Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.06.2015, Az. 9 C 25/14

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung sogenannter [X.], die die [X.] von den Senderbetreibern nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten ([X.]) i.V.m. der Verordnung über Beiträge zum Schutz einer störungsfreien Frequenznutzung (Frequenzschutzbeitragsverordnung - [X.]) zur Abgeltung der Kosten erhebt.

Der Kläger, eine Rundfunkanstalt in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts, ist Mitglied der [X.] und Inhaber einer Reihe von Frequenzzuteilungen für das Betreiben von [X.], [X.] und [X.] - [X.]. Mit Bescheid vom 13. Dezember 2007 zog ihn die Beklagte für die Jahre 2003 und 2004 zu [X.]n i.H.v. insgesamt 646 707,30 [X.] heran. Davon entfielen 599,30 [X.] (Jahr 2003) und 373,41 [X.] (Jahr 2004) auf den [X.] [X.] [X.] 97,3 MHz (Frequenzzuteilungsnummer 07951587). Die Beitragshöhe richtete sich nach der sogenannten theoretischen Versorgungsfläche, die in der Anlage zur Frequenzschutzbeitragsverordnung als Bezugseinheit für die Nutzergruppen [X.], [X.] und [X.] genannt und näher umschrieben wird. Für den genannten [X.] [X.] [X.] wurden je angefangene 10 km² theoretische Versorgungsfläche Beitragssätze von 1,30 [X.] (2003) bzw. von 0,81 [X.] (2004) sowie in jedem [X.] von jeweils 10 km² zugrunde gelegt. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des [X.] wies die Beklagte mit [X.] vom 18. Dezember 2008 bezüglich der Beitragsfestsetzung für den genannten Sender zurück. Dies entsprach einer Vereinbarung zwischen der Beklagten und den [X.]-Landesrundfunkanstalten zur Durchführung von ausgewählten Musterverfahren.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 14. Januar 2011 den Beitragsbescheid mit der Begründung aufgehoben, die in der Anlage zur Frequenzschutzbeitragsverordnung festgesetzten Beträge seien unter Verstoß gegen das [X.] ermittelt worden. Nach den vorgelegten Kalkulationsunterlagen könne nicht festgestellt werden, dass der für die Aufgabenerfüllung nach § 11 Abs. 1 [X.] abzugeltende Aufwand zutreffend erfasst worden sei.

Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 6. Dezember 2013 die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Die dem Beitragsbescheid zugrunde liegende Bestimmung - Nr. 2.1.4 der Anlage zur [X.] - sei nichtig. Die in der Norm genannte Bezugsgröße der theoretischen Versorgungsfläche sei wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG unzulässig; auch liege ein Verstoß gegen die bundesrechtliche Verordnungsermächtigung vor. Das Gesetz verlange eine Aufteilung der Kosten auf die Nutzergruppen "entsprechend der Frequenznutzung". Hiermit sei die tatsächliche Intensität der Frequenznutzung gemeint, wobei es auf den störungsfreien Empfang beim Empfänger ankomme. Bei der theoretischen Versorgungsfläche blieben aber Interferenzen, d.h. Störungen durch andere Sender, die ein erhebliches Ausmaß erreichen könnten und für die einzelnen Senderbetreiber - auch in Abhängigkeit von der jeweiligen Topographie - verschieden seien, außer Betracht.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend, dass Nr. 2.1.4 der Anlage zur [X.] wirksam sei. Der die Beitragserhebung rechtfertigende Sondervorteil liege nicht in der tatsächlichen störungsfreien Empfangbarkeit einer Frequenz, sondern in dem potentiellen Nutzen, der für die Senderbetreiber mit der Tätigkeit der [X.] verbunden sei. Mit der intensiveren Frequenznutzung steige dieser Vorteil proportional an. Dies werde durch die Bezugseinheit der theoretischen Versorgungsfläche in einer mathematischen Gleichung ausgedrückt: je höher der Umfang der Frequenznutzung, desto höher die Wahrscheinlichkeit einer Störung und desto höher der durch die Tätigkeit der [X.] zu erlangende Vorteil. Das Urteil stelle sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar, insbesondere verstoße weder die Frequenzschutzbeitragsverordnung gegen die rechtsstaatlichen Vorgaben zur Publizität und Bestimmtheit von Rechtsnormen noch sei die Kalkulation der Beiträge zu beanstanden.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil und beantragt,

Die zulässige Revision der [X.] ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt hinsichtlich der tragenden Erwägung - Nichtigkeit der Nr. 2.1.4 der [X.]age zur [X.] - [X.]recht und erweist sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen als richtig, § 144 Abs. 4 VwGO (1.). Dies führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz, weil für die abschließende Sachentscheidung noch Tatsachenfeststellungen getroffen werden müssen, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO (2.).

1. Das Oberverwaltungsgericht ist von den zutreffenden Rechtsgrundlagen für die Beitragsfestsetzungen ausgegangen (a) und hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die Erhebung eines Frequenzschutzbeitrags mit Gemeinschafts- und [X.]recht grundsätzlich in Einklang steht (b). Die Beitragsregelung ihrerseits steht, soweit sie auf der festgestellten Tatsachengrundlage einer abschließenden revisionsgerichtlichen Beurteilung zugänglich ist, mit den Vorgaben des [X.]rechts in Einklang (c - e).

a) Das Oberverwaltungsgericht hat als Rechtsgrundlage für die hier streitigen Beitragsfestsetzungen für die [X.] und 2004 zu Recht § 11 des Gesetzes über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten vom 18. September 1998 ([X.] [X.]), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006 ([X.] [X.] 2407) - im Folgenden [X.]. der Verordnung über Beiträge zum Schutz einer störungsfreien Frequenznutzung ([X.]) vom 13. Mai 2004 ([X.] [X.] 958) i.d.F. der Änderung vom 29. November 2007 ([X.] [X.]) - im Folgenden [X.] 2007 - angesehen. Zwar trat § 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] als Ermächtigungsgrundlage der [X.] nach Erlass des [X.] vom 12. Dezember 2007, aber vor Erlass des (Teil-)Wi[X.]pruchsbescheids vom 18. Dezember 2008 außer [X.] und wurde durch den seit dem 1. März 2008 geltenden § 19 [X.] vom 26. Februar 2008 ([X.] [X.] 220) ersetzt. Eine ordnungsgemäß erlassene Rechtsverordnung bleibt vom Wegfall der gesetzlichen Ermächtigung, auf deren Grundlage sie erlassen wurde, aber grundsätzlich unberührt ([X.], Beschluss vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 - [X.]E 14, 245 <249>; [X.], Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 [X.] 11.86 - [X.] 406.11 § 144 BBauG Nr. 1 S. 2; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.] Kommentar zum Grundgesetz, [X.], Art. 80 Rn. 396 ff., 412, Stand November 1998). Das Berufungsgericht hat auch die richtige Fassung der [X.] zugrunde gelegt. Zwar enthielt auch die frühere Fassung aus dem Jahre 2004 eine [X.]age mit Angaben zur Höhe der [X.] und 2004. Nach § 8 [X.] 2007 gilt aber dann, wenn Beiträge noch nicht bestandskräftig festgesetzt sind, die neue Fassung, sofern die darin enthaltenen Beiträge geringer sind. Beide Voraussetzungen lagen hier vor.

