Vom 21. November 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/11586
17. Wahlperiode 21. 11. 2012
Beschlussempfehlung und Bericht
des Haushaltsausschusses (8. Ausschuss)
zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
– Drucksache 17/11138 –
Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets
zur Stabilisierung des Finanzmarktes
(Drittes Finanzmarktstabilisierungsgesetz – 3. FMStG)
A. Problem
Das im Oktober 2008 verabschiedete Finanzmarktstabilisierungsgesetz und die
Erweiterung seines Instrumentariums durch das Finanzmarktstabilisierungser-
gänzungsgesetz im Jahr 2009 haben wesentlich zur Stabilisierung des Finanz-
marktes beigetragen.
Mit dem Zweiten Finanzmarktstabilisierungsgesetz vom 24. Februar 2012 wur-
den neue Anträge auf Maßnahmen des Finanzmarktstabilisierungsfonds bis
Ende 2012 ermöglicht.
Vor der angestrebten Harmonisierung der Bankenrestrukturierungsregeln auf
europäischer Ebene, mit deren Umsetzung erst für Anfang 2015 zu rechnen ist,
könnten nach Ende der Antragsfrist beim Finanzmarktstabilisierungsfonds Pro-
bleme systemrelevanter Banken nur durch die Einlagensicherung oder den Re-
strukturierungsfonds aufgefangen werden. In der jetzigen Situation ist es je-
doch wichtig, im Falle der Krise einer Bank die Möglichkeit zur Anwendung
verschiedenartiger Maßnahmen vorzuhalten. Gerade dann, wenn zwar noch
keine konkrete Gefährdung der Bank besteht, jedoch eine systemgefährdende
Bestandsgefährdung droht und möglicherweise von den Marktteilnehmern er-
wartet wird, können die Maßnahmen nach dem Finanzmarktstabilisierungs-
fondsgesetz (FMStFG) geeignet sein, die Stabilität des Finanzmarktes präven-
tiv zu schützen.
Damit der Bund den Gefahren für die Finanzmarktstabilität auch im Falle einer
systemischen Krise weiterhin begegnen kann, wird mit dem Gesetz über den
31. Dezember 2012 hinaus die befristete Möglichkeit geschaffen, dass erneut
Maßnahmen nach dem FMStFG gewährt werden können.
B. Lösung
Mit dem Gesetz wird über den 31. Dezember 2012 hinaus die bis zum 31. De-
zember 2014 befristete Möglichkeit geschaffen, dass erneut Maßnahmen nach
dem FMStFG gewährt werden können.
Drucksache 17/11586 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Der Gesetzentwurf enthält folgende Regelungen:
1. Zeitlich befristete Öffnung des Finanzmarktstabilisierungsfonds für neue
Anträge
Mit Inkrafttreten des Gesetzes können – vorbehaltlich einer beihilferechtlichen
Genehmigung der Europäischen Kommission – weiterhin Maßnahmen nach
dem FMStFG beantragt werden. Dabei kann das schon bis 2012 zur Verfügung
stehende Instrumentarium vollständig genutzt werden. Die Befristung bis zum
31. Dezember 2014 erfolgt, weil voraussichtlich zum 1. Januar 2015 das Re-
strukturierungsrecht auf europäischer Ebene harmonisiert sein wird. Die Befris-
tung ist zudem ein Instrument der parlamentarischen Mitbestimmung; sie limi-
tiert die Ermächtigung der Exekutive zur Vergabe dieser staatlichen Stützungs-
maßnahmen zeitlich. Darüber hinaus sind Mitbestimmungsmöglichkeiten des
Deutschen Bundestages durch die teilweise Sperrung der Kreditermächtigung
verankert.
2. Verzahnung von Finanzmarktstabilisierungsfonds und Restrukturierungs-
fonds
Bisher sind die Systeme des Finanzmarkstabilisierungsfonds und des Restruk-
turierungsfonds getrennt. Künftig sollen beide Systeme enger miteinander ver-
zahnt werden, um die Risiken der Inanspruchnahme von Haushaltsmitteln
durch mögliche Bankenrettungsmaßnahmen zu verringern. Für etwaige Ver-
luste aus künftigen Maßnahmen des Finanzmarktstabilisierungsfonds wird da-
her auf die Mittel des Restrukturierungsfonds zurückgegriffen. Die Banken
werden dadurch über die von ihnen zu zahlende Bankenabgabe herangezogen,
soweit die Verluste nicht auf Bund oder Länder entsprechend der Höhe ihrer
Beteiligung an stabilisierten Kreditinstituten entfallen. Daher wird zugleich der
Kreis der Antragsberechtigten auf die im Rahmen der Bankenabgabe dem
Grunde nach beitragspflichtigen Banken reduziert.
Zur Verzahnung von Finanzmarkstabilisierungsfonds und Restrukturierungs-
fonds sollte der Lenkungsausschuss – der für beide Fonds gleichermaßen zu-
ständig ist – künftig bei Entscheidungen über Anträge auf Stabilisierungsmaß-
nahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit der einzelnen Maßnahmen prüfen,
ob eine Lösung über den Restrukturierungsfonds möglich und vorzugswürdig
ist.
Die parlamentarische Kontrolle des Restrukturierungsfonds und seiner Verwal-
tung wird künftig durch das Gremium gemäß § 10a Absatz 1 FMStFG wahrge-
nommen.
3. Weitere Änderungen
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) kann zukünftig
nach § 10 Absatz 1b Satz 2 des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) über
den 31. Dezember 2012 hinaus das Vorhalten von zusätzlichen Eigenmitteln
verlangen.
Schließlich werden einige inhaltliche Änderungen und Klarstellungen vorge-
nommen.
Annahme des Gesetzentwurfs in geänderter Fassung mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen
SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
C. Alternativen
Unveränderte Annahme oder Ablehnung des Gesetzentwurfs.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/11586
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Die entstehenden zusätzlichen Haushaltsausgaben sind derzeit nicht exakt zu
beziffern.
E. Erfüllungsaufwand
E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger
Der Gesetzentwurf enthält keine Regelungen, die zu einem Erfüllungsaufwand
bei Bürgerinnen und Bürgern führen.
E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft
Auswirkungen auf das Preisniveau, insbesondere die Verbraucherpreise, sind
nicht zu erwarten. Kosten für die Wirtschaft entstehen, wenn inländische Unter-
nehmen des Finanzsektors von den Möglichkeiten nach diesem Gesetz Ge-
brauch machen und hierfür ein – auch beihilferechtlich vorgegebenes – Entgelt
zu entrichten haben.
Zudem kann es zur Erhebung von Sonderbeiträgen zur Bankenabgabe kom-
men, wenn bei der Endabrechnung des Finanzmarktstabilisierungsfonds die an-
gesammelten Mittel des Restrukturierungsfonds nicht zum Verlustausgleich für
Maßnahmen ab 2013 ausreichen.
Ob dies der Fall sein wird, lässt sich aus heutiger Sicht nicht zuverlässig prog-
nostizieren. Es ist nicht absehbar, ob und in welcher Höhe bei der Endabrech-
nung des Finanzmarktstabilisierungsfonds ein solcher Verlust bestehen wird,
der ausgeglichen werden muss. Wenn die Stabilisierungsmaßnahmen Erfolg
haben, entsteht letztlich kein Verlust und somit keine Belastung aus der Heran-
ziehung des Restrukturierungsfonds.
Bislang ist es bei Garantien des Finanzmarktstabilisierungsfonds nicht zu
einem Ausfall mit der Folge eines Verlustes gekommen; Ausfälle werden aus
heutiger Sicht auch nicht erwartet. Die Höhe der bislang insgesamt gewährten
Rekapitalisierungen beträgt rund 29,4 Mrd. Euro. Endgültig ausgefallen ist bis-
her noch keine dieser Rekapitalisierungen. Insbesondere infolge des Forde-
rungsverzichts privater Investoren zugunsten Griechenlands wurden jedoch
teilweise signifikante Abschreibungen vorgenommen. Ob und wenn ja in wel-
cher Höhe sich sonstige Verluste in Zukunft realisieren, ist aus heutiger Sicht
nicht absehbar. Eine aussagekräftige Bezifferung ist erst mit der Endabrech-
nung des Finanzmarktstabilisierungsfonds möglich.
