die Pflichtenverstöße bekannt geworden seien. Angesichts der eindeutigen Beweislage habe die [X.] die [X.]nmanipulationen in dem festgestellten Umfang zugegeben. Als Motiv habe sie Schwierigkeiten bei der Betreuung ihres Kindes angegeben. Ihre Behauptung, die Pflicht zur Dokumentation privater Abwesenheitszeiten während der Arbeitszeit (sog. Ausstempeln) nicht gekannt zu haben, sei unglaubhaft. Gleiches gelte für die behauptete Unkenntnis des Verbots, den dienstlichen Personalcomputer für private Zwecke zu nutzen. Aufgrund der Dauer und Häufigkeit der [X.] sei die [X.] als Beamtin nicht mehr tragbar.

Die Klägerin beantragt,

Die [X.] beantragt,

Die [X.] trägt vor, die Arbeitszeitmanipulationen seien darauf zurückzuführen, dass sie mit der Betreuung des Kindes völlig überfordert gewesen sei. Sie habe sich nicht mehr anders zu helfen gewusst. Da ihre Eltern aufgrund der Erkrankung ihres [X.] seit Frühjahr 2006 für die Betreuung ausgefallen seien, habe sie den damals anderthalb Jahre alten [X.] täglich neun Stunden in einen Kindergarten geben müssen. Es sei schwierig gewesen, das Kind morgens rechtzeitig vor Dienstbeginn dorthin zu bringen und nachmittags rechtzeitig dort abzuholen. Ihre Dienstvorgesetzten, der Zeuge Dr. S. und die [X.], die Dr. S. Anfang 2007 abgelöst habe, hätten ihr zu verstehen gegeben, dass jede Ermäßigung der Arbeitszeit in ihrem Arbeitsbereich unerwünscht sei. Ab 2007 sei es nicht mehr möglich gewesen, für die während der Tätigkeit in [X.] angefallenen Überstunden in vollem Umfang Freizeitausgleich zu erhalten. Sie sei gemobbt worden, weil sie nach der Geburt ihres [X.] nicht mehr am [X.] ihres Arbeitsbereichs habe teilnehmen können. Schließlich habe ihr der Zeuge [X.] vorgeschlagen, ihre [X.] vor Beginn und nach Ende ihrer Anwesenheit im Dienst zu stempeln. Er habe dies als seinen Beitrag zur Betreuung des gemeinsamen Kindes ausgegeben. Im Laufe der [X.] seien die Manipulationen zur Routine geworden.

Die Dienstanweisung über die Dokumentation privater Abwesenheitszeiten während der Arbeitszeit (sog. Ausstempeln) sei ihr bis zur Einleitung des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht bekannt gewesen. Ihre Dienstvorgesetzten hätten ihr Verhalten nicht beanstandet. Die [X.] habe lediglich gesagt, bei Arztbesuchen müsse ausgestempelt werden. Auch habe sie die private Nutzung des dienstlichen Personalcomputers während der Arbeitspausen mit Ausnahme der Versendung von Emails, der Aufgabe von Bestellungen und des Aufrufs kostenpflichtiger Seiten für erlaubt gehalten. Sie habe sich an den Gepflogenheiten in ihrem Arbeitsbereich orientiert. Im Übrigen seien die ihr angelasteten Recherchen mit medizinischem Bezug dienstlich veranlasst gewesen.

[X.]er Senat entscheidet über die [X.] in erster und letzter Instanz (§ 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO, § 45 Satz 5 [X.]). Sie führt zur Kürzung der [X.]ienstbezüge der [X.]n um ein Zehntel für die [X.]auer von zwei Jahren (§ 60 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1, § 5 Abs. 1 Nr. 3, § 8 und § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.]).

