L e i t s a t z

zum Beschluss des [X.] vom 22. Mai 2001

2 [X.]
2 [X.]
2 [X.]

Zur Verletzung von Rechten politischer [X.]en durch die [X.].

[X.]

- 2 [X.] -
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Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
die Anträge

festzustellen, dass das Gesetz zur Neueinteilung der Wahlkreise für die Wahl zum [X.] ([X.] - [X.]) vom 1. Juli 1998 ([X.] 1698 ff.) die Rechte der Antragsteller gemäß Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz und nach Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 3 Grundgesetz verletzt

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff

am 22. Mai 2001 gemäß § 24 BVerfGG beschlossen:

1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
2. Die Anträge werden verworfen.

Gründe:

A.

Die Antragsteller, Untergliederungen der im Rat der [X.] [X.] vertretenen politischen [X.]en, wenden sich mit ihren Organklagen gegen die in dem Gesetz zur Neueinteilung der Wahlkreise für die Wahl zum [X.] festgelegte Aufteilung des Gebiets der [X.] [X.] unter Zuordnung zu zwei Wahlkreisen.

I.

1. Durch das Gesetz zur Neueinteilung der Wahlkreise für die Wahl zum [X.] ([X.] - [X.]) vom 1. Juli 1998 ([X.] 1698) hat der [X.] die Folgerungen aus der durch das [X.] zur Änderung des [X.] vom 15. November 1996 ([X.] 1712) vorgenommenen Verringerung der Zahl seiner Mitglieder von 656 auf 598 und der Zahl der Wahlkreise von 328 auf 299 gezogen. An die Stelle des früheren Wahlkreises 79, der die kreisfreie [X.] [X.] umfasste, treten die Wahlkreise 111 ([X.] I - Neuss II) und 115 ([X.] II - [X.]). Der Wahlkreis 111 umfasst von der kreisfreien [X.] [X.] die [X.]bezirke 1 West, 5 Süd, 6 Fischeln, 7 Oppum-Linn, 9 [X.] und vom [X.] die Gemeinden Jüchen, [X.], [X.] und [X.], der Wahlkreis 115 die [X.]er [X.]bezirke 2 Nord, 3 Hüls, 4 Mitte, 8 Ost und die Gemeinden Moers und [X.] des [X.]. Das [X.] ist am Tage der konstituierenden Sitzung des 14. [X.]es, dem 26. Oktober 1998, in [X.] getreten ([ref=9bc207b0-16bb-4587-b2ec-e2c20ae472e4]Art. 3 Satz 1 [X.][/ref]).

2. Die für die derzeitige Wahlperiode des 14. [X.]es gemäß § 3 Abs. 2 [X.]eswahlgesetz - [X.] - berufene [X.] hat sich mit der durch das [X.] vorgenommenen [X.] befasst und für die Wahlkreise in [X.] eine Reihe von Änderungen empfohlen, von Vorschlägen zur Neuabgrenzung der Wahlkreise 111 ([X.] I - Neuss II) und 115 ([X.] II - [X.]) jedoch abgesehen (BTDrucks 14/2597, S. 16 f., BTDrucks 14/4031). Die [X.] für [X.] wurde dementsprechend durch das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des [X.] vom 27. April 2001 ([X.] 701) nicht geändert.

II.

1. Die Antragsteller machen geltend, durch die Aufteilung des Gebiets der [X.] [X.] in einen nordwestlichen und einen südöstlichen Bereich und die Zuordnung der Teile auf zwei Wahlkreise, die erhebliche Teile benachbarter Landkreise umfassten, in ihren Rechten aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt zu sein.

Durch die Aufstellung von Bewerbern für die Wahlen in [X.], Ländern und Gemeinden beteiligten sich die [X.]en am öffentlichen Leben, nähmen auf Parlament und Regierung Einfluss und führten ihre politischen Ziele in den Prozess staatlicher Willensbildung ein. Dadurch trügen sie zu einer ständigen lebendigen Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen bei. Die Hälfte der [X.]estagsabgeordneten würde nach den Grundsätzen des Mehrheitswahlrechts in den örtlichen Wahlkreisen gewählt. Hierdurch sei gewährleistet, dass in jedem Wahlkreis ein Mitglied des [X.]estags gewählt werde, das mit den politischen Anliegen der Bürger in seinem Wahlkreis vertraut sei.

