Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 03.03.2011, Az. 5 C 8/10

"Die Bindung der Förderung an eine bestimmte Unterri[X.]htsdi[X.]hte ist verfassungsre[X.]htli[X.]h unbedenkli[X.]h (2.2.1). Bei Fortbildungsmaßnahmen, die aus mehreren selbstständigen Abs[X.]hnitten bestehen, sind für die Bere[X.]hnung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte au[X.]h na[X.]h der hier anzuwendenden Fassung des Gesetzes die zwis[X.]hen den einzelnen Fortbildungsabs[X.]hnitten gelegenen unterri[X.]htsfreien [X.]en mit einzubeziehen (sog. Bruttomethode) (2.2.2). Die erforderli[X.]he Unterri[X.]htsdi[X.]hte ist jedenfalls dann ni[X.]ht mehr 'in der Regel' gewahrt, wenn in mehr als 20 v.H. der von der Maßnahme umfassten A[X.]htmonatszeiträume an weniger als 150 Unterri[X.]htsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden (2.2.3). Dies ist bei der Fortbildungsmaßnahme des [X.] der Fall (2.2.4).

2.2.1 § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. [X.] [X.] ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, soweit hierdur[X.]h Fortbildungsmaßnahmen mit einer geringeren Ausbildungsdi[X.]hte ni[X.]ht förderungsfähig sind. Der Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Bestimmung der Voraussetzungen einer förderungsfähigen Fortbildungsmaßnahme zuzubilligen ist (s.o. 1.2), ist ni[X.]ht übers[X.]hritten. Das Ziel des Gesetzgebers, im Interesse des Fortbildungserfolgs nur sol[X.]he Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, bei denen dur[X.]h eine Mindestunterri[X.]htsdi[X.]hte der Lernerfolg dur[X.]h eine stetige und kontinuierli[X.]he Befassung mit dem Unterri[X.]htsstoff gewährleistet ist, bildet ein jedenfalls sa[X.]hgere[X.]htes Unters[X.]heidungsmerkmal für die Anerkennung der [X.]. Dies gilt namentli[X.]h bei Maßnahmen in Teilzeitform, bei denen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer oftmals im Berufsleben stehen und si[X.]h ohnehin ni[X.]ht in vollem Maße auf die Fortbildung konzentrieren können. Die Anknüpfung an eine bestimmte Unterri[X.]htsdi[X.]hte ergänzt insoweit die ihrerseits verfassungsgemäße Regelung (s.o. 1.2), dass die nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentli[X.]hen Mittel auf die Förderung sol[X.]her Maßnahmen konzentriert werden sollen, die einen Fortbildungswilligen finanziell und zeitli[X.]h in höherem Maße beanspru[X.]hen.

2.2.2 Die vom Senat in seinem Urteil vom 11. Dezember 2008 ([X.] 5 [X.] 17.08 - [X.]E 132, 339 ) no[X.]h offengelassene Frage, wel[X.]he Bedeutung unterri[X.]htsfreien [X.]en für die Bere[X.]hnung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte zukommt, ist dahin zu beantworten, dass diese Zwis[X.]henzeiten ni[X.]ht außer Betra[X.]ht bleiben dürfen.