Davon abgesehen werden die künftig angesammelten Mittel des Restrukturie-
rungsfonds nur zum Ausgleich von Verlusten herangezogen, die aus künftigen
Stabilisierungsmaßnahmen resultieren. Ob und in welcher Höhe in der Zukunft
Stabilisierungsmaßnahmen beantragt und gewährt werden, ist nicht absehbar,
zumal der Lenkungsausschuss zu prüfen hat, ob eine Lösung über das Restruk-
turierungsfondsgesetz vorzugswürdig ist.
Sollte es bei der Endabrechnung des Finanzmarktstabilisierungsfonds zu einem
Verlust aus Maßnahmen ab 2013 kommen, werden die Mittel des Restrukturie-
rungsfonds zum Verlustausgleich herangezogen. Ob diese Mittel zum Ver-
lustausgleich ausreichen, hängt von der Höhe der bis zu diesem Zeitpunkt ein-
genommenen Beiträge zur Bankenabgabe und dem Zeitpunkt der Endabrech-
nung des Finanzmarktstabilisierungsfonds ab, der mit diesem Gesetzentwurf
vom Deutschen Bundestag bestimmt wird.
Drucksache 17/11586 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung
Der Erfüllungsaufwand für die Verwaltung, einschließlich der weiteren Kosten
für die Verwaltung des Fonds durch die BaFin, ist derzeit noch nicht beziffer-
bar.
F. Weitere Kosten
Durch die Heranziehung der Mittel des Restrukturierungsfonds können den
über die Beiträge zur Finanzierung herangezogenen Unternehmen des Finanz-
sektors im Fall eines negativen Schlussergebnisses des Finanzmarktstabilisie-
rungsfonds aus künftig gewährten Stabilisierungsmaßnahmen zusätzliche Kos-
ten über die Erhebung von Beiträgen und gegebenenfalls Sonderbeiträgen ent-
stehen. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass in der Restrukturierungsfonds-
Verordnung Zumutbarkeits- und Belastungsobergrenzen für die beitragspflich-
tigen Kreditinstitute festgelegt sind.
Bei anderen Wirtschaftsunternehmen, insbesondere bei nicht dem Finanzsektor
angehörenden mittelständischen Unternehmen und auch bei sozialen Siche-
rungssystemen, entstehen keine zusätzlichen Kosten.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/11586
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
den Gesetzentwurf auf Drucksache 17/11138 mit folgenden Maßgaben, im Üb-
rigen unverändert anzunehmen:
1. In Artikel 1 Nummer 4 wird in Absatz 1a nach Satz 2 folgender Satz einge-
fügt:
„Sofern der Lenkungsausschuss einer Stabilisierungsmaßnahme zustimmt,
hat er in seiner Entscheidung darzulegen, welche Erwägungen im Rahmen
der Prüfung nach Satz 2 maßgeblich waren.“
2. Artikel 3 wird wie folgt geändert:
a) Der Änderungsbefehl in Nummer 1 wird wie folgt gefasst:
„1. § 3 wird wie folgt geändert:“.
b) Folgende Nummer 4 wird angefügt:
‚4. § 16 Absatz 1 Satz 1 wird wie folgt gefasst:
„Die parlamentarische Kontrolle des Restrukturierungsfonds und sei-
ner Verwaltung wird durch das Gremium gemäß § 10a Absatz 1 des
Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes wahrgenommen.“ ‘
3. Nach Artikel 3 wird folgender Artikel 3a eingefügt:
‚Artikel 3a
Änderung des Kreditwesengesetzes
In § 10 Absatz 1b Satz 2 des Kreditwesengesetzes in der Fassung der Be-
kanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl. I S. 2776), das zuletzt durch
… geändert worden ist, werden die Wörter „bis zum 31. Dezember 2012“
gestrichen.‘
4. Artikel 4 Nummer 1 wird wie folgt gefasst:
‚1. § 3 wird wie folgt geändert:
a) Absatz 1 Satz 4 wird wie folgt gefasst:
„Die Rekapitalisierung erfolgt vorrangig durch Stärkung des Kernka-
pitals.“
b) Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 Satz 2 wird wie folgt gefasst:
„Der Fonds soll darauf hinwirken, dass eine Rekapitalisierung unter
Beteiligung des Fonds grundsätzlich nur nach möglichen Eigenleis-
tungen der Anteilseigner des begünstigten Unternehmens erfolgt.“‘
Berlin, den 7. November 2012
Der Haushaltsausschuss
Petra Merkel (Berlin)
Vorsitzende
Norbert Barthle
Berichterstatter
Carsten Schneider (Erfurt)
Berichterstatter
Dr. Florian Toncar
Berichterstatter
Dr. Gesine Lötzsch
Berichterstatterin
Priska Hinz (Herborn)
Berichterstatterin
Drucksache 17/11586 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Norbert Barthle, Carsten Schneider (Erfurt),
Dr. Florian Toncar, Dr. Gesine Lötzsch und Priska Hinz (Herborn)
A. Allgemeiner Teil
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat in seiner 202. Sitzung am
26. Oktober 2012 den Gesetzentwurf auf Drucksache
17/11138 zur federführenden Beratung an den Haushalts-
ausschuss überwiesen und zur Mitberatung an den Rechts-
ausschuss, den Finanzausschuss, den Ausschuss für Wirt-
schaft und Technologie sowie den Ausschuss für die Ange-
legenheiten der Europäischen Union.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Angesichts der anhaltenden Staatsschuldenkrise im Euro-
raum bestehen weiterhin Gefahren für die Finanzmarkt-
stabilität. Damit der Bund diesen Schwierigkeiten auch im
Falle einer systemischen Krise begegnen kann, wird mit
dem Gesetz die befristete Möglichkeit geschaffen, dass wei-
terhin Maßnahmen nach dem Finanzmarktstabilisierungs-
fondsgesetz gewährt werden können.
Der Gesetzentwurf enthält daher die folgenden Regelungen:
1. Öffnung des Finanzmarktstabilisierungsfonds für neue
Anträge
Mit dem Gesetz wird über den 31. Dezember 2012 hinaus
die bis zum 31. Dezember 2014 befristete Möglichkeit ge-
schaffen, dass erneut Maßnahmen nach dem Finanzmarkt-
stabilisierungsfondsgesetz gewährt werden können.
Die Gewährung von Garantien, die Bereitstellung von Kapi-
talhilfen und die Möglichkeit zur Auslagerung vorüberge-
hend im Wert geminderter Wertpapiere in so genannte Bad
Banks haben seit dem Inkrafttreten des ersten Finanzmarkt-
stabilisierungsgesetzes ganz erheblich die nationalen und
internationalen Finanzmärkte stabilisiert und damit dro-
hende Verwerfungen für die gesamte Wirtschaft verhindert.
Die vorsorgliche Verlängerung dieser Maßnahmen wird
auch in den nächsten beiden Jahren einen Kernbeitrag zur
Sicherung der Finanzmarktstabilität leisten.