Um diesen Aufgaben nachkommen zu können, müssten bei der Einteilung des [X.] in Wahlkreise die Grenzen der [X.] [X.] im Wesentlichen eingehalten werden.

2. Die kreisfreien Städte in der [X.]esrepublik Deutschland seien einheitlich jeweils einem oder mehreren Wahlkreisen zugeordnet worden, in denen sie den Schwerpunkt bildeten. Die [X.] [X.] dagegen sei gespalten mit der Folge, dass der Schwerpunkt der beiden Wahlkreise 111 und 115 jeweils im Umland liege und nicht bei der [X.]. Dies ergebe sich schon aus den Einwohnerzahlen, denn im Wahlkreis 111 habe die [X.] [X.] 107.316 und der [X.] 115.919 [X.] Einwohner, im Wahlkreis 115 die [X.] [X.] 103.112 und der [X.] 119.303. Die durch das [X.] vorgesehene Aufteilung des bisherigen einheitlichen Wahlkreises der [X.] [X.] führe dazu, dass zukünftig die Bürger der [X.] [X.] im [X.] nicht durch Abgeordnete vertreten würden, welche die politischen Anliegen der Mitglieder der Antragsteller und der Bürger der [X.] wahrnähmen.

Die Aufspaltung der [X.] [X.] stehe einer einheitlichen politischen Willensbildung in der [X.] und durch die politischen [X.]en entgegen. Die Abgeordneten der neu gebildeten Wahlkreise würden wegen des Übergewichts der der [X.] [X.] benachbarten Gebiete die Interessen der [X.] weder hinreichend erkennen noch in ihrer Arbeit berücksichtigen können.

3. Die Antragsteller behaupten, die politischen [X.]en in der [X.] [X.] seien infolge der Spaltung des Wahlkreises der [X.] organisatorisch nicht in der Lage, [X.]estagswahlkämpfe zu führen.

Die nach dem [X.]eswahlgesetz erforderlichen Veranstaltungen zur Aufstellung der Kandidaten seien nur unter erschwerten Bedingungen durchführbar. Die in den Wahlkreisen 111 und 115 zusammengefassten Gebiete seien räumlich weit auseinander gezogen, sie wiesen eine nur sehr geringe Interessenübereinstimmung zwischen den Einwohnern auf und erlaubten unter Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln kaum die Durchführung gemeinsamer Veranstaltungen. Hinzu komme, dass bei der Aufstellung verschiedener Kandidaten in den Wahlkreisen 111 und 115 die bisher eingespielte Arbeit der politischen [X.]en im Wahlkampf erheblich erschwert werde.

4. Die Antragsteller sehen sich des Weiteren durch die Wahlkreisneueinteilung im Verhältnis zu den [X.]en in anderen Wahlkreisen in ihrem Recht auf Gleichheit der [X.]en verletzt. Die Voraussetzungen einer Durchsetzung ihrer politischen Ziele seien weitaus ungünstiger gestaltet als für [X.]en in anderen vergleichbaren [X.]estagswahlkreisen, insbesondere vergleichbaren Großstädten.

5. Die Antragsteller meinen, dass bei der Wahlkreisneueinteilung ein Abwägungsfehler vorliege, weil die Anzahl der [X.]n Einwohner der [X.] [X.] nur 15,55 v.H. unter der durchschnittlichen Wahlkreisgröße liege. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] solle zwar in der Regel eine Abweichung von 15 v.H. nicht überschritten werden, eine Sperre im Rahmen des Abwägungsgebots trete in Bezug auf die Wahlkreisgröße jedoch erst bei einer Abweichung von mehr als 25 v.H. ein. Im Übrigen könnte der frühere [X.]estagswahlkreis [X.] durch Hinzunahme von benachbarten Gebieten entsprechend vergrößert werden und damit ungeteilt bestehen bleiben. Die für eine solche Ausweitung erforderliche Abwägung sei indes nicht durchgeführt worden.

III.

Der Antragsgegner hält die Anträge sowohl für unzulässig als auch für unbegründet.