a) Entgegen der Auffassung des [X.] spri[X.]ht bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 3 Satz 3 [X.] für die Anwendung der Bruttomethode bei der Bere[X.]hnung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte (s.a. [X.], Bes[X.]hluss vom 19. Januar 2010 - 4 L[X.] 232/08 - DVBl 2010, 667 m.w.N.). Na[X.]h dieser Regelung ist bei Maßnahmen, die aus mehreren Maßnahmeabs[X.]hnitten bestehen, die na[X.]h der Prüfungsordnung oder den [X.]en vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Der Begriff der Gesamtdauer nimmt zumindest für die 48-Monats-Hö[X.]hstgrenze des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. b [X.] den gesamten [X.]raum von Beginn der Maßnahme bis zu deren Abs[X.]hluss in den Bli[X.]k. Dies ums[X.]hließt notwendig au[X.]h die zwis[X.]hen den einzelnen Fortbildungsabs[X.]hnitten gelegenen unterri[X.]htsfreien [X.]en. Die Regelung stellt au[X.]h ni[X.]ht auf die Gesamtdauer aller Maßnahme'abs[X.]hnitte' ab, die in § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] als die in si[X.]h selbstständigen Abs[X.]hnitte einer Maßnahme definiert sind. Maßgebend ist vielmehr die Gesamtdauer aller Maßnahme'teile'; dies ums[X.]hließt neben den Maßnahmeabs[X.]hnitten au[X.]h die jeweiligen [X.], in denen regelmäßig der vorbereitende Unterri[X.]ht bereits abges[X.]hlossen ist, aber au[X.]h sonstige [X.]en, in denen im Rahmen einer Gesamtmaßnahme kein Unterri[X.]ht stattfindet.

b) § 2 Abs. 3 Satz 4 [X.] bestätigt diese Auslegung, wenn angeordnet wird, dass u.a. 'unterri[X.]htsfreie Ferienzeiten' gemäß § 11 Abs. 4 [X.] außer Betra[X.]ht bleiben. Die Hervorhebung dieser Ferienzeiten bekräftigt, dass andere [X.]en, in denen tatsä[X.]hli[X.]h kein Unterri[X.]ht stattfindet - ohne dass eine Maßnahme na[X.]h § 7 Abs. 4 [X.] als unterbro[X.]hen gilt - zu berü[X.]ksi[X.]htigen sind. Dass § 11 Abs. 4 [X.] Ferienzeiten nur bei Maßnahmen in Vollzeitform regelt, steht Rü[X.]ks[X.]hlüssen auf die na[X.]h § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. [X.] [X.] maßgebli[X.]he Maßnahmedauer ni[X.]ht entgegen. Der Gesetzgeber hat vielmehr für die Maßnahmen in Teilzeitform kein Bedürfnis gesehen, unterri[X.]htsfreie [X.]en ausdrü[X.]kli[X.]h von der Berü[X.]ksi[X.]htigung auszunehmen; für die Maßnahmen in Teilzeitform lässt die auf A[X.]htmonatszeiträume bezogene Mindestfortbildungsdi[X.]hte Raum für Ferienzeiten, Phasen geringerer Unterri[X.]htsintensität (z.B. rund um gesetzli[X.]he Feiertage) oder sonstige [X.]en, in denen kein Unterri[X.]ht stattfindet.

Keine andere Beurteilung re[X.]htfertigt, dass eine Maßnahme, wel[X.]he die Hö[X.]hstfrist na[X.]h § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. b [X.] auss[X.]höpft und si[X.]h auf die [X.] na[X.]h § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. a [X.] bes[X.]hränkt, die geforderte Unterri[X.]htsdi[X.]hte - jedenfalls bei glei[X.]hmäßiger Verteilung der Unterri[X.]htsstunden - ni[X.]ht errei[X.]hen kann. Daraus folgt allein, dass Maßnahmen, die die [X.] nur knapp übers[X.]hreiten, ni[X.]ht die Hö[X.]hstdauer auss[X.]höpfen können, sondern in einem kürzeren [X.]raum beendet sein müssen.

