Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 03.11.2020, Az. 9 A 6/19

Die klagende [X.] [X.] wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 31. Januar 2019 für den [X.] einer Festen [X.]beltquerung von [X.] nach [X.]. Gegenstand der Planung ist ein rund 18 km langer kombinierter Straßen- und Eisenbahntunnel, der die Insel [X.] mit der [X.] [X.] verbinden soll.

Das [X.]gebiet der Klägerin umfasst die gesamte Insel [X.] und endet zum Meer hin an der Uferlinie. Sie unterhält eine freiwillige Feuerwehr als gemeindliche Einrichtung. Zur Sicherstellung des Brandschutzes im Tunnel hat der [X.] [X.]gesetzgeber mit dem Bezirkserweiterungsgesetz vom 13. Februar 2019 (GVOBl. S. 42) die Regelung über die örtliche Zuständigkeit der Behörden in § 30 des [X.]verwaltungsgesetzes um folgenden Absatz 4 ergänzt:

Der Planfeststellungsbeschluss sieht vor, dass der Brandschutz im [X.]belttunnel im Wesentlichen durch die nach dem Brandschutzgesetz [X.] eingerichteten Feuerwehren gewährleistet wird und legt zugrunde, dass die Klägerin hierdurch im Hinblick auf Zusicherungen des [X.] nicht mit zusätzlichen Kosten belastet wird. Gegen den Beschluss hat die Klägerin fristgerecht Klage erhoben.

Auf eine parallel geführte Kommunalverfassungsbeschwerde der Klägerin hat das [X.]ische [X.]verfassungsgericht mit Urteil vom 14. September 2020 - [X.] 3/19 - das Bezirkserweiterungsgesetz mit der [X.]verfassung insoweit für unvereinbar erklärt, als dort kein entsprechender finanzieller Ausgleich für die Mehrbelastung durch die Kosten des Brandschutzes im neu zugewiesenen Zuständigkeitsbereich geschaffen worden ist. Es hat das Land [X.] verpflichtet, bis zum 30. September 2021 auf gesetzlicher Grundlage den Ausgleich zu schaffen, und ausgesprochen, dass die Norm bis dahin weiter anwendbar ist.

Die Klägerin hält die Annahmen des Planfeststellungsbeschlusses zum Ausgleich ihrer Kostenbelastung im Zusammenhang mit dem Brandschutz der Festen [X.]beltquerung für ungenügend und auch nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts weiterhin für rechtlich fehlerhaft. Ferner bezweifelt sie die Planrechtfertigung und hält die Auswirkungen des Vorhabens auf den Tourismus der Insel für nicht hinreichend berücksichtigt. Die streitgegenständliche Planung sowie die Hinterlandanbindung des Tunnels einschließlich der Erneuerung der [X.]sundquerung hätten einer einheitlichen Problembewältigung bedurft.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,

Sie verteidigen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses und treten dem Vorbringen im Einzelnen entgegen.

A. Die Klage ist zulässig. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Klägerin die Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgabe (Art. 28 Abs. 2 GG), eine leistungsfähige Feuerwehr zu unterhalten (§ 2 des [X.] über den Brandschutz und die Hilfeleistungen der Feuerwehren vom 10. Februar 1996 ), durch das Vorhaben wesentlich erschwert oder gar unmöglich gemacht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - [X.] 11 Art. 28 GG Nr. 170 Rn. 15).

B. Die Klage ist nicht begründet. Die Klägerin kann weder die Aufhebung noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses beanspruchen. Denn hinsichtlich der von ihrer Rügebefugnis umfassten Belange ist der Beschluss rechtmäßig. Eine [X.] kann keine umfassende gerichtliche Überprüfung eines ihr [X.]gebiet betreffenden Planfeststellungsbeschlusses verlangen; ihre Rechtsposition ist vielmehr beschränkt auf die Geltendmachung ihres Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG). Die [X.] kann vor allem geltend machen, ein fachplanerisches Vorhaben störe nachhaltig eine bestimmte kommunale Planung, entziehe wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des [X.]gebietes einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung oder beeinträchtige gemeindliche Einrichtungen - wie etwa eine freiwillige Feuerwehr - erheblich (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - [X.] 11 Art. 28 GG Nr. 170 Rn. 14 und vom 9. November 2017 - 3 A 2.15 - [X.] 442.09 § 18 [X.] Nr. 79 Rn. 30). Daran gemessen ist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss nicht zu beanstanden.