1. Nach dem hier noch anwendbaren § 77 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 ([X.]) begeht ein Beamter ein [X.]ienstvergehen, wenn er schuldhaft die ihm obliegenden Pflichten verletzt. [X.]er gesetzliche Begriff des [X.]ienstvergehens umfasst alle disziplinarrechtlich bedeutsamen [X.]ienstpflichtverletzungen des Beamten. [X.]iese stellen disziplinarrechtlich eine Einheit dar. [X.]enn nur aufgrund einer Gesamtwürdigung des Verhaltens und der Persönlichkeit des Beamten kann beurteilt werden, ob er im Beamtenverhältnis noch tragbar ist und, falls dies zu bejahen ist, welche [X.]isziplinarmaßnahme erforderlich ist, um ihn zur künftigen Einhaltung der [X.]ienstpflichten und der Wahrung des Ansehens des Berufsbeamtentums anzuhalten (Grundsatz der Einheit des [X.]ienstvergehens, vgl. Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 1 [X.] 12.05 - BVerwGE 128, 125 = [X.] 232 § 77 [X.] Nr. 26, jeweils Rn. 21 f.; Beschluss vom 11. Februar 2000 - BVerwG 1 [X.]B 20.99 - BVerwGE 111, 54 <56> = [X.] 232 § 77 [X.] Nr. 9 S. 2 f.). [X.]as von § 77 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. geforderte schuldhafte Verhalten bezieht sich auf die einzelne Tathandlung; erfasst werden Vorsatz und Fahrlässigkeit.

Nach § 60 Abs. 2 Satz 1 [X.] dürfen nur die Handlungen zum Gegenstand der Urteilsfindung gemacht werden, die dem Beamten in der [X.] oder der Nachtragsdisziplinarklage als [X.]ienstvergehen zur Last gelegt werden. In diesem durch die Klageschrift vorgegebenen Rahmen erheben die Verwaltungsgerichte gemäß § 58 Abs. 1 [X.] die erforderlichen Beweise. Sie haben grundsätzlich selbst diejenigen Tatsachen festzustellen, die für den Nachweis des angeschuldigten [X.]ienstvergehens von Bedeutung sind. Entsprechend § 86 Abs. 1 VwGO folgt aus § 58 Abs. 1 [X.] die Verpflichtung der Verwaltungsgerichte, diejenigen Maßnahmen der Sachverhaltsaufklärung zu ergreifen, die nach Lage der [X.]inge geboten sind (Beschlüsse vom 14. Juni 2005 - BVerwG 2 B 108.04 - [X.] 235.1 § 58 [X.] Nr. 1 S. 2 und vom 4. September 2008 - BVerwG 2 B 61.07 - [X.] 235.1 § 58 [X.] Nr. 4 Rn. 7).

Bei der Würdigung des Sachverhalts, d.h. der zum [X.] gehörenden Beweismittel, Erklärungen und Indizien, haben die Gerichte den Grundsatz "in dubio pro reo" zu beachten, der sowohl im Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG als auch im Gebot der freien Überzeugungsbildung gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 3 [X.] verankert ist. [X.]anach dürfen sie nur solche den Beamten belastende Umstände bei der Entscheidungsfindung berücksichtigen, an denen nach richterlicher Überzeugung kein vernünftiger Zweifel besteht. [X.]ies bedeutet, dass die dem Beamten günstigste Tatsachengestaltung zugrunde gelegt werden muss, wenn nach erschöpfender Sachverhaltsaufklärung hinreichende Anhaltspunkte für ihre Richtigkeit vorhanden sind (Urteile vom 13. [X.]ezember 1979 - BVerwG 1 [X.] 104.78 - BVerwGE 63, 319 <321 f.>; vom 30. September 1992 - BVerwG 1 [X.] 32.91 - BVerwGE 93, 294 <297>; vom 3. Juli 2003 - BVerwG 1 W[X.] 3.03 - [X.] 235.01 § 91 W[X.]O 2002 Nr. 1 und vom 4. Mai 2006 - BVerwG 1 [X.] 13.05 - juris Rn. 19).

Nach mündlicher Verhandlung und Beweisaufnahme hält der Senat in Bezug auf die drei [X.]e folgende Sachverhalte für erwiesen und würdigt sie disziplinarrechtlich wie folgt:

- Erster [X.]

Im März 2006 vereinbarte die [X.] mit dem Zeugen [X.], dieser solle ihre [X.] nach Absprache im Einzelfall morgens bereits vor Antritt und nachmittags erst nach Beendigung ihres [X.]ienstes stempeln. [X.]er Zeuge [X.] tat dies zwischen März 2006 und Oktober 2007 in 116 Fällen jeweils im Einvernehmen mit der [X.]n. Auf diese Weise täuschte die [X.] mit Hilfe des Zeugen für eine Gesamtdauer von 72 Stunden und 36 Minuten ihre Anwesenheit im [X.]ienst vor.

