Bundesverfassungsgericht, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 19.03.2020, Az. 1 BvQ 1/20

[X.]er Antrag ist darauf gerichtet, den Vollzug der durch Art. 1 des Gesetzes für eine bessere Versorgung durch [X.]igitalisierung und Innovation vom 9. [X.]ezember 2019 ([X.] ff.) in das [X.] ([X.]) eingefügten § 68a Abs. 5 und §§ 303a bis 303f [X.] im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung durch das [X.] (§ 32 [X.]) außer [X.] zu setzen, hilfsweise § 68a Abs. 5 [X.] nur mit einem [X.] und § 303b Abs. 1 [X.] nur mit einer Widerspruchsmöglichkeit der gesetzlich Versicherten anzuwenden.

§ 68a Abs. 5 [X.] ermächtigt die gesetzlichen Krankenkassen dazu, versichertenbezogene [X.]aten aller bei ihnen gesetzlich Versicherten pseudonymisiert oder, sofern möglich, auch anonymisiert auszuwerten, um den Versorgungsbedarf im Hinblick auf digitale Innovationen und deren möglichen Einfluss auf die Versorgung der gesetzlich Versicherten zu ermitteln und etwaige positive Versorgungseffekte digitaler Anwendungen zu evaluieren. §§ 303a ff. [X.] etablieren ein neues [X.]atentransparenzverfahren, in dem die in § 303b Abs. 1 Satz 1 [X.] genannten [X.]aten der gesetzlich Versicherten, darunter Alter, Geschlecht, Wohnort und bestimmte Gesundheitsdaten an den [X.] als [X.]atensammelstelle übermittelt und von diesem anschließend an ein noch einzurichtendes Forschungsdatenzentrum weitergegeben werden. [X.]ieser Vorgang wird von einem Pseudonymisierungsverfahren begleitet, das maßgeblich durch eine noch einzurichtende Vertrauensstelle durchgeführt wird. [X.]abei soll gewährleistet sein, dass die Pseudonyme kassenübergreifend eindeutig einem bestimmten Versicherten zugeordnet werden können, um basierend auf diesen Zuordnungen beispielsweise medizinische Langzeitstudien oder Längsschnittanalysen durchführen zu können. [X.]as Forschungsdatenzentrum stellt den in § 303e Abs. 1 [X.] aufgezählten Nutzungsberechtigten auf Antrag die [X.]atensätze grundsätzlich aggregiert und anonymisiert, gegebenenfalls aber auch pseudonymisiert oder in kleinen Fallzahlen zur Verfügung. [X.]ie [X.]atenverarbeitung durch die Nutzungsberechtigten darf zu den in § 303e Abs. 2 [X.] bestimmten Zwecken stattfinden, wozu neben medizinischen Forschungsvorhaben auch Planung, Analyse und Evaluation der Gesundheitsversorgung im System der gesetzlichen Krankenversicherung und Aufgaben der Gesundheitsberichterstattung zählen.

Im Gesetzgebungsverfahren wurden von verschiedenen Seiten verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber der datenschutzrechtlichen Ausgestaltung der Vorschriften vorgebracht. So empfahl der Bundesrat eine umfassende Überarbeitung unter sozialdatenschutzrechtlichen Gesichtspunkten und begründete dies mit Zweifeln an der Verhältnismäßigkeit der antragsgegenständlichen Normen im Hinblick auf die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen (vgl. [X.] 360/19 [Beschluss], S. 9). Auch im [X.] wurden nicht nur aus ganz verschiedenen politischen Richtungen (etwa [X.] 19/116, [X.], [X.], [X.]; [X.] 19/124, [X.], B, 15368[X.], [X.], [X.], [X.]), sondern auch von einer größeren Zahl der angehörten Sachverständigen (vgl. [X.] 19/63, [X.] ff.) Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften geäußert. Weiterhin äußerte sich der Bundesbeauftragte für den [X.]atenschutz und die [X.] in einer Stellungnahme kritisch.

[X.]er Antragsteller ist in [X.]eutschland gesetzlich versichert. Er ist der Ansicht, dass der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begründet sei, weil eine noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde gegen § 68a Abs. 5, §§ 303a ff. [X.] nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sei und im Rahmen einer Folgenabwägung sein Interesse an der vorläufigen Aussetzung beziehungsweise (hilfsweise) Einschränkung der [X.]atenverarbeitungsmaßnahmen gegenüber dem staatlichen Vollzugsinteresse überwiege.