Nach § 11 Abs. 1 [X.] haben Senderbetreiber - das sind nach § 2 Nr. 13 [X.] diejenigen, denen zum Betreiben von Sendefunkgeräten oder Funknetzen Frequenzen zugeteilt sind - zur Abgeltung der Kosten für die Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit und insbesondere eines störungsfreien Funkempfangs zur Aufgabenerledigung nach § 8 Abs. 6 [X.], soweit nicht bereits der Gebührentatbestand nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 [X.] erfüllt ist, sowie für Maßnahmen im Rahmen der Geräteprüfung nach § 8 Abs. 1 bis 5 [X.], soweit nicht bereits der Gebührentatbestand nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 [X.] erfüllt ist, eine Abgabe zu entrichten, die als Jahresbeitrag erhoben wird. Die beiden genannten Aufgaben lassen sich mit den Begriffen Entstörung und Marktbeobachtung umschreiben ([X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <204> zu einer vergleichbaren früheren Fassung des [X.]).

Das Gesetz selbst enthält zur Beitragsregelung zwei Bestimmungen: Nach § 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] werden die Anteile an den Gesamtkosten den einzelnen sich aus der [X.] ergebenden Nutzergruppen, denen Frequenzen zugeteilt sind, so weit wie möglich aufwandsbezogen zugeordnet. Innerhalb der Nutzergruppen erfolgt die Aufteilung entsprechend der Frequenznutzung (§ 11 Abs. 2 Satz 3 [X.]). Im Übrigen überlässt das Gesetz dem Verordnungsgeber die nähere Konkretisierung. Das [X.] wird durch § 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] ermächtigt, im Einvernehmen mit dem [X.] den Kreis der Beitragspflichtigen, die [X.] und das Verfahren der Beitragserhebung festzulegen.

Die auf dieser Grundlage erlassene [X.] 2007 konkretisiert die bundesgesetzlichen Vorgaben dahin, dass - auf einer ersten Stufe - die durch Beiträge gemäß § 11 Abs. 1 [X.] abzugeltenden Personal- und Sachkosten von der [X.] erfasst und - abzüglich eines Selbstbehalts zur Abgeltung des Allgemeininteresses an der Gewährleistung der elektromagnetischen Verträglichkeit von Geräten [X.]. 25 % - den in der [X.]age zur Verordnung aufgeführten Nutzergruppen zugeordnet werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 [X.] 2007). Innerhalb der Nutzergruppen erfolgt dann - auf einer zweiten Stufe - die Aufteilung des Beitrags nach [X.] (§ 1 Abs. 2 Satz 2 und 3, § 3 Abs. 3 [X.] 2007). Nach den Angaben der [X.] ging es hinsichtlich der [X.] für die hier in Rede stehende Nutzergruppe Ton-[X.] im [X.] um die Aufteilung von ca. 1,5 Mio. € auf dreizehn Betreiber und im Jahre 2004 um die Aufteilung von ca. 1 Mio. € auf vierzehn Betreiber.

Als Bezugseinheit für die Nutzergruppe [X.] sieht Nr. 2.1.4 der [X.]age zur [X.] 2007 die "[X.] je zugeteilte Frequenz" vor, die in einer zugehörigen Fußnote näher erläutert wird. Danach handelt es sich um eine Berechnungsgröße zur Ermittlung des Beitrags, die für alle [X.]dienste auf bestimmten internationalen [X.] sowie nationalen Richtlinien und Festlegungen beruht. Auf der Basis dieser [X.] wird für eine Sendefunkanlage eine [X.]kontur errechnet. Hieraus ergibt sich für jeden 10°-Schritt eine Entfernung R vom Sen[X.]tandort bis zu dem Punkt, an dem die [X.] erreicht ist. Daraus kann für jede der 36 Richtungen ein Flächenelement berechnet werden. Durch Addition der 36 Flächenelemente ergibt sich die theoretische [X.] einer Senderanlage in Quadratkilometern.

b) Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass grundsätzliche Bedenken gegen die Erhebung eines [X.] weder im Hinblick auf unionsrechtliche (aa) noch auf verfassungsrechtliche (bb) Vorgaben bestehen.

aa) Zwar findet die Beitragserhebung nach § 11 [X.] keine Grundlage in Art. 12 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste ([X.]), da hiervon nur Abgaben für die Gewährung eines Frequenznutzungsrechts erfasst werden. Hierunter fällt der Frequenznutzungsbeitrag, der von den Senderbetreibern ebenfalls aufgrund der [X.] 2007 - insoweit gestützt auf § 143 Abs. 4 Satz 1 des [X.] vom 22. Juni 2004 ([X.] [X.] 1190 - [X.]) - erhoben wird (s. hierzu die Urteile in den Verfahren 9 [X.] 24.14 und 9 [X.] 26.14), nicht aber der [X.], der die Kosten für die oben näher beschriebenen Marktbeobachtungs- und Entstörungsaufgaben der [X.] decken soll. Art. 12 der [X.] steht der Erhebung weiterer Abgaben, die ihren Entstehungsgrund nicht in dem Genehmigungsverfahren für den Zugang zum Markt für elektronische Kommunikationsdienste haben, aber nicht entgegen (vgl. [X.], Urteil vom 27. Juni 2013 - [X.]/11 [[X.]:[X.]:[X.]:2013:427], [X.] - Rn. 31). Auch die Richtlinie 2004/108/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 2004 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die elektromagnetische Verträglichkeit und zur Aufhebung der Richtlinie 89/336/[X.] schließt weder ausdrücklich noch sinngemäß die Erhebung eines Beitrags nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten aus (vgl. auch [X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <197>).

bb) Die Regelungen in § 11 [X.] zur Beitragserhebung sind verfassungsgemäß.

