Vom 7. Mai 2014
Deutscher Bundestag Drucksache 18/1340
18. Wahlperiode 07.05.2014
Antrag
der Abgeordneten Dr. Gerhard Schick, Manuel Sarrazin, Kerstin Andreae,
Dieter Janecek, Uwe Kekeritz, Sven-Christian Kindler, Dr. Tobias Lindner,
Beate Müller-Gemmeke, Claudia Roth (Augsburg), Dr. Frithjof Schmidt,
Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn, Jürgen Trittin und der Fraktion BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN
zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und
des Rates zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen
Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten
Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus
und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der
Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates
KOM(2013) 520 endg.; Ratsdok. 12315/1/13
hier: Stellungnahme gegenüber der Bundesregierung gemäß Art. 23
Abs. 3 des Grundgesetzes
Für einen europäischen Bankenabwicklungsmechanismus und
Bankenabwicklungsfonds
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union (ECOFIN) haben
sich am 20. März 2014 auf einen Kompromiss zur Ausgestaltung eines
einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus und Bankenabwicklungsfonds
geeinigt. Das Europäische Parlament hat diesem Kompromiss am 15. April 2014
zugestimmt. Der erneute Kompromissvorschlag ist ein großer Fortschritt gegen-
über dem komplizierten und unpraktikablen Vorschlag der Bundesregierung und
des ECOFIN-Rates. Zwar ist die neue Vorlage keine Wunschlösung zur Überwin-
dung der strukturellen Probleme der europäischen Bankenregulierung. So ist wei-
terhin offen, wie eine Gläubigerbeteiligung im Rahmen der neuen Abwicklungsre-
geln durchgesetzt werden kann, wenn im Finanzsystem insgesamt zu wenig Eigen-
kapital vorhanden ist, um Verluste abzufedern. Nur eine höhere Schuldenbremse
für Banken wird dieses Dilemma lösen können. An vielen Stellen ist es dem Euro-
päischen Parlament jedoch gelungen, den Ursprungsvorschlag entscheidend zu
verbessern. So wird der neue Abwicklungsfonds schnell ein tatsächlich europäi-
scher Fonds werden. Schon nach zwei Jahren wird der Fonds zu 60 Prozent
Drucksache 18/1340 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
vergemeinschaftet sein, anstatt wie ursprünglich vorgesehen nur zu 20 Prozent.
Darüber hinaus wird der Fonds in die Lage versetzt, Liquidität am Markt aufzu-
nehmen und wird so bereits von Anfang an operabel sein. Auch das ursprünglich
angedachte und extrem komplizierte Verfahren konnte entschieden vereinfach
werden. Die Entscheidung über eine Abwicklung kann nun innerhalb eines Wo-
chenendes getroffen werden. Zudem wurde der einheitliche Abwicklungsausschuss
als zentrale Entscheidungsinstanz gegenüber den Entwurfsfassungen gestärkt und
es bleibt deutlich weniger Spielraum für politische Einflussnahme. Der Kompro-
miss stellt damit eine praktikable Basis für die Entstehung der Europäischen Ban-
kenunion dar. Diese stellt eine historische Trennung zwischen politischer und wirt-
schaftlicher Macht dar. In Zukunft werden die Europäische Zentralbank und der
gemeinsame Abwicklungsmechanismus für Aufsicht und Abwicklung von Banken
zuständig sein. Damit endet eine Ära, in welcher Nationalstaaten durch laxe Auf-
sicht und Milliardensubventionen versuchten, die eigene Bankenindustrie auf Kos-
ten der Eeuropäischen Steuerzahler in eine bessere Wettbewerbsposition zu hieven.
Die Bundesregierung vertrat als einzige der Teilnehmer an den Verhandlungen die
Auffassung, dass der Bankenabwicklungsfonds nicht im Rahmen der bestehenden
europäischen Verträge errichtet werden kann. Weder die Kommission noch ein
anderer Mitgliedstaat teilten die Bedenken der Bundesregierung. Auf Druck der
Bundesregierung wurde dann aber der Aufbau des Fonds und die schrittweise
Vergemeinschaftung der nationalen Teilfonds in einer Intergouvernementalen Ver-
einbarung (Agreement on the Transfer and Mutualisation of Contributions to the
Single Resolution Fund – IGA) außerhalb des Unionsrechts im Wege des Völker-
rechts geregelt. Die Mitentscheidungsbefugnis des Europäischen Parlaments (EP)
wurde damit ausgehebelt. Die Bundesregierung hat bis heute die Notwendigkeit
eines solchen Vorgehens weder fundiert erläutert noch mit Hilfe eines Rechtsgut-
achtens untermauert. Ein im Auftrag der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN verfasstes Rechtsgutachten stellt hingegen fest, dass auch der Banken-
abwicklungsfonds auf Grundlage von Art. 114 Abs. 1 AEUV und somit durchaus
innerhalb der Europäischen Verträge unter Mitentscheidung des EU-Parlaments
hätte errichtet werden können und dass dies auch nicht an verfassungsrechtlichen
Vorgaben hätte scheitern müssen. Mit ihrem Vorgehen verstößt die Bundesregie-
rung gegen die EU-Verträge, denn das, was innerhalb des Unionsrechts geregelt
werden kann, kann nicht am Europäischen Parlament vorbei in zwischenstaatliche
Verträge ausgelagert werden. Wäre dies eine zulässige Vorgehensweise, könnten
die Befugnisse der europäischen Organe, EU-Kommission und EU-Parlament,
regelmäßig umgangen werden. Das aufgrund des Drucks der Bundesregierung
gewählte Vorgehen birgt die Gefahr einer Erosion der Unionsrechtsordnung. Die
fehlende Parlamentsbeteiligung ist zudem nur schwerlich mit dem Grundsatz der
repräsentativen Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV) zu vereinbaren. Zudem darf
nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Autonomie der
Unionsrechtsordnung durch den Abschluss völkerrechtlicher Verträge nicht beein-
trächtigt werden. Die bestehende Möglichkeit zur Einrichtung des Bankenabwick-
lungsfonds auf unionsrechtlicher Grundlage muss daher aus unionsrechtlichen
Gründen auch genutzt werden. Denn die Bankenunion braucht Rechtssicherheit
und keine Struktur, die rechtlich angreifbar ist.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/1340
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfah-
rens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfir-
men im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines ein-
heitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung (EU)
Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates (SRM-Verordnung
– COM(2013) 520 – C7-0223/2013 – 2013/0253(COD)) in der vom Europäi-
schen Parlament am 15. April 2014 beschlossenen Fassung (P7_TA-
PROV(2014)0341 – A7-0478/2013) zuzustimmen;
2. darauf hinzuwirken, dass die Bankenunion möglichst schnell vollständig in die
Unionsrechtsordnung integriert wird.
Berlin, den 6. Mai 2014
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Begründung
Das Gutachten im Auftrag der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Europarechtliche Grundla-
gen und Grenzen der Errichtung eines einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus (SRM)“ vom 10. April
2014, verfasst von Prof. Dr. Christoph Herrmann, LL.M. European Law (London), Wirtschaftsjurist (Univer-
sität Bayreuth), Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht, Europäisches und
Internationales Wirtschaftsrecht an der Universität Passau und Ass. iur. Herbert Rosenfeldt, Wiss. Mitarbeiter
am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht, Europäisches und Internationales Wirtschafts-
recht an der Universität Passau, stellt fest:
A. Einführung
I. Hintergrund der Begutachtung
Mit dem Ziel, eine bessere Regulierung und Beaufsichtigung des europäischen Finanzsektors zu erreichen
und Finanzkrisen wirksam begegnen zu können, wurden in der letzten Zeit eine Anzahl von Maßnahmen auf
EU-Ebene getroffen, die zu der im Juni und November 2012 beschlossenen Bankenunion1 führten und führen
sollen.
Die avisierte Bankenunion besteht dabei aus drei wesentlichen Elementen:2 Der Revision der Einlagensiche-
rungsrichtlinie (Deposit Guarantee Schemes, DGS)3, der Einrichtung einer einheitlichen europäischen Ban-
kenaufsicht (Single Supervisory Mechanism, SSM)4 und der Einrichtung eines EU-Krisenmanagements, das
die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen einheitlich regeln soll.
1 Europäischer Rat, Tagung vom 27./28.06.2013, Schlussfolgerungen, EUCO 104/2/13, paras. 12-15 unter Bezug auf ders., Tagung vom
13./14.12.2012, Schlussfolgerungen, EUCO 205/12, paras. 1-14.
2 Einen Überblick der aktuellen Entwicklungen geben die Europäische Kommission, Umfassende Reaktion der EU auf die Finanzkrise: Wichti-
ge Schritte in Richtung solider Rahmenbestimmungen für den Finanzsektor in Europa und einer Bankenunion für den Euroraum, ME-
MO/14/57 vom 24.01.2014, abrufbar unter http://europa.eu/ (28.02.2014) und Schindler, Brüssel aktuell, WM 2014, 142.
3 Bisher lediglich als politische Einigung, vgl. Europäische Kommission, Commissioner Barnier welcomes agreement between the European
Parliament and Member States on Deposit Guarantee Schemes, MEMO/13/1176 vom 17.12.2013.
4 Umgesetzt durch Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang
mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank, ABl. L 287 vom 29.10.2013, S. 63–89. Die darin vorgesehenen Auf-
sichtsbefugnisse nimmt die EZB zum 04.11.2014 wahr (Art. 33 Abs. 2 UA 1 VO (EU) Nr. 1024/2013).
Drucksache 18/1340 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Dieses EU-Krisenmanagement umfasst zum einen eine Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Ban-
ken (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), die den materiellen Rahmen möglicher Sanierungen
und Abwicklungen vorgibt, darunter präventive Verhaltenspflichten der Kreditinstitute, die Reaktionsmög-
lichkeiten der Aufsichtsbehörden im Krisenfall und die Haftungskaskade (private Verlustbeteiligung, sog.
Bail-in) im Fall der Abwicklung. Diesbezüglich erfolgte Ende 2013 eine politische Einigung der für die EU-
Gesetzgebung zuständigen Organe; der Erlass der Richtlinie steht noch aus.5
Zum anderen soll ein einheitlicher europäischer Bankenabwicklungsmechanismus (Single Resolution
Mechanism, SRM) eingerichtet werden, der die Abwicklungsrichtlinie institutionell mittels einer einheitli-
chen europäischen Abwicklungsinstanz und finanziell mittels eines von der Kreditwirtschaft finanzierten
Abwicklungsfonds zur Anwendung bringt.