[X.]a er an einer seltenen Erbkrankheit leidet, befürchtet er, trotz Pseudo- oder Anonymisierung aus den [X.]atensätzen reidentifiziert werden zu können. Weiterhin bringt er Bedenken bezüglich der [X.] der [X.]aten der gesetzlich Versicherten vor, sowohl was die nach § 68a Abs. 5 [X.] ausgewerteten Versichertendaten als auch was die sensiblen Gesundheitsdaten bei der [X.]atensammelstelle im [X.]atentransparenzverfahren nach §§ 303a ff. [X.] angeht. Größeren [X.]atensammlungen gerade solch sensibler [X.]aten sei die Gefahr des Missbrauchs und Zugriffs durch Unberechtigte inhärent. Insgesamt sei die massenhafte [X.]atenverarbeitung, die alle gesetzlich Versicherten in [X.]eutschland betreffe, unverhältnismäßig.

[X.]er Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist abzulehnen.

Nach § 32 Abs. 1 [X.] kann das [X.] im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. [X.]abei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. [X.] 112, 284 <291>; 121, 1 <14 f.>; stRspr). Bei offenem Ausgang des [X.] muss das [X.] auf Grundlage einer Folgenabwägung entscheiden (vgl. [X.] 117, 126 <135>; 121, 1 <17>; stRspr).

1. Eine gegebenenfalls noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde wäre nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet. [X.]er Antragsteller bringt gewichtige Bedenken gegen die streitgegenständlichen Vorschriften vor. [X.]arüber hinaus waren diese bereits im Gesetzgebungsverfahren umstritten; die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Vorschriften wurde unter den Aspekten des Reidentifikationsrisikos, der [X.]atensicherheit insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeit einer Verschlüsselung der [X.]aten statt einer Anonymisierung oder Pseudonymisierung und des Selbstbestimmungsrechts der gesetzlich Versicherten über ihre [X.]aten diskutiert sowie mit Blick auf den sensiblen [X.]harakter der genutzten [X.]aten auch in Teilen bezweifelt (vgl. [X.] 360/19 [Beschluss], S. 9; [X.] 19/116, [X.], [X.], [X.]; [X.] 19/124, [X.], B, 15368[X.], [X.], [X.], [X.]; siehe auch [X.] 19/63, [X.] ff.). Auch der Bundesbeauftragte für den [X.]atenschutz und die [X.] hatte im Gesetzgebungsverfahren in einer Stellungnahme vom 23. Oktober 2019 Bedenken geäußert. In einem gegebenenfalls durchzuführenden Hauptsacheverfahren würden sich komplexe Fragen der verfassungsrechtlichen [X.]atenschutzdogmatik stellen, insbesondere die Frage, ob die vom Gesetzgeber mit dem [X.]igitale-Versorgung-Gesetz verfolgten Zwecke auch durch eine in Umfang, Erhebungs- oder Verarbeitungsmodalitäten begrenzte [X.]atennutzung (zum Beispiel durch verpflichtend einzuholende Einwilligungen oder weiter als bisher reichende Widerspruchsmöglichkeiten der Versicherten) im Ergebnis ohne nennenswerte Abstriche hinsichtlich Repräsentativität und Qualität des [X.]atenmaterials erreicht werden könnten. [X.]iese Fragen bedürfen näherer Aufklärung und können angemessen nicht in der für das Eilverfahren gebotenen Kürze der [X.] behandelt werden. Hierbei wird besonderes Augenmerk auf die Aspekte der Anonymisierung und Pseudonymisierung sowie auf die Vorkehrungen zur IT-[X.]atensicherheit und auf die institutionelle Ausgestaltung der datenverarbeitenden Stellen zu richten sein. Für ein gegebenenfalls durchzuführendes Hauptsacheverfahren ist davon auszugehen, dass der Vortrag insoweit weiter ausgebaut und substantiiert wird.

2. Im Rahmen der bei offenen Erfolgsaussichten gebotenen Folgenabwägung muss das [X.] die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. [X.] 117, 126 <135>; 121, 1 <17>; stRspr).

Wird die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt, ist bei der Folgenabwägung ein besonders strenger Maßstab anzulegen (vgl. [X.] 3, 41 <44>; 104, 51 <55>; 112, 284 <292>; 121, 1 <17>; stRspr). [X.]as [X.] darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines in [X.] getretenen Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, da der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist (vgl. [X.] 64, 67 <69>; 117, 126 <135>; 121, 1 <17>; 140, 211 <219 Rn. 13>). Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben (vgl. [X.] 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>; stRspr). Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind (vgl. [X.] 91, 70 <76 f.>; 118, 111 <123>; 140, 211 <219 f. Rn. 13>), um das [X.] durchschlagen zu lassen.