1. Die "vorsorgliche Rüge" sämtlicher Verfahrensfehler des Planfeststellungsbeschlusses erfüllt - ungeachtet der Reichweite der Rügebefugnis der Klägerin - nicht das Erfordernis einer eigenen Prüfung und rechtlichen Durchdringung des Prozessstoffs durch die Prozessbevollmächtigten (§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - [X.] 451.91 Europ. [X.] Rn. 134 f. ). Soweit einzelne angebliche Verfahrensfehler benannt werden, geht dies nicht über eine stichpunktartige Aufzählung hinaus und erschöpft sich im Wesentlichen darin, Passagen aus dem Planfeststellungsbeschluss wiederzugeben, in denen im Verwaltungsverfahren vorgebrachte Einwendungen behandelt werden.

2. An der Planrechtfertigung für das Vorhaben fehlt es - ungeachtet der Frage der diesbezüglichen Rügebefugnis einer [X.] - entgegen der Auffassung der Klägerin nicht. Der [X.] für eine Feste [X.]beltquerung ist mit Bindung für das [X.] gesetzlich festgestellt. Zwar ist das Vorhaben weder im Schienen- noch im Fernstraßen-Bedarfsplan des [X.] (Anlagen zu § 1 Abs. 1 Fernstraßenausbaugesetz in der Fassung des Gesetzes vom 23. Dezember 2016 - [X.] I S. 3354 - bzw. zu § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Ausbau der Schienenwege des [X.] in der Fassung des Gesetzes vom 23. Dezember 2016 - [X.] I S. 3221 -) enthalten. Die [X.]republik Deutschland und das [X.] haben jedoch in Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Staatsvertrags über eine Feste [X.]beltquerung vereinbart, zwischen [X.] und [X.] eine kombinierte Schienen- und Straßenverkehrsverbindung zu errichten, die aus einer elektrifizierten zweigleisigen Schienenstrecke und einer vierstreifigen Straße mit der technischen Qualität eines Autobahnstandards besteht. Damit entspricht die Konkretisierung des Vorhabens mindestens derjenigen in den Bedarfsplänen der [X.]. Der Staatsvertrag ist durch das [X.] Zustimmungsgesetz vom 17. Juli 2009 ([X.] [X.]) in unmittelbar geltendes nationales Recht überführt worden und gilt hiernach verbindlich mit [X.] (Art. 59 Abs. 2 GG; vgl. [X.], Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 - [X.]E 141, 1 Rn. 45 f.).

Anhaltspunkte dafür, dass diese gesetzliche [X.] fehlerhaft und verfassungswidrig sein könnte, bestehen nicht. Das wäre nur der Fall, wenn die [X.] evident unsachlich wäre, weil es für das Vorhaben im Hinblick auf die bestehende oder künftig zu erwartende Verkehrsbelastung oder auf die verkehrliche Erschließung eines zu entwickelnden Raumes an jeglicher Notwendigkeit fehlte oder sich die Verhältnisse seit der Bedarfsentscheidung des Gesetzgebers so grundlegend gewandelt hätten, dass das angestrebte Planungsziel unter keinen Umständen auch nur annähernd erreicht werden könnte (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 43 und vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 25). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

Die [X.] zählt die [X.]beltquerung zu den fünf wichtigsten grenzüberschreitenden Projekten des [X.] (Mitteilung vom 7. Januar 2014 <[X.]OM (2013) 940 final>). Die mit der Verwirklichung des Projekts verbundene Verkürzung der Fahrzeit zwischen [X.] und [X.] wird absehbar zu einer Verlagerung von Verkehren führen, die derzeit mit einem erheblichen Umweg über den [X.] abgewickelt werden. Zwar bleibt auch dann das erwartete Kraftfahrzeugaufkommen deutlich unterhalb der durchschnittlichen Auslastung [X.]r Autobahnen. Davon mussten die Vertragsstaaten aber den Bedarf für eine Anbindung der wesentlich dünner besiedelten und an der Peripherie [X.] gelegenen skandinavischen [X.] an das kontinentaleuropäische Verkehrsnetz nicht abhängig machen. Auch die von der Klägerin angesprochenen Schwankungen bei der Prognose des Schienengüterverkehrs auf dem Korridor der Festen [X.]beltquerung führen - gemessen an dem oben dargelegten strengen Maßstab - nicht zum Wegfall der gesetzlichen Planrechtfertigung.