Der konkretisierende Kommissionsvorschlag6 (im Folgenden: Kommissionsentwurf) sah vor, den SRM mit-
tels einer EU-Verordnung zu errichten und die Abwicklungsentscheidung auf Grundlage der Empfehlung
eines Abwicklungsausschusses der Europäischen Kommission zu überlassen (Art. 16 Abs. 5-8 des Entwur-
fes). Die Vorbereitung und Umsetzung der Abwicklung sollte durch den Abwicklungsausschuss in Zusam-
menarbeit mit den nationalen Abwicklungsbehörden erfolgen. Der einheitliche Bankenabwicklungsfonds
(Art. 64 ff. des Entwurfes) sollte über einen Zeitraum von zehn Jahren mit einer Zielausstattung von mindes-
tens einem Prozent der gedeckten Einlagen versorgt werden, die im Bankensystem der teilnehmenden Mit-
gliedstaaten gehalten werden.
Die im Rat erzielte Einigung vom 18.12.2013 sieht hingegen vor, einen Ausschuss für die einheitliche Ab-
wicklung einzurichten, ohne der Kommission Letztentscheidungsbefugnisse zu übertragen. Schließlich soll
der Fonds anfänglich aus nationalen Teilfonds bestehen und allmählich während des o. g. Zeitraums zu einem
einheitlichen Fonds zusammenwachsen. Nach dem Bail-in verbleibende Kosten der angeordneten Abwick-
lungsmaßnahmen würden vorerst den nationalen Fonds des teilnehmenden Staates, dessen Kreditinstitut die
Abwicklungskosten verursacht, später dann schrittweise den verschmelzenden Fonds belasten. Während die
Errichtung des einheitlichen Fonds und seine Verwendung in einer EU-Verordnung vorgesehen sind,7 soll die
Verschmelzung und Auflösung der nationalen Teilfonds und die schrittweise gemeinsame, teilfondsübergrei-
fende Nutzbarkeit in einer zwischenstaatlichen Vereinbarung (Intergovernmental Agreement, IGA) geregelt
werden.8 Diese soll zwischen den teilnehmenden Mitgliedstaaten9 verhandelt und geschlossen werden, und
Voraussetzung für die Anwendung der EU-Verordnung sein.10
In erster Lesung hat das Europäische Parlament nunmehr Abänderungsvorschläge beraten, ohne jedoch der
vom Europäischen Rat favorisierten hybriden Struktur von SRM-VO und IGA zuzustimmen.11
II. Prüfungsgegenstand und Fragestellungen
Das vorliegende Gutachten beleuchtet in einem ersten Schritt (unter B.), welche Teilbereiche des SRM in das
IGA ausgelagert werden sollen. Hierzu wird der vom Parlament geänderte Kommissionsvorschlag mit dem
vorliegenden Vertragsentwurf eines IGA12 (im Folgenden: Draft-IGA) verglichen. Sodann wird erörtert, ob
5 Europäische Kommission, Umfassende Reaktion der EU auf die Finanzkrise: Wichtige Schritte in Richtung solider Rahmenbestimmungen für
den Finanzsektor in Europa und einer Bankenunion für den Euroraum, MEMO 14/57 vom 24.01.2014, S.4, http://europa.eu/rapid/press-
release_MEMO-14-57_de.htm?locale=en (05.03.2014); Europäische Kommission, Commissioner Barnier welcomes trilogue agreement on the
framework for bank recovery and resolution, MEMO/13/1140 vom 12.12.2013. Zum ursprünglichen Vorschlag vgl. Europäisches Parlament,
A7-0196/2013 vom 04.06.2013, nunmehr in erster Lesung der Report on the proposal for a directive of the European Parliament and of the
Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms and amending Council Directives
77/91/EEC and 82/891/EC, Directives 2001/24/EC, 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2005/56/EC, 2007/36/EC and 2011/35/EC and Regulation (EU)
No 1093/2010 vom 14.10.2013 (im Folgenden: BRRD-Parl), www.europarl.europa.eu (06.03.2014).
6 Europäische Kommission, Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Festlegung
einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im
Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung
(EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates, COM(2013) 520 final vom 10.07.2013.
7 Rat der Europäischen Union, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing
uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Reso-
lution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the
Council - General Approach, 18070/13 vom 19.12.2013, EUFIN 292/2013.
8 Rat der Europäischen Union, Mitteilung an die Presse, 17983/13 vom 18.12.2013, S. 6-8; Europäische Kommission, Commissioner Michel
Barnier's remarks at the ECOFIN Council press conference, MEMO/13/1186 vom 19.12.2013.
9 Euro-Staaten und solche, die sich dem SSM im Rahmen einer engen Zusammenarbeit mit der EZB unterworfen haben, vgl. Art. 4 Abwick-
lungs-VO-Entwurf i.V.m. Art. 7 VO (EU) 1024/2013.
10 Rat der Europäischen Union, Mitteilung an die Presse, 17983/13 vom 18.12.2013, S. 8; s.u. B II.
11 Rat der Europäischen Union, Informatorischer Vermerk, 5945/14 vom 11.02.2014, S. 21.
12 Deutscher Bundestag, Referat PE 5 – Europa-Dokumentation, Agreement on the Transfer and Mutualisation of Contributions to the Single
Resolution Fund, EUFIN 1/2014 /5 B.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/1340
der SRM auch vollständig mittels einer EU-Verordnung, d.h. im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unter
Beteiligung des Europäischen Parlamentes, eingerichtet werden kann (unter C.). Neben den rechtlich proble-
matischen Aspekten werden hier insbesondere Regelungsbereich und Ausgestaltung des nach dem Draft-IGA
ausgelagerten Teils untersucht. Schließlich wird untersucht, ob Teilaspekte des SRM überhaupt aus unions-
rechtlicher Sicht auch im Rahmen eines IGA abgeschlossen werden dürften, wobei vor allem auf das vorlie-
gende Draft-IGA abgestellt wird (unter D.). Die weiteren Maßnahmen zur strengeren Regulierung des euro-
päischen Finanzsektors werden nur soweit beleuchtet, wie sie für Ausführungen zum SRM relevant sind.
B. Regelungsbereich und Ausgestaltung des Draft-IGA
I. Vorschlag des Parlamentes
Nach dem in erster Lesung beratenen Parlamentsentwurf der SRM-VO13 (im Folgenden: SRM-VO-Parl) soll
der SRF von Anfang an im Eigentum des Ausschusses stehen (Art. 64 Abs. 3 SRM-VO-Parl), und von die-
sem verwaltet werden (Art. 70 Abs. 1 SRM-VO-Parl). Der Ausschuss – dies setzt Art. 66 SRM-VO-Parl
inzident voraus – erhebt die Beiträge der betroffenen Kreditinstitute unmittelbar selbst. Die konkreten Bei-
tragsmodalitäten sollen durch delegierte Rechtsakte der Kommission festgelegt werden (Art. 65 Abs. 5, 66
Abs. 3, 67 Abs. 3 i.V.m. Art. 82 SRM-VO-Parl); geregelt wird vor allem die Abfolge von planmäßigen ex-
ante-Beiträgen, ex-post-Beiträgen und der Möglichkeit des Ausschusses, sich darlehensfinanzierte Finanzmit-
tel durch Dritte zu beschaffen (Art. 66-69 SRM-VO-Parl).
Zur Umsetzung einer von der Kommission beschlossenen (Art. 16 SRM-VO-Parl) Abwicklung kann der
Ausschuss den Fonds in Anspruch nehmen (Art. 71 SRM-VO-Parl).
II. Vorschlag des Rates der EU
Die Position des Rates vom 18.12.2013 sieht hingegen vor, den SRF zumindest in seiner Aufbauphase grund-
legend anders zu gestalten und dies in einer Vereinbarung zwischen den teilnehmenden Staaten14 festzu-
schreiben. Grundlage der vorliegenden Begutachtung ist insofern das Draft-IGA. Weitere Änderungsvor-
schläge hinsichtlich der SRM-VO werden im Folgenden nur insofern berücksichtigt, als sie auf das Draft-
IGA Bezug nehmen.
Ausgelagert und zwischenstaatlich vereinbart werden soll zum einen der Aufbau des Fonds. Die Beiträge
sollen von nationalen Stellen erhoben werden (Art. 1 Abs. 1 i), Art. 3 Abs. 1 Draft-IGA) und nicht unmittel-
bar in den einheitlichen Fonds fließen, sondern in nationalen Teilfonds verbleiben (Art. 4 Abs. 1 Draft-IGA).
Schrittweise sollen in der Aufbauphase (Art. 1 Abs. 1 ii) Draft-IGA) Anteile der nationalen Teilfonds in den
einheitlichen Fonds überführt werden (Art. 5 I a) UA 3 Draft-IGA), bis dieser die nationalen Teilfonds ganz
ersetzt (Art. 1 Abs. 1 ii), 5 Abs. 3 Draft-IGA).
Zum anderen wird die Inanspruchnahme des Fonds während der Aufbauphase geregelt. Vorrangig sollen die
fondsgetragenen Abwicklungskosten aus einem Anteil der zuständigen nationalen Teilfonds bezahlt werden,
nachrangig aus einem Anteil des einheitlichen Fonds und schließlich aus dem gesamten nationalen Teilfonds
(Art. 5 Abs. 1 Draft-IGA). Auch die Möglichkeit von nachträglichen Sonderbeiträgen und Darlehen ist vor-
gesehen (Art. 5 Abs. 1 d) Draft-IGA). Eine Durchbrechung der nationalen Verknüpfung von anfallenden
Abwicklungskosten und Teilfonds folgt aus Art. 5a Abs. 1 Draft-IGA, der die Transfermöglichkeit von Gel-
dern zwischen den einzelnen nationalen Teilfonds vorsieht.
Durch die Herausnahme des Finanzierungsmechanismus aus der SRM-VO wird die Finanzierung der Ab-
wicklungsinstrumente nach Art. 71a des VO-Entwurfes des Rates (im Folgenden: SRM-VO-Rat) den Bedin-
gungen des Draft-IGA unterworfen.
Der durch das Draft-IGA geregelte Teil des SRM hat gemäß Art. 13 Abs. 2 Draft-IGA provisorischen Cha-
rakter. Er soll nach spätestens zehn Jahren auf Grundlage der Berichte des Ausschusses in EU-Recht über-
führt werden.
13 Rat der Europäischen Union, Informatorischer Vermerk, 5945/14 vom 11.02.2014, S. 21.
14 S. o. Fn. 9.
Drucksache 18/1340 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
C. Einrichtung eines SRM auf Grundlage einer EU-Verordnung
Fraglich ist, ob der SRM auch vollständig aufgrund und im Rahmen der EU-Rechtsordnung eingeführt wer-
den könnte, ohne das Primärrecht der EU zu ändern.15
I. Vereinbarkeit mit Unionsrecht
1. Kompetenz der Europäischen Union: Art. 114 AEUV
Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedarf jegliches Unionshandeln einer Übertragung der
entsprechenden Zuständigkeit durch die Mitgliedstaaten (Art. 4 Abs. 1 EUV). Eine Kompetenz zur Einrich-
tung des SRM könnte insbesondere aus Art. 114 Abs. 1 AEUV folgen, der die Angleichung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts
zum Gegenstand haben, erlaubt. Diese Norm bildet auch die Grundlage für die geplante SRM-VO.