(1) Ein Verstoß gegen die besonderen Kompetenzvorschriften in Art. 105 ff. [X.] liegt nicht vor. Bei der Abgabe nach § 11 [X.] handelt es sich nicht um eine Steuer, sondern um einen Beitrag. Es gibt zwar keinen eigenständigen vollständigen verfassungsrechtlichen Beitrags- oder [X.]; diese Vorzugslasten weisen jedoch Merkmale auf, die sie verfassungsrechtlich notwendig von der Steuer unterscheiden. Der den Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn legitimierende Gesichtspunkt ist der Gedanke der Gegenleistung, d.h. des Ausgleichs von Vorteilen und Lasten. Während bei den [X.] die Ausgaben- und die Einnahmenseite voneinander abgekoppelt sind, werden bei den nichtsteuerlichen Abgaben in Form von Beiträgen die Rechtfertigung und die Höhe der Abgabe gerade durch den öffentlichen Aufwand vorgegeben ([X.], Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. [[X.]:[X.]:[X.]:2014:rs20140625.1bvr066810] - NVwZ 2014, 1448 Rn. 43; [X.], Urteile vom 19. Oktober 1966 - 4 [X.] 99.65 - [X.]E 25, 147 <148 f.> und vom 14. November 1985 - 3 [X.] 44.83 - [X.]E 72, 212 <218 f.>). Beiträge werden im Unterschied zu Gebühren schon für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung erhoben. Durch Beiträge sollen die Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligt werden, von der sie potentiell einen Nutzen haben.

Hiervon ausgehend bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Erhebung eines [X.]. Die fragliche Abgabe wird nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben, sondern zur Abgeltung der in § 11 Abs. 1 [X.] genannten Kosten für bestimmte Aufgaben der [X.] erhoben. Diese Aufgabenwahrnehmung liegt zwar auch im Interesse der Allgemeinheit, in herausgehobenem Maße aber im Interesse der Senderbetreiber. Ihnen wird mit dem Schutz vor elektromagnetisch störungsträchtigen Geräten und vor elektromagnetischen Störungen eine besondere Leistung gewährt. Denn gerade die Senderbetreiber haben ein besonderes Interesse an der Störungsfreiheit, weil Funksignale gegenüber elektromagnetischen Einflüssen beson[X.] empfindlich sind und dadurch bedingte Funktionsstörungen den Sendebetrieb erheblich gefährden. Daher ist es gerechtfertigt, dass der Gesetzgeber allein die Senderbetreiber und nicht auch die Betreiber anderer elektrischer und elektronischer Geräte mit einer Beitragspflicht belegt. Das Allgemeininteresse an der Erfüllung dieser Aufgabe ist allerdings angemessen beitragsmindernd zu berücksichtigen ([X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <202 ff.>).

(2) Entgegen der Auffassung des [X.] hat der Gesetzgeber nicht dadurch gegen Art. 3 Abs. 1 [X.] verstoßen, dass er Kabelbetreiber, die mangels Zuteilung von Frequenzen keine Senderbetreiber i.S.d. § 11 Abs. 1 [X.] sind, nicht in den Kreis der Abgabepflichtigen einbezogen hat. Die [X.] hat hierzu erläutert, dass von der in § 11 Abs. 1 [X.] beschriebenen Aufgabenwahrnehmung durch die [X.] die Senderbetreiber erheblich mehr als die Kabelbetreiber profitieren, da die Signalübermittlung per Kabel im Gegensatz zu [X.] in einem nahezu geschlossenen System erfolge. Hierdurch sei der Übertragungsweg Kabel von [X.] so gut wie nicht betroffen. Für dennoch auftretende Einzelfälle einer Störung des Kabels durch den Funk habe man eigene Kostenträger ("Störung der Sonderkanäle": Kostenträger 52090 für das [X.] bzw. 51090 für das [X.]) eingerichtet, um zu vermeiden, dass die Senderbetreiber mit diesen Kosten belastet werden. Diesen Ausführungen, die die [X.] in der mündlichen Verhandlung durch sachkundige Angaben eines Vertreters der [X.] nochmals untermauert hat, ist der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit er auf zunehmende Störungen durch alte Kabelverteileranlagen hingewiesen hat, sind für diese nicht die Kabelbetreiber, sondern die Hauseigentümer verantwortlich. Ob die von der [X.] insbesondere mittels besonderer Kostenträger vorgesehene Kostenverteilung im Einzelnen sachgerecht ist, muss im Rahmen der Überprüfung der Kalkulation näher untersucht werden (s.u. unter 2.).

(3) Die Verordnungsermächtigung (§ 11 Abs. 2 [X.]) genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Der Gesetzgeber hat Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt, indem er insbesondere die Geltung des Kostendeckungsprinzips und die beiden oben genannten [X.] (Verteilung der Gesamtkosten auf die Nutzergruppen "so weit wie möglich aufwandsbezogen" und Verteilung innerhalb der Nutzergruppen "entsprechend der Frequenznutzung", § 11 Abs. 2 Satz 2 und 3 [X.]) angeordnet hat. Zwar zeigt der Wortlaut "so weit wie möglich", dass der Gesetzgeber keine abschließende Festlegung der Kostenverteilung vorgenommen, sondern lediglich den Rahmen abgesteckt hat. Ähnlich verhält es sich mit dem Begriff der Frequenznutzung, der ebenfalls konkretisierungsbedürftig ist. Dies ist aber zulässig. Es ist von [X.] wegen nicht geboten, dass der Gesetzgeber die Beitragshöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Soweit es sich - wie hier - um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, kann hinreichende Bestimmtheit vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden ([X.], Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 [X.] 7.12 - [X.] 418.5 Fleischbeschau Nr. 33 Rn. 16 m.w.N.). Ebenso wenig ist es erforderlich, dass der Gesetzgeber die Nutzergruppen selbst festlegt oder das - durch einen angemessenen Abschlag vom beitragsfähigen Gesamtaufwand zu berücksichtigende - Allgemeininteresse selbst bewertet. Der Verordnungsgeber, der nach § 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] "den Kreis der Beitragspflichtigen, die [X.] und das Verfahren der Beitragserhebung festzulegen" hat, ist aufgrund des § 11 [X.], auch soweit die Vorschrift im Lichte des Art. 3 Abs. 1 [X.] auszulegen und zu konkretisieren ist, in der Lage, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen zweckentsprechend zu konkretisieren. Soweit ihm dabei Spielräume eröffnet sind, wird ihm damit zugleich ermöglicht, zu erwartende technische Entwicklungen zeitnah in die Beitragsbemessung einzubeziehen ([X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <200 ff., 205 f.> zur früheren, im Wesentlichen vergleichbaren Gesetzesfassung).

c) Die auf der Grundlage von § 11 [X.] erlassene Verordnung ist - vorbehaltlich der Kalkulation der [X.], deren Überprüfung ergänzende tatrichterliche Feststellungen und Wertungen voraussetzt (s.u. unter 2.) - ebenfalls rechtmäßig.

