Vom 4. Juni 2014
Deutscher Bundestag Drucksache 18/1613
18. Wahlperiode 04.06.2014
Antrag
der Abgeordneten Frank Tempel, Jan Korte, Matthias W. Birkwald, Karin
Binder, Diana Golze, Dr. André Hahn, Andrej Hunko, Ulla Jelpke, Susanna
Karawanskij, Katja Kipping, Jan Korte, Katrin Kunert, Caren Lay, Sabine
Leidig, Stefan Liebich, Petra Pau, Harald Petzold (Havelland), Martina
Renner, Dr. Petra Sitte, Kersten Steinke, Dr. Kirsten Tackmann, Azize Tank,
Kathrin Vogler, Halina Wawzyniak, Harald Weinberg, Birgit Wöllert, Sabine
Zimmermann (Zwickau), Pia Zimmermann und der Fraktion DIE LINKE.
sowie der Abgeordneten Dr. Harald Terpe, Maria Klein-Schmeink, Elisabeth
Scharfenberg, Kordula Schulz-Asche, Ekin Deligöz, Dr. Franziska Brantner,
Katja Dörner, Kai Gehring, Tabea Rößner, Claudia Roth (Augsburg), Ulle
Schauws, Doris Wagner, Beate Walter-Rosenheimer, und der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Beabsichtigte und unbeabsichtigte Auswirkungen des Betäubungsmittelrechts
überprüfen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Vor kurzem hat eine Resolution von Strafrechtsprofessorinnen und -professoren
Aufsehen erregt, in der die Eignung der Drogenprohibition infrage gestellt und eine
Überprüfung der Wirksamkeit des Betäubungsmittelrechts gefordert wird. Mit 122
Unterzeichnungen wird diese Resolution von fast der Hälfte aller deutschen Straf-
rechtsprofessorinnen und -professoren unterstützt (www.schildower-kreis.de). Zum
Unterstützerkreis gehört außerdem ein ehemaliger Bundesverfassungsrichter und
alle Mitglieder der Neuen Richtervereinigung sowie die Mitgliedschaft der Deut-
schen Strafverteidigervereinigung.
In den letzten zehn Jahren hat in der Drogenpolitik weltweit ein Umdenken einge-
setzt. Der maßgeblich von den USA ausgerufene „War on Drugs“ wird von immer
mehr Menschen und in immer mehr Regionen kritisch hinterfragt. Insbesondere die
„Global Commission on Drug Policy“ genannt, zu deren Mitglieder, namhafte
Persönlichkeiten der Weltpolitik wie Kofi Annan, George Shultz oder Javier Sola-
na gehören, setzen sich für eine wissenschaftsbasierte Drogenpolitik und für ein
Ende des Kriegs gegen die Drogen ein (www.globalcommissionondrugs.org). Ge-
rade in Süd- und Mittelamerika, wo der Drogenkrieg zehntausende Menschenleben
gefordert hat und ganze Regionen außerhalb staatlicher Kontrolle sind, werden
neue Wege beschritten. So hat zum Beispiel Uruguay die regulierte Herstellung
und Abgabe von Cannabis eingeführt. Verschiedene Staats- und Regierungschefs
des Kontinents fordern eine offene Debatte über die Entkriminalisierung von Dro-
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gen. Der kolumbianische Präsident Juan Manuel Santos bezeichnete die Verbots-
politik als anachronistisch (www.zeit.de). Denn der repressive und militarisierte
Ansatz vernachlässigt bis heute präventive Maßnahmen, Ursachenbekämpfung
sowie den Schutz der Bevölkerung und der Menschenrechte.
Selbst in den USA wird der Krieg gegen die Drogen („War on Drugs“) immer
deutlicher infrage gestellt, wie etwa die regionale Cannabis-Legalisierung zeigt. In
Europa haben unter anderem die Niederlande, Portugal, Tschechien und die
Schweiz den Weg der Entkriminalisierung eingeschlagen. Portugal war das erste
europäische Land, das den Besitz von Drogen zum eigenen Gebrauch entkriminali-
sierte. Das anfangs von vielen Seiten scharf kritisierte Experiment entwickelte sich
zu einem vollen Erfolg: Die Zahl der Drogentoten sank, ebenso gingen HIV-
Neuinfektionen, Kriminalität und problematischer Konsum zurück. Es gab keine
Welle von „Drogentourismus“ und der Drogenkonsum der portugiesischen Bevöl-
kerung hat sich nicht erhöht.