Der Verweis auf den Binnenmarkt führt zur Einordnung als geteilte Kompetenz (Art. 4 Abs. 2 lit. a AEUV).
Dies bedeutet, dass grundsätzlich sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten in diesem Bereich tätig wer-
den können, letztere jedoch nur, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausübt (Art. 2 Abs. 2
AEUV).
2. Tatbestandsvoraussetzungen
a) Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes
Die Unionsgesetzgebung müsste das Funktionieren des Binnenmarktes (Art. 26 Abs. 2 AEUV) substantiell
und konkret verbessern, indem sie Hindernisse für die Ausübung der Grundfreiheiten oder spürbare Wettbe-
werbsverfälschungen abbaut.16
Bankenaufsicht und -abwicklung sind wirtschaftlich tatsächlich eng miteinander verknüpft. Die Einrichtung
des SRM ermöglicht Gleichlauf und Verzahnung von SSM und einem einheitlichen Abwicklungsregime auf
materiell-rechtlicher und institutioneller Ebene. Für die betroffenen Kreditinstitute bedeutet dies eine stärkere
Vorhersehbarkeit und angemessenere Berücksichtigung ihrer grenzüberschreitenden Tätigkeiten. Kreditinsti-
tute, denen aus der europäischen Bankenaufsicht Wettbewerbsnachteile erwachsen, können diese mit der
Möglichkeit einer SRF-gestützten Abwicklung und dem Hinweis auf transparente und in allen teilnehmenden
Staaten geltende Abwicklungsregeln ausgleichen.17
Die Einrichtung eines Fonds verleiht dem SRM die notwendige Durchsetzungskraft, im Ausnahmefall Ab-
wicklungsmaßnahmen aus den erhobenen Beiträgen finanzieren zu können.18 Unmittelbare Relevanz für den
Binnenmarkt besteht schon dahingehend, dass Wettbewerbsnachteile für Kreditinstitute in Mitgliedstaaten
geringerer Kreditwürdigkeit vermindert werden. Denn mit der durch den SRF bezweckten finanziellen Ent-
flechtung von Unternehmen und Staaten19 werden sich Anleger in weit geringerem Maße auf einzelstaatliche
Hilfsmaßnahmen verlassen brauchen.
15 Dazu ausführlich bereits Eriksson, Zentrale europäische Abwicklungsbehörde und gemeinsamer europäischer Abwicklungsfonds im Rahmen
der Bankenunion: Zur Frage der Notwendigkeit einer Vertragsänderung, Deutscher Bundestag, PE 6 – 3000 – 067/13 vom 23.09.2013 (im
Folgenden: BT-Gutachten); Rat der Europäischen Union, Opinion of the Legal Service: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and
certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation
(EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council – Examination of the proposed legal basis, 13524/13 vom 11.09.2013 (im
Folgenden: Gutachten des Rates); Repasi, Gutachten zur rechtlichen Machbarkeit eines „Single Resolution Mechanism“ (SRM) vom
10.07.2013 (im Folgenden: Repasi, SRM-Gutachten), http://www.sven-giegold.de/wp-content/uploads/2013/07/Gutachten-zur-rechtlichen-
Machbarkeit.pdf (03.03.2013).
16 EuGH, Rs. C-376/98 (Deutschland ./. Kommission und Rat) vom 05.10.2000, Rn. 95, 106f.; Callies/Ruffert/Kahl, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011,
Art. 114 AEUV Rn. 20-24.
17 Begründung des Kommissionsentwurfs, s. o. Fn. 6, S. 6f.; Europäische Kommission, Bankenunion – der einheitliche Bankenabwicklungsme-
chanismus (SRM), http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/banking-union/dg-markt-factsheets-srm_de.pdf (03.03.2014); Repasi,
SRM-Gutachten, S. 2.
18 Zu seiner Erforderlichkeit hinsichtlich der Binnenharmonisierung des Abwicklungsregimes vgl. Gutachten des Rates, Rn. 48-53; zur Erforder-
lichkeit der Ausschusseinrichtung s.u. C I 3 b und c.
19 Art. 26 Abs. 2 BRRD-Parl; Gutachten des Rates, Rn. 55.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/1340
b) Kein kompetenzfremder Hauptzweck
Den Einwand, der SRM diene (vorrangig) der Stabilität des Finanzsystems20 haben sich die EU-Organe er-
sichtlich nicht zu eigen gemacht. Sowohl Kommission und EP als auch der Rat halten den Tatbestand des
Art. 114 Abs. 1 AEUV für erfüllt und stützen ihre SRM-VO-Entwürfe darauf.21. Der bereits beschlossene
SSM, der nach Ansicht der Kommission durch den SRM „logisch ergänzt“ wird,22 wurde ebenfalls – in Tei-
len – auch auf Grundlage des Art. 114 AEUV erlassen.23 Eine solche Organpraxis ist nach der Recht-
sprechung des EuGH jedenfalls nichts gänzlich unbeachtlich. 24
Zudem ist die Zuordnung zu anderen Kompetenztiteln unerheblich, solange die Binnenmarktverbesserung
„nicht nur ein beiläufiges oder ergänzendes Ziel“25 ist. Auch die Zuordnung zu mehreren Rechtsgrundlagen
schließt die Kompetenz der Union nicht aus.26
Des Weiteren ist zwischen dem Harmonisierungszweck und dem Zweck der Regelungen, die ursprünglich
auf mitgliedstaatlicher Ebene divergieren und nunmehr harmonisiert werden sollen, zu unterscheiden. Nicht
der geregelte Sachbereich, sondern die Vereinheitlichung dieses Bereichs auf Unionsebene muss den Bin-
nenmarktbezug aufweisen.27 Dass fondsgestützte Abwicklungsregime der Stabilität des Finanzsystems und
damit insbesondere der europäischen Währungsunion dienen mögen, ändert an dem oben erörterten Binnen-
marktbezug der Harmonisierung nichts. Nur auf diesen kommt es letztendlich aber an.
Anders formuliert verfolgen binnenmarktharmonisierende Maßnahmen regelmäßig andere als die Harmoni-
sierungszwecke, weil den anzugleichenden Vorschriften der Mitgliedstaaten stets andere Zwecke eigen sind.
Dies wird z. B. auch aus Art. 114 Abs. 3 AEUV ersichtlich.
c) Binnenmarktbezug bei differenzierter Geltung
Des Weiteren wird vorgebracht, schon die beschränkte Anzahl teilnehmender Staaten (SRM-VO-Parl) ver-
hindere die tatsächliche Verbesserung des Binnenmarktes, der sich auf alle EU-Mitgliedstaaten erstrecke, und
durch unterschiedliche Regelungen eine Spaltung erfahre.28 Dem steht entgegen, dass dem EU-Recht kein
allgemeiner Grundsatz entnommen werden kann, nach dem der Binnenmarkt nur durch Regelungen, die im
gesamten Unionsgebiet Geltung beanspruchen, gefördert werden kann. Vielmehr kennt das Unionsrecht ver-
schiedene Formen der partiellen Geltung von Rechtsvorschriften, etwa durch die verstärkte Zusammenarbeit
(Art. 20 EUV i.V.m. Art. 326–334 AEUV), Differenzierung bei der Binnenmarktgesetzgebung (Art. 27
AEUV) oder gerade durch die Ausnahmetatbestände des Art. 114 Abs. 4–7 AEUV. Aus Art. 326 Abs. 2
AEUV, der die verstärkte Zusammenarbeit unter die Bedingung stellt, dass sie den Binnenmarkt nicht beein-
trächtigt, lässt sich im Umkehrschluss folgern, dass partiell geltendes Unionsrecht den Binnenmarkt jeden-
falls nicht per se beeinträchtigt; ansonsten hätte diese Bedingung nicht ausformuliert werden müssen.
Vorliegend kann durch die teilweise Vereinheitlichung der Abwicklungsregime die bestehende Fragmentie-
rung zwar nicht aufgehoben, aber zumindest verringert werden. Die territorial partielle Anwendbarkeit ist
außerdem nicht in den Entwürfen zur SRM-VO angelegt, sondern ergibt sich funktional aus Art. 4 SRM-VO-
Parl (bzw. Art. 4 Abs. 1 SRM-VO-Rat), ohne dadurch ab- und ausschließend zu sein. Sowohl der Beitritt zum
Euro-Währungsgebiet als auch eine enge Zusammenarbeit mit der EZB würden zur Geltung des SRM für den
betreffenden Mitgliedstaat führen. Soweit für die differenzierte Anwendbarkeit ein rechtfertigender Sach-
grund vorausgesetzt wird, kann dieser in der Geltung des vorgeschalteten SSM für die Kreditinstitute in den
teilnehmenden Mitgliedstaaten gesehen werden.29 Darüber hinaus sehen die allgemeinen Grundsätze des
20 BT-Gutachten, S. 14f.
21 Vgl. SRM-VO-Parl und SRM-VO-Rat, Bezugsvermerk in der Präambel.
22 Europäische Kommission, Umfassende Reaktion der EU auf die Finanzkrise: Wichtige Schritte in Richtung solider Rahmenbestimmungen für
den Finanzsektor in Europa und einer Bankenunion für den Euroraum, MEMO 14/57 vom 24.01.2014, S.7, http://europa.eu/rapid/press-
release_MEMO-14-57_de.htm?locale=en (05.03.2014).
23 In der ursprünglichen Fassung des Gutachtens hieß es an dieser Stelle lediglich, dass der SSM auf Grundlage des Art. 114 AEUV erlassen
worden sei. Dies war missverständlich, da diese Ausgangsverordnung (Verordnung (EU) Nr. 1024/2013) wegen der Kompetenzübertragung
auf die EZB auf Art. 127 Abs. 6 AEUV gestützt werden musste (s. so auch vorliegend unten S. 21). Die damit im Zusammenhang stehende
Änderungsverordnung (Verordnung (EU) Nr. 1022/2013) wurde hingegen auf Art. 114 AEUV gestützt.
24 EuGH, Rs. 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel ./. Köster, Berodt & Co.) vom 17.12.1970; anders wohl EuGH, Rs.
C-426/93 (Deutschland ./. Rat) vom 09.11.1995 unter Rn. 21, der eine Abänderung der Verträge durch Organpraxis ausschließt. Vorliegend
geht es jedoch um eine bloße Interpretationsfrage.
