Vom 15. Mai 2006
Deutscher Bundestag Drucksache 16/1495
16. Wahlperiode 15. 05. 2006
Kleine Anfrage
der Abgeordneten Eva Bulling-Schröter, Lutz Heilmann, Hans-Kurt Hill, Ulla Lötzer,
Dr. Gesine Lötzsch, Dr. Dietmar Bartsch, Heidrun Bluhm, Roland Claus,
Dr. Barbara Höll, Katrin Kunert, Michael Leutert, Dorothee Menzner, Dr. Ilja Seifert,
Dr. Kirsten Tackmann, Sabine Zimmermann und der Fraktion DIE LINKE.
Nationaler Allokationsplan 2008 bis 2012 – Anfrage Teil I – Extraprofite
und Strompreise
Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
(BMU) hat am 13. April 2006 den Entwurf für den „Nationalen Allokationsplan
2008 bis 2012 für die Bundesrepublik Deutschland“ (NAP II) veröffentlicht.
Dieser beinhaltet den Vorschlag der Bundesregierung zur Ausgestaltung des
EU-weiten Emissionshandelssystems für die zweite Handelsperiode von 2008
bis 2012 in Deutschland.
Mit dem am 1. Januar 2005 gestarteten europäischen System zum Handel Treib-
hausgasemissionsberechtigungen soll der Klimaschutz effizienter und flexibler
gestaltet werden, so die Intention der EU-Mitgliedstaaten. Danach wird Anla-
genbetreibern eine bestimmte, absolut begrenzte Menge an Emissionsrechten
zum Ausstoß von Kohlendioxid (CO2) zugeteilt. Diese Obergrenze muss nicht
zwingend durch die Anlage selbst eingehalten werden. Zusätzlich benötigte
Emissionsrechte kann ein Anlagenbetreiber von einem anderen kaufen, der we-
niger CO2 emittiert, als er Emissionsrechte zugeteilt bekommen hat. Dieser Han-
del kann direkt stattfinden oder auch indirekt über Broker, über Börsen bezie-
hungsweise über außerbörsliche Handelsplattformen. Bei einer nicht durch
Emissionsrechte gedeckten Überschreitung der Emissionen durch die jeweilige
Anlage werden hohe Geldstrafen fällig.
Nach den gängigen ökonomischen Theorien soll mit dem Emissionshandels-
system für die Anlagenbetreiber ein marktwirtschaftlicher Anreiz geschaffen
werden, in Klimaschutztechniken zu investieren oder anderweitig den Ausstoß
von Klimagasen zu reduzieren. Der Mechanismus des Zertifikatehandels sorgt
im Modell für Flexibilität: Klimagase werden vor allem in jenen emissions-
handelspflichtigen Anlagen eingespart, in denen dies am preiswertesten bewerk-
stelligt werden kann. Die Mengenbegrenzung der Emissionsrechte wiederum
garantiert die Einhaltung der politisch vorgegebenen Klimaschutzziele.
In der Realität ist das klimapolitische Instrument Emissionshandel jedoch im
Verlauf der ersten Handelsperiode schwer diskreditiert worden. Für Deutschland
bemängeln Umweltverbände und der Sachverständigenrat für Umweltfragen
(SRU) zum einen die unzureichenden Zielstellungen und komplizierten Sonder-
regelungen (vgl. Stellungnahmen von Greenpeace November 2005, Pressemit-
teilung WWF vom 12. April 2004, Stellungnahme SRU vom April 2006; siehe
dazu auch die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE. „Nationaler Alloka-
tionsplan 2008 bis 2012 – Anfrage Teil II – Emissionsziele und Zertifikatezutei-
Drucksache 16/1495 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
lung, Bundestagsdrucksache 16/1496). Zum anderen realisieren die am Han-
delssystem teilnehmenden Energieversorgungsunternehmen derzeit über das
System jährlich zusätzliche Profite im Milliardenbereich, ohne klimapolitische
oder sonstige Gegenleistung zu erbringen: Die Unternehmen verbuchen die
ihnen kostenlos zugeteilten Zertifikate zu Marktpreisen als „Opportunitätskos-
ten“ in ihren Bilanzen und legen diese vollständig oder weitgehend auf die
Strompreise um. Durch den Verzicht der Bundesregierung darauf, zumindest die
nach der EU-Emissionshandelsrichtlinie in der ersten Handelsperiode 2005 bis
2007 möglichen 5 Prozent der auszugebenden Zertifikate zu versteigern, fließen
die Mehrausgaben der Bürgerinnen und Bürger sowie der Strom verbrauchen-
den Wirtschaft für die entsprechend ansteigenden Strompreise anstatt in den
Bundeshaushalt vollständig als Extraprofite (windfall profits) in die Kassen der