Die Planrechtfertigung scheitert schließlich nicht an der fehlenden Finanzierbarkeit des Projekts. Die Art der Finanzierung ist nicht Gegenstand des fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses. Allerdings darf die Planfeststellungsbehörde den Mangel der Finanzierbarkeit eines Vorhabens nicht ignorieren; einer aus finanziellen Gründen nicht realisierbaren Planung fehlt die Planrechtfertigung, weil sie nicht vernünftigerweise geboten ist. Die Planfeststellungsbehörde hat deshalb vorausschauend zu beurteilen, ob dem geplanten Bauvorhaben unüberwindbare finanzielle Schranken entgegenstehen (stRspr, zuletzt BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - [X.] 407.4 § 17 [X.] Nr. 241 Rn. 58).

Die Klägerin bezweifelt, dass die vorgesehene Finanzierung mit Hilfe von [X.] europarechtlich zulässig ist. Es spricht schon vieles dafür, dass die unionsrechtliche Zulässigkeit von Beihilfen in Klageverfahren gegen [X.] generell nicht zu prüfen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Oktober 2006 - 3 [X.] 33.05 - BVerwGE 127, 42 Rn. 40 und vom 26. Oktober 2016 - 10 [X.] 3.15 - BVerwGE 156, 199 Rn. 14). Jedenfalls ist das Gericht in Planfeststellungsverfahren auf eine Evidenzkontrolle [X.] Beihilferechts beschränkt. Hieran gemessen ist die Finanzierbarkeit des Vorhabens nicht ausgeschlossen. Das [X.] hat in seinem Urteil vom 13. Dezember 2018 - [X.]/15 - lediglich das Unterlassen eines förmlichen Prüfverfahrens beanstandet, aber keine grundlegenden materiellen Bedenken gegen die Beihilfefinanzierung geäußert. Der Planfeststellungsbeschluss verstößt auch nicht - erst recht nicht offensichtlich - gegen das Verbot, eine beabsichtigte Beihilfemaßnahme vor der abschließenden Entscheidung der [X.] durchzuführen (Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV). Denn er bezieht sich nicht auf die Gewährung von Beihilfen, sondern nur auf den Bau und den Betrieb des Vorhabens. Auch unter diesen Umständen scheitert der Planfeststellungsbeschluss nicht an einer evidenten Europarechtswidrigkeit der Finanzierung.

3. Die Abwägung des Planfeststellungsbeschlusses zum abwehrenden Brandschutz in dem geplanten [X.] ist nicht deshalb fehlerhaft, weil sie sich auf das Bezirkserweiterungsgesetz stützt, das die Zuständigkeit der Klägerin auf die Feste [X.]beltquerung im Bereich des [X.]n [X.] und der [X.]n Ausschließlichen Wirtschaftszone erstreckt. Zwar hat das [X.] [X.] dieses Gesetz mit Urteil vom 14. September 2020 - [X.] 3/19 - (juris) mit der [X.]verfassung insoweit für unvereinbar erklärt, als kein entsprechender finanzieller Ausgleich für die Mehrbelastung durch die Kosten des Brandschutzes im neu zugewiesenen Zuständigkeitsbereich geschaffen worden ist, und das [X.] verpflichtet, bis zum 30. September 2021 auf gesetzlicher Grundlage den Ausgleich zu schaffen. Da das Gesetz eine zuvor nicht bestehende Zuständigkeit der Klägerin auf dem Gebiet des Brandschutzes begründet, ist ein vollständiger und finanzkraftunabhängiger Ausgleich der gesamten finanziellen Mehrbelastung geboten, die der Klägerin durch die Erfüllung der Verpflichtung entsteht ([X.] SH, a.a.[X.] Rn. 117 f., 121). Das [X.] hat aber gleichzeitig ausgesprochen, dass die Norm bis zum Ablauf der genannten Frist weiter anwendbar ist. Deshalb darf der Planfeststellungsbeschluss von der Geltung des Gesetzes ausgehen. In ihn musste auch kein Vorbehalt für den Fall des Scheiterns des Gesetzes aufgenommen werden. Falls die vom [X.] geforderte Neuregelung nicht fristgerecht zustande kommt, entfällt die Erweiterung des Stadtbezirks und damit auch die durch das Gesetz begründete Zuständigkeit der Klägerin für den Brandschutz im Tunnel.

Die Abwägung der kommunalen Belange der Klägerin ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Planfeststellungsbeschluss von ausreichenden Zusicherungen des [X.] für den Ausgleich der zusätzlichen Kostenbelastungen ausgeht, dies nach der Klarstellung der Rechtslage durch das [X.] aber nicht genügt, vielmehr ein Ausgleich auf gesetzlicher Grundlage erforderlich ist. Der [X.] versteht den Planfeststellungsbeschluss an der betreffenden Stelle ([X.] 1168 unten) dahin, dass maßgeblich für die Abwägung die Annahme war, die Klägerin werde von zusätzlichen Kostenbelastungen tatsächlich freigehalten, und deshalb die rechtliche Form - Zusicherung oder Gesetz - unerheblich ist.