Auf europäischer Ebene ist mit der Vorstellung eines Ent-
wurfs der so genannten Restrukturierungsrichtlinie am
12. Juni 2012 ein großer Schritt in Richtung einer Harmoni-
sierung im Bereich des Bankenrestrukturierungsrechts in
Angriff genommen worden. Nach dem gegenwärtigen
Stand der Planungen ist mit einer Umsetzung allerdings erst
für Anfang 2015 zu rechnen. Bis zu der angestrebten Har-
monisierung der Restrukturierungsregeln auf europäischer
Ebene könnten nach bisherigem Ende der Antragsfrist Pro-
bleme systemrelevanter Banken nur durch die Einlagen-
sicherung oder den Restrukturierungsfonds aufgefangen
werden. Das Instrumentarium des Restrukturierungsfonds
kann nicht in jedem Fall als vorbeugende Maßnahme zur
Sicherung der nachhaltigen Stabilität des Finanzmarkt-
systems eingesetzt werden, sondern dient dem Eingreifen
bei einer konkreten Gefahr für ein einzelnes Institut im Fall
einer Systemgefährdung. Maßnahmen nach dem Finanz-
marktstabilisierungsfondsgesetz können geeignet sein, die
Stabilität des Finanzmarktes bis zur Umsetzung harmoni-
sierter Regeln präventiv zu schützen.
Der Bund verfügt über die Gesetzgebungskompetenz nach
Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 des Grundgesetzes. Eine
bundesgesetzliche Regelung ist nach Artikel 72 Absatz 2
des Grundgesetzes zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Angesichts der in-
ternationalen Verflechtungen der Finanzmärkte ist nur ein
national einheitlich agierender Fonds möglich, der für alle
Betroffenen gleiche Regelungen eröffnet.
Im Hinblick auf die Staatsverschuldung ergibt sich kein
Konflikt mit der Schuldenbremse. Sofern überhaupt durch
neue Stabilisierungsmaßnahmen eine Überschreitung der
zulässigen Kreditaufnahme des Bundes ausgelöst würde, ist
ein Beschluss des Bundestages über einen Tilgungsplan er-
forderlich.
Durch die Verlängerung der Frist zur Beantragung von
Maßnahmen des Finanzmarktstabilisierungsfonds verfügt
der Bund weiterhin über ein starkes Instrument zur Sicher-
stellung der Finanzmarktstabilität. Insofern wird durch die-
ses Gesetz auch wirtschaftliche Zukunftsvorsorge betrieben.
Zudem wird eine Voraussetzung für gute Investitionsbedin-
gungen geschaffen bzw. gesichert, so dass eine „Kredit-
klemme“ und negative Auswirkungen auf das Beschäfti-
gungsniveau vermieden werden können. Eine Nachhaltig-
keitsrelevanz bezüglich anderer Indikatoren ist nicht gege-
ben.
2. Verzahnung von Finanzmarktstabilisierungsfonds und
Restrukturierungsfonds
Bisher sind die Systeme des Finanzmarkstabilisierungs-
fonds und des Restrukturierungsfonds getrennt: Stabilisie-
rungsmaßnahmen des Finanzmarktstabilisierungsfonds wer-
den aus Haushaltsmitteln gewährt, während Restrukturie-
rungsmaßnahmen durch den Bankensektor allein getragen
werden. Künftig sollen beide Systeme enger miteinander
verzahnt werden, um die Risiken der Inanspruchnahme von
Haushaltsmitteln durch mögliche Bankenrettungsmaßnah-
men zu verringern. Für etwaige Verluste aus künftigen Maß-
nahmen des Finanzmarktstabilisierungsfonds soll daher auf
die Mittel des Restrukturierungsfonds zurückgegriffen wer-
den. Damit entfällt für etwaige Verluste aus künftigen Stabi-
lisierungsmaßnahmen auch eine Verteilung der Lasten auf
Bund und Länder, soweit eine Lastentragung nicht aus
einem Anteilsbesitz an Kreditinstituten resultiert.
3. Weitere inhaltliche Änderungen und Klarstellungen
Der Zustimmungsvorbehalt des Bundestages (anstelle des
Gremiums gemäß § 10a FMStFG) zu einer künftigen Ver-
ordnung über die Auflösung des Finanzmarktstabilisie-
rungsfonds wird festgeschrieben. Damit wird dem Urteil
des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Februar 2012 (Az.:
2 BvE 8/11) zu § 3 Absatz 3 des Gesetzes zur Übernahme
von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Sta-
bilisierungsmechanismus (StabMechG) Rechnung getragen.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 7 – Drucksache 17/11586
Es wird klargestellt, dass die Inanspruchnahme der Kredit-
ermächtigung des Finanzmarktstabilisierungsfonds für bis
2010 begründete Maßnahmen nicht der sogenannten neuen
„Schuldenbremse“ unterliegt.
Die Anstellungsverträge der Leiter von Abwicklungsanstal-
ten sollen in Anlehnung an § 84 Absatz 1 AktG auf fünf
Jahre befristet werden. Zusätzlich erfolgt die Klarstellung,
dass die Wiederbestellung der Zustimmung der Bundesan-
stalt für Finanzmarktstabilisierung bedarf.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Rechtsausschuss hat den Gesetzentwurf auf Druck-
sache 17/11138 in seiner 100. Sitzung am 7. November
2012 beraten und empfiehlt mit den Stimmen der Frak-
tionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der
Fraktionen SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN, den Gesetzentwurf anzunehmen.
Der Finanzausschuss hat den Gesetzentwurf auf Druck-
sache 17/11138 in seiner 111. Sitzung am 7. November
2012 beraten und empfiehlt ebenfalls mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der
Fraktionen SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN, den Gesetzentwurf anzunehmen.
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat den
Gesetzentwurf auf Drucksache 17/11138 in seiner 84. Sit-
zung am 7. November 2012 beraten und empfiehlt mit
den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen
die Stimmen der Fraktionen SPD, DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den Gesetzentwurf in der
Fassung der angenommenen Änderungsanträge der Frak-
tionen der CDU/CSU und FDP auf Ausschussdrucksachen
17(9)1030 und 17(9)1031 anzunehmen. Die Annahme des
Änderungsanträge auf Ausschussdrucksachen 17(9)1030
und 17(9)1031 erfolgte jeweils mit den Stimmen der Frak-
tionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der
Fraktionen SPD und DIE LINKE. bei Stimmenthaltung der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Euro-
päischen Union hat den Gesetzentwurf auf Drucksache
17/11138 in seiner 75. Sitzung am 7. November 2012 bera-
ten und empfiehlt mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen
SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den
Gesetzentwurf in der Fassung der Änderungsanträge auf
Ausschussdrucksachen 17(21)1310 und 17(21)1311 anzu-
nehmen.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Haushaltsausschuss hat zu dem Gesetzentwurf auf
Drucksache 17/11138 Stellungnahmen von folgenden Sach-
verständigen angefordert:
– Dr. Jens Weidmann, Präsident der Deutschen Bundes-
bank,
– Dr. Elke König, Präsidentin der Bundesanstalt für Fi-
nanzdienstleistungsaufsicht,
– Dr. Christopher Pleister, Sprecher des Leitungsausschus-
ses der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung,
– Bundesverband deutscher Banken e. V.,
– Bundesverband der Deutschen Volks- und Raiffeisen-
banken e. V.,
– Prof. Dr. Dr. h. c. Helmut Siekmann, Johann Wolfgang
Goethe-Universität Frankfurt am Main,
– Prof. Dr. Beatrice Weder di Mauro, Johannes Gutenberg-
Universität Mainz,
– Deutscher Sparkassen- und Giroverband,
– Prof. Dr. h.c. mult. Martin Hellwig, Ph.D., Direktor am
Max-Planck-Institut für Gemeinschaftsgüter, Akademi-
scher Beirat des European Systemic Risk Board.
Die schriftlichen Stellungnahmen der Sachverständigen
sind in den Ausschussdrucksachen 17(8)5457 und zu
17(8)5457 zusammengestellt.
Der Haushaltsausschuss hat in seiner 106. Sitzung am 7. No-
vember 2012 den Gesetzentwurf auf Drucksache 17/11138
abschließend beraten.