Stromversorger. Solche windfall profits fallen bei deutschen Stromversorgern
nach unterschiedlichen Schätzungen und je nach Marktpreis der Emissions-
zertifikate jährlich in einer Höhe von 3,8 bis 8 Mrd. Euro an, ohne dass dem tat-
sächlich angefallene Kosten oder Emissionsminderungen gegenüber stehen
(vgl. Schätzung des Verbandes der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft
(VIK) im Sachstandsbericht des Bundeskartellamtes zur Vorbereitung der
mündlichen Verhandlung in Sachen Emissionshandel und Strompreisbildung
vom 20. März 2006 sowie Hintergrundinformation des WWF Deutschland zu
Gewinnen aus Einpreisung der CO2-Kosten vom 13. Februar 2006). Diese Sum-
men entsprechen ungefähr dem zwei- bis sechsfachen dessen, was sich die Bun-
desregierung jährlich an Einnahmen aus den verschärften Kontrollen gegenüber
Empfängern von Arbeitslosengeld II mit dem so genannten Hartz-IV-Optimie-
rungsgesetz verspricht. Nach WWF-Schätzungen könnten sich die Zusatzein-
nahmen der Stromkonzerne bis 2012 auf 31 bis 64 Mrd. Euro summieren und
damit größer sein als die bis zu diesem Zeitraum von der Branche auf dem
Energiegipfel im April 2006 angekündigten Investitionen in Höhe von 30 Mrd.
Euro.
Die windfall profits entspringen einem Handeln der Stromversorger, welches in
dieser Form und in dem Ausmaß augenscheinlich weder das Europäische Parla-
ment noch die Bundesregierung und deren einschlägige Beratungsgremien, wie
die Arbeitsgruppe „Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffekts“
beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
(AGE) oder der SRU, vorausgesehen haben. Das ergibt sich jedenfalls unter
anderem aus der Stellungsnahme des BMU, die Bestandteil des Sachstandsbe-
richtes des Bundeskartellamtes zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung
in Sachen Emissionshandel und Strompreisbildung ist. Danach habe das Euro-
päische Parlament in der parlamentarischen Beratung der Emissionshandels-
richtlinie explizit eine Erhöhung des zulässigen Auktionsanteils gefordert.
Grund sei die Absicht des Europäischen Parlaments gewesen, einen stärkeren
Internalisierungseffekt des Emissionshandels zulassen zu wollen. Die Möglich-
keit eines indirekten Einpreisungseffekts über die Berücksichtigung von Oppor-
tunitätskosten habe nach hiesiger Kenntnis in der Beratung des Europäischen
Parlaments hingegen keine Rolle gespielt. Auch im deutschen Gesetzgebungs-
verfahren zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) und zum Zutei-
lungsgesetz 2007 (ZuG 2007) sowie in den Ressortabstimmungen zum Natio-
nalen Allokationsplan 2005 bis 2007 sei das Thema nicht explizit diskutiert
worden. In der AGE sei die mögliche Einpreisung von Opportunitätskosten in
einigen Sitzungen im Vorfeld der Gesetzgebung zwar thematisiert worden. Die
Diskussionen seien aber kontrovers verlaufen hinsichtlich der Einschätzung, ob
und in welchem Ausmaß mit einer Opportunitätskosteneinpreisung zu rechnen
sei. Strittig sei insbesondere die Frage gewesen, ob eine Überwälzung „fiktiver
Kosten“ durch die Energieversorgungsunternehmen bei steigender Wett-
bewerbsintensität im Strommarkt (Novelle Energiewirtschaftsgesetz, Ausbau
des europäischen Stromhandels) überhaupt möglich wäre, so das BMU.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/1495
Weiter beschreibt das Bundesministerium in der Stellungnahme, dass sich die
Bundesregierung vor allem auf Druck der Industrie dazu entschlossen habe, die
Emissionszertifikate komplett kostenlos zuzuteilen und nicht alternativ die zu-
lässigen 5 Prozent im Rahmen einer Auktion zu versteigern. Gerade durch die
kostenlose Zuteilung habe eine zusätzliche Belastung der energieintensiven
Industrien vermieden werden sollen. Schließlich geht auch der SRU in seinen
Umweltgutachten 2004 im Vorfeld der ersten Zuteilungsperiode nur am Rande
und aus Sicht der Wettbewerbsneutralität zwischen den Anlagenbetreibern
untereinander auf das Problem der Einpreisung der Emissionshandelszertifikate
ein.