Aber auch wenn man annimmt, dass die Abwägung im Planfeststellungsbeschluss insoweit nicht in jeder Hinsicht von zutreffenden Annahmen ausgeht, wäre ein eventueller Abwägungsfehler nicht entscheidungserheblich (§ 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG). Wenn die Planfeststellungsbehörde die Belange der Klägerin dahin abgewogen hat, dass bereits die gegebene Zusicherung dazu führt, dass die Klägerin in ihrem wehrfähigen Recht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verletzt ist, gilt dies erst recht, wenn die Position der Klägerin nach dem Urteil des [X.]s weitreichender ist und ihr ein Anspruch auf gesetzliche Regelung eines vollständigen und finanzkraftunabhängigen Ausgleichs zusteht.

4. Die Nebenbestimmung des Planfeststellungsbeschlusses unter Ziffer 2.2.5 Nr. 3 ([X.]) zur Tunnelsicherheit in der Fassung der Protokollerklärung vom 6. Oktober 2020 ist nicht zu beanstanden. Die ursprüngliche Fassung stützte sich auf die Rechtsprechung des [X.]s (Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - [X.] 11 Art. 28 GG Nr. 170 Rn. 18 und vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - [X.] 451.91 Europ. [X.] Rn. 49), wonach es ausreicht, wenn der Vorhabenträger durch eine Nebenbestimmung im Planfeststellungsbeschluss verpflichtet wird, vor Verkehrsfreigabe bzw. vor Baubeginn die Sicherstellung des abwehrenden Brandschutzes zu belegen.

Durch die Neufassung der Nebenbestimmung sind eventuelle Bestimmtheitsmängel behoben worden. Die Klägerin war der Auffassung, es sei nach der ursprünglichen Fassung nicht eindeutig gewesen, ob schon der Baubeginn von der Vorlage des abgestimmten Sicherheitskonzepts abhängt. Nunmehr ist klargestellt, dass mit dem Bau des Vorhabens und der Baustelleneinrichtung erst begonnen werden darf, wenn das Rettungs- und Notfallkonzept der Planfeststellungsbehörde vorgelegt und von dieser geprüft und gebilligt worden ist. Die neu gefasste Nebenbestimmung ist - wie auch der [X.] in der mündlichen Verhandlung erklärt hat - dahin auszulegen, dass die Planfeststellungsbehörde vor Inbetriebnahme des Tunnels (erneut) mit dem Sicherheitskonzept zu befassen ist. Sie muss zumindest darüber entscheiden, ob eine Fortschreibung des Konzepts notwendig ist bzw. ob eine vorgelegte Fortschreibung gebilligt werden kann.

Weitergehende Festlegungen im Planfeststellungsbeschluss sind nicht geboten. Soweit die Klägerin Regelungen dazu vermisst, ab welchem Zeitpunkt die für den späteren Betrieb erforderliche Feuerwehrwache vollständig errichtet und ausgestattet sein muss, erfolgen Festlegungen dazu in dem mit Beteiligung der Klägerin zu erarbeitenden Konzept. Darin muss auch die Brandbekämpfung während der Bauphase geregelt werden. Nicht erforderlich ist, dass die für die Brandbekämpfung im fertig gestellten Tunnel neu zu errichtende Feuerwehrwache für eine hauptamtliche Wachabteilung (vgl. [X.] SH, Urteil vom 14. September 2020 - [X.] 3/19 - juris Rn. 120) schon bei Baubeginn vollständig errichtet ist.

5. Die Klägerin ist nicht befugt, angebliche Defizite der küstenschutzrechtlichen Auflagen im Planfeststellungsbeschluss (Ziffer 2.2.7., [X.] f.) ohne substantiierten Bezug zu ihrer kommunalen Planungshoheit oder der Beeinträchtigung kommunaler Einrichtungen (Art. 28 Abs. 2 GG) gerichtlich geltend zu machen. Die Aufgabe des [X.] gehört nicht zu ihren Selbstverwaltungsangelegenheiten. Bau, Verstärkung und Unterhaltung der [X.]schutzdeiche und Regionaldeiche auf den Inseln obliegen gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 des schleswig-holsteinischen [X.]wassergesetzes vom 13. November 2019 (GVOBl. Schl.-H. [X.]5) dem [X.]. Unabhängig davon hat das Vorhaben nach fachgutachterlicher Bewertung keine Auswirkungen auf die Hochwassersituation auf [X.] ([X.] 1117).