Das gilt insbesondere für den durch einen Abschlag von den [X.] Personal- und Sachkosten zu bestimmenden Selbstbehalt des [X.], den der Verordnungsgeber im Anwendungsbereich des § 11 [X.] auf 25 % festgelegt hat (§ 3 Abs. 2 [X.] 2007). Der Selbstbehalt hat zu berücksichtigen, dass die Erfüllung der der [X.] übertragenen Aufgaben der Marktbeobachtung (§ 8 Abs. 1 bis 5, § 11 Abs. 1 Nr. 2 [X.]) und der Entstörung (§ 8 Abs. 6, § 11 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) zwar in herausgehobenem Maße den Senderbetreibern zugute kommt, daneben aber auch im Interesse der Allgemeinheit liegt ([X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <204 ff.>). Vor diesem Hintergrund ist für die hier in Rede stehenden Beitragsjahre 2003 und 2004 die Bewertung des Allgemeininteresses durch den Verordnungsgeber - unbeschadet seiner Aufgabe, etwaige Änderungen der Interessenlage zu erfassen und rechtlich umzusetzen ([X.], Urteil vom 22. November 2000 a.a.[X.] f.) - von seinem normativen Gestaltungsspielraum gedeckt.

In der Verordnung fehlt es auch nicht an den erforderlichen allgemeinen Vorgaben für die Kostenrechnung (Kalkulation) durch die [X.]. Zwar enthält die Verordnung selbst keine näheren Vorgaben zur Erstellung der Kalkulation, denn sie legt weder die anzuwendende Methodik fest noch nimmt sie einzelne begriffliche Klarstellungen - etwa zum Kostenbegriff - vor oder regelt, wie dann verfahren werden soll, wenn die vom Gesetzgeber "so weit wie möglich" aufwandsbezogen vorgesehene Zuordnung der Kosten sich im Einzelfall nicht als durchführbar erweist. Auch ohne eine solche Vorab-Festlegung einzelner Fragen bestanden für die Kalkulation aber hinreichende Vorgaben, denn die [X.] musste ihrer Kalkulation die für das Rechnungswesen der [X.]verwaltung geltenden einheitlichen und verbindlichen Grundsätze zugrunde legen. Für die hier streitigen Beitragsjahre 2003 und 2004 war dies die Standard-Kosten-Leistungsrechnung des [X.]ministeriums der Finanzen, die in der Vorschriftensammlung der [X.]finanzverwaltung veröffentlicht ist ([X.] 9001). Hierbei handelt es sich um eine Ist-Kostenrechnung auf [X.], d.h. alle in einer Periode entstehenden Kosten (Personal- und Sachkosten) werden erfasst und verrechnet. Der Verordnungsgeber hat zudem die konkret durchgeführte Kalkulation der [X.] einschließlich der sie bestimmenden Methodik in seinen [X.] aufgenommen. Denn er ist seiner, ihm vom Gesetzgeber durch § 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] aufgegebenen Pflicht zur Festlegung der "[X.]" dadurch nachgekommen, dass er die sich aus der Kalkulation der [X.] für die [X.] und 2004 ergebenden [X.] für den [X.] in die Verordnung übernommen hat (vgl. [X.]age zur [X.] 2007 Spalte 6 "Jahresbeitrag je Bezugseinheit (in Euro)").

d) Die in Nr. 2.1.4 der [X.]age zur [X.] 2007 enthaltene Begriffsdefinition der Bezugseinheit der theoretischen [X.] ist nicht, wie vom Oberverwaltungsgericht erwogen, wegen eines Verstoßes gegen die sich aus Art. 2 Abs. 1 [X.] i.V.m. dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 3 [X.] ergebenden Publizitäts- und Bestimmtheitsanforderungen unwirksam.

[X.] der theoretischen [X.] wird in der [X.]age der [X.] in einer Fußnote als "Berechnungsgröße zur Ermittlung des Beitrags" beschrieben und unter Angabe des [X.] und der verschiedenen Parameter (effektive Antennenhöhe, Sendeleistung, [X.], [X.]) näher definiert. Dabei wird für bestimmte Parameter bzw. Nutzergruppen auf verschiedene nationale und internationale Richtlinien und Abkommen verwiesen, ohne dass deren Urheber, genauer Titel, Datum sowie Fundstelle angegeben wird. So wird etwa für alle [X.]dienste auf die internationalen [X.] der [X.] P.370 sowie die "jeweils gültigen nationalen Richtlinien (zurzeit 176 [X.] bzw. 5 R 22 vom März 1992) und weiteren nationalen und internationalen Festlegungen, wie zum Beispiel für [X.] Wiesbaden 1995 und [X.] 2002 und für [X.] [X.]hester 1997" oder für den Betrieb eines Kanals im Band II in analoger Übertragungstechnik (UKW-Ton-[X.]) auf das "[X.]" Bezug genommen.

Verweisungen auf von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffene Regelwerke sind nicht prinzipiell ausgeschlossen ([X.], Beschluss vom 29. Juli 2010 - 4 [X.] 21.10 - [X.] 406.11 § 10 BauGB Nr. 46 Rn. 11); sie müssen jedoch bestimmte Mindestvoraussetzungen hinsichtlich ihrer Bestimmtheit und Publizität erfüllen. Die Rechtsnorm muss erkennbar zum Ausdruck bringen, dass sie die außenstehende Anordnung zu ihrem Bestandteil macht, die ergänzende Anordnung muss für den [X.] hinsichtlich des Gegenstandes hinreichend bestimmt bezeichnet sein, wobei eine Bezugnahme unter Angabe von Gesetzestitel, Datum und Fundstelle der in Bezug genommenen Norm entbehrlich ist. Zudem muss die Verlautbarung der ergänzenden Anordnung für den Betroffenen zugänglich und ihrer Art nach für amtliche Anordnungen geeignet sein, insbesondere muss der Betroffene sich verlässlich und ohne erhebliche Schwierigkeiten Kenntnis vom Inhalt der in Bezug genommenen Regelungen verschaffen können. Ob dies der Fall ist, hängt von den jeweiligen Umständen ab (vgl. zum Vorstehenden [X.], [X.] vom 27. April 1994 - 2 BvL 3/91 u.a. - juris Rn. 53 ff.; [X.], Urteile vom 29. August 1961 - 1 [X.] 14.61 - [X.] 310 § 137 VwGO Nr. 9 S. 7 f., vom 17. Februar 1978 - 1 [X.] 102.76 - [X.]E 55, 250 <264> und vom 27. Juni 2013 - 3 [X.] 21.12 - [X.]E 147, 100 Rn. 20). Richtet sich eine Vorschrift ausschließlich an Personen, bei denen aufgrund ihrer Ausbildung oder praktischen Erfahrung bestimmte Fachkenntnisse regelmäßig vorauszusetzen sind, und regelt sie Tatbestände, auf die sich solche Kenntnisse zu beziehen pflegen, so begegnet die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe keinen Bedenken, wenn allgemein davon ausgegangen werden kann, dass der Adressat aufgrund seines Fachwissens imstande ist, den Regelungsinhalt solcher Begriffe zu verstehen ([X.], Beschluss vom 15. März 1978 - 2 BvR 927/76 - [X.]E 48, 48 <57> zur Bestimmtheit strafrechtlicher Vorschriften).