[X.]ieser Sachverhalt steht fest aufgrund der Einlassungen der [X.]n in der mündlichen Verhandlung und der insoweit übereinstimmenden Angaben des Zeugen [X.] [X.]aher kommt es nicht darauf an, ob die Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 [X.] für die Verwertung der gespeicherten [X.]aten des Zugangskontrollsystems vorgelegen haben.

Somit hat die [X.] in 116 Fällen vorsätzlich gegen ihre Pflicht verstoßen, diejenigen dienstlichen Anordnungen zu befolgen, die für die [X.]okumentation von [X.]ienstbeginn und [X.]ienstende auf der [X.] gelten (§ 55 Satz 2 [X.] a.F.). In den zwölf Fällen, in denen die [X.] später als eine Stunde nach dem dokumentierten [X.]ienstbeginn zum [X.]ienst erschien oder den [X.]ienst früher als eine Stunde vor dem dokumentierten [X.]ienstende verließ, ist ihr Fehlverhalten zugleich als vorsätzliches unerlaubtes Fernbleiben vom [X.]ienst im Sinne des § 73 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. zu werten. [X.]er Tatbestand des Fernbleibens vom [X.]ienst ist auch erfüllt, wenn der Beamte nur während eines Teils der für ihn geltenden täglichen Arbeitszeit nicht am Arbeitsplatz anwesend ist. [X.]ies folgt aus § 9 Satz 2 [X.], der den Verlust der [X.]ienstbezüge auch bei einem schuldhaften unerlaubten Fernbleiben vom [X.]ienst für Teile eines Tages vorsieht. [X.]liche Untergrenze ist die volle Arbeitsstunde, weil es sich dabei um eine erhebliche und fassbare [X.]einheit handelt, die die Feststellung des Verlusts der [X.]ienstbezüge und deren Berechnung praktikabel macht (Beschlüsse vom 29. Juli 1985 - BVerwG 1 [X.]B 36.85 - [X.]okBer B 1985, 278 und vom 15. April 1986 - BVerwG 1 [X.]B 15.86 - [X.]okBer B 1986, 165).

- Zweiter [X.]

Zwischen September 2005 und Oktober 2007 hielt sich die [X.] in 159 Fällen während der Arbeitszeit aus privaten Gründen außerhalb der Liegenschaft des BN[X.] auf oder überzog die vorgesehene Mittagspause von einer halben Stunde, ohne die Abwesenheitszeiten auf ihrer [X.] zu dokumentieren und die versäumte Arbeitszeit nachzuholen. Auf diese Weise verkürzte sie ihre Arbeitszeit, um private Angelegenheiten zu erledigen. [X.]ie [X.] wusste, dass diejenigen Abwesenheitszeiten zu dokumentieren waren, die sich nicht an die Mittagspause anschlossen und in denen sie keine Besorgungen für gesellige Anlässe im [X.]ienst machte.

[X.]er objektive Sachverhalt steht fest, weil ihn die [X.] eingeräumt hat. Ihre Kenntnis der [X.]okumentationspflicht folgert der Senat zum einen aus ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung. [X.]anach waren für sie die Vorgaben eines Merkblatts maßgebend, in dem die für den BN[X.] geltenden Arbeitszeitregelungen erläutert waren. Ihre Behauptung, sie habe Abwesenheitszeiten zu anderen Anlässen als Arztbesuchen für erlaubt gehalten, weil sich das Merkblatt nicht zu den Arbeitspausen verhalten habe, hält der Senat für eine Schutzbehauptung. Aufgrund der Vorbildung der [X.]n und des Eindrucks, den er von ihr in der mündlichen Verhandlung gewonnen hat, ist der Senat überzeugt, dass sie nicht ernsthaft geglaubt haben kann, die Arbeitszeit könne ohne jeden zeitlichen Ausgleich unbegrenzt für private Erledigungen genutzt werden. Auch ist schlechterdings nicht nachvollziehbar, dass die [X.] lediglich Arztbesuche, nicht aber andere private Erledigungen während der Arbeitszeit für dokumentationspflichtig gehalten haben will. [X.]arüber hinaus hat die [X.] glaubhaft geschildert, sie habe die [X.] im [X.] 2007 auf die Pflicht zum Ausstempeln hingewiesen, nachdem sie ihr während der Arbeitszeit auf der Straße begegnet sei.