25 EuGH, Rs. C-377/98 ( Niederlande / Parlament und Rat) vom 09.10.2001, Rn. 27f.
26 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Tietje, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 114 AEUV Rn. 129f.
27 Calliess/Ruffert/Kahl, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 114 AEUV Rn. 20; Dauses/von Danwitz, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, 34. EL
2013, B II Rn. 114.
28 BT-Gutachten, S. 15.
29 Gutachten des Rates, Rn. 74-78, dessen Ausführungen in Art. 4 SRM-VO-Rat reflektiert werden.
Drucksache 18/1340 – 8 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Art. 6 Abs. 1, 1a SRM-VO-Parl (bzw. Art. 6 Abs. 1 SRM-VO-Rat) ein Diskriminierungsverbot gegenüber
Unternehmen nicht teilnehmender EU-Staaten vor.
Der Binnenmarktförderung steht die flexible Zahl teilnehmender Staaten somit nicht entgegen.30
3. Grenzen der Kompetenzausübung
a) Keine Steuerharmonisierung, Art. 114 Abs. 2 1. Var. AEUV
Der SRM dürfte auch nicht der Bereichsausnahme der „Bestimmungen über Steuern“ unterliegen, die nicht
auf Grundlage des Art. 114 Abs. 1 angeglichen werden dürfen. Darunter fällt das materielle Steuerrecht, nicht
aber das Steuerverfahrensrecht.31 Unter Steuern sind Zahlungspflichten mit Finanzierungsfunktion zu verste-
hen, die sich am Leitbild der gegenleistungsunabhängigen Gemeinlast ausrichten. Unter den gemeinsamen
Oberbegriff der „Abgaben“ fallen zudem Gebühren und parafiskalische Abgaben (Sonderabgaben).32
Die von den Kreditinstituten zu entrichtenden Beiträge zum SRF werden nur von einer begrenzten Gruppe
von Abgabenpflichtigen, nicht von der Allgemeinheit erhoben und dienen nicht der Finanzierung des EU-
Haushaltes. Nutznießer des Fonds sind die Kreditinstitute, deren finanzielle Lage und Leistungsfähigkeit
präventiv durch die Möglichkeit und aktuell durch die tatsächliche fondsgestützte Abwicklung verbessert
wird. Deswegen erscheint es auch vertretbar, die Einzahlungen als gegenleistungsbezogen einzustufen. Sie
sind mithin jedenfalls nicht als Steuern einzuordnen.33
b) Der Abwicklungsausschuss als EU-Agentur
Der SRM soll nach allen SRM-VO-Entwürfen von einem Ausschuss für die einheitliche Abwicklung mit
eigener Rechtspersönlichkeit in Kooperation mit den Unionsorganen sowie den nationalen Abwicklungsbe-
hörden umgesetzt werden. Der Ausschuss wird dabei übereinstimmend als Exekutivagentur klassifiziert.34
Die Agentureinrichtung müsste ebenfalls von Art. 114 Abs. 1 AEUV gedeckt sein.
Obwohl dieser seinem Wortlaut nach lediglich “Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungs-
vorschriften der Mitgliedstaaten“ vorsieht, nicht aber die Schaffung neuer Einrichtungen der EU, kann der
Unionsgesetzgeber nach der geltenden ENISA-Rechtsprechung des EuGH Agenturgründungen auf Art. 114
Abs. 1 AEUV stützen, wenn er dies „aufgrund seiner Sachwürdigung (…) für notwendig erachtet“.35 Dies ist
vorliegend geschehen.36
Der Abwicklungsausschuss kann folglich grundsätzlich als Agentur gegründet werden. Entscheidend ist da-
bei, welche Aufgaben, Befugnisse und Entscheidungsspielräume dem gemeinsamen Abwicklungsausschuss
übertragen werden sollen.
c) Aufgabenwahrnehmung und Befugnisse des Abwicklungsausschusses
Die Aufgaben der Agentur müssen einen Beitrag zum Harmonisierungsprozess erbringen und in engem Zu-
sammenhang zu den harmonisierten Bereichen stehen.37
Der Abwicklungsausschuss stellt das institutionelle Zentrum des SRM dar und dient der einheitlichen und
effizienten Umsetzung des mittels BRRD und SRM-VO errichteten materiell-rechtlichen Abwicklungsre-
gimes.38 Er soll jedenfalls das Abwicklungskonzept beschließen (Art. 16 Abs. 3 SRM-VO-Parl, Art. 16 Abs.
5 SRM-VO-Rat) und dessen Umsetzung durch die nationalen Abwicklungsbehörden überwachen
(Art. 25 Abs. 1 SRM-VO-Parl und SRM-VO-Rat). Der unmittelbare Sachzusammenhang der Gründung des
Ausschusses mit dem einheitlichen Abwicklungsregime liegt folglich unproblematisch vor.39
30 So auch Repasi, SRM-Gutachten, S. 2f.; Gutachten des Rates, Rn. 68-78, 82.
31 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Tietje, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 114 AEUV Rn. 90.
32 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Seiler, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 113 AEUV Rn. 21.
33 So im Ergebnis auch BT-Gutachten, S. 65 f. m.w.N.
34 Begründungserwägung 19, Art. 19 SRM-VO-Rat und Kommissionsentwurf, dort auch im Finanzbogen für Rechtsakte, S. 6; die SRM-VO-
Parl spricht trotz im Wesentlichen gleicher Ausgestaltung unspezifisch von einer „spezifische[n] Einrichtung der Union mit einer seinen spezi-
fischen Aufgaben entsprechenden spezifischen Struktur“ (Begründungserwägung 19 SRM-VO-Parl).
35 EuGH, Rs. C-217/04 (Vereinigtes Königreich ./. Europäisches Parament und Rat ) vom 02.05.2006, ENISA, Rn. 44.
36 Kommissionsentwurf, S.15-17.
37 EuGH, Rs. C-217/04 (Vereinigtes Königreich ./. Europäisches Parament und Rat ) vom 02.05.2006, ENISA, Rn. 44f.
38 Kommissionsentwurf, S. 13-15.
39 So auch BT-Gutachten, S. 31f. und Gutachten des Rates, Rn. 31-34, 40.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 9 – Drucksache 18/1340
Konnte es bis zur aktuellen ESMA-Entscheidung des EuGH40 zumindest noch als fraglich gelten, ob eine auf
Art. 114 AEUV gestützte EU-Agentur unmittelbar Hoheitsgewalt ausüben darf,41 hat der Gerichtshof dies
nun im Falle der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (EMSA) bejaht.
Demnach setzt die rechtmäßige Übertragung von Befugnissen an Agenturen voraus, dass die Befugnisse
genau eingegrenzt und die Befugnisausübung gerichtlich überprüfbar sind.42 In diesem Rahmen kann die
Agentur eingeschränktes Ermessen ausüben. Eine Eingrenzung der Befugnisse kann durch ihre abschließende
Aufzählung sowie durch Kriterien und Bedingungen, die bei der Ausübung der Befugnisse zu beachten sind,
erreicht werden.43
Der Abwicklungsausschuss beschließt das Abwicklungskonzept (Art. 16 Abs. 8 SRM-VO-Parl) und über-
wacht dessen Umsetzung durch die nationalen Abwicklungsbehörden, an deren Stelle er notfalls tritt (Art. 25
Abs. 1, 26 Abs. 2 SRM-VO-Parl). Er übt mithin erheblichen Einfluss auf den Abwicklungsprozess und Be-
fugnisse unmittelbar gegenüber den betroffenen Unternehmen aus. Dass Agenturen grundsätzlich außenwirk-
same, rechtlich verbindliche Entscheidungen treffen können, ergibt sich auch aus Art. 263 Abs. 5 AEUV.
Deswegen muss der Ausschuss nach Vorgabe des EMSA-Urteils zum einen einer Rechtskontrolle unterwor-
fen sein. Dies ist in Hinblick auf Art. 263 Abs. 1 S. 1 und S. 2 AEUV zu bejahen, der die Möglichkeit von
Nichtigkeitsklagen gegen Einrichtungen der Union vorsieht. Darunter fallen auch Agenturen.44
Zum anderen darf der Abwicklungsausschuss nur genau abgegrenzte Befugnisse ausüben. Auf Grundlage der
SRM-VO-Parl wird sein Handeln jedenfalls nicht durch eine Generalklausel, sondern anhand einzelner
Befugnisnormen (u. a. Art. 16 Abs. 5, 8, Art. 17, 18 Abs. 6, 8, Art. 25 Abs. 1, 2) bestimmt. Diese sind wiede-
rum an detaillierte Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft (vgl. z. B. Art. 16 Abs. 2 SRM-VO-Parl). Er besitzt
ein zweckgebundenes Mandat aufgrund seiner abwicklungsbezogenen Expertise (Art. 43a SRM-VO-Parl)
und unterliegt zahlreichen Berichts- und Kontrollpflichten (Art. 43 SRM-VO-Parl). Er ist ferner eingebunden
in ein umfassendes Regelwerk zum SRM.45
Damit kann davon ausgegangen werden, dass die Ausschusseinrichtung jedenfalls nach der SRM-VO-Parl
einer Überprüfung durch den EuGH standhält.
Anzumerken ist, dass auch der Rat davon ausgeht, durch die SRM-VO dem Ausschuss sogar weitreichendere
Befugnisse übertragen zu können, als dies die SRM-VO-Parl vorsieht. Denn nach Art. 16 Abs. 5, 6 SRM-
VO-Parl soll die Abwicklungsentscheidung von der Kommission auf Grundlage eines Beschlussentwurfs des
Ausschusses getroffen werden, nach Art. 14 i.V.m. Art. 16 SRM-VO-Rat soll der Ausschuss darüber selbst
entscheiden können. Während die Verabschiedung eines Abwicklungskonzepts und dessen Implementierung
mit oder ggf. anstelle der nationalen Abwicklungsbehörden stärker an markttechnischen Gegebenheiten ori-
entiert ist, ließe sich – insofern man die Abwicklungsentscheidung selbst als politisch einordnet – vertreten,
hier sei die Schwelle zu unzulässig delegierter politischer Verantwortlichkeit überschritten.46 Dies kann frei-
lich mit der Kommission als Entscheidungsträger (s.o.) vermieden werden.
d) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit
Nach dem Subsidiaritätsprinzip darf die EU ihre Zuständigkeit nur ausüben, wenn die Ziele der Maßnahmen
auf mitgliedstaatlicher Ebene nicht ausreichend verwirklicht und auf Unionsebene besser verwirklicht werden
können (Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV). Dabei belässt der Gerichtshof der europäischen Union dem europä-
ischen Gesetzgeber einen erheblichen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum47, indem er sich etwa auf die
Wiedergabe der Begründungserwägungen des Gesetzgebungsaktes beschränkt48.
