Vom 20. Juni 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/5781
16. Wahlperiode 20. 06. 2007
Entschließungsantrag
der Abgeordneten Eva Bulling-Schröter, Lutz Heilmann, Hans-Kurt Hill, Dorothee
Menzner, Dr. Gesine Lötzsch, Dr. Dietmar Bartsch, Karin Binder, Heidrun Bluhm,
Roland Claus, Katrin Kunert, Michael Leutert, Dr. Ilja Seifert, Dr. Kirsten Tackmann
und der Fraktion DIE LINKE.
zu der dritten Beratung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD
– Drucksachen 16/5240, 16/5617, 16/5769 –
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum
Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hin-
blick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (im folgenden Zuteilungsgesetz –
ZuG 2012) legt die konkrete Ausgestaltung des europäischen Emissionshandels-
systems in Deutschland für die zweite Handelsperiode fest. Der vorliegende Ge-
setzentwurf ist im Wesentlichen aus drei Gründen abzulehnen:
1. Bis 2012 wird gemäß der europäischen Emissionshandelsrichtlinie der über-
große Anteil aller Emissionsrechte kostenlos vergeben. Die damit verbunde-
nen Verteilungswirkungen zu Gunsten emissionshandelspflichtiger Unter-
nehmen, insbesondere der Stromversorger, führen zu Extraprofiten in
Milliardenhöhe zulasten des Bundesetats bzw. privater Haushalte und Unter-
nehmen. Zudem kompensiert die kostenlose Vergabe die gewünschte klima-
schützende Lenkungswirkung des Emissionshandels weitgehend und ver-
kehrt sie in ihr Gegenteil: Neuinvestitionen im fossilen Kraftwerksbereich
werden tendenziell in klimaschädliche Kohlekraftwerke gelenkt statt in um-
weltfreundlichere Gaskraftwerke.
2. Die brennstoffspezifischen Zuteilungsregeln des Gesetzentwurfs schützen
die besonders klimaschädliche Braunkohleverstromung zusätzlich. Ferner
können infolge des Verzichts auf einen brennstoffunabhängigen Benchmark
die Vorteile von Gaskraftwerken gegenüber Steinkohlekraftwerken kaum
zum Tragen kommen.
3. Die emissionshandelspflichtigen Anlagen können in der zweiten Handels-
periode ein gesamtes Jahresbudget über den Zukauf von Emissionszertifika-
ten aus dem Ausland abrechnen, die aus den projektbasierten Mechanismen
des Kyoto-Protokolls generiert werden. Doch schon jetzt sind in einem
erheblichen Maße Zertifikate aus Auslandsprojekten im Umlauf, die von
Drucksache 16/5781 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Projekten stammen, welche nicht oder nicht im bescheinigten Umfang
zusätzlichen Klimaschutz realisieren. Werden solche „faulen“ Zertifikate im
europäischen Emissionshandelssystem verwendet, hat dies global einen
zusätzlichen Ausstoß von Klimagasen zur Folge.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. zeitgleich mit einem überarbeiteten Zuteilungsgesetz für die Emissionshan-
delsperiode 2008 bis 2012 ein Gesetz vorzulegen, das ein Verfahren regelt,
mit dem die in der nächsten Handelsperiode anfallenden Extragewinne der
Stromversorger durch den Staat abgeschöpft werden (zum Beispiel über eine
so genannte windfall profit tax), welche aus der nach EU-Recht bis 2012 vor-
geschriebenen weitgehend kostenlosen Vergabe der Zertifikate resultieren;
2. die nach EU-Recht festgesetzte Obergrenze bei den Versteigerungen von
Emissionsrechten in Höhe von 10 Prozent vollständig auszuschöpfen;
3. auf europäischer Ebene im Rahmen der Revision der Emissionshandelsricht-
linie auf ein Vergabesystem für die Zertifikate zu drängen, bei dem spätestens
ab 2012 die Emissionsrechte zu 100 Prozent an die Anlagenbetreiber verstei-
gert werden müssen;
4. Einnahmen des Bundes aus Versteigerungen der Emissionsrechte und aus der
Abschöpfung der Extragewinne dafür zu verwenden, Haushalten mit niedri-
gen Einkommen Energiekostenzuschüsse und Beihilfen zum Ersatz ener-
gieintensiver durch energiesparende Elektrogeräte zur Verfügung zu stellen;
5. mit den Einnahmen des Bundes aus Zertifikatsversteigerungen den Ländern
und Kommunen Steuermindereinnahmen angemessen zu kompensieren, so-
fern solche dadurch entstehen, dass auf Unternehmensseite die Kosten des
Erwerbs von Emissionsrechten steuerlichen absetzbar sind, wobei Mehrein-
nahmen von Ländern und Kommunen infolge höherer Gewinne der Energie-
versorger aus windfall profits zu berücksichtigen sind;
6. im geforderten revidierten Zuteilungsgesetz einen brennstoffunabhängigen
Benchmark als Vergabeverfahren für die Anlagen der Stromwirtschaft fest-
zulegen, der sich an der Höhe der CO2-Emissionen eines modernen Gaskraft-
werkes orientiert. Das Vergabeverfahren für Anlagen der gekoppelten Pro-
duktion von Strom und Wärme sind entsprechend anzupassen;
7. die Höchstmenge an Zertifikaten innerhalb der Zuteilungsperiode, für die die
Betreiber zur Deckung ihrer Abgabepflicht Gutschriften aus Klimaschutz-
projekten im Ausland (CDM/JI) verwenden können, von 22 auf 10 Prozent
der jeweiligen anlagenbezogenen Zuteilungsmenge zu vermindern;
8. sich bei den Vereinten Nationen für ein Moratorium der Registrierung von
CDM-Projekten sowie der Ausgabe von Emissionsgutschriften aus CDM-
Projekten einzusetzen. Dieser vorübergehende Stopp soll so lange aufrecht-
erhalten werden, bis zweifelsfrei für die einzelnen registrierten oder in Re-
gistrierung befindlichen Vorhaben erneut überprüft wurde, ob sie den
völkerrechtlich verbindlich festgelegten Kriterien in Bezug auf Projektaus-
wahl, Zusätzlichkeit sowie Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien
genügen.