Ausgehend von diesen Maßstäben scheidet eine Aussetzung der [X.]atenauswertung nach § 68a Abs. 5 [X.] und der [X.]atenübermittlung und weiteren [X.]atennutzung nach §§ 303a ff. [X.] im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung durch das [X.] aus.

a) Ergeht eine einstweilige Anordnung nicht, hätte die noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde aber Erfolg, so würden die [X.]aten des Antragstellers sowie aller weiteren gesetzlich Versicherten in [X.]eutschland zu Unrecht für die gesetzlich vorgesehenen Zwecke genutzt, obwohl die [X.]atenverarbeitung hierfür nicht erforderlich oder sonst unverhältnismäßig wäre.

In den durch § 68a Abs. 5, §§ 303a ff. [X.] vorgesehenen [X.]atenverarbeitungs- und -übermittlungsmaßnahmen liegt vor allem in Anbetracht des teils sensiblen und in hohem Maße persönlichkeitsrelevanten [X.]harakters der genutzten [X.]aten und der dabei [X.] Erhebung ein erheblicher Grundrechtseingriff. Verstärkt wird dieser Effekt durch die beträchtliche Menge an [X.]aten, die erhoben, übermittelt, ausgewertet und anderweitig weiterverarbeitet werden dürfen. Insofern ist darauf zu verweisen, dass auch einzelne [X.]aten mit scheinbar gering ausgeprägter Persönlichkeitsrelevanz in der Zusammenschau mit anderen [X.]aten einen intensiven Persönlichkeitsbezug entfalten können (vgl. schon [X.] 65, 1 <45>).

[X.]ieser Nachteil tritt aber nicht unmittelbar durch den Vollzug der angegriffenen Vorschriften ein, sondern erst dann, wenn - entgegen der gesetzlich angeordneten Pseudonymisierung oder Anonymisierung - durch die datenverarbeitenden Stellen ein Personenbezug zu bestimmten Versicherten hergestellt wurde, was das Gesetz durch verschiedene Vorkehrungen und prozedurale Sicherungen gerade zu verhindern sucht. Auch was die Missbrauchsanfälligkeit größerer [X.]atensammlungen für den unberechtigten Zugriff [X.]ritter angeht, bildet ein solches unberechtigtes Zugreifen einen - noch dazu vom Gesetz nicht gebilligten - Zwischenschritt, dessen Eintritt nicht mit hinreichender Sicherheit als unmittelbar bevorstehend angenommen werden kann. Im Hinblick auf zu Unrecht erhobene und gespeicherte [X.]aten, die sich bei den hierzu befugten Stellen befinden, könnten hingegen Löschungsanordnungen ergehen, sodass der eingetretene Nachteil nicht irreversibel wäre.

b) Wird die begehrte einstweilige Anordnung erlassen, während einer künftigen Verfassungsbeschwerde im Hauptsacheverfahren der Erfolg zu versagen wäre, hätte dies zur Folge, dass im Falle des § 68a Abs. 5 [X.] die Auswertung durch die Krankenkassen und im Falle der §§ 303a ff. [X.] die Übermittlung der genannten [X.]aten an die [X.]atensammelstelle vollständig unterblieben. [X.]a es sich bei den nach § 68a Abs. 5 [X.] auszuwertenden [X.]aten um solche handelt, die bereits nach anderen Rechtsgrundlagen von den Krankenkassen erhoben wurden, wäre deren Auswertung zwar grundsätzlich nachholbar, aber das Ziel des Gesetzgebers, den Bedarf und die Effekte von digitalen Anwendungen mittels empirischer [X.]atengrundlage zuverlässiger einschätzen zu können, würde zeitlich aufgeschoben und damit erheblich erschwert. Im Falle der §§ 303a ff. [X.] stünden die zu übermittelnden [X.]aten für die nutzungsberechtigten Akteure hingegen überhaupt nicht zentral abrufbar zur Verfügung, sodass sie nicht für wichtige gemeinwohlrelevante Belange wie für die medizinische Forschung genutzt werden könnten.

c) Angesichts dessen überwiegen die dem Antragsteller bei [X.] einer einstweiligen Anordnung drohenden Nachteile nicht mit der erforderlichen [X.]eutlichkeit gegenüber den Nachteilen, die bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung trotz späterer Erfolglosigkeit einer noch zu erhebenden Verfassungsbeschwerde einzutreten drohen.

d) Auch eine Beschränkung der [X.]atenverarbeitung und -übermittlung durch ein im Vorfeld anzusiedelndes [X.] oder eine über Art. 21 Abs. 6 [X.]SGVO hinausgehende Widerspruchsmöglichkeit im Wege der einstweiligen Anordnung, wie hilfsweise beantragt, erscheint angesichts der vorgenannten Umstände nicht geboten.

[X.]iese Entscheidung ist unanfechtbar.