Gerade weil der SRM einen neuartigen Mechanismus zur stringenten Sanierung und Abwicklung von Kredit-
instituten darstellt, liegen empirisch lediglich Negativerfahrungen aus zurückliegenden national gestalteten
Abwicklungen vor, aus denen sich nach Einschätzung der EU-Gesetzgebungsorgane eine in der EU einheitli-
40 EuGH, Rs. C-270/12 (Vereinigtes Königreich ./. Europäisches Parlament und Rat) vom 22.01.2014, EMSA; dazu auch Repasi, Assessment of
the Judgment of the European Court of Justice in Case C-270/12, United Kingdom v Council and European Parliament - Impact of this judg-
ment on the proposal of the SRM regulation vom 23.01.2014, http://www.sven-giegold.de/wp-content/uploads/2014/01/Assessment-ECJ-
Case-C-270-12-and-relevance-for-the-SRM1.pdf (05.03.2014).
41 BT-Gutachten, S. 39f.
42 EuGH, Rs. C-270/12 (Vereinigtes Königreich ./. Europäisches Parlament und Rat) vom 22.01.2014, EMSA, Rn. 53. Auf die weiteren Voraus-
setzungen der „Meroni-Doktrin“ (effektive Kontrolle durch das delegierende Organ, keine Übernahme von politischer Verantwortlichkeit, vgl.
Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 13 EUV Rn. 48) geht der EuGH dabei nicht ein.
43 EuGH, Rs. C-270/12 (Vereinigtes Königreich ./. Europäisches Parlament und Rat) vom 22.01.2014, EMSA, Rn. 45.
44 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Dörr, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 263 AEUV Rn. 25.
45 Dazu s. o. A I zum Hintergrund des SRM.
46 In diesem Sinne wohl Repasi, SRM-Gutachten, S. 7.
47 Bergmann, Stichwort „Subsidiarität“, in: Ders., Handlexikon der Europäischen Union, 4. Aufl. 2012.
48 Vgl. EuGH, Rs. 491/01 (British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco) vom 10.12.2002, Rn. 180-185, 124.
Drucksache 18/1340 – 10 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
che Bankenabwicklung aufdrängt. Zweifeln hinsichtlich der Notwendigkeit einer eigenen EU-Behörde (statt
bloßer Anwendung des sich aus der BRRD und der SRM-VO ergebenden materiellen Abwicklungsrechtes
durch mitgliedstaatliche Behörden) kann deren gesteigerte Effizienz und nationalstaatliche Neutralität entge-
gen gehalten werden, die zu einer wünschenswerten Gleichbehandlung der dem SRM unterworfenen Unter-
nehmen beiträgt.
Hinzu tritt die erhöhte Glaubwürdigkeit des Instrumentariums durch die Zusammenfassung von Mitteln, die
Zweifeln hinsichtlich der Finanzierbarkeit im Hinblick auf Kreditinstitute in weniger solventen Mitgliedstaa-
ten den Boden entzieht.
Die Erläuterungen zum Kommissionsentwurf und die Begründungserwägungen nach der SRM-VO-Parl und
SRM-VO-Rat thematisieren das Subsidiaritätsgebot hinreichend plausibel49 und genügen damit der durch den
Gerichtshof praktizierten Kontrolldichte.
Nach hier vertretener Ansicht gehen die Erfordernisse des Subsidiaritätsprinzips schon nicht über die Tatbe-
standsvoraussetzungen des Art. 114 Abs. 1 AEUV hinaus.50 Liegen diese wie vorliegend vor, bleibt a priori
kein Raum für gleichermaßen effektive Maßnahmen der Mitgliedstaaten.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beschränkt die Ausübung der EU-Zuständigkeiten auf Maßnahmen, die
inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen
(Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 EUV). Aufgrund der reduzierten Kontrolldichte des EuGH, der bereits in Art. 114
Abs. 1 EUV angelegten Erforderlichkeitsprüfung sowie deren nachvollziehbarer Begründung für die Einrich-
tung des SRM51 ist diese auch als verhältnismäßig anzusehen.52
4. Zwischenergebnis zu Art. 114 AEUV
Die Einrichtung des SRM mittels einer EU-VO lässt sich auf Art. 114 AEUV stützen. Ein Rückgriff auf an-
dere der EU primärrechtlich übertragenen Kompetenzen ist damit nicht erforderlich.
Dies gilt insbesondere für einen Rekurs auf Art. 352 Abs. 1 AEUV, der nur unter der Bedingung anwendbar
ist, dass die erforderlichen Befugnisse in den Verträgen ansonsten nicht vorgesehen sind.
5. Vereinbarkeit mit sonstigem Primärrecht
a) Eigenmittelfinanzierung der EU, Art. 311 AEUV
Der Aufbau des SRF dürfte auch nicht gegen die Vorschriften über die Eigenmittelfinanzierung der EU ver-
stoßen.
Nach Art. 311 Abs. 1, 2 AEUV finanziert sich die Union vollständig aus Eigenmitteln. Daraus wird abgelei-
tet, dass ihr die Kompetenz fehlt, sich außerhalb des in Art. 311 Abs. 3 AEUV festgelegten Verfahrens, das
die Einnahmen der Union auf die von den Mitgliedstaaten zu ratifizierenden Eigenmittelbeschlüsse be-
schränkt, zusätzliche Quellen zur Deckung des eigenen Finanzbedarfs zu erschließen.53 Alle Eigenmittel
müssen demnach durch einstimmiges Votum der finanzautonomen Mitgliedstaaten und im Vorhinein der
Union zugewiesen worden sein.54
Die Errichtung des SRF unter Verwaltung des Abwicklungsausschusses mittels Beitragserhebung dürfte, da
sie in dem derzeit gültigen Eigenmittelbeschluss55 keine Erwähnung findet, nicht in den EU-Haushalt einflie-
ßen. Zur gegenteiligen Annahme besteht nach der SRM-VO-Parl allerdings auch keinen Grund: Der SRF soll
im Eigentum und unter der Verwaltung des Ausschusses stehen (Art. 64 Abs. 3, 70 Abs. 1), und seine Errich-
tung und Verwendung sind mehrfach (Art. 62 Abs. 4, Art. 64 Abs. 2 S. 1, Art. 71) streng zweckgebunden an
den Einsatz der Abwicklungsinstrumente des Ausschusses sowie die Deckung dessen Verwaltungskosten
(Art. 62 Abs. 1).
Der Haushalt der EU i.S.d. Art. 311 Abs. 2 AEUV kann nach der Rechtsprechung des EuGH auch nicht so
weit verstanden werden, dass jede bereichsspezifische Finanzierung, die in einem Bereich erhoben wird und
auch dort verbleibt, als Teil des allgemeinen Haushalts unter den Eigenmittelbeschluss fiele.56
49 Kommissionsentwurf, S. 7f; SRM-VO-Rat, Begründungserwägungen 1b, 3, 4, 5, 71; SRM-VO-Parl, Begründungserwägungen 7, 7b, 11, 71.
50 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Tietje, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 114 AEUV Rn. 58f. m.w.N.
51 Kommissionsentwurf, S. 8.
52 So im Ergebnis auch BT-Gutachten, S. 41.
53 Calliess/Ruffert/Waldhoff, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 311 AEUV Rn. 2.
54 Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 5. Aufl. 2011, S. 88ff. Rn. 2, 15, 17f.
55 Beschluss des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, 2007/436/EG, Euratom.
56 EuGH, Rs. 265/87 (Schräder ./. Hauptzollamt Gronau) vom 11.07.1989, Rn. 10.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 11 – Drucksache 18/1340
Es kann mithin ausgeschlossen werden, dass der Fonds auf Grundlage der SRF-VO-Parl vertragswidrig der
Finanzierung des Haushaltes der EU dient.57 Nach der inhaltlichen Ausgestaltungsvorstellung des Rates wer-
den die Beiträge national erhoben und die nationalen Teilfonds schrittweise verschmolzen, sodass die Sepa-
rierung von unionalen Eigenmitteln dort erst recht anzunehmen ist.
b) Keine Verletzung der Haushaltsautonomie der teilnehmenden Staaten
Davon abzugrenzen ist der ebenfalls aus der Geschlossenheit des EU-Eigenmittelsystems und der Eigenstän-
digkeit des EU-Haushalts folgende Grundsatz, die Haushaltsautonomie der Mitgliedstaaten zu wahren.
Konkret müsste der SRM so ausgestaltet sein, dass insbesondere durch den Aufbau des SRF und die daraus
finanzierte Nutzung von Abwicklungsinstrumenten die teilnehmenden Staaten nicht gegen ihren Willen fi-
nanziell verpflichtet werden können.
Die Beiträge sollen allerdings keinesfalls von den Staaten, sondern von den dem Mechanismus unterworfe-
nen Kreditinstituten gezahlt werden (Art. 62 Abs. 1 SRM-VO-Parl). Der aus ihren Beiträgen zu bildende SRF
finanziert die Maßnahmen des Abwicklungsausschusses im Rahmen des Abwicklungsplans nach Erschöp-
fung des Bail-ins. Diese Maßnahmen sowie alternative Finanzierungsmöglichkeiten nach Art. 69 aller SRM-
VO-Entwürfe greifen nach Art. 64 Abs. 2, 69 Abs. 3 SRM-VO-Parl und Art. 54 Abs. 1, Art. 69 Abs. 3 SRM-
VO-Rat nicht in die Haushalte der teilnehmenden Mitgliedstaaten ein.
Teilweise wird auf die besondere Problematik in der Aufbauphase des Fonds hingewiesen, in der mangels
ausreichender Mittel zur Finanzierung der Abwicklungsinstrumente eine besondere Gefahr gesehen wird, auf
staatliche Gelder zurückzugreifen.58 In diesem Zusammenhang wird Art. 51 Abs. 3 SRM-VO des Kommissi-
onsentwurfs zitiert, der die Möglichkeit vorsah, dass ein Ausschussbeschluss der haushaltspolitischen Ver-
antwortlichkeit eines Mitgliedstaates vorgreifen könnte.
Dem ist vorweg zu entgegnen, dass der sicher missverständliche Passus des Kommissionsentwurfs in die
weiteren Verordnungsentwürfe nicht übernommen wurde. Außerdem gilt die zuvor beschriebene Trennung
zwischen SRF und Haushalt des Ausschusses einerseits und den nationalen Budgets andererseits selbstver-
ständlich auch in der Aufbauphase des Fonds. Für den Fall, dass Fondsmittel nicht ausreichen, sollen von den
Kreditinstituten ex-post-Beiträge erhoben werden (Art. 67 Abs. 1 SRM-VO-Parl) und nachrangig Darlehen
bei Abwicklungsfinanzierungsmechanismen nicht teilnehmender Mitgliedstaaten (Art. 68 SRM-VO-Parl)
und dritter Stellen (Art. 69 SRM-VO-Parl) zur Finanzierung dienen. Der Hinweis, dass damit in Verbindung
stehende Aufwendungen allein vom Ausschuss getragen werden, findet sich zwar nur in Art. 69 Abs. 3 SRM-
VO-Parl, gilt aber gleichermaßen für Art. 68 SRM-VO-Parl.