Auch die Energieversorger selbst schlossen im Vorfeld der ersten Handelsperio-
de eine vollständige Überwälzung der Marktpreise für die kostenlos zugeteilten
Zertifikate offensichtlich aus. Schließlich vertrat der Verband der Elektrizitäts-
wirtschaft (VDEW) in einem Schreiben an die deutschen Abgeordneten des
Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik des
Europäischen Parlaments vom 28. August 2002 die Position, dass eine kosten-
lose Zuteilung die Strompreise weniger ansteigen ließe als bei einer Versteige-
rung: Die Zuteilung der Emissionsberechtigungen müsse kostenfrei erfolgen,
weil dadurch die Gefahr vermieden werde, dass die Industrie innerhalb der Ge-
meinschaft, aber auch im Wettbewerb mit der Industrie außerhalb der Gemein-
schaft Wettbewerbsnachteile erleide, so der Verband. Nunmehr argumentieren
die Stromversorger anders. Nach Äußerungen des Vorstandsvorsitzenden von
RWE, Harry Roels, im Handelsblatt vom 18. August 2005 bildeten sich die
Preise auf dem Großhandelsmarkt für Strom „wie auf jedem anderen Markt auf
Basis von Grenzkosten“. Dabei werde grundsätzlich der Preis ausgewiesen, für
den die Stromerzeuger die letzte aller nachgefragten Kilowattstunden liefern
könnten. „Und für ihre letzte aller nachgefragten Kilowattstunden müssen die
Kraftwerksbetreiber in aller Regel Kohlendioxid-Papiere hinzu kaufen“, so
Harry Roels.
Inzwischen sind die Preise an den Zertifikatsmärkten von rund 30 Euro je Tonne
CO2 in der zweiten Aprilhälfte 2006 auf zirka 12 Euro Anfang Mai 2006 gefal-
len. Laut Umfrage der FAZ (veröffentlicht in der Ausgabe vom 9. Mai 2006)
sieht jedoch kein einziger Stromkonzern Anlass für eine Neukalkulation der
Tarife.
Der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Sigmar
Gabriel, äußerte in Bezug auf die Zusatzgewinne durch die Einpreisung der kos-
tenlos zugeteilten Zertifikate, die Preisspirale könne durch eine Öffnung der
Stromnetze und mehr Wettbewerb gestoppt werden (vgl. dpa-Meldung vom
12. April 2006). Zudem sollen die Zusatzgewinne der Energieversorger „abge-
schöpft“ werden, indem die Anlagen der Stromwirtschaft in der Handelsperiode
2008 bis 2012 mehr Einsparungen erbringen müssen als Anlagen der emissions-
handelspflichtigen Industriebetriebe (vgl. BMU-Hintergrundpapier zum NAP II
vom 13. April 2006). Inwieweit dieser Mechanismus tatsächlich die enormen
Zusatzgewinne vermeiden kann und wer diese „abschöpft“, bleibt hingegen
völlig unklar.
Ursprünglich war allgemein erwartet worden, dass sich die Marktpreise der
Zertifikate nur in dem Maße auf die Strompreise oder andere Produkte nieder-
schlagen würden, wie die entsprechenden Anlagen zusätzlich zur kostenlosen
Erstausstattung Emissionszertifikate hinzu kaufen müssten.
Gegenwärtig prüft das Bundeskartellamt, ob die Stromversorger bei der Einprei-
sung ihre marktbeherrschende Stellung missbrauchen. Das Ergebnis wird aller-
dings erst in einigen Monaten vorliegen. Unabhängig davon wird als Lösung
des Einpreisungsproblems von verschiedenen Seiten eine vollständige Verstei-
gerung der Zertifikate an Stelle der praktizierten kostenlosen Vergabe gesehen.