Die skeptischen Stimmen werden auch in Deutschland immer lauter. Sie kommen
aus den verschiedensten Bereichen, unter anderem der Suchthilfe, Rechtswissen-
schaft, Sozialarbeit, Konsumentenverbänden, Kriminologie, Gesundheitswissen-
schaft, Erziehungswissenschaft, Medizin, Präventionsforschung und Polizei. Vor
allem der Schildower Kreis sei genannt, in dem sich Wissenschaftlerinnen und
Wissenschaftler sowie Praktikerinnen und Praktiker verschiedenster Fachrichtun-
gen zusammengefunden haben, um für ein Umdenken in der Drogenpolitik einzu-
treten (www.schildower-kreis.de).
In der öffentlichen Debatte in Deutschland wird ansonsten kaum noch unterschie-
den zwischen den Auswirkungen des Drogenkonsums und den Auswirkungen der
Verbotspolitik. Der soziale Abstieg von Menschen mit einer Suchterkrankung über
die Finanzierung der organisierten Kriminalität, Beschaffungskriminalität bis hin
zur Übertragung von Infektionskrankheiten werden ganz selbstverständlich mit
Drogenkonsum in Verbindung gebracht. Sie sind aber auch Folge der Prohibitions-
politik, nicht nur des Drogenkonsums selbst. An der Wirksamkeit und Verhältnis-
mäßigkeit des geltenden Betäubungsmittelrechts bestehen daher erhebliche Zwei-
fel. Die Verbotspolitik, wie sie im geltenden Betäubungsmittelrecht festgeschrie-
ben ist, muss vor diesem Hintergrund einer umfassenden Evaluation und enttabui-
sierten Prüfung unterzogen werden.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
eine externe wissenschaftliche Evaluierung der Auswirkungen der Verbotspolitik
für illegalisierte Betäubungsmittel zu initiieren und dem Bundestag zeitnah einen
Bericht über die Ergebnisse vorzulegen. Die Experten unter Berücksichtigung des
Leitfadens zur Durchführung von Ex-post-Gesetzesevaluationen des Instituts für
Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation und sollen im Einvernehmen mit dem
Deutschen Bundestag benannt werden. Dabei ist eine (gegebenenfalls angepasste)
Delphi-Methode oder ein anderes Verfahren anzuwenden, das die folgenden Krite-
rien erfüllt:
Die Expertinnen und Experten sollen die Auswirkungen der Verbotspolitik unter-
suchen sowie der Politik wissenschaftlich untermauerte Handlungsempfehlungen
unterbreiten. Die Zusammensetzung und die Zahl der teilnehmenden Expertinnen
und Experten aus Wissenschaft und Praxis sollen geeignet sein, die Breite der fach-
lichen Debatte sowie der beteiligten Fachrichtungen abzubilden und überwiegend
getragene Konsense herauszuarbeiten. Die Politik darf hier weder durch die Wahl
des Verfahrens noch durch die Auswahl der Expertinnen und Experten versuchen,
den Positionierungsprozess in eine bestimmte Richtung zu lenken. Alle maßgeblich
betroffenen Fachrichtungen sollten im Expertenkreis vertreten sein, mindestens
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aber die Rechtswissenschaft, Suchthilfe, Sozialarbeit, Konsumentenverbände, Me-
dizin, Kriminologie, Public Health, Erziehungswissenschaft und Polizei.
Berlin, den 3. Juni 2014
Dr. Gregor Gysi und Fraktion
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Begründung
Über wesentliche Ziele der Drogenpolitik herrscht in Deutschland weitgehende Einigkeit: Verringerung von
drogenbezogenen Gesundheitsproblemen, Bekämpfung der organisierten Kriminalität, Therapie und Reinte-
gration von Menschen mit Suchterkrankungen, gute Präventionsarbeit. Umstritten ist hingegen, ob die beste-
henden Instrumente geeignet sind, diese Ziele zu erreichen. Dies betrifft insbesondere das geltende Betäu-
bungsmittelrecht bzw. das Kernstrafrecht.