1. Die Antragsteller seien im Organstreitverfahren nicht parteifähig. Sie seien durch die angegriffene wahlrechtliche Regelung in ihrem verfassungsrechtlich garantierten Mitwirkungsrecht auch nicht betroffen.

Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG schließe das Recht der politischen [X.]en ein, sich eine Organisationsform zu geben, die ihnen zweckmäßig erscheine. Das [X.] schreibe lediglich vor, dass die [X.]en in Gebietsverbände zu gliedern seien (§ 7 PartG). Die Einteilung des [X.]esgebiets in Wahlkreise (§ 2 Abs. 2 [X.]) und deren Zuschnitt im Einzelnen stehe in keinem Zusammenhang mit der organisatorischen Gliederung politischer [X.]en. Diese seien nicht gehindert, Gebietsverbände zu schaffen, die von der [X.] abwichen.

Das [X.]eswahlgesetz ziehe hieraus die Konsequenz, dass die Kreisverbände und Unterbezirke politischer [X.]en als solche bei der Vorbereitung der [X.]estagswahlen keine Funktion hätten. Als Bewerber einer [X.] könne in einem Kreiswahlvorschlag nur benannt werden, wer in einer Mitgliederversammlung zur Wahl eines Wahlkreisbewerbers oder in einer besonderen oder allgemeinen Vertreterversammlung hierzu gewählt worden sei (§ 21 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Die Mitgliederversammlung nach § 21 Abs. 1 Satz 2 [X.] sei von der Mitgliederversammlung des [X.] politischer [X.]en (§ 9 Abs. 1 Satz 1 PartG) prinzipiell zu unterscheiden. Während Mitgliederversammlungen im Sinne von § 9 PartG die obersten Organe des jeweiligen [X.] seien, erschöpften sich die gleichnamigen Versammlungen im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 2 [X.] in der Wahl der Wahlkreisbewerber. Diese Versammlungen seien folglich keine ständigen Organe der Gebietsverbände, sondern ad hoc gebildete Versammlungen von Mitgliedern einer [X.]im jeweiligen Wahlkreis.

2. Die Anträge seien auch unbegründet, weil das [X.] nicht in durch [[X.]-669a-4100-adee-a975b18c0038]Art. 21 Abs. 1 [X.]] geschützte subjektive Rechte der Antragsteller - insbesondere ihr Recht auf [X.] - eingreife.

B.

Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Anträge sind unzulässig, weil die Antragsteller jedenfalls nicht antragsbefugt sind.

Die Antragsbefugnis ist gegeben, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte der Antragsteller, die im Verhältnis zum Antragsgegner bestehen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. [X.] 94, 351 <362 f.>; 99, 19 <28>). Eine Verletzung von den Antragstellern zustehenden Rechten ist nicht ersichtlich.

I.

1. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet den [X.]en die Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes. Die Vorschrift sichert die Existenz der [X.]en als frei aus dem Volk heraus gebildete, frei miteinander konkurrierende und aus eigener [X.] wirkende Gruppen von Bürgern, die sich außerhalb der organisierten Staatlichkeit zusammengeschlossen haben, um mit eigenen Zielvorstellungen und Programmen auf die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen (vgl. [X.] 20, 56 <101>; 73, 40 <85>; stRspr). Die [X.]en spielen insbesondere eine tragende Rolle bei der Durchführung von Wahlen, indem sie Kandidaten aufstellen, Wahlkämpfe veranstalten und den Rahmen für die Zusammenarbeit gewählter Kandidaten als Parlamentsabgeordnete in Fraktionen bilden.

2. Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG schützt die [X.]gründungsfreiheit, die das [X.] und Verständigen auf eine gemeinsame Programmatik sowie die Wahl der Organisations- und der Rechtsform umfasst. Jede [X.]kann grundsätzlich Art und Umfang ihrer Organisation selbst bestimmen, Kernstück der Organisationsfreiheit ist die freie Gestaltung der [X.]satzung (vgl. [X.], Die politischen [X.]en im Recht der [X.]esrepublik Deutschland, 1975, S. 116 f.).

