Vom 22. Mai 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/9724
17. Wahlperiode 22. 05. 2012
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Dr. Konstantin von Notz, Volker Beck (Köln), Memet Kilic,
Nicole Maisch, Jerzy Montag, Tabea Rößner, Claudia Roth (Augsburg), Wolfgang
Wieland, Josef Philip Winkler und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes
(Artikel 5 – Informationszugangsgrundrecht)
A. Problem
Transparenz und Zugang der Bürgerinnen und Bürger zu Informationen sind
notwendige Voraussetzungen für die Meinungs- und Willensbildung der Bür-
gerinnen und Bürger; sie sind notwendige Voraussetzungen für Partizipation,
Teilhabe und Mitbestimmung in einem modernen, lebendigen, demokratischen
Rechtsstaat. Geheimniskrämerei und Undurchschaubarkeit fördern nicht nur
Filz und Korruption, sie erzeugen auch berechtigte Wut bei den Bürgerinnen und
Bürgern. Kompetente Demokratinnen und Demokraten sind nicht damit zu-
frieden, wenn einmal gewählte Volksvertreter über ihren Kopf hinweg intrans-
parente Entscheidungen treffen. Ohne Transparenz und Mitbestimmung fehlt
staatlichem Handeln die Legitimationsgrundlage.
Das Recht jedes und jeder Einzelnen auf Zugang zu Informationen ist im Grund-
gesetz nach noch herrschender Meinung bisher nicht als Grundrecht verankert.
In der Praxis hat sich gezeigt, dass die einfachrechtliche Regelung von Ansprü-
chen auf Zugang zur Information allein, etwa in den allgemeinen Informations-
freiheitsgesetzen und den Umweltinformationsgesetzen des Bundes und der
Länder und im Verbraucherinformationsgesetz nicht ausreicht, um Informa-
tionsansprüche der Bürgerinnen und Bürger wirksam werden zu lassen. Aus
diesem Grund wird die Forderung nach Einfügung eines Informationszugangs-
grundrechts in das Grundgesetz sowohl von den Informationsfreiheitsbeauftrag-
ten des Bundes und der Länder als auch vielfach aus der Wissenschaft und der
organisierten Zivilgesellschaft heraus erhoben. Der demokratiepolitisch bundes-
weit notwendige Paradigmenwechsel vom Amtsgeheimnis als Prinzip hin zu
einer offenen Verwaltung ist ohne verfassungsrechtliche Verankerung eines In-
formationsanspruchs der Bürgerinnen und Bürger kaum vollziehbar.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat bereits im Jahr 2008 einen
Gesetzentwurf zur Einführung eines Informationszugangsgrundrechts ein-
gebracht (Bundestagsdrucksache 16/9607), der aber leider keine Mehrheit ge-
funden hat. Ergänzend zur weiterhin notwendigen Einfügung eines Daten-
schutzgrundrechts in das Grundgesetz trägt der vorliegende Gesetzentwurf mit
einem überarbeiteten Informationszugangsgrundrecht den oben genannten Pra-
xiserfahrungen im Lichte der Fachdebatte Rechnung. Ohne ein im Demokratie-
prinzip und im Rechtsstaatsprinzip wurzelndes individuelles Grundrecht auf In-
formationszugang hinkt Deutschland der europäischen Demokratieentwicklung
Drucksache 17/9724 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
hinterher. Sowohl die Charta der Grundrechte der Europäischen Union als auch
die Verfassungen einer Vielzahl von EU-Mitgliedstaaten enthalten Grundrechte
auf Zugang zu Informationen.
B. Lösung
Es wird ein Grundrecht auf Zugang zu Information in Artikel 5 des Grundgeset-
zes (GG) eingefügt.
C. Alternativen
Beibehaltung des bisherigen Zustands.
D. Kosten
Keine.