Die windfall profits würden so in den Bundeshaushalt fließen und nicht in die
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Kassen der Energieversorger. Eine vollständige Versteigerung würde zudem
viele komplizierte Sonderregelungen im Rahmen der Erstzuteilung überflüssig
machen. Dies fordern unter anderem der SRU, Greenpeace und WWF Deutsch-
land. Allerdings ist nach EU-Emissionshandelsrichtlinie das Volumen, das in der
zweiten Handelsperiode 2007 bis 2012 versteigert werden darf, auf 10 Prozent
aller auszugebenden Zertifikate begrenzt (erste Handelsperiode 2005 bis 2007:
5 Prozent). Doch wie in der laufenden ersten Handelsperiode möchte die Bun-
desregierung laut NAP II auch in der kommenden vollständig auf Versteigerun-
gen verzichten. Laut dem Bundesminister der Finanzen, Peer Steinbrück, gehen
dem Fiskus momentan durch den Verzicht auf diesen Versteigerungsanteil (bei
Preisen von Anfang April 2006) rund 1 Mrd. Euro im Jahr verloren (vgl. FAZ
vom 5. April 2006). Der Bundesminister forderte aus diesem Grund, den Ver-
steigerungsanteil auszunutzen.
In Vorbereitung des im zweiten Halbjahr 2006 anstehenden Gesetzgebungsver-
fahrens für die zweite Emissionshandelsperiode (Zuteilungsgesetz 2012), wel-
ches auf dem NAP II aufbaut, fragen wir die Bundesregierung:
1. War für die Bundesregierung im Vorfeld der ersten Handelsperiode absehbar,
dass die Stromversorger die ihnen geschenkten Emissionsrechte zu Markt-
preisen auf die Strompreise umlegen und sie dadurch leistungslos
Extraprofite (windfall profits) erwirtschaften würden?
2. Warum wurde im ZuG 2007 darauf verzichtet, im durch die EU-Emissions-
handelsrichtlinie erlaubten Rahmen 5 Prozent der Emissionshandelszerti-
fikate über eine Auktion zu versteigern, um wenigsten einen Teil der windfall
profits abzuschöpfen?
3. Warum wird im Entwurf des NAP II darauf verzichtet, im durch die EU-
Emissionshandelsrichtlinie erlaubten Rahmen von nunmehr 10 Prozent alle
Emissionshandelszertifikate über eine Auktion zu versteigern?
4. Wird sich die Bundesregierung in der EU für eine Novellierung der Emis-
sionshandelsrichtlinie dahin gehend einsetzen, dass eine unbegrenzte Ver-
gabe der Emissionszertifikate über Auktionen ermöglicht bzw. eine vollstän-
dige Versteigerung vorgeschrieben wird?
5. Bestünde nach Auffassung der Bundesregierung im Falle einer Versteigerung
der Emissionsberechtigungen die Möglichkeit, mit dem eingenommenen
Geld die mit der Einpreisung verbundene größere Belastung der Verbraucher-
innen und Verbraucher infolge höherer Strompreise für einkommensschwa-
che Bevölkerungsgruppen zu kompensieren?
6. Wie erklärt die Bundesregierung den Bürgerinnen und Bürgern den Umstand,
dass die kostenlos zugeteilten Emissionszertifikate bei den Stromversorgern
durch die Einpreisung ohne jede Gegenleistung zu zusätzlichen Profiten in
Höhe von bis zu 8 Mrd. Euro jährlich führen?
7. Teilt die Bundesregierung die Befürchtung, dass durch die genannten leis-
tungslos erzielten Extraprofite bei den Stromkonzernen im Rahmen des
Emissionshandelssystems ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik
bei der Bevölkerung stark diskreditiert und damit dauerhaft beschädigt wer-
den?
8. Ist die Einpreisung der Opportunitätskosten seitens der Stromkonzerne nach
Meinung der Bundesregierung zulässig, obwohl die Kraftwerksbetreiber
nach § 7 Abs. 9 ZuG in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 gar nicht die
Alternative hätten, durch Produktionsdrosselung eingesparte Emissionsrech-
te in vollem Umfang zu veräußern?
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9. Warum wird die Einpreisung der Opportunitätskosten am Bundeskartellamt
nur aufgrund von Beschwerden von Wirtschaftsverbänden und Unterneh-
men geführt und warum ist die Bundesregierung selbst in diesem Fall nicht
schon früher tätig geworden?
10. Welches ökonomische Modell steht hinter der im BMU-Hintergrundpapier
zum Entwurf des Nationalen Allokationsplans 2008 bis 2012 vom 13. April
2006 formulierten Auffassung, nach der der strengere Erfüllungsfaktor für
die Energieversorger zur „Abschöpfung“ der windfall profits führen wird?