[X.]agegen kann der [X.]n nicht widerlegt werden, sie habe geringfügigere Überschreitungen der Mittagspause oder Besorgungen für gesellige Anlässe im [X.]ienst nicht für dokumentationspflichtig gehalten, weil sie üblich gewesen und geduldet worden seien.

[X.]amit hat die [X.] in einer nicht näher bestimmbaren Vielzahl von Fällen, aber in weniger als den angeschuldigten 159 Fällen, vorsätzlich gegen ihre Pflicht verstoßen, diejenigen dienstlichen Anordnungen zu befolgen, die für die [X.]okumentation privater Abwesenheitszeiten während der Arbeitszeit auf der [X.] gelten (§ 55 Satz 2 [X.] a.F.). In Bezug auf die Überschreitungen der Mittagspause und auf die Abwesenheitszeiten wegen Besorgungen für gesellige Anlässe ist sie von den Vorwürfen freizustellen, weil der Nachweis eines schuldhaften Verhaltens nicht erbracht ist. [X.]amit beträgt auch die Summe der der [X.]n anzulastenden Arbeitszeitverkürzungen weniger als die in der Klageschrift angegebene Gesamtzeit von 59 Stunden und 36 Minuten.

- [X.]ritter [X.]

[X.]ie [X.] nutzte den Personalcomputer, der ihr als Arbeitsmittel zur Verfügung gestellt war, zwischen September 2007 und Januar 2008 für private Zwecke. [X.]ies betrifft die angeschuldigten Recherchen ohne medizinischen Bezug. In den Fällen mit einem derartigen Bezug kann der [X.]n nicht widerlegt werden, dass die Nutzung einen dienstlichen Anlass hatte.

Zwar steht fest, dass die private Nutzung des [X.] gegen die dienstlichen Vorgaben verstieß. [X.]ie [X.] ist jedoch von den Vorwürfen freizustellen, weil ihr vorsätzliches oder fahrlässiges Verhalten nicht nachgewiesen werden kann. [X.]ie [X.] hat vorgetragen, sie habe private Kontaktaufnahmen (sog. [X.]hatten), Bestellungen und den Aufruf kostenpflichtiger Seiten, nicht aber sonstige private Nutzungen während der Arbeitspausen für verboten gehalten. Private Nutzungen seien in ihrem Arbeitsbereich gang und gäbe gewesen, ohne dass die [X.]ienstvorgesetzten dies beanstandet hätten.

[X.]iese Angaben müssen der rechtlichen Würdigung nach dem Grundsatz "in dubio pro reo" zugrunde gelegt werden. [X.]ie für ein vorsätzliches Fehlverhalten erforderliche Kenntnis der [X.]n von dem uneingeschränkten Verbot steht schon deshalb nicht zweifelsfrei fest, weil die [X.] ihr Verhalten nach der Einleitung des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens fortsetzte. [X.]ies lässt auf Gutgläubigkeit schließen. [X.]er Nachweis der Fahrlässigkeit ist nicht erbracht, weil die Behauptung der [X.]n, sie habe sich an dem in ihrem Arbeitsbereich üblichen Verhalten orientiert, nicht widerlegt werden kann. [X.]ie Aussagen ihrer [X.]ienstvorgesetzten, der Zeugen [X.]r. S. und B., lassen den Schluss zu, dass sich die Mitarbeiter des Arbeitsbereichs nicht über das Verbot im Klaren waren und sich nicht entsprechend verhielten.

2. [X.]en Verwaltungsgerichten ist durch § 60 Abs. 2 Satz 2 [X.] die [X.]isziplinarbefugnis in den durch die [X.] gezogenen Grenzen übertragen. [X.]aher bestimmen sie die erforderliche [X.]isziplinarmaßnahme aufgrund einer eigenen Bemessungsentscheidung nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 und 2 [X.], wenn und soweit sie den Nachweis des dem Beamten zur Last gelegten [X.]ienstvergehens für erbracht halten. An die Wertungen des klagenden [X.]ienstherrn sind sie nicht gebunden (Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 [X.] 9.06 - [X.] 235.1 § 13 [X.] Nr. 3 Rn. 11).