Der SRM trifft also durchaus Vorkehrungen für den Fall, dass Fondsmittel nicht ausreichen, ohne bei deren
Ausgleich auf mitgliedstaatliche Haushaltsmittel zurückzugreifen. Dieses strikte Trennungsprinzip (vgl. Art.
64 Abs. 2 SRM-VO-Parl) bindet den Ausschuss und die anderen Beteiligten und ist gerichtlich durchsetzbar,
etwa im Rahmen von Nichtigkeitsklagen gegen Ausschussentscheidungen (Art. 263 Abs. 1, 2 AEUV). Mit
möglichen zukünftigen Verstößen gegen die rechtlichen Grundlagen des SRM lässt sich jedoch nicht die
Unionsrechtswidrigkeit derselben begründen. Eine Missbrauchsgefahr wäre rechtlich nur relevant, wenn sie
der SRM-VO immanent wäre. Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden.
Auch die Finanzverwaltungshoheit der Mitgliedstaaten spricht nicht gegen die Errichtung des SRF auf
Grundlage der SRM-VO. Die Beiträge könnten auf Grundlage der VO und entsprechender Begleitgesetz-
gebung der Mitgliedstaaten von deren nationalen Stellen erhoben werden, wie dies etwa im Bereich der Zoll-
erhebung praktiziert wird.
c) Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts
Der Grundsatz, dass EU-Recht in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen gilt (arg e Art. 52 Abs. 1 EUV),59
könnte durch die partielle Anwendbarkeit des SRM auf teilnehmende Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden.
Dies folgt aus der Überlegung, dass die uneinheitliche Anwendbarkeit des EU-Rechts im Primärrecht der EU
57 So auch das BT-Gutachten, S. 62f. und Gutachten des Rates, Rn. 60-67, das explizit darauf hinweist, dass auch das erhebliche Zielvolumen
des SRF an seiner rechtlichen Zuordnung nichts ändert (Rn. 67).
58 BT-Gutachten, S. 63f.; Gutachten des Rates, Rn. 56-58. Eben diesen Bedenken scheint das vorgeschlagene Draft-IGA Rechnung tragen zu
wollen, indem es die Nutzung des Fonds in der Aufbauphase besonderen Bedingungen unterwirft. Die Aufspaltung in nationale Teilfonds und
deren vorrangige Nutzung für die Unternehmen dieses Staates dient jedoch schon deswegen deren Budgethoheit, weil es sich nicht um
Staatsmittel, sondern privat finanzierte Fondsbeiträge handelt. Diese unterliegen nicht der Haushaltsautonomie der Mitgliedstaaten.
59 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Tietje, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 52 EUV Rn. 3.
Drucksache 18/1340 – 12 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
nur in Ausnahmefällen und explizit vorgesehen ist, diese Voraussetzungen aber im vorliegenden Fall nicht
erfüllt seien.60
Anknüpfend an obige Ausführungen61 stellt sich die Ausgestaltung des SRM aber gerade nicht als Ausnah-
meregelung für oder Abgrenzungsregelung gegen eine Gruppe von Mitgliedstaaten dar. Ob Kreditinstitute
dem SRM unterfallen, richtet sich danach, ob sie bereits dem SSM unterliegen, der u. a. durch das Initiativ-
recht der EZB (übereinstimmender Art. 16 Abs. 1 SRM-VO) eng mit dem SRM verknüpft ist. Die Anwend-
barkeit des SRM begründet sich somit nicht endgültig und territorial, sondern funktional. Einer unionsver-
traglichen besonderen Rechtfertigung bedarf diese Differenzierung qua Lebenssachverhalt hingegen nicht.62
Die avisierte SRM-VO gilt tatsächlich in allen Mitgliedstaaten der EU und wirkt sich z. B. hinsichtlich der
Zusammenarbeit zwischen dem Abwicklungsausschuss und den Abwicklungsbehörden nicht teilnehmender
Mitgliedstaaten63 auch auf diese aus.
Für die Zulässigkeit einer gewissen differenzierten Anwendbarkeit der SSM und SRM spricht schon ganz
allgemein der Umstand, dass diese Mechanismen Folgeerscheinungen (spill-over) der unstrittig und nach
ihrer rechtlichen Ausgestaltung unterschiedliche Integrationsniveaus umfassenden Wirtschafts- und Wäh-
rungsunion darstellen.
6. Zwischenergebnis
Die Einrichtung eines SRM verstößt nicht gegen höherrangiges EU-Recht. Zweifeln hinsichtlich der konkre-
ten Ausgestaltung könnten durch geringfügige Änderungen oder Ergänzungen der Entwürfe Rechnung getra-
gen werden.
Ohnehin lassen Art. 1 ii), Art. 13 Abs. 2 Draft-IGA dessen provisorische Charakter erkennen. Selbst nach
Ansicht der Befürworter einer temporären Auslagerung kann der SRM letztendlich in die EU-Rechtsordnung
überführt werden. Dass nach dieser Zeit die Ausgangslage allerdings eine andere ist, darf bezweifelt werden.
So werden z. B. auch später abwicklungsbedingt Beiträge nacherhoben werden müssen.
II. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz
Eine europäische Gesetzgebung, die sich nicht auf die durch die deutschen Zustimmungsgesetze zu den Ver-
trägen übertragenen Kompetenzen stützen kann, verstößt als solche zwar nicht gegen das Grundgesetz. Da sie
– bildlich gesprochen – aber nur durch das Tor des Art. 23 Abs. 1 GG Einlass in die deutsche Rechtsordnung
finden kann, würde sie bei fehlender Kompetenzgrundlage oder Verstoß gegen die in Art. 23 Abs. 1 GG nie-
dergelegten Bedingungen keine Bindungswirkung entfalten.64
1. Kein ausbrechendes Unionsrecht
Die Einrichtung eines SRM kann auf Art. 114 AEUV gestützt werden und würde damit nicht ultra vires er-
folgen.
2. Integrationsfester Identitätskern, Art. 23 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3 GG
a) Haushaltsautonomie des Bundestages
Zum integrationsfesten Identitätskern des Grundgesetzes gehört nach Art. 23 Abs. 1 S. 3, Art. 79 Abs. 3, Art.
20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 GG auch das Demokratieprinzip, das die Souveränität des Volkes beinhaltet. Aus-
prägung dieses Gedankens demokratischer Legitimation ist, dass dem direkt gewählten Deutschen Bundestag
wesentliche Entscheidungsbefugnisse verbleiben müssen.65 Als eine dieser wesentlichen Entscheidungsbe-
fugnisse gilt seine Budgetverantwortung, der er sich nicht begeben darf. Wesentliche Staatsausgaben und
Belastungen der Bürger eines demokratischen Gemeinwesens bedürfen der parlamentarischen Willensent-
schließung, unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen dürfen anderen Akteuren nicht erteilt werden.66
60 So das BT-Gutachten, S.46-51.
61 S. o. C I 2 c zum Binnenmarktbezug bei differenzierter Geltung.
62 Vgl. Gutachten des Rates, Rn. 73-75. Diesem Ergebnis schließen sich die an der Unionsgesetzgebung beteiligten Organe ersichtlich an, indem
sie den Geltungsbereich des SRM übereinstimmend in Art. 4 SRM-VO regeln wollen.
63 Z. B. Art. 30, 68 und 72 aller SRM-VO-Entwürfe.
64 BVerfGE 89, 155 (210) – Maastricht.
65 BVerfGE 213, 267 (356) – Lissabon.
66 BVerfGE 213, 267 (359-361) – Lissabon.; BVerfGE 129, 124 (177-181) – EFS.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 13 – Drucksache 18/1340
Dies kann vorliegend jedoch mit Verweis auf die Trennung der Haushalte (s. o. C V b) verneint werden.
Nach der Ausgestaltung des SRM disponiert der Ausschuss nicht über öffentliche Gelder der teilnehmenden
Staaten und kann diese auch nicht verpflichten.
Die weiterführende Gegenüberlegung, durch europäische Abwicklungsentscheidungen könnten staatliche
Sicherungsmaßnahmen greifen, die wiederum ohne Kontrollmöglichkeit des Bundestages den Staatshaushalt
belasteten, verfängt nicht. Denn die Abwicklungsentscheidung oder Anwendung der Abwicklungsinstrumen-
te haben allenfalls reflexhafte Auswirkung auf die Staatsausgaben. Davor bzw. dazwischengeschaltet ist die
staatliche Garantieentscheidung zugunsten des betroffenen Unternehmens.67
b) Mögliche Sicherungsmechanismen
Der Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages könnte überdies auch im Rahmen einer EU-Verordnung
und nicht nur durch Abschluss eines IGA68 Rechnung getragen werden. So wird die Rechtsfigur der Integra-
tionsverantwortung vom BVerfG auch auf den Sekundärrechtserlass nach Art. 352 AEUV angewendet (s.
nun § 8 IntVG); überdies hat der Deutsche Bundestag auch zur Nutzung der Rechtsgrundlage des Art. 127
Abs. 6 AEUV für die Übertragung von Befugnissen auf die EZB im Rahmen des Aufsichtsmechanismus
SSM zuvor ein Gesetz erlassen, durch das der deutsche Vertreter im Rat zur Mitwirkung am Erlass ermäch-
tigt wurde.69 Zwar sieht Art. 114 Abs. 1 AEUV anders als Art. 127 Abs. 6 und Art. 352 AEUV kein
Einstimmigkeitserfordernis im Rat vor, sodass der deutsche Vertreter den Erlass der SRM-VO nicht verhin-
dern könnte. Ein positives Votum des Bundestages hätte dessen ungeachtet jedoch legitimierende Wirkung.
Auch nach Auffassung der Bundesregierung scheint die Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages
auch bei ausschließlich europarechtlicher Errichtung des SRM gewahrt werden zu können; anders lässt sich
der Hinweis, die Bundesregierung wäre zu einer Errichtung auf Grundlage des Art. 352 AEUV bereit gewe-
sen70 (unter daran anknüpfender Anwendung von § 8 IntVG), nicht sinnvoll deuten.