Die Notwendigkeit, unterri[X.]htsfreie [X.]en zwis[X.]hen zwei selbstständigen Maßnahmeabs[X.]hnitten bei der Gesamtdauer der Maßnahme zu berü[X.]ksi[X.]htigen, folgt bei systematis[X.]her Auslegung au[X.]h aus § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 [X.]. Na[X.]h diesen Regelungen gilt eine Maßnahme ni[X.]ht nur dann als unterbro[X.]hen, wenn infolge von Krankheit oder S[X.]hwangers[X.]haft die Teilnahme an der Maßnahme ni[X.]ht mögli[X.]h ist, sondern au[X.]h dann, wenn und solange die Fortsetzung einer Maßnahme dur[X.]h von dem Teilnehmer oder der Teilnehmerin ni[X.]ht zu vertretende Wartezeiten, die die Ferienzeiten na[X.]h § 11 Abs. 4 [X.] übers[X.]hreiten, unterbro[X.]hen wird. Au[X.]h diese Regelung geht na[X.]h Wortlaut und systematis[X.]her Stellung für alle Maßnahmen (und ni[X.]ht nur für einphasige Maßnahmen in Vollzeitform) von einer kontinuierli[X.]hen Maßnahmedur[X.]hführung aus, bei der es ni[X.]ht zu längeren Phasen der Ni[X.]htteilnahme bzw. Ni[X.]htdur[X.]hführung kommt.

[X.]) Allein die Bruttobetra[X.]htung entspri[X.]ht au[X.]h dem Zwe[X.]k des Gesetzes, nur sol[X.]he Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, die dur[X.]h den zeitli[X.]hen Umfang und die damit einhergehende Belastung einen bestimmten Mindestumfang übers[X.]hreiten. Die zeitli[X.]hen Untergrenzen sollen au[X.]h bewirken, dass 'förderungsfähige Maßnahmen in Teil- wie in Vollzeitform au[X.]h im Interesse des Teilnehmers zügig dur[X.]hgeführt und sa[X.]hli[X.]h ni[X.]ht gere[X.]htfertigte zeitli[X.]he Stre[X.]kungen vermieden werden' (BTDru[X.]ks 13/3698 [X.]). Von diesem Ziel ist der Gesetzgeber au[X.]h dur[X.]h die Gesetzesänderung ni[X.]ht abgerü[X.]kt, dur[X.]h die § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.] seine hier anzuwendende Fassung erhalten hat.

d) Die Entstehungsges[X.]hi[X.]hte bekräftigt das gefundene Ergebnis. In der Erstfassung des Gesetzes (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz vom 23. April 1996, [X.]) enthielt § 2 Abs. 3 [X.] keine dem hier anzuwendenden Satz 3 entspre[X.]hende Regelung. Für die in Satz 1 getroffenen Bestimmungen zur zeitli[X.]hen Struktur der förderungsfähigen Maßnahmen führt die Begründung des Gesetzentwurfs (BTDru[X.]ks 13/3698 [X.]) aus, dass sie bezogen sind 'auf die Gesamtdauer der Maßnahme und ni[X.]ht auf die einzelnen Maßnahmeabs[X.]hnitte'. Bei der Einfügung der Sätze 3 und 4 in der hier anzuwendenden Fassung dur[X.]h Art. 1 Nr. 1 lit. [X.]) [X.][X.]) des Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes (vom 20. Dezember 2001, [X.]) hat si[X.]h an diesem Bezug ni[X.]hts geändert. Es sollte insbesondere 'vermieden werden, dass bildungspolitis[X.]h erwüns[X.]hte Verkürzungen der Fortbildung z.B. infolge Anre[X.]hnung früherer Aus- oder Fortbildungszeiten (z.B. Ausbildereignungsprüfung) ni[X.]ht zu einem Verlust des Förderanspru[X.]hs wegen Ni[X.]hterrei[X.]hens der [X.] führen' (BTDru[X.]ks 14/7094 [X.]). Es fehlt jeder Anhalt, dass damit au[X.]h eine Umstellung auf das [X.] verbunden sein könnte. Die Einfügung der Unterbre[X.]hungsregelung bei Wartezeiten (§ 7 Abs. 4 Satz 2 [X.]) ist damit begründet worden, es solle si[X.]hergestellt werden, dass 'unvers[X.]huldete Wartezeiten bei der Bere[X.]hnung des [X.]raums, innerhalb dessen die Maßnahme abges[X.]hlossen werden muss, ausgeklammert werden', damit die Einhaltung der maximalen Maßnahmedauer na[X.]h § 2 Abs. 3 [X.] ni[X.]ht verhindert wird. Diese Begründung stellt zumindest für § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Bu[X.]hst. b, Nr. 2 Bu[X.]hst. b [X.] eindeutig auf das [X.] ab. Der Übergang zum [X.] bei der Unterri[X.]htsdi[X.]hte bedürfte dann einer besonderen Begründung, an der es fehlt.