3. Das Grundgesetz gewährleistet daneben durch Art. 3, Art. 21 und Art. 38 GG die [X.] der [X.]en und sichert damit den freien Wettbewerb der [X.]en um die Teilnahme an der politischen Willensbildung. Die [X.] gilt nicht nur für den Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne (vgl. [X.] 1, 208 <242, 255>; 6, 84 <90>), für die Wahlvorbereitung (vgl. etwa für die Zulassung von Wahlvorschlägen: [X.] 3, 19 <26 f.>; 3, 383 <392 f.>; 4, 375 <382 f.>), für den Wettbewerb der [X.]en um die Erlangung von Spenden (vgl. [X.] 6, 273 <280>; 8, 51 <64 f.>) und für die Wahlwerbung im Rundfunk (vgl. [X.] 7, 99 <107 f.>; 14, 121 <132 f.>), sondern im gesamten "Vorfeld" der Wahlen (vgl. [X.] 8, 51 <64 f., 68>; 14, 121 <132>). In all diesen Bereichen ist sie streng formal zu verstehen (vgl. [X.] 20, 56 <116>; 44, 125 <146>; 52, 63 <89>; vgl. auch [X.] 82, 322 <337>; 95, 408 <417>).

II.

1. Eine Verletzung der Antragsteller in eigenen Rechten aus Art. 21 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit der Aufstellung der Kandidaten für die [X.]estagswahlen erscheint nicht möglich.

Die Antragsteller nehmen als Kreisverbände und als Unterbezirk selbst nicht mit eigenen Wahlvorschlägen an der [X.]estagswahl teil. Die Kreiswahlvorschläge werden nicht vom Kreisverband oder Unterbezirk eigenständig eingereicht. Sie sind vielmehr vom Vorstand des [X.], falls Landesverbände nicht bestehen, von den Vorständen der nächstniedrigen Gebietsverbände, in deren Bereich der Wahlkreis liegt, persönlich und handschriftlich zu unterzeichnen (§ 20 Abs. 2 [X.]).

Auch werden die Wahlkreiskandidaten nicht durch Organe der Antragsteller, sondern durch eine Mitgliederversammlung zur Wahl eines Wahlkreisbewerbers oder durch eine Vertreterversammlung benannt. Bei der Mitgliederversammlung zur Wahl eines Wahlkreisbewerbers handelt es sich um eine Versammlung der im Zeitpunkt ihres Zusammentritts im Wahlkreis zum [X.] wahlberechtigten Mitglieder der [X.] (§ 21 Abs. 1 Satz 2 [X.]). Die Vertreterversammlung ist eine Versammlung der von einer derartigen Mitgliederversammlung aus ihrer Mitte gewählten Vertreter (§ 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 [X.]). Dies bedeutet, dass zur Nominierung des Wahlkreisbewerbers nur [X.]mitglieder berufen sind, die [X.] sind, das 18. Lebensjahr vollendet haben und im Wahlkreis in ein Wählerverzeichnis aufzunehmen oder zum Erhalt eines im Wahlkreis ausgestellten Wahlscheins berechtigt sind (vgl. Art. 38 Abs. 2 GG, §§ 12, 14, 17 [X.], §§ 16 ff., 25 ff. [X.]eswahlordnung - [X.]). Ausgeschlossen sind demnach insbesondere die minderjährigen [X.]mitglieder und die Nicht[X.]n. Nicht erforderlich ist, dass eine Mitgliedschaft in einem Kreisverband im Bereich des Wahlkreises besteht (vgl. [X.] 89, 243 <255 f.>; [X.], Handbuch des Wahlrechts zum [X.], 6. Aufl., 1998, § 21, Rn. 6).

2. Soweit die Antragsteller geltend machen, durch das derzeitige Übergewicht der politischen [X.]en in den benachbarten [X.] würden ihre politischen Ziele als [X.]er [X.]gliederungen bei der Kandidatenaufstellung in den Wahlkreisen 111 und 115 nicht gebührend berücksichtigt, beanspruchen sie rechtlichen Schutz gegen einen innerparteilichen Wettbewerb bei der Aufstellung der Wahlkreiskandidaten. Eine mit der Organklage rügefähige Verletzung eigener Rechte der Antragsteller aus [ref=b5aa5f35-2850-4405-8f93-7d2fc1fbc542]Art. 21 Abs. 1 [X.]] wird dadurch nicht begründet, zumal die Frage, welcher [X.]verband sich bei der Kandidatenaufstellung durchsetzt, vor allem von der Zahl seiner [X.]mitglieder in der Mitgliederversammlung zur Wahl eines Wahlkreisbewerbers abhängig ist. Wie viele [X.]mitglieder die Gebietsverbände der Antragsteller in [X.] haben, ist zeitbedingt und kann sich ändern.