In den vergangenen Jahrzehnten war Drogenpolitik wiederholt Gegenstand von vieldiskutierten politischen
Initiativen. Beispiele hierfür waren die Methadonsubstitution, die Einführung von Drogenkonsumräumen, die
Diamorphinbehandlung oder die Vergabe von sterilen Spritzen. Aber auch die schulische und außerschuli-
sche Drogenprävention hat verschiedene Stadien der Entwicklung durchlaufen. Trotz aller Bemühungen, den
illegalen Drogenkonsum und die Drogenkriminalität zu reduzieren, ist dies in den letzten Jahrzehnten nicht
gelungen. Die unerwünschten Wirkungen des Drogenverbots dagegen wurden durch zahlreiche Studien be-
legt. Zu den unerwünschten Wirkungen zählt beispielsweise eine stärkere Verbreitung von Infektionskrank-
heiten wie HIV oder Hepatitis bei Drogenabhängigen mit intravenösem Konsum. In zahlreichen europäi-
schen, asiatischen und amerikanischen Staaten wurden in den letzten Jahrzehnten verschiedene drogenpoliti-
sche Reformen eingeleitet, die einen weiteren Bezugspunkt für eine Evaluation der deutschen Drogenpolitik
ermöglichen. Mit geschätzten 5,2 bis 6,1 Mrd. Euro sind die öffentlichen Ausgaben im Zusammenhang mit
dem Drogengebrauch enorm. Der weitaus größte Teil davon wird für Strafverfolgung und -vollzug ausgege-
ben (Mostardt S et al.: Schätzung der Ausgaben der öffentlichen Hand durch den Konsum illegaler Drogen in
Deutschland; Gesundheitswesen 2010: 72, S. 886 bis 894).
Eine systematische und interdisziplinäre Evaluation des deutschen Betäubungsmittelgesetzes und der zugehö-
rigen Verordnungen fehlt jedoch bisher. Diese Grundlage für eine rationale Fortentwicklung der Drogenpoli-
tik in Deutschland soll der vorliegende Antrag legen.
Nicht selten wird die Debatte auf beiden Seiten von ideologischen Vorbehalten dominiert. Verbot und „Frei-
gabe“ von Drogen werden jeweils als Allheilmittel für drogenbezogene Probleme gegenübergestellt. Eine
konstruktive, lösungsorientierte politische Debatte zum Nutzen der Betroffenen und der Gesellschaft braucht
jedoch eine Evaluation auf solider wissenschaftlicher Grundlage.
Die Delphi-Methode ist nach Ansicht der Antragstellenden für einen solchen Evaluationsprozess geeignet.
Diese Methode ist ein strukturiertes Bewertungsverfahren, bei dem Expertinnen und Experten in mehreren
Runden zu einem unsicheren Sachverhalt befragt werden. Das Ergebnis einer Befragung wird vor der nächs-
ten Runde den Expertinnen und Experten zur Verfügung gestellt, um diesen die Möglichkeit zu geben, ihre
vorherige Einschätzung zu reflektieren. Die Ergebnisse der Befragungsrunden werden anonymisiert verteilt,
um eine Dominanz einzelner „Autoritäten“ zu vermeiden.
Die Delphi-Methode wurde ursprünglich als Prognose-Instrument entwickelt, aber später auch zu anderen
Zwecken erfolgreich eingesetzt. So kann man mit ihr nach Prof. Michael Häder, Inhaber des Lehrstuhls für
Methoden der Empirischen Sozialforschung an der TU Dresden, sowohl einen qualitativen als auch einen
quantitativen Ansatz oder eine Mischung aus beidem verfolgen. Inhaltlich könnten neben Prognosen auch die
Aufklärung retrospektiver Sachverhalte, die Ermittlung eines wissenschaftlichen oder technologischen Ent-
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wicklungsstands („State-of-the-Art“), Evaluationsansätze sowie die Feststellung von Forschungsbedarf An-
liegen von Delphi-Befragungen sein (Michael Häder, Delphi-Methode. In: Empirische Sozialforschung. Eine
Einführung (Wiesbaden 2010); Michael Häder, Delphi-Befragungen: Ein Arbeitsbuch, Wiesbaden 2014). In
Österreich wurde etwa erfolgreich eine Delphi-Studie zur „Vorbereitung einer nationalen Suchtpräventions-
strategie mit besonderem Augenmerk auf die Gefährdung von Kindern und Jugendlichen“ durchgeführt
(http://bmg.gv.at).
Um die Breite des Themas sowie die unterschiedlichen Einschätzungen in der Fachdebatte widerzuspiegeln,
sollten etwa 100 Expertinnen und Experten einbezogen werden. Die ausführende Institution sollte in der
Durchführung von Delphi-Befragungen bereits Erfahrungen gesammelt haben sowie politisch unabhängig
und möglichst nicht Teil der Fachdebatte sein. Sie sollte durch einen wissenschaftlichen Beirat unterstützt
werden, wenn Fachfragen Einfluss auf die Methodik und Durchführung der Befragung bzw. Auswertung
haben. Die Auswahl der Expertinnen und Experten soll so erfolgen, dass sowohl wissenschaftliche Einschät-
zungen als auch Erfahrungen aus der Praxis einfließen. Im Vorfeld ist von der durchführenden Institution ein
standardisiertes und transparentes Verfahren für die Auswahl der Expertinnen und Experten zu entwickeln.
Durch die Expertinnen und Experten sollen mindestens die folgenden Fragen wissenschaftlich erörtert wer-
den:
a) Wie beeinflusst die Verbotspolitik Angebot und Nachfrage von illegalisierten Substanzen?