e) Der Gesetzgeber ist bei der Neufassung des § 2 Abs. 3 [X.] zum 1. Juli 2009 (Art. 1 Nr. 1, Art. 3 Satz 1 des [X.] zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes vom 18. Juni 2009, [X.] 1314) ebenfalls davon ausgegangen, dass das [X.] bereits bei der hier anzuwendenden Gesetzeslage heranzuziehen war. In der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDru[X.]ks 16/10996 S. 22) ist hierzu ausgeführt:

'Bei den Sätzen 7 bis 9 handelt es si[X.]h um eine Klarstellung des gesetzgeberis[X.]hen Willens. Diese Klarstellung ist erforderli[X.]h geworden, weil in der Vergangenheit vermehrt Geri[X.]hte bei der Ermittlung der Fortbildungsdi[X.]hte fäls[X.]hli[X.]herweise auf die sogenannte Nettobetra[X.]htung abgestellt haben. Dana[X.]h sind au[X.]h längere Unterbre[X.]hungszeiten zwis[X.]hen zwei Maßnahmeabs[X.]hnitten von z.B. mehr als zwei Jahren bei der Bere[X.]hnung der Maßnahmedauer unberü[X.]ksi[X.]htigt geblieben und wurden als förderuns[X.]hädli[X.]h eingestuft. Wie si[X.]h aber bereits aus dem Wortlaut des geltenden § 2 Abs. 3 ergibt, ist auf die Gesamtdauer der Maßnahme und eben ni[X.]ht nur auf die Dauer der einzelnen Maßnahmeabs[X.]hnitte abzustellen. [X.] ist das mögli[X.]hst zielstrebige und zügige Errei[X.]hen des [X.] au[X.]h mit Bli[X.]k auf eine sparsame Mittelverwendung. Dem wird nur die sogenannte Bruttobetra[X.]htung gere[X.]ht, die bei der Ermittlung des maximalen [X.]rahmens und der Fortbildungsdi[X.]hte sowohl die Maßnahmeabs[X.]hnitte als au[X.]h die dazwis[X.]hen liegenden unterri[X.]htsfreien [X.]en umfasst. Sowohl das abstrakte Lehrgangskonzept des Bildungsträgers als au[X.]h der vom Teilnehmer oder von der Teilnehmerin individuell gewählte Lehrgangsablauf müssen die Vorgaben des § 2 Abs. 3 erfüllen. Dies soll nunmehr im Gesetz unmissverständli[X.]h klargestellt werden.'

Die Wertung des Gesetzgebers, ob eine Norm konstitutiven oder deklaratoris[X.]hen [X.]harakter hat, bindet zwar als sol[X.]he die Geri[X.]hte ni[X.]ht ([X.], Bes[X.]hluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u.a. - juris Rn. 73; [X.], Bes[X.]hluss vom 19. August 2010 - [X.] 2 [X.] 34.09 - [X.] 2011, 59). Die Begründung eines Gesetzesentwurfs, die das bereits anderweitig ermittelte Ergebnis klar bestätigt, kann aber im Rahmen der allgemeinen Auslegungsmethoden ergänzend herangezogen werden.