Berlin, den 22. Mai 2012
Renate Künast, Jürgen T
licher Stellen, soweit diese öffentliche Aufgaben wahrneh-
men. Der Zugang zu Informationen sonstiger nichtöffent-
licher Stellen ist zu gewährleisten, soweit dies, insbesondere
zum Schutz der Verbraucher oder der natürlichen Lebens-
grundlagen, den überwiegenden Interessen der Allgemein-
heit dient. Das Nähere wird bundesgesetzlich geregelt.“
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
rittin und Fraktion
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/9724
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes
(Artikel 5 – Informationszugangsgrundrecht)
Vom …
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das
folgende Gesetz beschlossen; Artikel 79 Absatz 2 des
Grundgesetzes ist eingehalten:
Artikel 1
Änderung des Grundgesetzes
Nach Artikel 5 Absatz 2 des Grundgesetzes für die
Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt
Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten berei-
nigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom
21. Juli 2010 (BGBl. I S. 944) geändert worden ist, wird
folgender Absatz 2a eingefügt:
„(2a) Jeder hat das Recht auf Zugang zu Informationen
öffentlicher Stellen sowie zu Informationen nicht öffent-
informationsgesetze des Bundes und der Länder sowie das lichen Stellen, soweit diese öffentliche Aufgaben wahrneh-
Verbraucherinformationsgesetz haben in den letzten Jahren
wichtige Ansprüche der Bürgerinnen und Bürger auf Zugang
zu Informationen geschaffen. In der Praxis der Rechts-
men. Als öffentliche Stellen grundrechtsverpflichtet sind
demnach nicht nur Behörden des Bundes und der Länder im
funktionalen Sinne, sondern auch Organe der Rechtspflege
Drucksache 17/9724 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Begründung
A. Allgemeines
Die Einfügung eines Grundrechts auf Informationszugang in
das Grundgesetz dient der Stärkung und Weiterentwicklung
des demokratischen Rechtsstaates. Sie stärkt die Informa-
tionsansprüche der Bürgerinnen und Bürger aus den beste-
henden Informationszugangsgesetzen, insbesondere dem In-
formationsfreiheitsgesetz, dem Umweltinformationsgesetz
und dem Verbraucherinformationsgesetz dadurch, dass das
neue Grundrecht dem Informationsinteresse der Bürgerin-
nen und Bürger in der Abwägung mit anderen privaten und
öffentlichen Interessen den starken Schutz der Verfassung
verleiht.
Bisher enthält das Grundgesetz in Artikel 5 Absatz 1 nach
noch herrschender Meinung lediglich ein Abwehrrecht ge-
gen die Beeinträchtigung des Zugangs zu allgemein zugäng-
lichen Informationsquellen. Dieses Grundrecht gewährt je-
doch nach noch herrschender Meinung dem/der Einzelnen
keinen Anspruch auf Zugang zu und Offenlegung von Infor-
mationen. Es schützt lediglich davor, dass der Zugang zu
denjenigen Informationen, die ohnehin technisch geeignet
und rechtlich dazu bestimmt sind, allgemein zugänglich zu
sein, verwehrt wird.
Daneben gewährt das Grundgesetz nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts sektoriell und in ihrer Reich-
weite eng beschränkte Ansprüche auf Zugang zu Informa-
tionen aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht Artikel 2
Absatz 1 i. V. m. Artikel 1 Absatz 1 (z. B. Recht auf Kennt-
nis der eigenen Abstammung; Recht auf Einsicht in die
Krankenunterlagen), dem Recht auf informationelle Selbst-
bestimmung Artikel 2 Absatz 1 i. V. m. Artikel 1 Absatz 1
GG (beschränkt auf Zugang zu Informationen zur eigenen
Person) sowie der Berufsfreiheit Artikel 12 Absatz 1 GG
(z. B. Schutz der Grundrechtsvoraussetzungen etwa durch
Anspruch auf Informationen etwa über Genehmigungsvo-
raussetzungen oder Besteuerung).
Die Funktion der Transparenz im modernen demokratischen
Rechtsstaat geht jedoch weit über die Sicherung von Voraus-
setzungen individueller Grundrechte und den Zugang zu oh-
nehin allgemein zugänglichen Informationen hinaus. Trans-
parenz im modernen demokratischen Rechtsstaat ist notwen-
dige Voraussetzung für Partizipation und Mitbestimmung
durch die Bürgerinnen und Bürger in allen politischen Berei-
chen, ist Voraussetzung durch effektive Kontrolle durch Öf-
fentlichkeit, Presse und Wissenschaft in einer lebendigen
Demokratie. Im Bereich der öffentlichen Verwaltung wird
durch mehr Transparenz dem gestiegenen demokratischen
Rechtfertigungsdruck Rechnung getragen, der durch den
Wandel und die Flexibilisierung der Aufgaben der Verwal-
tung entstanden ist.