Nach den hier maßgeblichen Umständen liegt ein Verstoß gegen die genannten Anforderungen nicht vor. Der Verordnungsgeber hat hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die einzelnen in der Definition genannten Richtlinien und [X.], inhaltsergänzender Bestandteil der Verordnung werden sollen. Die Norm wendet sich an einen sehr kleinen und hoch spezialisierten Adressatenkreis (Senderbetreiber von Ton-[X.] auf UKW und [X.] sowie von [X.]). Der Verordnungsgeber durfte von der Fachkunde dieser Normadressaten ausgehen. Die Senderbetreiber nach § 2 Nr. 13 [X.] sind diejenigen, denen zum Betreiben von Sendefunkgeräten oder Funknetzen Frequenzen zugeteilt sind. Sie mussten nach § 55 Abs. 4 [X.] im Rahmen ihres auf Frequenzzuteilung gerichteten Antrags "die Erfüllung der subjektiven Voraussetzungen für die Frequenzzuteilung (...)" darlegen; hierzu zählt neben der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit auch die Fachkunde (Göddel, in: [X.]’scher [X.], 4. Aufl. 2013, § 55 Rn. 33, 36 sowie [X.], in: [X.], [X.], 3. Aufl. 2013, § 55 Rn. 41). Diesen in Bezug auf [X.]technik fachkundigen Normadressaten bereitet es, wie in der mündlichen Verhandlung auch von [X.]eite bestätigt wurde, keine Schwierigkeiten, die in der Fußnote zur theoretischen [X.] teilweise nur in Kurzform bezeichneten Richtlinien und Abkommen zu identifizieren und sich im vollständigen Wortlaut zu verschaffen, zumal sie an deren Zustandekommen teilweise selbst mitgewirkt haben. Den Normadressaten ist auch bekannt, dass trotz der teilweise offenen Formulierungen für die Berechnung der hier relevanten theoretischen [X.] keine weiteren nicht bezeichneten "nationalen und internationalen Festlegungen" herangezogen wurden, wie die [X.] in der mündlichen Verhandlung nochmals zu Protokoll erklärt hat. Danach galten im Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht für die [X.] und 2004 abschließend diejenigen funktechnischen Regelwerke, die in der Fußnote "[X.]" der [X.]age zur [X.] 2007 für die [X.] und 2004 genannt sind. Schließlich hat die [X.] in ihrem Schriftsatz vom 22. Juni 2015 auch Näheres zur Einsehbarkeit und archivmäßigen Sicherung sämtlicher Dokumente erläutert. Auf diese Ausführungen, die vom Kläger nicht bestritten wurden, nimmt der Senat Bezug.

Auch soweit das Oberverwaltungsgericht es für problematisch hält, dass ein Teil der Regelwerke, auf die verwiesen wird, etwa die Richtlinien der [X.] ([X.]), nicht auf [X.], sondern ausschließlich in [X.], [X.] und [X.] veröffentlicht sind, ist auf den besonderen Adressatenkreis der Regelung zu verweisen. Dieser ist aufgrund seines Fachwissens imstande, den Regelungsinhalt der betreffenden Texte zu verstehen.

e) Die das Urteil des [X.] tragende Erwägung, Nr. 2.1.4 der [X.]age zur [X.] 2007 sei nichtig, weil der innerhalb der Nutzergruppe [X.] anzuwendende Beitragsmaßstab der theoretischen [X.] den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 [X.] verletze und die bundesgesetzliche Vorgabe aus § 11 Abs. 2 Satz 3 [X.] missachte, verstößt gegen [X.]recht. Im Rahmen des die Abgabenerhebung prägenden weiten normativen Gestaltungsspielraums (1) besteht der den Beitrag nach § 11 Abs. 1 [X.] rechtfertigende Sondervorteil in dem Nutzen, den die Senderbetreiber durch die auf eine Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit gerichtete Aufgabenwahrnehmung durch die [X.] haben (2). [X.] der theoretischen [X.] bildet diesen Vorteil sachgerecht ab; sie hält sich im Rahmen des weiten Verordnungsermessens (3).

(1) Bei der Bestimmung von [X.] und [X.] hat der Gesetzgeber wie auch der Verordnungsgeber einen weitreichenden Gestaltungsspielraum. Nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen neben der Steuer zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, bedürfen zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 [X.]) aber einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung. Als solche Gründe sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des [X.]s, der Verhaltenslenkung sowie [X.] Zwecke anerkannt. Wie bereits ausgeführt, ist der den Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn legitimierende Gesichtspunkt regelmäßig der Gedanke der Gegenleistung; Beiträge werden im Unterschied zu Gebühren schon für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung erhoben ([X.], Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - NVwZ 2014, 1448 Rn. 43). Der Grundsatz der Belastungsgleichheit verlangt nicht nur, dass die Differenzierung zwischen Beitragspflichtigen und nicht Beitragspflichtigen nach Maßgabe des Vorteils vorgenommen wird, dessen Nutzungsmöglichkeit mit dem Beitrag abgegolten werden soll, sondern auch, dass die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 26. April 2006 - 6 [X.] 19.05 - [X.]E 125, 384 Rn. 21 und Beschluss vom 1. Juli 2013 - 8 [X.] 1.13 - juris Rn. 5).

Der weitreichende Gestaltungsspielraum des [X.] bei der Bestimmung von [X.] erlaubt typisierende Betrachtungen, um sie von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheiten verbundenen Differenzierungsanforderungen zu entlasten. Die Vorteile der Typisierung müssen jedoch in einem rechten Verhältnis zu der mit ihnen verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Außerdem muss sich eine gesetzliche Typisierung realitätsgerecht am typischen Fall orientieren. Ein solcher Wahrscheinlichkeitsmaßstab unterliegt einer dynamischen Betrachtung. Ergeben sich aus technischem Fortschritt oder Fortentwicklung der ([X.] ohne unangemessenen Verwaltungsaufwand realitätsnähere Maßstäbe, sind diese im Lichte einer wirklichkeitsgerechteren Beitragsbemessung zu wählen (vgl. [X.], Beschluss vom 12. Februar 2014 - 1 BvL 11/10 u.a. [[X.]:[X.]:[X.]:2014:ls20140212.1bvl001110] - [X.]E 135, 238 Rn. 21; [X.], Urteile vom 13. April 2005 - 10 [X.] 5.04 - [X.]E 123, 218 <220, 222, 224 f.> und vom 9. Juni 2010 - 9 [X.]N 1.09 - [X.]E 137, 123 Rn. 14, 17; Beschluss vom 16. Mai 2013 - 9 B 6.13 - NVwZ 2013, 1160 Rn. 5; vgl. zur Möglichkeit der zeitnahen Einbeziehung technischer Entwicklungen in die Beitragsbemessung bereits [X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <202>).