f) Die Frage, ob für die Bemessung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte hier die Brutto- oder die Nettobetra[X.]htung zu Grunde zu legen ist, ist im vorliegenden Verfahren au[X.]h ni[X.]ht deswegen unerhebli[X.]h, weil na[X.]h § 2 Abs. 3 Satz 3 [X.] stets die na[X.]h der Prüfungsordnung oder den [X.]en vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend ist. Legt - wie hier - die heranzuziehende Prüfungsordnung die vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmen ni[X.]ht verbindli[X.]h fest, so ist die in den [X.]en vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Auf eine [X.] kann auf der Grundlage der heranzuziehenden Bruttomethode indes nur dann abgestellt werden, wenn sie au[X.]h klare Empfehlungen zu etwaigen Wartezeiten oder sonstigen unterri[X.]htsfreien [X.]en gibt und sie au[X.]h Grundlage der [X.]ung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer ist. Der Begriff der Empfehlung trägt allein dem Umstand Re[X.]hnung, dass ein [X.] zur für Dritte verbindli[X.]hen, normativ wirkenden Regelung der vorgesehenen Gesamtdauer ni[X.]ht bere[X.]htigt ist und von ihm getroffene Festlegungen damit einen anderen re[X.]htli[X.]hen Bindungsgrad als Regelungen einer Prüfungsordnung haben.

Eine für § 2 Abs. 3 Satz 3 [X.] bea[X.]htli[X.]he [X.], die Grundlage der Bere[X.]hnung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte werden kann, liegt aber nur und erst dann vor, wenn sie im Wesentli[X.]hen ebenso verbindli[X.]h ist wie die Regelung in einer Prüfungsordnung und sie au[X.]h von dem [X.] selbst bea[X.]htet wird. Dies ist ni[X.]ht der Fall, wenn ein [X.] von der eigenen [X.] abwei[X.]hende Fortbildungsvereinbarungen s[X.]hließt oder zulässt. Dies folgt regelmäßig s[X.]hon daraus, dass die im [X.] angegebene und von dem [X.] bes[X.]heinigte tatsä[X.]hli[X.]he Fortbildungsgestaltung in Bezug auf die Gesamtdauer (eins[X.]hließli[X.]h unterri[X.]htsfreier [X.]en) von der [X.] abwei[X.]ht; anderes gilt, wenn der [X.] hierfür besondere Gründe kennzei[X.]hnet, die na[X.]h Art und Gewi[X.]ht jenen des § 7 Abs. 4 [X.] entspre[X.]hen.

2.2.3 Die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. [X.] [X.] geforderte Unterri[X.]htsdi[X.]hte, na[X.]h der 'innerhalb von a[X.]ht Monaten an mindestens 150 Unterri[X.]htsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden', ist bei Fortbildungsmaßnahmen, deren Gesamtdauer a[X.]ht Monate übersteigt, bezogen auf alle A[X.]htmonatsabs[X.]hnitte zu ermitteln, die in dem [X.]raum zwis[X.]hen dem Unterri[X.]htsbeginn im ersten Maßnahmeabs[X.]hnitt und dem Ablauf des Monats, in dem im letzten Maßnahmeabs[X.]hnitt planmäßig der letzte Unterri[X.]ht abgehalten wird, gebildet werden können.