Die Fraktionen der CDU/CSU und FDP wiesen darauf
hin, dass die Einrichtung des Finanzmarktstabilisierungs-
fonds – FMS (SoFFin) – insgesamt eine Erfolgsgeschichte
sei. Der Markt in Deutschland habe stabilisiert und in Teilen
auch konsolidiert werden können. Wichtige Teile der Ban-
ken, die infolge der Finanzkrise 2008 in Probleme geraten
seien, seien marktschonend und effektiv stabilisiert worden.
Der SoFFin sei die Voraussetzung dafür gewesen, dass sich
die Wirtschaft habe erholen können und Deutschland in Eu-
ropa ein Anker der Stabilität bleibe.
Die christlich-liberale Koalition habe die Rahmenbedingun-
gen für die Finanzmarktstabilisierung in der laufenden
Legislaturperiode konsequent weiterentwickelt. In 2010
habe sie das sogenannte Restrukturierungsgesetz verab-
schiedet, ein besonderes Insolvenzrecht für den Banken-
sektor. Erst damit sei man in der Lage, systemrelevante
Banken ohne tragfähiges Geschäftsmodell ohne größere
Verwerfungen für den Kapitalmarkt abzuwickeln. Banken
könnten den Staat nicht mehr unter Druck setzen. Das hät-
ten auch die Verhandlungen bei der Auflösung der WestLB
gezeigt. Europa nehme sich hieran ein Beispiel und lege
entsprechende Vorschläge für eine EU-Richtlinie zur Ban-
kenabwicklung vor. Bis dieses europäische Regelwerk
gelte, gebe es allerdings immer noch eine hohe Unsicherheit
in der Bankenbranche und auch in der Wirtschaft insgesamt,
gerade bei Schieflagen grenzüberschreitend tätiger Banken.
Die Koalitionsfraktionen machten deutlich, dass Sicherheit
ein zentraler Leitsatz ihrer verantwortungsvollen Finanz-
politik sei. Als Vorsorgemaßnahme werde daher die Gültig-
keit der Instrumentarien des SoFFin um zwei Jahre verlän-
gert. Dies sei ein wichtiges psychologisches Signal in Rich-
tung Finanzmärkte. Der Koalition sei es in den parlamenta-
rischen Beratungen gelungen, die vorrangige Haftung der
Eigentümer nochmals klarer im Gesetz zu verankern. Zuerst
müssten die Eigentümer zahlen, zuerst müsse privates Kapi-
tal mobilisiert werden. Banken, deren Geschäftsmodelle
nicht tragfähig seien, würden weiter abgewikkelt. Damit
habe die Restrukturierung und Konsolidierung des Banken-
sektors Vorrang vor der Rettung der Banken mit Steuergeld.
Es bleibe ein wichtiges Anliegen der Koalition, weitere Ver-
änderungen im Markt zuzulassen und sich als Staat soweit
wie möglich zurückzuhalten. Der Sektor müsse sich in den
nächsten Jahren weiter konsolidieren. Finanziert werden
Drucksache 17/11586 – 8 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
solle das in Zukunft nicht wie bisher über Steuergelder, son-
dern über die Bankenabgabe. So sollten die Banken für Ver-
luste aus künftigen Stabilisierungsmaßnahmen bei der End-
abrechnung des SoFFin über die von ihnen zu zahlende
Bankenabgabe herangezogen werden. Das zeige, wie ernst
es die Koalition meine, wenn sie für private Haftung sorge
und den Steuerzahler schone.
Die Koalition habe zudem die in § 10 Absatz 1b Satz 2
KWG geregelte und bisher befristete Befugnis der BaFin
verlängert, von Finanzinstituten unter bestimmten Voraus-
setzungen und für einen begrenzten Zeitraum einen zusätz-
lichen Kapitalpuffer zu verlangen. Die Regelung sei durch
das Zweite Finanzmarktstabilisierungsgesetz vom 24. Feb-
ruar 2012 eingeführt worden. Da zum derzeitigen Zeitpunkt
nicht ausgeschlossen werden könne, dass die entsprechen-
den europäischen Rechtsakte und das deutsche Umset-
zungsgesetz nicht wie vorgesehen bis zum 1. Januar 2013 in
Kraft treten würden, werde die Befristung aufgehoben, um
etwaige Lücken in der Anordnungsbefugnis der BaFin zu
vermeiden.
Die Koalition sehe sich mit dem SoFFin weiter gut für
eventuelle negative Überraschungen in den Märkten ge-
wappnet, fordere die Bundesregierung aber gleichwohl auch
zu einer Gesamtevaluierung der Regelungen des Restruktu-
rierungsgesetzes auf. Eine solche Evaluierung der Erfahrun-
gen bei der Umsetzung des Gesetzes solle in den nächsten
Monaten durch das Bundesministerium der Finanzen erfol-
gen. Eine entsprechende Berichtsbitte des Deutschen Bun-
destages zur Vorlage innerhalb von zwei Jahren nach In-
krafttreten des Restrukturierungsgesetzes finde sich bereits
im Bericht des Finanzausschusses vom 28. Oktober 2010
(Drucksache 17/3547, S. 3).
Die Fraktion der SPD betonte, sie halte die Maßnahmen
und Möglichkeiten des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes
weiterhin im Grunde für richtig. Allerdings gewähre der
Bund mit der weiteren Verlängerung dieser Instrumente
durch das 3. FMStG erneut bis zu 400 Mrd. Euro an Garan-
tierahmen und bis zu 70 Mrd. Euro als Kreditermächtigung,
mithin enorme finanzielle Mittel, die zur Rettung von Ban-
ken und zur Stabilisierung des deutschen Finanzmarktes
eingesetzt werden könnten. Dies erfordere aber knapp vier
Jahre nach Ausbruch der weltweiten Finanzmarktkrise be-
sonders sorgfältig abzuwägende Begleitmaßnahmen.
Durch die Finanzmarktkrise habe im Oktober 2008 der
weltweite Zusammenbruch großer Teile der Finanz- und
Kapitalmärkte gedroht. Das Finanzmarktstabilisierungs-
gesetz habe Bundesregierung und Deutscher Bundestag
durch die Gründung des Finanzmarktstabilisierungsfonds
(SoFFin) die nötigen Instrumente in die Hand gegeben, um
den Finanzmarkt in Deutschland zu stabilisieren und Ban-
ken zu retten. Die SPD habe bereits damals eine Sonder-
abgabe des Finanzsektors gefordert, um Verluste decken zu
können. Dies sei an der CDU/CSU-Fraktion gescheitert. Als
die Instrumente des SoFFin im Dezember 2010 ausgelaufen
seien, habe die SPD gefordert, das Gesetz um vier Jahre zu
verlängern, um Vertrauen zu schaffen und die Instrumente
nicht leichtfertig aus der Hand zu geben, solange die Krise
nicht hinreichend unter Kontrolle sei. Dagegen habe sich
Bundesfinanzminister Schäuble verweigert, um sie dann im
letzten Moment doch bis zum 31. Dezember 2012 zu ver-
längern. Das sei zu kurz gewesen, nun müsse eine weitere
Verlängerung erfolgen. Das habe die Wirkung von „Stück-
werk“ und sei nicht geeignet, dauerhaftes Vertrauen in den
Kurs der Bundesregierung herzustellen.
Mit dem im Oktober 2010 verabschiedeten Restrukturie-
rungsgesetz, dessen Grundlage im Herbst 2009 die da-
maligen SPD-Bundesminister Brigitte Zypries und Peer
Steinbrück gelegt hätten, seien mittlerweile auf Dauer ange-
legte Instrumente geschaffen worden, mit denen in Schief-
lage geratene Kreditinstitute saniert/restrukturiert oder abge-
wickelt werden könnten, ohne das Finanzsystem insgesamt
zu gefährden.