Berlin, den 19. Juni 2007
Dr. Gregor Gysi, Oskar Lafontaine und Fraktion
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/5781
Begründung
Der Emissionshandel als Klimaschutzinstrument ist bislang gescheitert. Er hat
in der ersten Handelsperiode 2005 bis 2007 zu fatalen Lenkungs- und Vertei-
lungswirkungen geführt. Die Menge der ausgegebenen CO2-Emissionsberech-
tigungen lag in den letzen beiden Jahren in Deutschland jeweils um mehr als
20 Mio. Tonnen über den tatsächlichen Emissionen und im ähnlichen Umfang
über den Emissionen der Basisperiode 2000 bis 2002. Europaweit spricht die
EU-Kommission von einer Überausstattung von 118 Mio. Tonnen im Jahr 2006.
Es ist nicht verwunderlich, dass der CO2-Ausstoß des Emissionshandelsberei-
ches hierzulande im Vergleich zur Basisperiode um drei Mio. Tonnen anstieg.
Diese Entwicklung ist das Gegenteil ambitionierter Klimapolitik.
Infolge der kostenlosen Vergabe der Zertifikate können die Anlagenbetreiber
leistungslos Extraprofite – so genannte windfall profits – erwirtschaften. Diese
sind insbesondere in den Stromkonzernen in Milliardenhöhe zulasten der Ver-
braucherinnen und Verbraucher bzw. der öffentlichen Haushalte angefallen. Das
geschieht dadurch, dass die Versorger die Handelspreise der kostenlos bezoge-
nen Zertifikate, welche zeitweise bei 30 Euro je Tonne CO2 lagen, als Opportu-
nitätskosten auf den Strompreis umlegen.
Die Vorgabe der EU-Emissionshandelsrichtlinie, in der ersten Handelsperiode
höchstens fünf Prozent und in der zweiten Handelsperiode maximal zehn Pro-
zent der Zertifikate entgeltlich zu veräußern, ist unter anderem auf den Druck
der Bundesregierung und deutscher Unternehmen in Brüssel zurückzuführen,
welcher bei der Erarbeitung der Emissionshandelsrichtlinie seinerzeit auf die
Kommission, den Rat und das EU-Parlament ausgeübt wurde. Dessenungeach-
tet ist in der Bundesrepublik Deutschland für die erste Zuteilungsperiode nicht
einmal eine Auktionierung in der genannten Minimalhöhe vorgesehen. Die Zer-
tifikate werden vollständig an die Unternehmen verschenkt.
Das staatlich organisierte System der windfall profits ist nicht nur ungerecht,
sondern stärkt auch die Macht der großen Energieversorger. Zudem profitieren
von den erzielten Extragewinnen überdurchschnittlich jene Anlagen, die preis-
wert Strom produzieren. Dies sind in der Regel die mit den höchsten CO2-Emis-
sionen, also Kohlekraftwerke. Somit wird die umweltpolitische Wirkung des
Emissionshandels deutlich konterkariert, denn die noch jahrelang gesicherten
Extraprofite werden Investitionsentscheidungen zulasten des Klimaschutzes be-
einflussen. Neuinvestitionen werden eher zu Gunsten von Kohlekraftwerken
statt von Gaskraftwerken stattfinden. Auch Atomkraftwerke profitieren beson-
ders stark.