In der Verwaltungspraxis wird allerdings oftmals bereits eine Betra[X.]htung zur zutreffenden Beurteilung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte führen, die von einer glei[X.]hmäßigen Verteilung aller Unterri[X.]htsstunden auf die Gesamtdauer der Maßnahme ausgeht und für die Bestimmung der Unterri[X.]htsdi[X.]hte die Gesamtzahl der berü[X.]ksi[X.]htigungsfähigen Unterri[X.]htsstunden dur[X.]h die Zahl der Monate, die die Maßnahme dauert, teilt und den Quotienten mit dem Faktor a[X.]ht multipliziert (Dur[X.]hs[X.]hnittsbetra[X.]htung). Diese Bere[X.]hnungsweise entspri[X.]ht indes ni[X.]ht in vollem Umfang den Vorgaben des § 2 Abs. 3 Satz 3 [X.] und kann namentli[X.]h dann zu unzutreffenden Ergebnissen führen, wenn zwis[X.]hen zwei Maßnahmeabs[X.]hnitten längere [X.]en ohne Unterri[X.]ht liegen oder sie zu dem Ergebnis kommt, dass die geforderte Unterri[X.]htsdi[X.]hte nur geringfügig übers[X.]hritten wird. Denn der Gesetzgeber hat gerade ni[X.]ht eine Dur[X.]hs[X.]hnittsbetra[X.]htung vorgesehen (wona[X.]h in der Regel monatli[X.]h 18,75 Unterri[X.]htsstunden stattfinden). Er hat vielmehr die erforderli[X.]he Unterri[X.]htsstundenzahl auf einen [X.]abs[X.]hnitt von a[X.]ht Monaten bezogen.

Die zeitabs[X.]hnittsweise Betra[X.]htung, die hierna[X.]h in Grenz- oder Zweifelsfällen erforderli[X.]h ist, muss jeden einzelnen [X.]raum von a[X.]ht Monaten, der in dem dur[X.]h die Gesamtdauer der Maßnahme gezogenen Rahmen gebildet werden kann, in den Bli[X.]k nehmen. Der erste zu berü[X.]ksi[X.]htigende A[X.]htmonatsabs[X.]hnitt beginnt hierna[X.]h in dem Monat, in dem der Unterri[X.]ht tatsä[X.]hli[X.]h aufgenommen wird, der nä[X.]hste A[X.]htmonatsabs[X.]hnitt beginnt dann in dem folgenden Monat, und der letzte A[X.]htmonatsabs[X.]hnitt endet in dem Monat, in dem planmäßig der letzte Unterri[X.]ht abgehalten wird. Die Gesamtdauer der Maßnahme bestimmt mithin die Zahl der A[X.]htmonatsabs[X.]hnitte, die für die Betra[X.]htung na[X.]h § 2 Abs. 3 Satz 3 [X.] zu bilden sind. Soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen oder geltend gema[X.]ht werden, dass au[X.]h während der einzelnen Maßnahmeabs[X.]hnitte, in denen tatsä[X.]hli[X.]h Unterri[X.]ht stattfindet, die für den einzelnen Maßnahmeabs[X.]hnitt vorgesehene Unterri[X.]htsstundenzahl zeitli[X.]h unglei[X.]h verteilt ist, kann für die Bere[X.]hnung davon ausgegangen werden, dass auf jeden Monat die dem Dur[X.]hs[X.]hnitt entspre[X.]hende Unterri[X.]htsstundenzahl entfällt.

§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Bu[X.]hst. [X.] [X.] verlangt die festgesetzte Unterri[X.]htsdi[X.]hte nur 'in der Regel'. Dies lässt Raum für Ausnahmen. Eine Förderung ist ni[X.]ht s[X.]hon ausges[X.]hlossen, wenn in einzelnen A[X.]htmonatsabs[X.]hnitten die erforderli[X.]he Unterri[X.]htsdi[X.]hte ni[X.]ht errei[X.]ht wird. Mit dem [X.] fordert das Gesetz aber mehr als eine nur 'überwiegend' ausrei[X.]hende Unterri[X.]htsdi[X.]hte. Weil das [X.] die sa[X.]hli[X.]h erwüns[X.]hte Stetigkeit und Kontinuität der Dur[X.]hführung der Fortbildungsmaßnahme si[X.]hern soll, ist die festges[X.]hriebene Unterri[X.]htsdi[X.]hte jedenfalls dann ni[X.]ht mehr 'in der Regel' errei[X.]ht, wenn sie in mehr als 20 v.H. aller für die Maßnahme zu bildenden A[X.]htmonatsabs[X.]hnitte unters[X.]hritten wird."