Mit dem 3. FMStG würden nun neue Anträge auf Garantien
für Schuldtitel und Verbindlichkeiten von Banken, Rekapi-
talisierungsmaßnahmen, Risikoübernahmen und die Grün-
dung von Abwicklungsanstalten („bad banks“) bis Ende
2014 möglich. Im Falle der Krise einer Bank oder bei einer
konkreten Gefahr für ein einzelnes Kreditinstitut, die sich
zu einer systemrelevanten Bestandsgefährdung auswachsen
könnte, könne künftig entweder eine präventive Maßnahme
des SoFFin oder eine Restrukturierungsmaßnahme bean-
tragt werden. Der Gesetzentwurf sehe dabei zwar einerseits
vor, dass Verluste des SoFFin künftig durch den Restruktu-
rierungsfonds beglichen werden könnten. Damit erweitere
– wenn auch zu spät – endlich auch die schwarz-gelbe
Koalition die Haftung der Banken für den von ihnen ange-
richteten Schaden und die Rettungsmaßnahmen, die ihnen
zugute kommen würden. Andererseits gelte diese Haftungs-
erweiterung aus der Bankenabgabe nur für Neufälle. Es sei
aber Aufgabe der Bundesregierung, auch für die bestehen-
den Altfälle eine solche Lösung zu unterbreiten. Zudem sei
eine Haftung der Banken nicht vorgesehen für die Fälle, in
denen der SoFFin eine Rekapitalisierungsmaßnahme oder
Risikoübernahme gewähre, also Anteile am Kreditinstitut
erwerbe oder Wertpapiere. Hier bleibe es bei der Haftung
zwischen Bund und Ländern, wie sie im Finanzmarktstabili-
sierungsgesetz geregelt sei.
Dies seien aber genau die Maßnahmen, bei denen Konkur-
renz in der Gesetzesanwendung bestehe: für eine Bank in
Schieflage, die Eigenkapital benötige oder ihre risikorei-
chen Wertpapiere abgeben müsse, komme sowohl eine prä-
ventive Maßnahme des SoFFin als auch eine Restrukturie-
rungsmaßnahme in Betracht. Da für präventive Maßnahmen
der Steuerzahler hafte, für Restrukturierungsmaßnahmen je-
doch die Banken selbst, sei in diesen beiden Fällen die haus-
halterische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundesta-
ges künftig im Besonderen berührt. Daher dürfe es weder
allein der Bundesregierung (Lenkungsausschuss) noch dem
Leitungsausschuss des SoFFin allein überlassen bleiben,
welches Gesetz und welche Maßnahmen zur Anwendung
kämen, sondern dem Parlament selbst.
Rekapitalisierungsmaßnahmen oder Risikoübernahmen seien
in jedem Fall marktrelevant und bedürften zu ihrer gewissen-
haften Entscheidung der Sichtung zahlreicher Geschäfts-
daten, deren Geheimhaltung schutzwürdig sei. Nach den Ur-
teilen des Bundesverfassungsgerichtes in den Jahren 2011
und 2012, die die haushalterische Gesamtverantwortung des
Deutschen Bundestages neu beleuchtet und definiert hätten,
sei geboten, aufgrund dieser Gesetzesanwendungskonkur-
renz und unterschiedlichen Schlusshaftungen künftige prä-
ventive Maßnahmen unter einen Zustimmungsvorbehalt des
Finanzmarktgremiums zu stellen.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 9 – Drucksache 17/11586
Im Übrigen sehe bereits der Koalitionsvertrag zwischen
CDU, CSU und FDP eine Stärkung des Finanzmarktgremi-
ums vor.
Die Schlusshaftung der Banken zu erweitern sei im Übrigen
nur effektiv, wenn gewährleistet sei, dass der Fonds aus der
Bankenabgabe hinreichend befüllt werde. Die SPD-Bundes-
tagsfraktion habe mehrfach gefordert, die unzureichende
Konzeption und die mangelnden Erträge aus der Bankenab-
gabe zu verbessern. Die Zumutbarkeitsgrenze von 20 Pro-
zent schwäche die im Restrukturierungsfondsgesetz vorge-
gebene Ausrichtung der Beitragserhebung am systemischen
Risiko ab. Sie bevorzuge Institute mit hochvolatilen Ge-
schäftsmodellen und entsprechend starken Ergebnisschwan-
kungen. Gerade international tätige Großbanken mit ihren
hohen Renditeerwartungen würden somit zu wenig zur Bei-
tragserhebung herangezogen. Im Interesse einer stärkeren
Risikoorientierung der Beitragserhebung solle deshalb die
Zumutbarkeitsgrenze auf 25 Prozent des Jahresergebnisses
angehoben werden.
Zudem werde im Restrukturierungsfondsgesetz begründet,
dass die Beitragsbemessung am systemischen Risiko ausge-
richtet werden solle. Das systemische Risiko sei anhand der
Größe eines Kreditinstituts und seiner Vernetzung im
Finanzmarkt zu bestimmen. Diesen Vorgaben würden die
Regelungen zur Beitragsermittlung nicht in ausreichendem
Maße gerecht.
Die Fraktion der SPD kritisierte, dass die Koalition einen ent-
sprechenden Änderungsantrag der Fraktion der SPD abge-
lehnt habe. Zudem seien Bedenken der Sachverständigen, die
der Haushaltsausschuss um schriftliche Stellungnahme gebe-
ten habe, durch die Fraktionen der CDU/CSU und FDP
leichtfertig vom Tisch gewischt bzw. nicht einmal diskutiert
worden. Die Fraktion der SPD verwies beispielsweise auf die
Stellungnahme von Prof. Dr. Beatrice Weder di Mauro, das
Nebeneinander von SoFFin und Restrukturierungsfonds
drohe, Fehlanreize zu schaffen. Weil grenzüberschreitende
Restrukturierungsregime fehlten, bestehe die Gefahr, dass
das deutsche Gesetz ins Leere laufe. Wenn nicht überlebens-
fähige oder systemisch nicht wichtige Teile von Banken sta-
bilisiert würden, würden die Verluste in die Höhe getrieben.
Es komme aber darauf an, Anreize für eine Restrukturierung
zu setzen. Grundlegendes Problem sei, dass die Verlustver-
teilung zwischen Eigentümer, Einleger und anderen unklar
bleibe. Prof. Dr. Martin Hellwig habe herausgestellt, bislang
sei die Gesetzgebung nur Stückwerk geblieben, die Bundes-
regierung müsse sich den Vorwurf gefallen lassen, keine sys-
tematische Analyse vorgenommen zu haben. Zu kritisieren
sei insbesondere, dass Mittel des Steuerzahlers zur Stützung
von Finanzinstituten aufgewandt worden seien, ohne dass
durch geeignete Maßnahmen die Ursachen der Probleme be-
seitigt würden. Prof. Dr. Helmut Siekmann habe ausgeführt,
dass kaum zu rechtfertigen sei, öffentliche Mittel in fast un-
begrenzter Höhe weiter zur Verfügung zu stellen. Vorrang
müssten bankaufsichtsrechtliche Maßnahmen haben. Dieser
Ansatz sei im Gesetz zu schwach. Ein bloßer Prüfauftrag an
den Lenkungsausschuss reiche nicht aus.
Aus diesen Gründen lehnte die SPD-Fraktion den Gesetzes-
entwurf in der Fassung der Änderungsanträge der Koalition
ab.