Die Bundesregierung wollte den verhängnisvollen Pfad der ersten Handelsperi-
ode in der zweiten Handelsperiode weiter beschreiten. Es ist allein ein Verdienst
der EU-Kommission, dass dies in wichtigen Punkten verhindert wurde. Nicht
nur bei der erneut viel zu hohen Emissionsobergrenze des ursprünglichen, von
Berlin nach Brüssel gemeldeten Nationalen Allokationsplans 2008 bis 2012,
sondern auch bei dessen Zuteilungsregeln hat sie erfolgreich interveniert. So
wurde die momentan geltende Regelung für die nächste Handelsperiode ersatz-
los gestrichen, nach der neue Kohlemeiler 14 Jahre von allen Minderungspflich-
ten befreit werden. Diese Vorgabe dürfte vor allem dafür verantwortlich sein,
dass in Deutschland bis vor kurzem noch über 40 neue Kohlekraftwerke in Pla-
nung waren. Würden sie tatsächlich gebaut werden, so würden die CO2-Emissi-
onen der emissionshandelspflichtigen Anlagen im Jahr 2020 auch bei Berück-
sichtigung absehbarer Stilllegungen über denen von 1990 liegen.
Im nunmehr von der Regierungskoalition vorgelegten Zuteilungsgesetz für die
zweite Handelsperiode wurden die von der Kommission bemängelten Regelun-
gen verändert. Dennoch bleibt die Tatsache, dass trotz anspruchsvollerem Min-
derungsziel von sieben Prozent in fünf Jahren die Emissionsrechte wiederum
Drucksache 16/5781 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
fast vollständig kostenlos verteilt werden sollen. Selbst bei der 9-Prozent-Auk-
tionierung, (40 Mio. Tonnen) wie sie im parlamentarischen Verfahren von der
Regierungskoalition noch ins Gesetz eingefügt wurde, bleiben die oben genann-
ten sozial und ökologisch völlig unakzeptablen Lenkungs- und Verteilungswir-
kungen des Emissionshandels bis 2012 weitgehend erhalten. Erst danach könnte
eine novellierte EU-Emissionshandelsrichtlinie wirksam werden.
Die Bundesregierung hat bislang keinerlei Initiativen ergriffen, um die mindes-
tens bis 2012 in Milliardenhöhe anfallenden windfall profits in irgendeiner
Weise von den Stromkonzernen abzuschöpfen. Dies ist nicht hinzunehmen.
Darum sind diese Extragewinne über eine windfall profit tax oder ein anderes
adäquates Instrument einzuziehen. Das Problem der windfall profits kann
jedoch nur dann grundsätzlich gelöst werden, wenn eine vollständige Verstei-
gerung der Zertifikate gesetzlich vorgeschrieben wird. Die EU-Emissionshan-
delsrichtlinie müsste darum entsprechend geändert werden. Im Übrigen hätte
eine 100-Prozent-Versteigerung den Vorteil, dass bei der Vergabe der Zertifikate
nicht mühsam über Benchmarks bei Energieanlagen bzw. über historische
Emissionen und Erfüllungsfaktoren bei Industrieanlagen eine „gerechte“ An-
fangsaustattung konstruiert werden müsste, die eine Fülle von kaum überschau-
baren Einzelregelungen notwendig macht.
Die vorgeschlagene Verwendung der Einnahmen aus windfall profit tax und
Versteigerung würde die Akzeptanz des Emissionshandelssystems als umwelt-
politisches Instrument deutlich erhöhen. Sie wirkt der ohnehin vorhandenen
Energiearmut einkommensschwacher Haushalte entgegen, die durch die Preis-
steigerungen infolge des Emissionshandels noch verstärkt wird.
Die Regierungskoalition konnte sich im Entwurf des ZuG 2012 nicht zu einem
einzigen Benchmark für alle Brennstoffe als Kriterium für die Zertifikatszutei-
lung durchringen. Damit wurde die Chance vergeben, Investitionsentscheidun-
gen in Richtung eines wirksamen Klimaschutzes zu beeinflussen. Die Trennung
in Kraftwerke mit festen Brennstoffen und Kraftwerke mit Gasfeuerung ist ins-
besondere bei Neuanlagen problematisch: Dass Kohlekraftwerke so viel CO2-
Zertifikate bekommen, wie ein durchschnittliches Steinkohlekraftwerk aus-
stoßen würde, geht zulasten der klimaschädlicheren Braunkohle, was zunächst
zu begrüßen ist. Es entsteht so aber kaum Druck, von der Steinkohle auf das
deutlich emissionsärmere Gas zu wechseln. Denn Steinkohlekraftwerke erhalten
mit ihrer Vollausstattung doppelt so viel Zertifikate wie Gaskraftwerke. Darüber
hinaus erhält die besonders klimaschädliche Braunkohle noch einmal einen
Bonus, indem die der Zuteilung zugrunde liegende Standardauslastungszeit
gegenüber Steinkohle- und Gaskraftwerken um zehn Prozent höher angesetzt
wird. Dies ist ein Affront gegen den Klimaschutz und ein Kniefall vor RWE und
Vattenfall.