Welche [X.]isziplinarmaßnahme erforderlich ist, richtet sich gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.] nach der Schwere des [X.]ienstvergehens unter angemessener Berücksichtigung der Persönlichkeit des Beamten. Aus den gesetzlichen Vorgaben folgt die Verpflichtung der Verwaltungsgerichte, die [X.]isziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte zu bestimmen. [X.]ies entspricht dem Zweck der [X.]isziplinarbefugnis als einem Mittel der Funktionssicherung des öffentlichen [X.]ienstes. [X.]anach ist Gegenstand der disziplinarrechtlichen Betrachtung und Wertung die Frage, welche [X.]isziplinarmaßnahme in Ansehung der Persönlichkeit des Beamten geboten ist, um die Funktionsfähigkeit des öffentlichen [X.]ienstes und die Integrität des Berufsbeamtentums möglichst ungeschmälert aufrechtzuerhalten (Urteil vom 3. Mai 2007 a.a.[X.] Rn. 16; Beschluss vom 13. Oktober 2005 - BVerwG 2 B 19.05 - [X.] 235.1 § 15 [X.] Nr. 2 Rn. 5).

Bei der Gesamtwürdigung haben die Verwaltungsgerichte die im Einzelfall bemessungsrelevanten Tatsachen nach Maßgabe des § 58 Abs. 1 [X.] zu ermitteln und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Bewertung einzubeziehen. Auch hier findet der Grundsatz "in dubio pro reo" Anwendung: Insbesondere bei der Bestimmung der Schwere des [X.]ienstvergehens dürfen nur solche belastenden Tatsachen berücksichtigt werden, die zur Überzeugung des Gerichts feststehen. [X.]emgegenüber sind entlastende Umstände schon dann beachtlich, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für ihr Vorliegen gegeben sind und eine weitere Sachverhaltsaufklärung nicht möglich ist (Urteile vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 [X.] 12.04 - BVerwGE 124, 252 <258 f.> = [X.] 235.1 § 13 [X.] Nr. 1 Rn. 22 und vom 3. Mai 2007 a.a.[X.] Rn. 17).

Als [X.] ist die Schwere des [X.]ienstvergehens gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 [X.] richtungweisend für die Bestimmung der erforderlichen [X.]isziplinarmaßnahme. Sie beurteilt sich nach objektiven und subjektiven Handlungsmerkmalen der Verfehlung wie der Eigenart und Bedeutung der [X.]ienstpflichtverletzungen, den besonderen Umständen der Tatbegehung wie etwa Häufigkeit und [X.]auer eines wiederholten Fehlverhaltens, darüber hinaus nach subjektiven Handlungsmerkmalen wie Form und Gewicht des Verschuldens des Beamten, den Beweggründen für sein Verhalten sowie den unmittelbaren Folgen des [X.]ienstvergehens für den dienstlichen Bereich und für [X.]ritte. [X.]avon ausgehend kommt es für die Bestimmung der [X.]isziplinarmaßnahme darauf an, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der [X.] im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des [X.]ienstvergehens indizierte Maßnahme geboten ist (Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.[X.] S. 259 f. bzw. Rn. 24 ff. und vom 3. Mai 2007 a.a.[X.] Rn. 20).

[X.]er nach § 13 Abs. 2 Satz 1 [X.] für die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis erforderliche Vertrauensverlust setzt voraus, dass der Beamte ein gravierendes [X.]ienstvergehen begangen hat und die prognostische Gesamtwürdigung nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.] ergibt, er werde auch künftig in erheblicher Weise gegen [X.]ienstpflichten verstoßen oder die durch sein Fehlverhalten herbeigeführte Schädigung des Ansehens des Berufsbeamtentums sei bei Fortsetzung des Beamtenverhältnisses nicht wieder gutzumachen. Unter diesen Voraussetzungen ist er als Beamter nicht mehr tragbar (Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.[X.] S. 261 bzw. Rn. 26 f. und vom 3. Mai 2007 a.a.[X.] Rn. 18)