Die Fraktion DIE LINKE. wies darauf hin, dass die durch
SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, anschließend durch
CDU/CSU und SPD systematisch betriebene Deregulierung
der Finanzmärkte Finanzinstituten spekulative Geschäfte er-
möglicht hätten, die zu Milliardenverlusten führten. Das
Dritte Finanzmarktstabilisierungsgesetz sei eine erneute
Einladung an die Finanzbranche, Milliardenverluste auf die
Steuerzahlerinnen und Steuerzahler abzuwälzen. Bereits das
Finanzmarktstabilisierungsgesetz und das Zweite Finanz-
marktstabilisierungsgesetz hätten dazu gedient, Milliarden-
verluste zu vergesellschaften. Deutlich werde das am Bei-
spiel der Commerzbank, die auf Grundlage des Finanz-
marktstabilisierungsgesetzes mit über 18 Mrd. Euro staat-
lichem Kapital ausgestattet worden sei. Der Aktienanteil
daran sei inzwischen weitgehend entwertet, auf den Anteil
an stillen Einlagen habe die Commerzbank nur einen Bruch-
teil der vereinbarten Zinsen gezahlt. Gleichzeitig habe die
Commerzbank die Bundeshilfen genutzt, um sich Wettbe-
werbsvorteile insbesondere gegenüber Sparkassen und Ge-
nossenschaftsbanken zu verschaffen – also genau gegenüber
denjenigen Finanzinstituten, die am wenigsten zur
Finanzkrise beigetragen hätten.
Koalition und Bundesregierung hätten darauf verzichtet, die
Verursacher und Nutznießer der Krise in die Pflicht zu neh-
men. Die ungelöste Bankenkrise sei zu einer Bedrohung der
europäischen Staaten geworden, weil das Gewicht der
Finanzmärkte auch die „Rettungsboje“ der Staatshaushalte
unter Wasser drücke. Beschlossen habe die Koalition eine
Pseudo-Bankenabgabe, die nach oben gedeckelt sei und von
der Vorstellung ausgehe, dass die nächste Finanzkrise
schwach ausfallen und beim derzeitigen Befüllungstempo
des sogenannten Restrukturierungsfonds erst in über hun-
dert Jahren stattfinden werde. Eine solche Annahme sei
nicht nur naiv, sondern sie bediene bewusst die Lobby-Inte-
ressen der Finanzbranche zu Lasten der Steuerzahlerinnen
und Steuerzahler. Außer gegen Euro-Staaten richteten Ban-
ken und Hedge-Fonds ihre spekulativen Angriffe auch auf
Rohstoffe und Nahrungsmittel. Das Leid der Opfer dieser
Spekulationswellen werde von den Akteuren in Kauf ge-
nommen.
Schädliche Finanzinstrumente und Aktivitäten müssten ver-
boten werden – zum Beispiel Hedge-Fonds, Schattenban-
ken, ungedeckte Leerverkäufe sowie Wertpapiere auf
Grundlage von Kreditausfallversicherungen ohne eigenen
Kredit. Insolvente Banken seien zu vergesellschaften – mit
dem Ziel einer Einbindung ihrer volkswirtschaftlich sinn-
vollen Tätigkeitsbereiche in ein öffentliches Bankensystem
und der Abwicklung ihrer unproduktiven Bestandteile.
Über Re-Regulierung der Finanzmärkte und Stärkung der
Eigenkapitalanforderungen hinaus müssten spekulative Ex-
zesse durch eine Finanztransaktionssteuer und einen
„Finanz-TÜV“ eingedämmt, Privatbanken vergesellschaf-
tet werden. Der Bankensektor müsse auf seine Kernfunk-
tionen Zahlungsverkehr, Ersparnisbildung und Finanzierung
zurückgeführt und entsprechend geschrumpft werden, damit
die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler nicht immer wieder
aufs Neue erpresst würden.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN betonte, dass
die Verlängerung des SoFFin vor dem Hintergrund der noch
immer ungelösten Eurokrise und der Nicht-Existenz eines
Drucksache 17/11586 – 10 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Europäischen Restrukturierungsregimes, das die Abwick-
lung von Banken erlaube, richtig sei. Auch begrüße man die
engere Verzahnung von Restrukturierungs- und Finanz-
marktstabilisierungsfonds, die eine Inanspruchnahme der
Steuerzahlerinnen und Steuerzahler bei künftigen verlustrei-
chen Stützungsmaßnahmen unwahrscheinlicher mache.
Allerdings kritisierte die Fraktion, dass es bisher auf euro-
päischer Ebene kaum Fortschritte bei der Errichtung eines
europäischen Restrukturierungs- und Abwicklungsregimes
gebe, woran die Bundesregierung eine erhebliche Teilver-
antwortung trage. Ohne ein solches Regime verfügten sys-
temrelevante Banken nach wie vor über eine staatliche Exis-
tenzgarantie – mit all den Folgeproblemen wie Privatisie-
rung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste und Wett-
bewerbsverzerrungen infolge Refinanzierungsvorteilen.
Binnenmarktkommissar Michel Barnier habe zwar im Juni
2012 einen „Entwurf einer Richtlinie zur Festlegung eines
Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kredit-
instituten und Wertpapierfirmen“ vorgelegt (der im Detail
nicht den Anforderungen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN genüge, aber nichtsdestotrotz ein Fortschritt
wäre), doch der mit dem vorliegenden Gesetz bekannt gege-
bene Zeitrahmen der Umsetzung zum 1. Januar 2015 sei
viel zu unambitioniert. Völlig zu Recht würden deshalb
sowohl die Ex-Wirtschaftsweise Prof. Dr. Beatrice Weder
di Mauro in ihrer Stellungnahme zum vorliegenden Gesetz-
entwurf als auch der akademische Beirat des European
Systemic Risk Board kritisieren, dass die derzeitige Umset-
zungsdebatte zur Bankenunion die Notwendigkeit eines
Europäischen Restrukturierungsregimes außen vor lasse.
Europäische Bankenaufsicht und Europäisches Restruktu-
rierungsregime müssten vielmehr gleichzeitig errichtet wer-
den, beides gehöre untrennbar zusammen.
Dabei habe Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel bei ihrer
Regierungserklärung im Juni 2012 noch von einer Beschleu-
nigung der Umsetzung des Barnier-Restrukturierungsrah-
mens gesprochen. Und bereits im Juli 2010 habe das Europä-
ische Parlament einen Kompromisstext für die Errichtung
eines Europäischen Restrukturierungsregimes einschließlich
Europäischer Bankenabgabe und Abwicklungsbehörde vor-
gelegt, den der Europäische Rat unter Beteiligung Deutsch-
lands abgelehnt habe. Das Europäische Restrukturierungsre-
gime könnte also bereits längst Realität sein. Doch offenbar
fehle – noch immer – der politische Wille.
Ferner wies die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN dar-
auf hin, dass ihre bisherige Kritik am Finanzmarktstabilisie-
rungsgesetz der Bundesregierung fortbestehen würde, dar-
unter:
– Unzureichende parlamentarische Kontrolle und Mitspra-
che: Stabilisierungsmaßnahmen würden allein von der
Exekutive entschieden. Man fordere hier eine klare Par-
lamentsbeteiligung.
– Zu geringe Bankenabgabe: Das Aufkommen der Ban-
kenabgabe bleibe bisher jedes Jahr um 500 bis 600 Mio.
Euro unter dem von der Bundesregierung einst erwarte-
ten Aufkommen von rd. 1,2 Mrd. Euro pro Jahr. Man
fordere daher einen stärkeren Einbezug von Derivaten in
die Bemessungsgrundlage, eine stärkere Belastung von
Großbanken und eine Anhebung der Kappungsgrenzen.
– Fehlende Transparenz: Auf Initiative der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN veröffentliche die Finanz-
marktstabilisierungsanstalt ihre Jahresberichte im Inter-
net. Diese Berichte seien allerdings hinsichtlich der
darin veröffentlichten Daten völlig ungenügend. So be-
finde sich darin keine Aufstellung darüber, was die Fi-
nanzmarktstabilisierung bisher die Steuerzahlerinnen
und Steuerzahler insgesamt und unterteilt nach Bank ge-
kostet habe, welche künftigen Verluste zu erwarten seien
und welche Zu- und Abschreibungen es bei den einzel-
nen Beteiligungen im Berichtszeitraum gegeben habe.