Beiträge dürfen schließlich nur unter Wahrung des Äquivalenzprinzips erhoben werden. Nach diesem Prinzip, das eine beitragsrechtliche Ausformung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt, darf die Höhe der Beiträge nicht im Missverhältnis zu dem gebotenen Vorteil stehen; auch dürfen einzelne Beitragspflichtige nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig belastet werden (stRspr, vgl. [X.], Urteile vom 12. Mai 1999 - 6 [X.] 14.98 - [X.]E 109, 97 <111> und vom 12. März 2014 - 8 [X.] 27.12 - [X.]E 149, 170 Rn. 22).

(2) Der rechtfertigende Grund für die Erhebung des [X.] ist neben der Kostendeckung der bezweckte [X.]. Mit dem Beitrag nach § 11 Abs. 1 [X.] sollen die Vorteile abgegolten werden, die gerade den Senderbetreibern durch die Sicherung der Funktionsfähigkeit ihrer [X.]agen in besonderem Maße zufließen ([X.], Urteil vom 22. November 2000 - 6 [X.] 8.99 - [X.]E 112, 194 <204> zur Vorgängerregelung). Dabei bestehen die durch die Beiträge erfassten Vorteile auch und nicht zuletzt darin, dass die [X.] Störungen bekämpft, die die Gerätebetreiber (einschließlich der Senderbetreiber) durch den Betrieb ihrer Geräte selbst verursachen. Unter diesem Blickwinkel kommt die [X.] der Finanzierung durch Gebühren nach dem Veranlasserprinzip inhaltlich nahe ([X.], Urteil vom 22. November 2000 a.a.[X.] 208).

Der so verstandene Vorteil muss auch der von der Verfassung geforderten vorteilsgerechten Bemessung der Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander zugrunde gelegt werden. Deshalb muss die vom Gesetzgeber in § 11 Abs. 2 Satz 3 [X.] insoweit - nämlich für die Binnenverteilung innerhalb der Nutzergruppen - vorgesehene Kostenaufteilung "entsprechend der Frequenznutzung" dahin ausgelegt werden, dass diejenigen Senderbetreiber, die einen größeren potentiellen Nutzen von den [X.] der [X.] haben, im Verhältnis einen höheren Beitrag leisten müssen; dies sind unter Beachtung der obigen Erwägungen zum Veranlasserprinzip typischerweise diejenigen, bei denen aufgrund intensiverer Frequenznutzung auch das Risiko steigt, elektromagnetischen Störungen ausgesetzt zu sein, und die dadurch mehr Aufwand für die [X.] verursachen.

Demgegenüber ist der Vorteil, der sowohl die Beitragserhebung als solche rechtfertigt als auch die Binnenverteilung der Kosten steuert, nicht im tatsächlich störungsfreien Empfang einer Frequenz zu sehen. Zwar ist dieser das Ziel jeder Frequenznutzung durch Senderbetreiber. Auch der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hat wiederholt die fundamentale wirtschaftliche Bedeutung für die Senderbetreiber hervorgehoben, dass die von ihnen übertragenen Informationen beim [X.]teilnehmer "störungsfrei ankommen" (vgl. [X.]. 12/2508 S. 18 und [X.]. 16/3658 S. 21 sowie Begründung zur [X.] - Stand vom 3. April 2003). Dieses Ziel ist aber nicht identisch mit dem Vorteil, für den der Beitrag erhoben wird. Dies kommt auch in § 11 Abs. 1 Nr. 1 [X.] zum Ausdruck, wonach die Beitragserhebung "zur Abgeltung der Kosten für die Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit und insbesondere eines störungsfreien Funkempfangs" erfolgt. Wie die Einleitung des Halbsatzes mit "insbesondere" zeigt, enthält der vorangehende Satzteil die Hauptaussage. Der Vorteil ist demnach darin zu sehen, dass die [X.] durch die in § 11 Abs. 1 Nr. 1 und 2 [X.] beschriebene Aufgabenwahrnehmung für eine möglichst umfassende Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit sorgt. Bezogen auf die Senderbetreiber geschieht dies vor allem durch die Gewährleistung einer möglichst störungsfreien Ausstrahlung.

Der so verstandene Begriff der Frequenznutzung entspricht den telekommunikationsrechtlichen Regelungen. So ist nach § 3 Nr. 9 Satz 1 [X.] Frequenznutzung "jede gewollte Aussendung oder Abstrahlung elektromagnetischer Wellen" (in der Sache ebenso bereits § 2 Abs. 2 Frequenzzuteilungsverordnung vom 26. April 2001, [X.] [X.] 829 - FreqZutV). Dabei ist unter Aussendung die Erzeugung und unter Abstrahlung die Replikation elektromagnetischer Wellen zu verstehen. Der bloße Empfang elektromagnetischer Wellen gilt insoweit nicht als Frequenznutzung (Ricke, in: [X.]/[X.], Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, § 3 [X.] Rn. 15; [X.], in: [X.]., [X.], 3. Aufl. 2013, § 3 Rn. 22). Zwar gehören die genannten Definitionen zum [X.] und den hierzu ergangenen Verordnungen. Der Gesetzgeber hat aber den Begriff "Frequenznutzung" in § 11 Abs. 2 Satz 3 [X.] ersichtlich sinngleich verwendet. So sah auch schon § 48 Abs. 2 [X.] vom 25. Juli 1996 ([X.] [X.] 1120) die Erhebung eines Beitrags vor, der dem [X.] ähnelt und seit der Neufassung durch § 143 [X.] i.d.F. vom 22. Juni 2004 ([X.] [X.] 1190) Frequenznutzungsbeitrag genannt wird. Durch das Post- und telekommunikationsrechtliche Bereinigungsgesetz vom 7. Mai 2002 ([X.] [X.] 1529), durch dessen Art. 22 die für das vorliegende Verfahren maßgebliche Bestimmung des § 11 [X.] ihren Wortlaut erhalten hat, sollten die Ermächtigungsgrundlagen in § 11 [X.] und § 48 [X.] a.F. im Hinblick auf die Bemessungskriterien und die Verfahren harmonisiert werden (vgl. [X.]. 14/7921 S. 18). Auch dies spricht dafür, dass der Gesetzgeber in beiden Gesetzen von demselben Begriff der Frequenznutzung ausgegangen ist.

(3) [X.] der theoretischen [X.] bildet diesen Vorteil sachgerecht ab; sie hält sich im Rahmen des weiten Verordnungsermessens.