Im Hinblick auf die Ausgestaltung der SRM-VO wäre es überdies möglich, für all diejenigen Beschlüsse des
Abwicklungsausschusses, die haushaltswirksam im oben genannten Sinne sein könnten,71 Einstimmigkeit in
den Beschlussorganen vorzusehen und die Beschlussfassung im deutschen Recht durch Vorschriften zu flan-
kieren, die ebenfalls – wie §§ 2 ff. StabMechG, § 2 ESMG oder §§ 3 ff. ESMFinG – eine vorherige Zustim-
mung des Deutschen Bundestages erfordern. Dies mag aus Sicht des Unionsrechts zwar als Fremdkörper und
– erneuter – deutscher Sonderweg erscheinen, beeinträchtigt die Integrität und Autonomie der Unionsrechts-
ordnung aber weniger drastisch als eine Auslagerung bestimmter Mechanismen in ein IGA.
c) Keine Umgehung durch völkerrechtliche Ausgestaltung
Ginge man entgegen der hier vertretenen Auffassung von einem Eingriff in die Budgethoheit des Gesetzge-
bers oder anderer integrationsfester Grundsätze aus, kann diesen Bedenken auch nicht durch eine völkerrecht-
liche Teilausgestaltung des SRM Rechnung getragen werden.
Sowohl EU-Rechtsakte als auch zwischenstaatliche Vereinbarungen, die in engem Zusammenhang mit der
EU-Rechtsordnung stehen, unterliegen nach der Rechtsprechung des BVerfG den Integrationsgrenzen des
Art. 23 Abs. 1 GG, da es sich um Angelegenheiten der Europäischen Union handelt.72 Maßgeblich ist damit
nicht die Rechtsnatur, sondern vielmehr der Inhalt der jeweiligen Regelung.
Aus verfassungsrechtlicher Sicht kann somit mittels eines IGA nichts anderes herbeigeführt werden, als auch
im unionsrechtlichen Rahmen zulässig wäre.73
67 So zu recht Repasi, SRM-Gutachten, S. 10f.
68 Dies betont hingegen Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Dr. Michael Meister vom 17.01.2014, BT Drs. 18/298, S.17.
69 Gesetz zum Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kredit-
institute auf die Europäische Zentralbank vom 25. Juli 2013, BGBl. 2013 II S. 1050.
70 Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Dr. Michael Meister vom 17.01.2014, BT Drs. 18/298, S.17.
71 Dazu zählen etwa Regelungen und Entscheidungen zu den Beiträgen, die von den Kreditinstituten erhoben werden (vgl. BVerfG, 129, 124
(179) unter Rn. 126). Insbesondere Erhöhungen und außerordentliche Beiträge könnten an ein Votum des Bundestages rückgekoppelt werden.
72 BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012 – ESM-Vertrag, Rn. 182 (zitiert nach juris); Herdegen, Europarecht, 15. Aufl. 2013, § 23 Rn. 10.
73 BVerfGE 129, 124 (180) – EFS; BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012 – ESM-Vertrag, Rn. 119 (zitiert nach juris); gleiches gilt im Übrigen
auch für die Wahl der Rechtsgrundlage innerhalb des Unionsrechts.
Drucksache 18/1340 – 14 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
D. Teilweise Auslagerung des SRM in ein IGA
Der dritte Teil des Gutachtens befasst sich mit der Frage, ob eine zwischenstaatliche Vereinbarung über Teile
des SRM, wie sie das vorliegende Draft-IGA vorsieht, gegen EU-Recht verstößt.74
Die Mitgliedschaft in der EU steht völkerrechtlichen Aktivitäten der Mitgliedstaaten nicht als solche entge-
gen, selbst wenn diese in unmittelbarer Sachnähe zum Unionsrecht und zur Erreichung unionaler Ziele wie
etwa der Stabilisierung der Währungsunion stattfinden.75
Die auswärtige Gewalt der Mitgliedstaaten erfährt durch und aus Sicht des Unionsrechts jedoch wesentliche
Einschränkungen insofern, als dabei die Kompetenzordnung der EU und geltendes Unionsrecht gewahrt blei-
ben müssen.76
I. Kompetenzordnung der EU
Die Zulässigkeit mitgliedstaatlicher IGA richtet sich damit zuvorderst nach den ihnen verbleibenden Kompe-
tenzen. Ohne Kompetenzübertragung an die EU können die Mitgliedstaaten grundsätzlich unbeschränkt tätig
werden, im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeiten (Art. 2 Abs. 1, 3 AEUV) hingegen handelt nur die
EU, ohne dass die Mitgliedstaaten neue Bindungen eingehen dürften77
1. Ausschließliche Unionskompetenz, Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 2 AEUV
Vorliegend könnten sich die teilnehmenden Staaten mit Abschluss des Draft-IGA eine ausschließliche Kom-
petenz der Union anmaßen. Denn nach Art. 3 Abs. 2 AEUV besitzt die Union „die ausschließliche Zustän-
digkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, [soweit] der Abschluss einer solchen Übereinkunft
(…) gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“. Nach der EuGH-
Entscheidung in der Rechtssache Pringle (C-370/12) ergibt sich daraus (unter Rn. 101), dass es den Mitglied-
staaten untersagt ist, untereinander eine Übereinkunft zu schließen, die gemeinsame Regeln beeinträchtigen
oder deren Tragweite verändern könnte.78
Die Veränderung der Tragweite gemeinsamer Regeln ist für den SRM offensichtlich: Die gesamte Anwend-
barkeit der verbleibenden SRM-VO-Rat soll gemäß Art. 88 Abs. 2 SRM-VO-Rat unter die Bedingung ge-
stellt werden, dass die Verschmelzung der nationalen Teilfonds eingetreten ist. Genau dies regeln Art. 1 Abs.
1 i), Art. 3 ff. Draft-IGA. Noch deutlicher werden Art. 1 Abs. 2 S. 3 SRM-VO-Rat:
„The use of the Fund shall be contingent upon the entry into force of an agreement among the participating
Member States (hereinafter called the Agreement) on transferring the funds raised at national level towards
the Fund as well as on a progressive merger of the different funds raised at national level to be allocated to
national compartments of the Fund;”
und Art. 70a Abs. 1 SRM-VO-Rat:
„The use of the Fund shall be contingent upon the Agreement where the participating Member States agree to
transfer the contributions that they raise at national level in accordance with the BRRD and SRM Regulation
to the Fund and shall be in accordance with the principles laid down in that agreement.”
Das finanzielle Rückgrat des gesamten SRM, der einheitliche Fonds, der mit der BRRD und der SRM-VO
eine Einheit bildet, soll somit zwischenstaatlich determiniert werden.
Diese Konstruktion verstößt folglich gegen die Kompetenzordnung in der Auslegung der Pringle-
Entscheidung.
74 Dazu bereits Repasi, Short Study: An intergovernmental treaty on the SRM violates European law and can be challenged in the court vom
16.01.2014 (im Folgenden: Short Study), http://www.sven-giegold.de/wp-content/uploads/2014/01/short-study-IGA-v-EU-law.pdf
(06.03.2014).
75 EuGH, Rs. C 370/12 (Pringle ./. Ireland) vom 27.11.2012.
76 EuGH, Rs. C 370/12 (Pringle ./. Ireland) vom 27.11.2012, Rn. 69, 91 ff.
77 Oppermann/Classen/Nettesheim Europarecht, 5. Aufl. 2011, S. 631 Rn. 12.
78 Dieses Element der Pringle-Entscheidung ist zwar prinzipiell angreifbar, da die in Art. 3 Abs. 2 AEUV angesprochenen „internationalen
Übereinkünfte“ bei systematischer Auslegung nur solche mit Drittstaaten und internationalen Organisationen sein können (s. Überschrift „Ti-
tel V. Internationale Übereinkünfte“ vor Art. 216 AEUV und den Wortlaut des Art. 216 Abs. 1 AEUV: „Die Union kann mit einem oder meh-
reren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen eine Übereinkunft schließen, ...“; dazu auch Herrmann, Pringle v.
Ireland, AJIL 107 (2013), 410 (416)). Gleichwohl ist der Grundgedanke des EuGH, dass ein inter se-Abkommen der Mitgliedstaaten das Uni-
onsrecht nicht beeinträchtigen darf, zutreffend; hierbei handelt es sich aber vorrangig um ein materiell-rechtliches, nicht um ein
kompetenzielles Argument. Für die Begutachtung wird dessen ungeachtet die Rechtsprechung des Gerichtshofs als maßgeblich zugrunde ge-
legt.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 15 – Drucksache 18/1340
2. Geteilte Kompetenz, Art. 2 Abs. 2, Art. 4 AEUV
Für den vorliegend sachlich einschlägigen Bereich der geteilten Zuständigkeit (Art. 2 Abs. 2, 4 Abs. 1, 2 lit a)
AEUV) ist der Befund weniger eindeutig. In der zu dieser Konstellation ähnlichen Entscheidung in der
Rechtssache Pringle (C-370/12) zur Rechtmäßigkeit eines IGA zwischen den Eurostaaten zur Errichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) hat der EuGH wiederholt auf die fehlende Kompetenz der Uni-
on in Hinblick auf den ESM abgestellt.79 Allerdings hatte der Gerichtshof in dieser Rechtssache auch nur
über die Vereinbarkeit des ESM-Vertrages mit der Koordinierungskompetenz der EU nach Art. 5 Abs. 1
AEUV sowie der Vertragsabrundungskompetenz des Art. 352 AEUV zu entscheiden. Zu letzterer stellte der
Gerichtshof fest, dass eine Pflicht zu ihrer Nutzung nicht bestehe. Daraus lässt sich für geteilte Zuständigkei-
ten allerdings nichts ableiten: die Koordinierungskompetenz für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten
stellt einen eigenständigen, weniger in die Souveränität der Mitgliedstaaten eingreifenden Kompetenztypus
dar. Art. 352 AEUV setzt gerade das Fehlen einer Unionskompetenz voraus, weswegen den Mitgliedstaaten
hier tatsächlich ein Wahlmöglichkeit zu seiner Nutzung zuzugestehen ist.
Im Umkehrschluss ließe sich damit argumentieren, dass bestehende Kompetenzen jedenfalls bei konsentier-
ten Maßnahmen der Mitgliedstaaten auch genutzt werden müssen.80 Diese sind durch gegenseitige Bindun-
gen regelmäßig schwerer reversibel als Einzelmaßnahmen – genau diese Reversibilität wird aber verlangt,
sobald die EU in diesem Bereich tätig wird (Art. 2 Abs. 2 AEUV).
Im Ergebnis lässt damit eine geteilte Zuständigkeit der Union lediglich das individuelle und voneinander
unabhängige Handeln der Mitgliedstaaten unberührt. Kollektives Handeln der Mitgliedstaaten hingegen ist
auch im Bereich der geteilten Zuständigkeiten an die Nutzung der unionsrechtlich verfügbaren Formen ge-
bunden, sei es bei Beteiligung aller Mitgliedstaaten, sei es im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit nur
einiger weniger Mitgliedstaaten.