Den intelligenteren Weg sind Schweden und Großbritannien gegangen. Dort er-
halten alle Neuanlagen brennstoffunabhängig nur so viel Emissionsrechte, wie
ein effizientes Gaskraftwerk benötigen würde. Dieser brennstoffunabhängige
Benchmark sollte auch in der Bundesrepublik Deutschland eingeführt werden,
weil er einen hohen Anreiz zum Brennstoffwechsel schafft.
Der Zukauf von Emissionszertifikaten aus dem Ausland über die projektbasier-
ten Mechanismen des Kyoto-Protokolls, Joint Implementation (JI) und Clean
Development Mechanism (CDM) soll nach dem Entwurf des ZuG 2012 in
einem größerem Umfang erlaubt werden, als im ersten Entwurf des Zuteilungs-
gesetzes geplant war. Dass die Betreiber nunmehr nicht nur 12, sondern 22 Pro-
zent ihrer Zuteilungsmenge in Form von Gutschriften aus CDM und JI abrech-
nen können, wird den Klimaschutz jedoch weiter beschädigen. Schließlich wird
der Druck auf preiswerte Auslandsprojekte drastisch erhöht. Dabei steigt die Ge-
fahr, dass auch Zertifikate für Projekte ausgestellt werden, die nicht oder nicht
im bescheinigten Umfang zusätzlichen Klimaschutz liefern. Wandern diese
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/5781
„faulen“ Gutschriften auf den europäischen Emissionshandelsmarkt, führen sie
in Europa zu einem Mehrausstoß an Treibhausgasen, welcher nicht durch echte
Minderungen, beispielsweise in Asien oder Lateinamerika, gedeckt ist.
Der Wissenschaftler und Politikberater Axel Michaelowa, der seit langem als
Gutachter für den CDM-Exekutivrat der Vereinten Nationen tätig ist, hat jüngst
in einer Stichprobe die Registrierungsunterlagen von 52 bei der UN registrierten
indischen CDM-Projekten detailliert überprüft (vergleiche The Guardian vom
2. Juni 2007 und Tages-Anzeiger Online vom 5. Juni 2007). Nach dem Ergebnis
der Studie konnte etwa die Hälfte der Vorhaben in ihren Dokumentationen nur
ungenügend nachweisen, dass ihr Projekt tatsächlich zu einer Reduktion der
CO2-Emissionen führt, die zusätzlich zum Status quo stattfindet. Es besteht des-
halb der begründete Verdacht, dass von den mittlerweile 690 weltweit registrier-
ten CDM-Projekten ein relevanter Anteil „heiße Luft“ produziert wird.
Da solchermaßen über den JI- und CDM-Mechanismus die ökologische Integri-
tät sowohl des Kyoto-Protokolls als auch des Europäischen Emissionshandel-
systems untergraben werden kann, ist ein Moratorium der Registrierung von
CDM-Projekten notwendig. Auch die Ausgabe von Emissionsgutschriften
(CER) aus bereits registrierten CDM-Projekten müsste vorübergehend gestoppt
werden. Die Bundesregierung sollte daher entsprechende Initiativen auf interna-
tionaler Ebene ergreifen, damit ein solches Moratorium bei der nächsten Ver-
tragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls beschlossen werden kann. Dieses
Moratorium müsste so lange bestehen, bis für die einzelnen registrierten oder in
Registrierung befindlichen Vorhaben zweifelsfrei überprüft wurde, ob sie den in
den Marrakesh Accords zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls völkerrechtlich
verbindlich festgelegten Kriterien in Bezug auf Projektauswahl, Zusätzlichkeit
sowie Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien genügen.
Unter welchen Umständen Klimaschutzinvestitionen in der Dritten Welt
tatsächlich zusätzlichen Klimaschutz zum Status quo realisieren, ist selbst bei
formal korrekt ablaufenden Registrierungsverfahren eine der komplizierten und
heftigst umstrittenen Punkte im CDM-Mechanismus. Ob eine konkrete Klima-
schutzmaßnahme nicht auch ohne Existenz von CDM durch das Gastland
irgendwann durchgeführt worden wäre, bleibt über angerechnete Projektlauf-
zeiten von bis zu 21 Jahren immer im Bereich der Spekulation. Aus diesem
Grund sollte die Höchstmenge an Zertifikaten innerhalb der Zuteilungsperiode,
für die die Betreiber zur Deckung ihrer Abgabepflicht Gutschriften aus Klima-
schutzprojekten im Ausland (CDM/JI) verwenden können, auf zehn Prozent der
jeweiligen anlagenbezogenen Zuteilungsmenge begrenzt werden.