In das Berechnungsverfahren der theoretischen [X.] fließen die Sendeleistung, die [X.]harakteristik der Antenne (abgestrahlter Bereich), die Höhe der Antenne im Verhältnis zur Umgebung, die ([X.], die [X.] sowie ihre räumliche und zeitliche Verteilung als Parameter ein. Das Ergebnis wird in einem Flächenmaß ausgedrückt, das die sogenannte [X.] berücksichtigt, also den mathematisch berechneten Bereich kreisförmig um den Sender herum, in dem das Signal auf der Frequenz eine bestimmte Sendeleistung überschreitet. Die auf diese Weise ermittelte Fläche ist der mathematische Ausdruck der Nutzungsintensität der Frequenz.

Damit knüpft die Bezugseinheit der theoretischen [X.] an die technischen Parameter an, die § 7 Abs. 1 FreqZutV für die Bestimmung des Umfangs, also der Intensität der Frequenznutzung angegeben hat und die auch § 60 Abs. 1 [X.] zugrunde liegen (insbesondere Standort, Sendeleistung, [X.], Zahl der Funkanlagen). Diese Vorgehensweise erscheint dem Senat aus den nachfolgenden Gründen naheliegend und im Ergebnis sachgerecht. Die Legaldefinition der Frequenznutzung kann für sich genommen zur Kostenaufteilung "entsprechend der Frequenznutzung" (§ 11 Abs. 2 Satz 3 [X.]) nicht genügen, denn die Begriffsumschreibung trifft unterschiedslos auf sämtliche Senderbetreiber zu. Daher bedarf es eines [X.], das zugleich eine vorteilsgerechte Kostenaufteilung ermöglicht. Insoweit bietet sich das normativ verankerte Kriterium "Umfang der Frequenznutzung" an, denn zwischen dem Umfang der Frequenznutzung und dem zu erwartenden Störungsaufkommen besteht ein Zusammenhang; nach den Angaben der [X.], die diese in der mündlichen Verhandlung plausibel erläutert hat, kann insoweit eine stochastisch belegbare Korrelation angenommen werden. Das Störungsaufkommen und der damit verbundene Aufwand für die [X.] können als Anknüpfungspunkt für eine vorteilsgerechte Aufteilung innerhalb der Nutzergruppe, hier also innerhalb der Gruppe der Betreiber von [X.], gewählt werden, weil der potentielle Nutzen für den Senderbetreiber mit dem Grad der Wahrscheinlichkeit einer Störung steigt.

Die gegen die Bezugseinheit der theoretischen [X.] vorgebrachte Kritik des [X.] greift nicht durch.

Dass topographische Besonderheiten völlig unberücksichtigt bleiben, trifft nach den Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung nicht zu. Das Flächenmaß der theoretischen [X.] ist ein mathematischer Ausdruck der Nutzungsintensität, die abstrakt anhand der oben dargestellten Parameter berechnet wird. Hierbei bleibt zwar die konkrete geografische Lage des einzelnen Sen[X.] weitgehend unberücksichtigt, so dass jeder Sender in [X.]land unabhängig von seinem konkreten Standort für eine bestimmte Nutzungsintensität denselben Beitrag zu leisten hat. Dennoch werden topographische Gegebenheiten in gewissem Umfang in die Berechnung einbezogen, nämlich einerseits über die effektive Antennenhöhe und andererseits über die einzelnen Regelwerke, die in die Berechnung eingehen und denen wiederum bestimmte langjährig ermittelte statistische Erfahrungswerte zur Geländerauigkeit zugrunde liegen. Die [X.] hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass eine darüber hinausgehende Berücksichtigung der konkreten Topographie mit dem gewählten Modell, das gerade möglichst abstrakt und damit dem sonst absehbaren Streit um immer weitergehende Differenzierungen entzogen sein soll, nicht vereinbar wäre.

Da es sich bei den in der Definition der theoretischen [X.] genannten Richtlinien und Abkommen um die seinerzeit üblichen Standardverfahren handelte, war der Verordnungsgeber für die hier streitigen Beitragsjahre 2003 und 2004 auch nicht unter dem oben genannten Gesichtspunkt, technischen Fortschritt berücksichtigen und einen möglichst wirklichkeitsgerechten Beitragsmaßstab wählen zu müssen, gehalten, einen anderen - realitätsnäheren - Maßstab zu entwickeln. So wurden die vom Kläger favorisierten Pixelberechnungen, die unter stärkerer Einbeziehung topographischer Daten erfolgen, nach übereinstimmender Auskunft der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung auf [X.] seinerzeit lediglich als Alternativbetrachtungen diskutiert.

Auch was die Einbeziehung von Auslandsanteilen in die theoretische [X.] angeht, ist die generalisierende Berechnung der Intensität der Frequenznutzung anhand der Kriterien des § 7 Abs. 1 FreqZutV ohne Berücksichtigung der konkreten geografischen Lage aus [X.] zulässig. Nach diesem theoretischen Ansatz muss nicht berücksichtigt werden, ob und inwieweit auf [X.] abgestrahlt wird, denn hierdurch wird die Nutzungsintensität nicht beeinflusst. Dass es Sender - wie etwa den Sender [X.] - gibt, bei denen beson[X.] große Flächenanteile im Ausland liegen, durfte der Verordnungsgeber im Rahmen seiner Typisierungsbefugnis als atypischen Sonderfall außer Betracht lassen. Stattdessen durfte er als Regelfall davon ausgehen, dass nahezu jeder Senderbetreiber über einzelne Sender mit grenzüberschreitenden Bezügen verfügt. Im Übrigen kann ein betroffener Senderbetreiber in gewissem Umfang die Antennencharakteristik ändern, also eine Abstrahlung auf die genannten Gebiete ausschließen und dadurch die Beitragshöhe reduzieren. Von dieser Möglichkeit machen nach Angaben der [X.] verschiedene Sender, insbesondere durch den Einsatz von Richtantennen, Gebrauch.

Hiervon ausgehend kann der Kläger nichts zu seinen Gunsten daraus herleiten, dass die Frequenzgebührenverordnung vom 21. Mai 1997 ([X.] [X.] 1226), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. September 2013 ([X.] [X.] 3710), die für den [X.] ebenfalls die Bezugseinheit der theoretischen [X.] vorsieht, bei der Berechnung ausdrücklich Anteile von Flächenelementen ausnimmt, die aus Gebieten der [X.] und [X.] bzw. ausländischem Hoheitsgebiet bestehen. Zwar wird die theoretische [X.] als Berechnungsgröße zur Ermittlung der Frequenzzuteilungsgebühr mit denselben Erwägungen wie die hier in Rede stehende Berechnung für den [X.] gerechtfertigt. Die dort vorgesehene Ausklammerung der genannten Flächenanteile ist aber aus den genannten Gründen - bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitraum - jedenfalls nicht zwingend und indiziert daher nicht die Fehlerhaftigkeit der vorliegend umstrittenen Beitragsregelung.