[X.]ie Beurteilung der Schwere der nachgewiesenen [X.]ienstpflichtverletzungen der [X.]n hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in der Rechtsprechung des [X.] für die disziplinarrechtliche Ahndung des unerlaubten Fernbleibens vom [X.]ienst und des häufigen verspäteten [X.]ienstantritts über einen längeren [X.]raum entwickelt worden sind:

Vorsätzliches unerlaubtes Fernbleiben vom [X.]ienst führt regelmäßig zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, wenn es über Monate andauert oder in der Summe einen vergleichbaren Gesamtzeitraum erreicht (Urteile vom 22. April 1991 - BVerwG 1 [X.] 62.90 - BVerwGE 93, 78 <80 f.> und vom 25. Januar 2007 - BVerwG 2 A 3.05 - [X.] 235.1 § 52 [X.] Nr. 4 Rn. 42).

Bei häufigem verspäteten [X.]ienstantritt über einen längeren [X.]raum kommt die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis in Betracht, wenn entweder andere wesentliche [X.]ienstpflichtverletzungen im Vordergrund des [X.]ienstvergehens stehen oder disziplinarrechtliche Vorbelastungen von erheblichem Gewicht vorliegen (Urteile vom 23. Februar 1988 - BVerwG 1 [X.] 83.87 - und vom 6. Juni 1989 - BVerwG 1 [X.] 47.88 - juris Rn. 23 und 30 = [X.]okBer B 1989, 261). Ansonsten ist auch bei einschlägiger disziplinarrechtlicher Vorbelastung unter Anwendung des Grundsatzes der stufenweisen Steigerung von Maßnahmen die Zurückstufung gemäß § 9 Abs. 1 [X.] oder die Kürzung der [X.]ienstbezüge gemäß § 8 Abs. 1 [X.] angemessen (Urteile vom 12. Januar 1988 - BVerwG 1 [X.] 4.87 - [X.]VBl. 1988, 1058 <1059 f.>; vom 6. März 1991 - BVerwG 1 [X.] 65.90 - juris Rn. 20 f. = [X.]okBer B 1991, 152 und vom 6. Mai 1992 - BVerwG 1 [X.] 12.91 - juris Rn. 29 f. = [X.]okBer B 1992, 203).

[X.]ie Abwesenheitszeiten der [X.]n bleiben in der Summe unter einem Monat. Zu Lasten der [X.]n ist zu berücksichtigen, dass ihr Fehlverhalten schwerer wiegt als verspätetes Erscheinen zum [X.]ienst. [X.]enn die [X.] hat über einen längeren [X.]raum in einer Vielzahl von Fällen längere Arbeitszeiten vorgetäuscht, als sie tatsächlich geleistet hat. Hinzu kommt, dass sie ihr vom ersten [X.] erfasstes Fehlverhalten planmäßig durch eine Vereinbarung mit dem Zeugen [X.] vorbereitet und verschleiert hat. Allerdings kann ihr nach dem Grundsatz "in dubio pro reo" nicht zur Last gelegt werden, sie habe den Zeugen [X.] zur Mitwirkung angestiftet. [X.]ie [X.] und der Zeuge haben sich wechselseitig beschuldigt, die Initiative sei vom jeweils anderen ausgegangen. Weder ihr [X.] noch sonstige Umstände lassen Rückschlüsse auf die Richtigkeit oder Unrichtigkeit einer der sich gegenseitig ausschließenden Schilderungen zu.

[X.]ie danach in Betracht kommende Zurückstufung der [X.]n in das Amt einer Regierungsinspektorin (Besoldungsgruppe [X.]) erscheint jedoch unverhältnismäßig, weil zugunsten der [X.]n zwei mildernde Umstände von einigem Gewicht zu berücksichtigen sind:

Zum einen befand sich die [X.] während der [X.] der Tatbegehung in einer schwierigen Lebenssituation, die als mildernder Umstand zu werten ist (vgl. Urteile vom 18. April 1979 - BVerwG 1 [X.] 39.78 - BVerwGE 63, 219 <220> und vom 23. August 1988 - BVerwG 1 [X.] 136.87 - NJW 1989, 851). [X.]ie schwierige Lebenssituation beruhte auf dem Umstand, dass sie als alleinerziehende berufstätige Mutter ein Kleinkind zu betreuen hatte. [X.]ie [X.] hat in der mündlichen Verhandlung glaubhaft geschildert, dass sie mit der Aufgabe, Beruf und Kinderbetreuung in Einklang zu bringen, völlig überfordert war. Sie litt an chronischem Schlafmangel und hatte vor allem große Probleme, ihre Arbeitszeiten mit der Notwendigkeit zu vereinbaren, das Kind morgens vor [X.]ienstbeginn in den Kindergarten zu bringen und nachmittags rechtzeitig dort abzuholen. [X.]arüber hinaus steht für den Senat aufgrund der Angaben der [X.]n, aber auch ihrer [X.]ienstvorgesetzten, der Zeugen [X.]r. S. und B., fest, dass diese kein Verständnis für die Lage der [X.]n hatten. Beide Zeugen haben bei ihrer Zeugenvernehmung keinen Zweifel daran gelassen, dass sie der [X.]n zu verstehen gaben, die von ihr angestrebte Ermäßigung der Arbeitszeit um 10 % oder 20 % sei in ihrem bisherigen Arbeitsbereich nicht möglich. Sie machten deutlich, die [X.] müsse sich um eine Teilzeitstelle in einem anderen Arbeitsbereich bemühen. [X.]ass dies aus dienstlichen Gründen geboten war, erscheint schon deshalb nicht plausibel, weil die [X.] nach der Geburt ihres [X.] nicht mehr am Schichtbetrieb des Arbeitsbereichs teilnahm. [X.]ass die [X.] keine dienstliche Unterstützung in ihrer schwierigen Situation fand, wird durch die Aussage der Gleichstellungsbeauftragten des BN[X.], der Zeugin [X.], bestätigt. Sie gab glaubhaft an, in einem Gespräch mit der [X.]n den Eindruck gewonnen zu haben, diese stehe beruflich unter großem [X.]ruck und sei eingeschüchtert.

Zum anderen kommt der [X.]n zugute, dass der BN[X.] das behördliche [X.]isziplinarverfahren fehlerhaft betrieben hat. [X.]isziplinarverfahren sind für den betroffenen Beamten zwangsläufig mit erheblichen Belastungen verbunden, die regelmäßig pflichtenmahnende Wirkung entfalten. [X.]aher kann das disziplinarrechtliche Sanktionsbedürfnis bei Fortbestand des Beamtenverhältnisses gemindert sein, wenn der [X.]ienstherr diese Belastungen unnötigerweise erhöht. [X.]ies ist für die dem [X.]ienstherrn zurechenbare überlange Verfahrensdauer anerkannt, muss aber aus den gleichen Erwägungen auch für erhebliche Verfahrensverstöße gelten (vgl. Urteil vom 14. November 2007 - BVerwG 1 [X.] 6.06 - NVwZ 2008, 1375 ; Beschlüsse vom 5. März 2010 - BVerwG 2 [X.] - NJW 2010, 2229 Rn. 15 und vom 11. Mai 2010 - BVerwG 2 B 5.10 - juris Rn. 3).

[X.]er BN[X.] hat das Recht der [X.]n auf Beweisteilhabe gemäß § 24 Abs. 4 [X.] umgangen, weil er die Belastungszeugen für die [X.]nmanipulationen, nämlich die [X.] und die von ihr benannten Mitarbeiter, vor Einleitung des behördlichen [X.]isziplinarverfahrens vernommen, diese Vernehmungen aber nach der Einleitung nicht wiederholt hat (vgl. Beschluss vom 18. November 2008 - BVerwG 2 [X.] - [X.] 235.1 § 17 [X.] Nr. 1 Rn. 10 f.). Vor allem aber hat der BN[X.] im behördlichen [X.]isziplinarverfahren die in § 21 Abs. 1 Satz 2 [X.] ausdrücklich statuierte Pflicht verletzt, im Rahmen der Sachverhaltsaufklärung auch bemessungsrelevante entlastende Umstände erschöpfend zu ermitteln. [X.]ie Aufklärungspflicht erstreckt sich nicht nur auf den objektiven und subjektiven Tatbestand der Pflichtenverstöße, sondern auf alle Umstände, die für die Bestimmung der [X.]isziplinarmaßnahme von Bedeutung sein können.