Wollte man ein IGA dennoch mit einer (zulässigen) Einzelmaßnahme gleichsetzen, käme es darauf an, ob die
Union ihre Zuständigkeit bereits ausgeübt hat (Art. 2 Abs. 2 S. 2 AEUV). Hier könnte man an eine Stillhalte-
verpflichtung denken, wenn die Kommission bereits einen konkreten Harmonisierungsvorschlag gemacht hat,
und die mitgliedstaatliche Regelung dazu dient, eine unionsweite Einigung zu verhindern.81
Die SRM-Gesetzgebung der EU wäre auf Grundlage des Art. 114 AEUV rechtlich als Ganzes möglich. Mit
dem Abschluss des Draft-IGA sollen hingegen vollendete Tatsachen geschaffen werden und damit eine alle
Mitgliedstaaten der Union umfassende Einigung ausgeschlossen werden.
II. Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, Art. 13 Abs. 2 EUV
Der in Art. 4 Abs. 3 und Art. 13 Abs. 2 EUV niedergelegte Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen
der Union und den Mitgliedstaaten bzw. innerhalb der Unionsorgane verbietet die Verschiebung von primär-
rechtlich angelegten Befugnisstrukturen und gebietet die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts und
der bestehenden Verfahrensordnung.82
Die vorliegend beabsichtigte Auslagerung eines Teilbereichs aus einem andauernden Gesetzgebungsverfah-
ren durch den Rat nimmt der Kommission und dem EP jegliche Einflussmöglichkeiten und beraubt sie ihrer
vorgesehenen Verfahrensstellung als Trilogpartner und Co-Gesetzgeber (betreffend das EP) im Rahmen des
Art. 294 AEUV. Wäre dies eine zulässige Vorgehensweise, könnten die Befugnisse dieser Organe regelmä-
ßig umgangen werden oder mit dem Hinweis auf einen drohenden mitgliedstaatlichen „Alleingang“ zur Rä-
son des Rates gebracht werden.
In Hinblick auf den Ausschluss nicht teilnehmender Staaten aus den IGA-Verhandlungen gilt entsprechend,
dass deren im Rat vorgesehene Beteiligung entfiele, obwohl sie daran ein berechtigtes und EU-
verfahrensrechtlich geschütztes Interesse haben.83
III. Demokratieprinzip, Art. 10 EUV
Nachdem die Arbeitsweise der Union auf dem Prinzip der repräsentativen Demokratie beruht (Art. 10 Abs. 1
EUV),84 könnte bereits die fehlende Parlamentsbeteiligung nur schwerlich mit diesem Grundsatz zu vereinba-
79 EuGH, Rs. C 370/12 (Pringle ./. Ireland) vom 27.11.2012, Rn. 105, 168, 180.
80 So auch das BT-Gutachten, S. 59.
81 Grabitz/Hilf/Nettesheim/Tietje, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 114 EUV Rn. 65; Repasi, Short Study, S. 4.
82 Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 51. EL 2013, Art. 13 EUV Rn. 30-32.
83 Dies wird im vorliegenden Fall besonders virulent, da der SRM auch Auswirkungen auf nicht teilnehmende Staaten hat, s. o. C I 5 c.
84 Schon zum EWG-Vertrag a.F. in diesem Zusammenhang EuGH, Rs. 138/79 (SA Roquette Frères ./. Rat der Europäischen Gemeinschaften)
vom 29.10.1980, Rn. 33: „Die (…) vorgesehene Anhörung ermöglicht dem Parlament eine wirksame Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren
Drucksache 18/1340 – 16 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
ren sein. Aus Art. 10 Abs. 1 EUV folgt jedenfalls, dass Regelungen, die die Arbeitsweise der EU bestimmen,
einer demokratischen Legitimation auf Unionsebene bedürfen.
Mit dem Draft-IGA soll die Entstehung und die Nutzung des SRF geregelt werden. Dieser soll allerdings
nicht mitgliedstaatlich, sondern vom gemeinsamen Ausschuss, einer EU-Agentur, verwaltet und durch den
Einsatz von Abwicklungsinstrumenten genutzt werden (Art. 70 Abs. 1, 71 Abs. 1 aller SRM-VO-Entwürfe).
Art. 71a SRM-VO-Rat unterwirft seine Nutzung allerdings dem Draft-IGA. Dieses bestimmt daher die Ar-
beitsweise der EU, ohne auf Unionsebene demokratisch legitimiert zu sein.
Keine ausreichende demokratische Legitimation können etwaige Ratifizierungserfordernisse des Draft-IGA
vermitteln. Denn zum einen werden die Parlamente nicht teilnehmender Staaten ausgeschlossen. Zum ande-
ren werden völkerrechtliche Verträge zumeist nur als Ganze zur Annahme oder Ablehnung gestellt, ohne
dass parlamentarische Änderungsvorschläge eingebracht werden können.
IV. Autonomie der Unionsrechtsordnung
Bedenken gegen den Abschluss eines IGA mit einem derart engen Bezug zum Unionsrecht stellen sich über-
dies aus dem Blickwinkel der Autonomie der Unionsrechtsordnung. Diese Überlegungen entsprechen im
Kern denen, die oben unter D I 1 zur Frage einer Beeinträchtigung des Unionsrechts durch das Draft-IGA
ausgeführt worden sind.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs darf durch den Abschluss völkerrechtlicher Verträge –
auch der Union selbst – die Autonomie der Unionsrechtsordnung nicht beeinträchtigt werden. Eine solche
Beeinträchtigung erkennt der Gerichtshof vorrangig immer dann, wenn durch einen völkerrechtlichen Vertrag
Institutionen geschaffen werden, denen die Anwendung von Unionsrecht und deren verbindliche Auslegung
übertragen werden soll.85 Ein solcher Fall liegt hier zwar hier prima facie nicht vor. Allerdings werden bereits
das Inkrafttreten und die Anwendbarkeit der SRM-VO-Rat unter den Vorbehalt des Inkrafttretens des Draft-
IGA gestellt. Der vorgesehene Ausschuss müsste Völkerrecht anwenden, da auf den Fonds nach Maßgabe
des IGA zurückgegriffen werden soll, ohne dass ein Zustimmungsakt der Union vorläge. Durch Vertragsän-
derungen des IGA würden Teile des SRM rein zwischenstaatlich bestimmt werden können. Damit wäre eine
neue Qualität in der Völkerrechtsabhängigkeit des Unionsrechts erreicht, die dessen Autonomie ebenfalls
infrage stellt.
V. Verdichtung zu einer Unionsrechtssetzungsverpflichtung
In der Gesamtschau führen die vorgenannten Argumente dazu, dass bei Vorliegen einer Unionskompetenz
ein völkerrechtliches Handeln der Mitgliedstaaten untereinander in einem sachlich vom Unionsrecht bereits
erfassten Bereich nicht zulässig sein kann. Stünde den Mitgliedstaaten diese Möglichkeit offen, so könnten
sie damit die unionsrechtlichen Vorgaben z. B. für die Beteiligung des Parlaments ebenso umgehen wie die
besonderen Voraussetzungen für eine Verstärkte Zusammenarbeit (Art. 20 EUV, Art. 326 bis Art. 334
AEUV).
Für das Verhältnis zwischen den einzelnen Säulen des Unionsrechts vor dem Vertrag von Lissabon war der
Gerichtshof – allerdings auf Grundlage des Art. 47 EUV a.F. – dementsprechend zu dem Ergebnis gekom-
men, dass eine Rechtssetzungsmaßnahme, die auf eine Kompetenzgrundlage der ersten Säule (dem damali-
gen EGV) gestützt werden konnte, nicht auf eine Kompetenzgrundlage der dritten Säule gestützt werden
durfte.86 Wenn selbst entscheidend ist, welche Rechtsgrundlage innerhalb des Unionsrechts gewählt wird,
dann gilt dies a minore ad maius erst recht für die Wahl der Unionsrechtsordnung als Ganzer.
Auch aus verfassungsrechtlicher Perspektive dürfte der Integrationsauftrag des Art. 23 Abs. 1 GG eher dafür
sprechen, vorhandene unionsrechtliche Instrumente zu nutzen und nicht durch para-unionale Strukturen des-
sen Integrität zu beeinträchtigen. Dessen ungeachtet greifen die verfassungsrechtlichen Einhegungen des Art.
23 GG auch für völkerrechtliche Verträge mit engem Bezug zum Unionsrecht ein.87
der Gemeinschaft. Diese Befugnis ist für das vom Vertrag gewollte institutionelle Gleichgewicht wesentlich. Sie spiegelt auf Gemeinschafts-
ebene, wenn auch in beschränktem Umfang, ein grundlegendes demokratisches Prinzip wider.“
85 Dazu zuletzt EuGH, Gutachten 1/09 vom 08.03.2011, Slg. 2011 I-1137, Rn. 60 ff.
86 EuGH, Rs. C-176/03 (Kommission ./. Rat) vom 13.09.2005, Rn. 38-55.
87 BVerfGE 131, 152 – Unterrichungspflicht
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 17 – Drucksache 18/1340
VI. Zwischenergebnis
Daraus folgt, dass ein IGA wie das vorliegende Draft-IGA zur Umsetzung eines Teilbereichs des SRM gegen
Unionsrecht verstoßen würde.88
E. Zusammenfassung
Insgesamt kann festgehalten werden, dass der geplante SRM einschließlich seines Finanzierungsmechanis-
mus im Rahmen einer einheitlichen Fondslösung auf Art. 114 Abs. 1 AEUV gestützt erlassen werden kann.
Die diesbezüglich vorgetragenen Bedenken greifen insgesamt nicht durch. Auch haushaltsrechtliche Vor-
schriften der Europäischen Union stehen der Einführung eines Fonds, der aus Sonderbeiträgen der abgesi-
cherten Kreditinstitute gespeist wird, nicht entgegen.
Soweit verfassungsrechtliche Bedenken (Haushaltsverantwortung des Bundestages) erhoben werden, kann
diesen auch in einer unionsrechtlichen Konstruktion vollumfänglich Rechnung getragen werden.
Die bestehende Möglichkeit zur Einrichtung des SRM auf unionsrechtlicher Grundlage muss aus unions-
rechtlichen Gründen auch genutzt werden. Sie steht einer auch nur teilweisen Verwirklichung des SRM durch
einen völkerrechtlichen Vertrag (IGA) europarechtlich entgegen.
88 Wie hier Repasi, Short Study, S.2-4; ohne weiter Begründung ablehnend: Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Dr. Michael Meister
vom 17.01.2014, BT Drs. 18/298, S.17.