Soweit der Kläger schließlich beanstandet, dass von der theoretischen [X.] auch "gestörte" Gebiete umfasst würden, wobei sich Störungen nicht nur aus topographischen Besonderheiten, sondern auch aufgrund von Interferenzen durch andere (legal betriebene) Sender ergeben könnten, liegt dem erkennbar ein anderes Verständnis des die Beitragserhebung rechtfertigenden Sondervorteils zugrunde. Dieser liegt gerade nicht in der tatsächlich störungsfreien Empfangbarkeit einer Frequenz. Im Übrigen hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass eine Interferenzkontur, also eine Erfassung des tatsächlich von der Frequenz versorgten Gebiets, in dem also sowohl die [X.] erreicht als auch der notwendige Schutzabstand zu Störsendern eingehalten wird, allenfalls mit hohem Aufwand möglich und zudem wegen der ausgeprägten Volatilität der Störeinflüsse im Ergebnis fragwürdig wäre.

Verglichen mit der in der Verordnung vorgesehenen Berechnungsgröße der theoretischen [X.] drängt sich auch sonst keines der vom Kläger favorisierten Alternativmodelle als eindeutig vorzugswürdig auf. Das sogenannte intendierte Versorgungsgebiet lässt insbesondere unberücksichtigt, dass in der Vergangenheit Sendern Frequenzen zugeteilt wurden, die nicht auf den Versorgungsbedarf beschränkt wurden.

2. Der Senat könnte in der Sache nur entscheiden, wenn der Rechtsstreit entscheidungsreif wäre. Das ist nicht der Fall, denn der Kläger hat seine Klage auf einen weiteren Gesichtspunkt - Rechtswidrigkeit der Kalkulation - gestützt, zu dem das Oberverwaltungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat. Daher ist das Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO.

a) Der Kläger hat seine gegen den [X.]bescheid gerichtete Klage auch mit Zweifeln an der Richtigkeit und Transparenz der [X.] begründet. Diese Kritik hat er aufrechterhalten, auch nachdem die [X.] im Berufungsverfahren neue Unterlagen zur Dokumentation der Kalkulation vorgelegt hat. Das Oberverwaltungsgericht ist - von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent - der Frage der [X.] ausdrücklich nicht weiter nachgegangen ([X.] 9).

Grundsätzlich handelt es sich bei der Überprüfung einer Kalkulation um tatsächliche, auf den konkreten Einzelfall bezogene Feststellungen i.S.d. § 137 Abs. 2 VwGO, die das Revisionsgericht nicht selbst treffen kann (vgl. etwa [X.], Urteile vom 17. April 2002 - 9 [X.]N 1.01 - [X.]E 116, 188 <195> und vom 25. April 2013 - 3 [X.] 1.12 - [X.] 418.5 Fleischbeschau Nr. 32 Rn. 16). Es mag dahinstehen, ob hier deshalb anderes gelten könnte, weil der Verordnungsgeber die sich aus der konkreten Kalkulation ergebenden [X.] in den Verordnungstext übernommen hat und diese als generelle Rechtstatsachen (sogenannte legal facts) von § 137 Abs. 2 VwGO nicht erfasst sind. Denn der Senat macht von der ihm eingeräumten Möglichkeit der Zurückverweisung Gebrauch, weil er eigene Feststellungen hierzu nicht für zweckmäßig hält (vgl. [X.], Urteile vom 6. November 2002 - 6 [X.] 8.02 - [X.] 402.5 [X.] Nr. 89 S. 24 f., vom 20. März 2012 - 5 [X.] 5.11 - [X.]E 142, 145 Rn. 25 und vom 15. Oktober 2014 - 9 [X.] 8.13 - [X.]E 150, 225 Rn. 33 m.w.N.).

b) Das Oberverwaltungsgericht wird bei seiner Prüfung den einzelnen Kritikpunkten des [X.] in Bezug auf die Kalkulation der [X.] nachzugehen haben. Dabei muss es insbesondere untersuchen, ob es für die Praxis der [X.], die Kosten der [X.] - an[X.] als die Kosten für [X.], die im Hinblick auf die gesetzliche Regelung in § 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] den einzelnen Nutzergruppen von vornherein getrennt zugeordnet werden - zunächst einheitlich zu erfassen und sodann entsprechend den Kosten für [X.] zu verteilen (vgl. Dokumentation der Kalkulation der [X.] und 2003 Band A Allgemeiner Teil S. 3 f.), einen hinreichenden sachlichen Grund gibt oder ob auch insoweit - der gesetzlichen Vorgabe folgend - ein unmittelbarer Bezug des jeweiligen Aufwandes zu den einzelnen Nutzergruppen hergestellt werden kann. Außerdem ist zu klären, ob die Bereinigung der Vollkostenrechnung um nicht beitragsrelevante Kosten durch einen Pauschalabzug von 10,19 % für das [X.] bzw. 10,85 % für das [X.] in der Weise erfolgen durfte, dass die Gesamthöhe der nicht [X.] Kosten ermittelt (ca. 17 Mio. €) und dann ins Verhältnis zu den Gesamtkosten der [X.] (ca. 157 Mio. €) gesetzt wurde (vgl. Dokumentation der Kalkulation der [X.] und 2003 Band [X.] und [X.]. 11 und 12); insoweit ist sowohl die Liste der für nicht beitragsrelevant gehaltenen Kostenpositionen zu hinterfragen als auch das methodische Vorgehen, also die Berechnung anhand eines festen Prozentsatzes. Des Weiteren ist zu prüfen, ob bestimmte "strukturelle Kosten" (etwa Kosten für Altersteilzeit, Telearbeit oder solche für allgemeine Organisationsaufgaben der [X.] wie IT-Kosten) überhaupt bzw. nach dem jeweils gewählten Verrechnungsschlüssel (Mitarbeiterzahl bzw. Fläche) berücksichtigt werden durften und ob die kostenmäßige Erfassung der Störungen von und durch Kabelbetreiber (vgl. Dokumentation der Kalkulation der [X.] und 2003 Band A [X.]. 1 S. 27) sachlich gerechtfertigt ist, insbesondere soweit Kabel und [X.] zusammen gestört werden. Insoweit ist zu klären, welcher Art derartige "Doppelstörungen" sind, welche Kosten hierfür typischerweise anfallen und welche sachlichen Gründe es für die vorgesehene alleinige Zuordnung der Kosten zum [X.]dienst gibt. Schließlich ist die Transparenz der gesamten Kostenkalkulation zu bewerten. So ist etwa klärungsbedürftig, weshalb Kosten für Altersteilzeit teilweise als nicht beitragsrelevante Kosten genannt werden (vgl. Dokumentation der Kalkulation der [X.] und 2003 Band A [X.]. 11 Kostenstelle 61132 Altersteilzeit Zentrale), teilweise aber als strukturelle Kosten betrachtet werden, die nach dem Verrechnungsschlüssel "[X.]" verteilt werden (vgl. Dokumentation der Kalkulation der [X.] und 2003 Band A [X.]. 10 S. 6).