3. Die Antragsteller können sich auch nicht darauf berufen, dass ihre Wahlkampfarbeit durch ungünstige organisatorische Bedingungen beeinträchtigt sei. Die [X.] könnte gegen ihre Rechte aus [ref=97b49de8-602e-44b0-9e83-fa6a855a2120]Art. 21 Abs. 1 [X.]] dann verstoßen, wenn der Wahlkreiszuschnitt eine Bündelung des politischen Willens der Einzelnen gar nicht oder nur unter erheblich erschwerten Bedingungen zuließe und damit die Mitwirkung an der politischen Willensbildung beeinträchtigt wäre. Dies ist hier jedoch nicht zu erkennen. Die Probleme, welche die [X.]en in [X.] und in den benachbarten [X.] haben mögen, übersteigen nicht die Schwierigkeiten, die in ländlich geprägten Wahlkreisen seit jeher auftreten.

4. Die Wahlkreisneueinteilung verletzt auch nicht das Selbstorganisationsrecht der Antragsteller. Den [X.]en ist aufgegeben, sich in Gebietsverbände zu gliedern (§ 7 Abs. 1 PartG). Dies ist um der effektiven Teilhabe ihrer Mitglieder willen von [X.] wegen erforderlich ([X.] in: [X.]/[X.], Grundgesetz für die [X.]esrepublik Deutschland, 5. Aufl., 2000, Art. 21, Rn. 24; Henke in [X.] Kommentar zum Grundgesetz, Stand 95: Lieferung/Februar 2001, Art. 21, Rn. 300 f.; [X.] in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz Kommentar, 1998, Art. 21, Rn. 119). Die [X.]en sind frei, die ihnen zweckmäßig erscheinende Organisationsstruktur zu schaffen, es handelt sich dabei um ein Recht der den Antragstellern übergeordneten [X.]gliederungen. Die Größe und der Umfang der [X.]gliederungen beruhen nicht auf gesetzlich vorgegebenen Bedingungen, sondern werden durch die Satzungen der [X.]en bestimmt (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 2 PartG; [X.], aaO, [X.]). Es ist daher zulässig, dass sich eine [X.] in Gebietsverbänden organisiert, die mit den jeweiligen Wahlkreisen für die [X.]estagswahl nicht übereinstimmen. Dass es gleichwohl die in den jeweiligen Wahlkreisen wahlberechtigten [X.]mitglieder sind, die den Wahlkreisbewerber auswählen, regelt § 21 Abs. 1 [X.]. Wäre es zwingend, dass die [X.]en sich in ihrer gebietlichen Gliederung an den [X.] orientierten, wäre § 21 [X.] insoweit funktionslos.

Dass das Selbstorganisationsrecht der [X.]en durch den Wahlkreiszuschnitt nicht verletzt werden kann, zeigt sich im Übrigen auch daran, dass bei abweichenden Zuschnitten der Gebietsverbände miteinander konkurrierender politischer [X.]en die eine [X.] verletzt, die andere hingegen nicht verletzt wäre.

5. Soweit die Antragsteller sich darauf stützen, sie seien gegenüber anderen [X.]untergliederungen ihrer jeweiligen [X.]espartei benachteiligt, berührt dies die [X.] nicht. Die [X.] könnte nur verletzt sein, wenn einer der Antragsteller geltend machen könnte, als Wettbewerber gegenüber den anderen Antragstellern in seinem Bemühen um politischen Einfluss benachteiligt zu sein. Dies wird von den Antragstellern indes nicht behauptet. Vielmehr sind von dem Wahlkreiszuschnitt in der [X.] [X.] alle Antragsteller gleichermaßen betroffen. Dass zwischen ihnen eine übereinstimmende Interessenlage herrscht, lässt sich übrigens daran ablesen, dass sie sich von denselben Prozessbevollmächtigten mit nahezu wortgleichen Antragsschriften vertreten lassen.