Zur Abstimmung brachte die Fraktion der SPD auf Aus-
schussdrucksache 17(8)5499 folgenden Änderungsantrag
ein:
I. Artikel 1 (Änderung des Finanzmarktstabilisierungs-
fondsgesetzes) wird wie folgt geändert:
1. Nach Nummer 9 wird folgende neue Nummer 9a einge-
fügt:
,9a. § 7 wird wie folgt geändert:
Nach Absatz 3 wird folgender Absatz 3a eingefügt:
„(3a) Entscheidungen des Bundesministeriums
der Finanzen nach den Absätzen 2 und 3 bedürfen
nach dem 1. Januar 2013 der Zustimmung des Gre-
miums nach § 10a dieses Gesetzes.“‘
2. Nummer 10 wird wie folgt neu gefasst:
,10. § 8 wird wie folgt geändert:
a) In § 8 Absatz 1 Satz 1 wird die Angabe „1. De-
zember 2011“ durch die Angabe „1. Oktober
2012“ ersetzt.
b) Nach Absatz 2 wird folgender Absatz 2a einge-
fügt:
„(2a) Entscheidungen des Fonds nach Absatz 1
bedürfen nach dem 1. Januar 2013 der Zustim-
mung des Gremiums nach § 10a dieses Geset-
zes.“‘
II. Nach Artikel 3 (Änderung des Restrukturierungsfonds-
gesetzes) wird folgender Artikel 3a eingefügt:
,Artikel 3a
Änderung der Verordnung
über die Erhebung der Beiträge
zum Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute
Die Restrukturierungsfonds-Verordnung vom 20. Juli
2011 (BGBl. I S. 1406), die durch Artikel 7 des Gesetzes
vom 26. Juni 2012 (BGBl. I S. 1375) geändert worden ist,
wird wie folgt geändert:
In § 3 Absatz 1 Satz 1 wird die Zahl „20“ durch die Zahl
„25“ ersetzt.“‘
Begründung:
I. Allgemeiner Teil
Durch die Finanzmarktkrise drohte im Oktober 2008
der weltweite Zusammenbruch großer Teile der Finanz-
und Kapitalmärkte. Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz
gab der Bundesregierung und dem Deutschen Bundestag
durch die Gründung des Finanzmarktstabilisierungsfonds
(SoFFin) die nötigen Instrumente in die Hand, um den
Finanzmarkt in Deutschland zu stabilisieren und Banken zu
retten. Die SPD forderte bereits damals eine Sonderabgabe
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 11 – Drucksache 17/11586
des Finanzsektors, um Verluste zu bezahlen. Die CDU/CSU
lehnte das ab. Als die Instrumente des SoFFin im Dezember
2010 ausliefen, forderte die SPD, das Gesetz um vier Jahre
zu verlängern, um Vertrauen zu schaffen und die Instru-
mente nicht leichtfertig aus der Hand zu geben, solange die
Krise nicht hinreichend unter Kontrolle sei. Auch dagegen
sträubte sich Bundesfinanzminister Schäuble, um sie dann
im letzten Moment doch bis zum 31. Dezember 2012 zu ver-
längern. Das war zu kurz, eine weitere Verlängerung muss
vorgenommen werden. Das hat die Wirkung von „Stück-
werk“ und ist nicht geeignet, dauerhaftes Vertrauen in den
Kurs der Bundesregierung herzustellen.
Mit dem im Oktober 2010 verabschiedeten Restrukturie-
rungsgesetz, dessen Grundlage im Herbst 2009 die dama-
ligen SPD-Bundesminister Zypries und Steinbrück gelegt
haben, sind mittlerweile auf Dauer angelegte Instrumente
geschaffen worden, mit denen in Schieflage geratene Kredit-
institute saniert/restrukturiert oder abgewickelt werden
können, ohne das Finanzsystem insgesamt zu gefährden.
Mit dem Dritten Finanzmarktstabilisierungsgesetz werden
nun neue Anträge auf Garantien für Schuldverschreibungen
oder –anleihen von Banken, Rekapitalisierungsmaßnah-
men, Risikoübernahmen und die Gründung von Abwick-
lungsanstalten („bad banks“) bis Ende 2014 möglich. Im
Falle der Krise einer Bank oder bei einer konkreten Gefahr
für ein einzelnes Kreditinstitut, die sich zu einer systemrele-
vanten Bestandsgefährdung auswachsen könnte, können
von ihr künftig entweder präventive Maßnahmen des
SoFFin oder Restrukturierungsmaßnahmen beantragt wer-
den. Der Gesetzentwurf sieht dabei zwar einerseits vor, dass
Verluste des SoFFin künftig durch den Restrukturierungs-
fonds beglichen werden. Damit erweitert – wenn auch zu
spät – endlich auch die schwarz-gelbe Koalition die Haf-
tung der Banken für den von ihnen angerichteten Schaden
und die Rettungsmaßnahmen, die ihnen zugute kommen.
Andererseits wird diese Haftungserweiterung aus der Ban-
kenabgabe nur für Neufälle gelten. Zudem ist eine Haftung
der Banken nicht vorgesehen für die Fälle, in denen der
SoFFin eine Rekapitalisierungsmaßnahme oder Risikoüber-
nahme gewährt, also Anteile am Kreditinstitut erwirbt oder
Wertpapiere. Hier bleibt es bei der Haftung zwischen Bund
und Ländern, wie sie im Finanzmarktstabilisierungsgesetz
geregelt ist.
II. Besonderer Teil
Zu den Änderungen des Artikels 1:
Die Haftungserweiterung aus der Bankenabgabe wird nur
für Neufälle gelten. Zudem ist eine Haftung der Banken
nicht vorgesehen für die Fälle, in denen der SoFFin eine
Rekapitalisierungsmaßnahme oder Risikoübernahme ge-
währt, also Anteile am Kreditinstitut erwirbt oder Wert-
papiere. Hier bleibt es bei der alten Haftung zwischen Bund
und Ländern, die im Finanzmarktstabilisierungsgesetz ge-
regelt ist.
Dies sind aber genau die Maßnahmen, bei denen Konkur-
renz in der Gesetzesanwendung besteht: für eine Bank in
Schieflage, die Eigenkapital benötigt oder ihre risikoreichen
Wertpapiere abgeben muss, kommen sowohl präventive
Maßnahmen des SoFFin als auch Restrukturierungsmaß-
nahmen in Betracht. Da für präventive Maßnahmen der
Steuerzahler haftet, für Restrukturierungsmaßnahmen je-
doch die Banken selbst, ist in diesen beiden Fällen die haus-
halterische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundes-
tages künftig im Besonderen berührt. Daher darf weder
allein der Bundesregierung (Lenkungsausschuss) noch dem
Leitungsausschuss des SoFFin allein überlassen bleiben,
welches Gesetz und welche Maßnahmen zur Anwendung
kommen, sondern dem Parlament selbst.
Rekapitalisierungsmaßnahmen oder Risikoübernahmen
sind in jedem Fall marktrelevant und bedürfen zu ihrer ge-
wissenhaften Entscheidung der Sichtung zahlreicher Ge-
schäftsdaten, deren Geheimhaltung schutzwürdig ist. Nach
den Urteilen des Bundesverfassungsgerichtes in den Jahren
2011 und 2012, die die haushalterische Gesamtverantwor-
tung des Deutschen Bundestages neu beleuchtet und defi-
niert haben, ist geboten, aufgrund dieser Gesetzesanwen-
dungskonkurrenz und unterschiedlichen Schlusshaftungen
künftige präventive Maßnahmen unter einen Zustimmungs-
vorbehalt des Finanzmarktgremiums zu stellen.
Im Übrigen sieht bereits der Koalitionsvertrag zwischen
CDU/CSU und FDP eine Stärkung des Finanzmarktgremi-
ums vor.