6. Soweit die Klägerin beanstandet, durch das zeitliche Zusammentreffen des Baus der Festen [X.]beltquerung mit dem Ausbau der [X.] auf ihrem Stadtgebiet komme es zu für den Tourismus erheblichen Beeinträchtigungen und zur Überlastung ihres Verkehrsnetzes während der langen Bauzeit, wird daraus keine Verletzung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts erkennbar. Der geltend gemachte Status als staatlich anerkanntes Seeheilbad kann zwar grundsätzlich in den Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallen, wenn die Anerkennung von der [X.] im Rahmen ihrer Selbstverwaltung geschaffene Einrichtungen und getätigte Maßnahmen voraussetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 7 A 4.12 - BVerwGE 147, 184 Rn. 61). Deren konkrete und erhebliche Beeinträchtigung ist allerdings nicht hinreichend dargetan. Darüber hinaus hat die Klägerin - wie sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat - im [X.] 2019 beschlossen, ab dem [X.] auf das Prädikat "Seeheilbad" zu verzichten.

Im Übrigen ist auch eine vom Fremdenverkehr geprägte [X.] grundsätzlich nicht befugt, eine befürchtete Gefährdung der wirtschaftlichen Grundlagen des Fremdenverkehrs als eigene Rechtsbeeinträchtigung geltend zu machen. Die Wirtschaftsstruktur einer [X.] wird von vielfältigen Faktoren bestimmt und beeinflusst, die nicht speziell dem Selbstverwaltungsrecht der [X.] zugeordnet sind. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht kann aber ausnahmsweise dann verletzt sein, wenn die Auswirkungen des Vorhabens die Wirtschaftsstruktur und die Leistungsfähigkeit einer durch Fremdenverkehr geprägten [X.] massiv und nachhaltig verschlechtern (BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2013 - 7 A 4.12 - BVerwGE 147, 184 Rn. 63 und vom 28. November 2017 - 7 A 17.12 - BVerwGE 161, 17 Rn. 110). Konkrete Hinweise, dass sich das Vorhaben in derart nachteiliger Weise auf das [X.]gebiet der Klägerin auswirkt, sind allerdings weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich aus der von der Klägerin vorgelegten "Einflussanalyse Tourismus" lediglich, dass der Anteil der touristischen Wertschöpfung im Jahr 2009 am gesamten Einkommen 46 % betrug. [X.] Auswirkungen des Vorhabens auf die Wirtschaftsstruktur gehen daraus nicht hervor.

Der straßenseitige Baustellenverkehr für das Vorhaben soll nicht durch den Stadtteil [X.] der Klägerin, sondern daran vorbei auf der [X.] nach Norden geführt werden und die [X.]straße über eine Behelfsausfahrt verlassen; lediglich im Störungsfall wird der Baustellenverkehr durch den Ort fließen ([X.], Anlage 1, [X.] f.). Die insbesondere für den Tourismus nachteilige mehrjährige Sperrung der Bahnstrecke nach [X.] für den Ausbau der Strecke [X.] (Hinterlandanbindung) ist nicht Gegenstand des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses.

Die als zu unbestimmt gerügte Nebenbestimmung 2.1 Nr. 1 ([X.] 21) zur Nutzung der Schienenstrecke zwischen [X.] und [X.] für den Güterfernverkehr ist im Rahmen der vergleichsweisen Beendigung des Klageverfahrens der [X.] (9 A 5.19) um einen Entscheidungsvorbehalt zu Lärmbelangen gemäß § 74 Abs. 3 VwVfG ergänzt worden. Dieser lautet:

Damit ist den Interessen der Streckenanlieger hinreichend Rechnung getragen.

7. Schließlich liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der umfassenden Problembewältigung darin, dass die Feste [X.]beltquerung nebst Anpassung der [X.], die [X.] und die Erneuerung der [X.]sundquerung nicht in einem einheitlichen Planfeststellungsverfahren geplant worden sind. Im Übrigen könnte die Klägerin Fehler bei der Abschnittsbildung nur geltend machen, wenn damit eine fehlerhafte Abwägung eigener Belange verbunden wäre. Das ist nicht erkennbar. Auch soweit sich die Planungen für die [X.] und für die Feste [X.]beltquerung an der Anschlussstelle [X.] überschneiden, wird die Klägerin durch die im [X.] erfolgte Überplanung der [X.]straße nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. [X.], Urteil vom 14. Februar 2020 - 4 KS 5/16 - juris Rn. 93 zum Planfeststellungsbeschluss betreffend den Ausbau der [X.]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.