Welche präventiven oder generalpräventiven Wirkungen des Betäubungsmittelgesetzes sind wissen-
schaftlich nachweisbar?
Welche Auswirkungen hat das Drogenverbot auf die Verbreitung des Drogenkonsums in Deutsch-
land und das Einstiegsalter der Konsumierenden?
Wie wirken sich die Bestimmungen über Drogenhandel, -herstellung und -anbau im Betäubungsmit-
telgesetz auf das tatsächliche Drogenangebot aus?
Konnte das Drogenverbot die Etablierung von neuen Drogen, z. B. Crystal, auf dem Drogenmarkt
verhindern?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Art und Anzahl der im Schwarzmarkt angebo-
tenen Substanzen (insbesondere neue psychoaktive Substanzen)?
Inwiefern ist das derzeitige Betäubungsmittelrecht geeignet, auf neue psychoaktive Substanzen zu
reagieren bzw. ist deren Verbreitung selbst ein Resultat der Verbotspolitik?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Qualität der angebotenen Substanzen (Identität,
Streckmittel, Herstellungsrückstände etc.)?
b) Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die gesundheitliche und soziale Situation von Men-
schen mit einer Suchterkrankung und anderen Konsumierenden?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Therapie von Suchterkrankungen (Therapie-
qualität, Versorgungssicherheit, gesetzliche Berücksichtigung der wissenschaftlichen Datenlage
etc.)?
Verhindert oder erleichtert das Betäubungsmittelgesetz den Zugang zur Suchttherapie?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Verbreitung von Infektionskrankheiten wie
HIV/AIDS oder Hepatitis?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Effektivität der Drogenhilfe und Sozialarbeit?
Inwiefern bewirkt die Verbotspolitik Kriminalisierung und kriminelle Karrieren von an sich nicht
dissozialen Bürgerinnen und Bürgern?
c) Welchen Einfluss hat die Verbotspolitik auf die organisierte Kriminalität in Deutschland sowie in Anbau-
und Transitländern?
d) Welches sind die wesentlichen Gründe einiger der Anbau- und Transitländer (z. B. Uruguay) für eine
Legalisierung?
e) Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Drogenpräventionsarbeit?
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f) Welche gesamtgesellschaftlichen Folgen hat die Verbotspolitik?
Welche gesamtgesellschaftlichen Folgen hat das Drogenverbot auf die Entwicklung der Kriminalität
und die öffentliche Sicherheit?
Welches sind die häufigsten Verstöße gegen das BtMG (Gliederung nach Tatbeständen/Delikten und
Altersgruppen)?
Welches sind die am häufigsten begangenen Straftaten im Zusammenhang mit Drogen?
Welche Folgen hat das Drogenverbot auf die Entwicklung der Zivilgesellschaft?
Wie teuer ist die Umsetzung der Verbotspolitik (Kosten für direkt/indirekt aufgrund von drogenbe-
zogenen Delikten, inhaftierte Strafgefangene, Polizei und Justiz, Verwaltungsvorgänge, medizini-
sche Behandlung aufgrund vermeidbarer Gesundheitsfolgen, Maßregelvollzug etc.)?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf rechtsstaatliche Strukturen und das Rechtsbewusst-
sein in der Bevölkerung (z. B. „Opferlose Delikte“, V-Leute-Problematik, Verhältnismäßigkeit etc.)?
g) Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf die Gestaltung des Verbraucher- und Jugendschutzes?
Inwiefern können bei dem bestehenden Drogenverbot überhaupt Regelungen für einen wirksamen
Jugendschutz getroffen werden?
Welche Auswirkungen hat das Drogenverbot auf den Drogenkonsum durch Kinder und Jugendliche?
Wie haben sich die Zahl und das Alter der Erstkonsumierenden sogenannter harter Drogen seit Ein-
führung des Betäubungsmittelgesetzes entwickelt?
Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf Einsatzmöglichkeiten und Effektivität von scha-
densmindernden Maßnahmen (Harm Reduction) wie Drugchecking, Spritzenvergabe, Einrichtung
von Konsumräumen etc.?
h) Welche Effekte sind für unterschiedliche drogenpolitische Strategien im Ausland nachgewiesen (Kausa-
lität)?
i) Inwiefern sind die Mittel zur Durchsetzung der Verbotspolitik verhältnismäßig, auch im Vergleich zur
Regulierung von legalen Rauschmitteln?
j) Welche Auswirkungen hat die Verbotspolitik auf das Zusammenleben in Familien und auf Angehörige
von Menschen mit einer Suchterkrankung, insbesondere deren Kinder?