Die allgemeinen Informationsfreiheitsgesetze, die Umwelt-
Informationszugang die in diesen Gesetzen normierten Aus-
kunftsansprüche in vielen Fällen leerlaufen lässt. Dies gilt
insbesondere dann, wenn den einfachgesetzlich normierten
Auskunftsansprüchen der Bürgerinnen und Bürger Betriebs-
und Geschäftsgeheimnisse, Geheimhaltungsinteressen von
Behörden, oder individuelle Rechte auf informationelle
Selbstbestimmungen entgegenstehen. Denn bei der im Ein-
zelfall zu treffenden Abwägung steht regelmäßig ein grund-
rechtlich geschütztes Interesse (z. B. Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnisse, die Artikel 12, 14 GG oder informatio-
nelle Selbstbestimmung Artikel 2 Absatz 1 i. V. m. Artikel 1
Absatz 1 GG) dem einfachgesetzlichen Informationsanspruch
der Bürgerinnen und Bürger gegenüber. Dies hat allein auf-
grund der Normenhierarchie häufig zur Folge, dass im Er-
gebnis der einfachgesetzliche Informationsanspruch zurück-
treten muss. Damit wird – anders als vom Gesetzgeber inten-
diert und demokratiepolitisch notwendig – die Auskunfts-
verweigerung zur Regel statt zu Ausnahme.
Die Verankerung von Informationszugangsgrundrechten in
der Verfassung ist im deutschen und europäischen Verfas-
sungsraum nicht neu. So sind das Prinzip der Öffentlichkeit
von amtlichen Dokumenten und individuelle Informations-
grundrechte zum Beispiel in den Verfassungen Belgiens,
Finnlands und Schwedens verankert, darüber hinaus enthal-
ten viele europäische Nationalverfassungen Grundrechte auf
Zugang zu Umweltinformationen. Die EU-Grundrechtecharta
enthält in Artikel 42 ein allgemeines EU-Grundrecht auf
Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sons-
tigen Stellen der Europäischen Union. In Deutschland ist ein
allgemeines Informationszugangsgrundrecht in Artikel 21
Absatz 4 der Brandenburgischen Verfassung als Bestandteil
eines Grundrechts auf politische Mitgestaltung normiert. In
einer Reihe weiterer deutscher Landesverfassungen sind
Grundrechte auf Zugang zu Umweltinformationen verankert.
Es ist zu erwarten, dass die Einführung eines Grundrechts
auf Informationszugang einen deutlichen Impuls auch für
die notwendige Reform von Informationszugangsregelun-
gen geben wird.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Artikel 5 Absatz 2a – neu)
Durch den neuen Absatz 2a Satz 1 wird die bisher nur
einfachgesetzlich geregelte Informationszugangsfreiheit
verfassungsrechtlich als individuelles Grundrecht festge-
schrieben und im Hinblick auf öffentliche Stellen, die keine
Behörden i. S. v. § 1 Absatz 4 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes sind, ausgeweitet. Das Grundrecht ist ein Jeder-
mann/Jederfrau-Grundrecht, das sowohl gegenüber allen öf-
fentlichen Stellen besteht als auch gegenüber nicht öffent-
anwendung zeigt sich jedoch, dass das Fehlen eines subjek-
tiven, verfassungsrechtlich verankerten Grundrechts auf
und andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen
des Bundes und der Länder, bundes- und landesunmittelbare
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/9724
Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen
Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet der Rechts-
form. Umfasst sind damit auch gesetzgebende Körperschaf-
ten im Bereich des Bundes und der Länder, Kommunalver-
tretungen und sonstige öffentliche Selbstverwaltungsorgane
(z. B. Kommunen und Hochschulen) oder unselbständige
Eigenbetriebe in öffentlicher Hand. Nicht erfasst sind dage-
gen Religionsgemeinschaften, die gemäß Artikel 140 GG in
Verbindung mit Artikel 137 der Weimarer Reichsverfassung
als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert sind;
Gesundheit des Menschen und der natürlichen Lebensgrund-
lagen (Artikel 2 Absatz 2 Satz 1, Artikel 12 Absatz 1, Arti-
kel 14 Absatz 1, Artikel 20a GG) wichtige Werte von Ver-
fassungsrang, die die gesetzliche Normierung von Informa-
tionspflichten solcher Personen rechtfertigen, deren Verhal-
ten erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt und die
Rechtsgüter Dritter haben kann und dadurch das Bedürfnis
nach staatlicher Überwachung und ein Informationsinteresse
der Öffentlichkeit begründet (BVerfG , 1 BvF 2/05, Rn. 167,
192). Darüber hinaus wird durch die Rechtsordnung ein
es sei denn, sie nehmen öffentliche Aufgaben (zum Beispiel
Friedhofsverwaltung) wahr. Die Formulierung schließt den
Informationsanspruch auch im Hinblick auf fiskalisches Be-
hördenhandeln mit ein.