11. Wer wird diese windfall profits abschöpfen?
12. Warum hält die Bundesregierung den strengeren Erfüllungsfaktor für die
Energieversorger gegenüber der Industrie in der zweiten Handelsperiode bei
Beibehaltung der kostenlosen Vergabe der Emissionszertifikate besser dafür
geeignet, windfall profits abzuschöpfen, als über das Instrument einer Ver-
steigerung?
13. Geht die Bundesregierung davon aus, dass durch den strengeren Erfüllungs-
faktor für die Energieversorger in der zweiten Handelsperiode windfall pro-
fits vollständig vermieden werden oder nur teilweise?
14. Welches Modell liefert nach Auffassung der Bundesregierung hinsichtlich
der Höhe der abgeschöpften windfall profits bessere Ergebnisse: eine voll-
ständige Versteigerung oder ein verschärfter Erfüllungsfaktor für die Strom-
versorger?
15. Wie steht die Bundesregierung zur Auffassung des Bundeskartellamtes in
seinem Sachstandspapier vom 20. März zur Vorbereitung der mündlichen
Verhandlung in Sachen Emissionshandel und Strompreisbildung, Seite 52,
nach der aus Sicht der ökonomischen Theorie „die Sache klar“ sei, dass alle
betriebswirtschaftlich handelnden Unternehmen „Opportunitätskosten ins-
besondere auch dann als Teil ihrer Grenzkosten betrachten, wenn zwischen
ihnen wirksamer Wettbewerb herrschte“?
16. Wie steht die Bundesregierung zum in der vorangestellten Begründung der
Kleinen Anfrage dargestellten Preismodell des RWE-Vorstandsvorsitzen-
den Harry Roels?
17. Missbraucht das in Deutschland existierende Oligopol der vier großen
Stromversorger RWE, E.ON, Vattenfall und EnBW nach Auffassung der
Bundesregierung bei der Einpreisung der ihnen kostenlos zugeteilten Emis-
sionszertifikate nach Marktpreisen ihre marktbeherrschende Stellung, wie
die Äußerungen von Bundesminister Sigmar Gabriel vom 12. April 2006
nahe legen?
18. Wie entsteht nach Ansicht der Bundesregierung der Stromhandelspreis für
Grundlaststrom am Spotmarkt der Stromhandelsbörse EEX, welche Grenz-
kosten sind dafür mit und ohne Einbeziehung des Emissionshandels mit
welchen Kostenbestandteilen maßgeblich?
19. Wie entsteht nach Ansicht der Bundesregierung der Stromhandelspreis für
den Grundlaststrom am Terminmarkt der Stromhandelsbörse EEX bzw. bei
entsprechend langfristigen Lieferverträgen auf dem OTC-Markt, welche
Grenzkosten sind dafür mit und ohne Einbeziehung des Emissionshandels
mit welchen Kostenbestandteilen maßgeblich?
20. Gibt es nach Kenntnis oder Auffassung der Bundesregierung ein unter-
schiedliches Verhalten der Stromerzeuger bei der Höhe der Einpreisung der
Zertifikatskosten, das sich danach richtet, ob es sich um Geschäfte am Spot-
markt oder um langfristige Stromlieferverträge handelt?
Drucksache 16/1495 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
21. Plant die Bundesregierung über den gesplitteten Erfüllungsfaktor hinaus
Maßnahmen, um die windfall profits abzuschöpfen, die durch die Einprei-
sung kostenlos zugeteilter Emissionsberechtigungen in den Strompreis ent-
stehen, wenn ja, welche?
22. Sind der Bundesregierung Maßnahmen anderer EU-Mitgliedstaaten
bekannt, die für eine Abschöpfung der windfall profits sorgen, wenn ja,
welche?
Berlin, den 15. Mai 2006
Eva Bulling-Schröter
Lutz Heilmann
Hans-Kurt Hill
Ulla Lötzer
Dr. Gesine Lötzsch
Dr. Dietmar Bartsch
Heidrun Bluhm
Roland Claus
Dr. Barbara Höll
Katrin Kunert
Michael Leutert
Dorothee Menzner
Dr. Ilja Seifert
Dr. Kirsten Tackmann
Sabine Zimmermann
Dr. Gregor Gysi, Oskar Lafontaine und Fraktion