[X.]ie disziplinarrechtliche Bedeutung einzelner tatsächlicher Umstände ergibt sich aus den Bemessungsregeln und -maßstäben des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.], die auch für das behördliche [X.]isziplinarverfahren gelten. [X.]er [X.]ienstherr hat auf der Grundlage einer prognostischen Gesamtwürdigung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.] zu entscheiden, ob das [X.]isziplinarverfahren nach § 32 [X.] einzustellen, eine [X.]isziplinarverfügung nach § 33 [X.] zu erlassen oder [X.] nach § 34 [X.] zu erheben ist.

[X.]as Vorgehen des BN[X.] genügt diesen Anforderungen nicht. Er hat sich darauf beschränkt, die Tathandlungen der [X.]n festzustellen. [X.]agegen hat er sich nicht um die Aufklärung der bemessungsrelevanten privaten und beruflichen Situation der [X.]n bemüht, obwohl dies aufgrund des Vorbringens der [X.]n im behördlichen [X.]isziplinarverfahren geboten war. [X.]ie [X.] hat ihre beruflichen und privaten Schwierigkeiten und deren Zusammenhang mit den Pflichtenverstößen hinreichend substantiiert dargelegt. Auch hat sie bestritten, die dienstinternen Bestimmungen, deren häufige vorsätzliche Verletzung ihr im zweiten und dritten [X.] vorgeworfen wird, gekannt zu haben. Entgegen § 21 Abs. 1 [X.] hat der BN[X.] diesen Vortrag nicht zum Anlass genommen, den Tatsachenbehauptungen nachzugehen. Weder der Zeuge [X.] noch die Zeugen [X.]r. S., B. und [X.] sind vernommen worden. [X.]ementsprechend finden sich die Angaben der [X.]n zu den bemessungsrelevanten Umständen allenfalls kursorisch in der [X.]schrift. Erst nachdem die [X.] ihren Vortrag im [X.]verfahren wiederholt hat, hat der BN[X.] schriftliche Stellungnahmen der Zeugen eingereicht. [X.] wäre es geboten gewesen, diese Auskünfte im behördlichen [X.]isziplinarverfahren einzuholen und dabei das Beweisteilhaberecht der [X.]n gemäß § 24 Abs. 4 [X.] zu beachten.

Hätte der BN[X.] die gesetzliche Sachaufklärungspflicht beachtet, so hätte er bei der gebotenen Berücksichtigung der vorstehend dargelegten Rechtsprechung des [X.] womöglich durch [X.]isziplinarverfügung die [X.]ienstbezüge der [X.]n gekürzt, so dass ihr die Belastungen des [X.]verfahrens erspart geblieben wären. Jedenfalls hätte er diese Belastungen nicht noch durch einen nach Lage der [X.]inge überzogenen Antrag auf Entfernung aus dem Beamtenverhältnis erhöht.

Aufgrund dieser fallbezogenen Besonderheiten erscheint es unverhältnismäßig, die [X.] nach § 9 Abs. 1 [X.] in das Amt einer Regierungsinspektorin (Besoldungsgruppe [X.]) zurückzustufen. Angemessen ist vielmehr die Kürzung der [X.]ienstbezüge nach § 8 Abs. 1 [X.] für die [X.]auer von zwei Jahren, wobei der Kürzungsbruchteil bei der [X.]n als Beamtin des gehobenen [X.]ienstes auf ein Zehntel festzusetzen ist (vgl. Urteil vom 21. März 2001 - BVerwG 1 [X.] 29.00 - BVerwGE 114, 88 <89 ff.> = [X.] 235 § 9 B[X.]O Nr. 1).

[X.]ie Kostenentscheidung beruht auf § 77 Abs. 1 [X.], § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. [X.]ie Klägerin ist teilweise unterlegen, weil sie das mit der [X.] ausdrücklich verfolgte Ziel, die [X.] aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen, nicht erreicht hat. [X.]ie [X.]ienstbezüge der [X.]n hätten auch durch [X.]isziplinarverfügung gekürzt werden können (vgl. § 34 Abs. 1 [X.]).