Zu den Änderungen des Artikels 3a:
Die Schlusshaftung der Banken zu erweitern ist jedoch nur
effektiv, wenn gewährleistet ist, dass der Fonds aus der
Bankenabgabe hinreichend befüllt wird. Die SPD-Bundes-
tagsfraktion hat mehrfach gefordert, die unzureichende
Konzeption und mangelnden Erträge aus der Bankenab-
gabe zu verbessern.
Die Zumutbarkeitsgrenze von 15% aus der Gewinn- und
Verlustrechnung zuzüglich eines Aufwands für Gewinn-
abführung ist eine Deckelung und schwächt die im Restruk-
turierungsfondsgesetz vorgegebene Ausrichtung der Bei-
tragserhebung am systemischen Risiko ab. Die Zumut-
barkeitsgrenze bevorzugt Institute mit hochvolatilen
Geschäftsmodellen und entsprechend starken Ergebnis-
schwankungen. Gerade international tätige Großbanken
mit ihren hohen Renditeerwartungen werden somit zu wenig
zur Beitragserhebung herangezogen. Im Interesse einer
stärkeren Risikoorientierung der Beitragserhebung soll des-
halb die Zumutbarkeitsgrenze auf 25 Prozent des Jahreser-
gebnisses angehoben werden.
Zudem wird im Restrukturierungsfondsgesetz begründet,
dass die Beitragsbemessung am systemischen Risiko ausge-
richtet werden soll. Das systemische Risiko sei anhand der
Größe eines Kreditinstituts und seiner Vernetzung im
Finanzmarkt zu bestimmen. Diesen Vorgaben werden die
Regelungen zur Beitragsermittlung nicht in ausreichendem
Maße gerecht.
Den Änderungsantrag der Fraktion der SPD auf Aus-
schussdrucksache 17(8)5499 lehnte der Ausschuss mit den
Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, FDP und DIE LINKE.
gegen die Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN ab.
Dem Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und
FDP auf Ausschussdrucksache 17(8)5523 stimmte der Aus-
schuss mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU,
SPD und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zu.
Drucksache 17/11586 – 12 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Dem Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und
FDP auf Ausschussdrucksache 17(8)5524 stimmte der Aus-
schuss mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD,
FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen
der Fraktion DIE LINKE. zu.
Sodann beschloss der Haushaltsausschuss mit den Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen
der Fraktionen SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN, dem Deutschen Bundestag die Annahme des Ge-
setzentwurfs auf Drucksache 17/11138 in geänderter Fas-
sung zu empfehlen.
B. Besonderer Teil
Zur Begründung der einzelnen Vorschriften wird – soweit
sie im Verlauf der Ausschussberatungen nicht geändert wur-
den – auf den Gesetzentwurf verwiesen.
Die vom Haushaltsausschuss unter Nummer 1 empfohlene
Maßgabe für die Änderung des Finanzmarktstabilisierungs-
fondsgesetzes wird wie folgt begründet:
Der Lenkungsausschuss hat zu prüfen, ob anstelle von
Stabilisierungsmaßnahmen bankaufsichtsrechtliche Maß-
nahmen, insbesondere durch Erlass einer Übertragungsan-
ordnung nach § 48a Absatz 1 des Kreditwesengesetzes, in
Betracht kommen. Stimmt der Lenkungsausschuss einem
Antrag auf Stabilisierungsmaßnahmen zu, muss er in seiner
Entscheidung darlegen, warum das Ziel der Sicherung der
Finanzmarktstabilität nicht vorrangig durch bankaufsichts-
rechtliche Maßnahmen erreicht werden kann. Dies ist in ei-
nem Beschlussprotokoll zu dokumentieren.
Die vom Haushaltsausschuss unter Nummer 2 empfohlene
Maßgabe für die Änderung des Restrukturierungsfondsge-
setzes wird wie folgt begründet:
Zu Buchstabe a
Es handelt sich um die Korrektur eines redaktionellen Feh-
lers (mit Nummer 1 erfolgt Änderung von „§ 3“ anstelle
von „§ 3 Absatz 1“).
Zu Buchstabe b
Es wird klargestellt, dass die parlamentarische Kontrolle des
Restrukturierungsfonds und seiner Verwaltung durch das
Gremium gemäß § 10a des Finanzmarktstabilisierungs-
fondsgesetzes erfolgt. Das entspricht der bisherigen Praxis.
Die vom Haushaltsausschuss unter Nummer 3 empfohlene
Änderung des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) wird
wie folgt begründet:
§ 10 Absatz 1b Satz 2 KWG sieht die Befugnis der Bundes-
anstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) vor, von
einzelnen Unternehmen oder Arten oder Gruppen von
Unternehmen mit einer bedeutenden Stellung auf dem
Finanzmarkt unter bestimmten Voraussetzungen für einen
begrenzten Zeitraum das Vorhalten eines zusätzlichen Kapi-
talpuffers zur Stärkung des Vertrauens in die Widerstands-
kraft dieser Institute zu verlangen, wenn anderenfalls eine
Störung der Funktionsfähigkeit des Finanzmarktes droht
oder eine Gefahr für die Finanzmarktstabilität besteht.
Diese Befugnis war bislang bis zum 31. Dezember 2012 be-
fristet.
Die Regelung wurde durch das Zweite Finanzmarktstabili-
sierungsgesetz vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 206) ein-
geführt, um die auf europäischer Ebene bei systemrelevan-
ten Instituten für erforderlich gehaltenen höheren Eigen-
mittelanforderungen umsetzen zu können. Zu diesem Zeit-
punkt war davon auszugehen, dass die Umsetzung der
neuen europäischen Vorgaben (Basel III/CRD IV) zum
1. Januar 2013 erfolgt und sich daher nahtlos an das Ende
der Befristung in § 10 Absatz 1b Satz 2 KWG anschließt.
Da zum derzeitigen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen werden
kann, dass die entsprechenden europäischen Rechtsakte und
das deutsche Umsetzungsgesetz nicht wie vorgesehen bis
zum 1. Januar 2013 in Kraft treten, wird die Befristung auf-
gehoben, um etwaige Lücken in der Anordnungsbefugnis
der BaFin zu vermeiden.
§ 10 KWG wird durch das CRD IV-Umsetzungsgesetz ins-
gesamt neu gefasst werden; das Gesetzgebungsvorhaben be-
findet sich bereits im parlamentarischen Verfahren (Druck-
sache 17/10974, S. 19 ff.). Mit dem Inkrafttreten des CRD
IV-Umsetzungsgesetzes ist in den ersten Monaten des Jah-
res 2013 zu rechnen. Aus diesem Grund ist mit der Aufhe-
bung der Befristung keine dauerhafte Befugnis der BaFin
zur Festsetzung höherer Eigenmittelanforderungen verbun-
den; vielmehr wird nur die bisherige Regelung bis zum In-
krafttreten des CRD IV-Umsetzungsgesetzes verlängert.
Die vom Haushaltsausschuss unter Nummer 4 empfohlene
Maßgabe für die Änderung der Finanzmarktstabilisierungs-
fonds-Verordnung wird wie folgt begründet:
Der bisherige Inhalt von Artikel 4 Nummer 1 wird Artikel 4
Nummer 1 Buchstabe a.
Zum neuen Artikel 4 Nummer 1 Buchstabe b: Für die ange-
messene Eigenkapitalausstattung von Unternehmen des
Finanzsektors sind grundsätzlich die Anteilseigner selbst
verantwortlich. Eine Rekapitalisierung unter Beteiligung
des Fonds soll daher grundsätzlich nur erfolgen, wenn eine
Rekapitalisierung durch die Anteilseigner nicht in ausrei-
chendem Maße möglich ist.
Berlin, den 7. November 2012
Norbert Barthle
Berichterstatter
Carsten Schneider (Erfurt)
Berichterstatter
Dr. Florian Toncar
Berichterstatter
Dr. Gesine Lötzsch
Berichterstatterin
Priska Hinz (Herborn)
Berichterstatterin