Durch den neuen Absatz 2a Satz 2 wird ein Grundrecht auf
Zugang zu Informationen sonstiger nichtöffentlicher Stellen
geschaffen, das erstmals den Informationszugang zu Infor-
mationen Privater verfassungsrechtlich normiert. Zweck der
Vorschrift ist es, durch die Schaffung individueller Informa-
tionszugangsrechte den Verbraucherschutz und den Schutz
der natürlichen Lebensgrundlagen zu stärken. Sie sichert
bereits bestehende Informationsansprüche gegen Private
verfassungsrechtlich ab, egal ob sie auf völkerrechtlichen,
europarechtlichen oder nationalen Regelungen beruhen. Ei-
ner gesetzlichen, europarechtlichen oder völkerrechtlichen
Neuregelung weitergehender Informationspflichten Privater
steht die Vorschrift in keiner Weise entgegen.
Von der Vorschrift umfasst sind solche privaten Personen
oder Unternehmen, die keine öffentlichen Aufgaben wahr-
nehmen und gegen die daher kein Informationsanspruch aus
Satz 1 besteht.
Die Informationspflicht Privater ist gesetzlich zu regeln. Sie
ist nicht als unmittelbar drittgerichtetes Grundrecht, sondern
allein als Gewährleistungspflicht des Gesetzgebers ausge-
staltet.
Zum Schutz der Grundrechte aller Beteiligten ist das Grund-
recht auf Zugang zu Informationen sonstiger nichtöffent-
licher Stellen auf Konstellationen beschränkt, in denen die
Offenlegung der Information den überwiegenden Interessen
der Allgemeinheit dient. Gegenseitige Informationsansprü-
che im rein privaten Bereich ergeben sich daraus nicht. Der
Auskunftsanspruch umfasst auch den Bereich der Vorsorge,
so dass das Vorliegen einer konkreten Gefahr für das Entste-
hen des Informationsanspruchs nicht erforderlich ist.
Dieses Grundrecht auf Informationszugang gegenüber Pri-
vaten knüpft an die Rechtsprechung des Bundesverfassungs-
gerichts an. Danach sind der Schutz des Lebens und der
hohes Maß an markterheblichen Informationen und Markt-
transparenz ermöglicht, um beispielsweise unlauteren Wett-
bewerb zu bekämpfen, Werberegeln festzulegen und Maß-
nahmen des Verbraucherschutzes zu bewirken, wie die recht-
zeitige und sachgerechte Information der Bevölkerung
(BVerfG, 1 BvR 558/91 vom 26. Juni 2002, Rn. 46).
Das neue Grundrecht auf Zugang zu Informationen Privater
verstärkt daher nicht nur die Informationszugangsrechte der
Einzelnen, sondern auch die staatliche Vorsorgeverpflich-
tung. Das Grundrecht verleiht ein Recht auf Informationszu-
gang vor allem auch gegenüber solchen Privatpersonen und
Unternehmen, die eine faktische Machtposition innehaben,
etwa als Anbieter von unverzichtbaren Grundnahrungsmit-
teln oder durch das Betreiben von Industrieanlagen, deren
Auswirkungen auf die Umwelt für den Einzelnen nicht über-
prüfbar sind.
Dem weit gefassten Anwendungsbereich des Informations-
zugangsgrundrechts steht ein offen gefasster Regelungsvor-
behalt gegenüber. Der Gesetzgeber kann und muss die
Ausgestaltung des Informationszugangsgrundrechts durch
Gesetze, etwa die Änderung der bestehenden Informations-
zugangsgesetze, regeln. Dabei ist der Gesetzgeber verfas-
sungsrechtlich verpflichtet, gegenüber dem Informations-
zugangsgrundrecht Belange des Gemeinwohls und Grund-
rechte Dritter zur Geltung zu bringen. Belange des Gemein-
wohls sind dabei insbesondere der Erhalt und die
Funktionsfähigkeit des Staates als Schutzeinrichtung der
Gesellschaft, aber auch die Wahrung der Menschenrechte
und des Friedens (Artikel 1 Absatz 2 GG). Durch einfach-
gesetzliche Regelungen wird insbesondere das Verhältnis
der Informationszugangsfreiheit zu Datenschutz, Betriebs-
und Geschäftsgeheimnissen und der Funktionsfähigkeit der
Verwaltung, der gesetzgebenden Körperschaften und der
unabhängigen Prüfeinrichtungen (z. B. Rechnungshöfe) zu
regeln sein. Dabei kommt dem Gesetzgeber ein weiter Ein-
schätzungsspielraum zu, der jedoch unter der Maßgabe steht,
dass die Informationszugangsfreiheit als solche grundrecht-
lichen Schutz genießt.