Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.05.2015, Az. 3 C 12/14

Die Klägerin beansprucht ihre berufliche Rehabilitierung wegen der Verweigerung einer vorgesehenen Beschäftigung nach Abschluss ihres Studiums.

Von 1979 bis 1985 studierte die Klägerin Chemie an der [X.] ([X.]) [X.]. Die dort gebildete [X.] fasste unter dem 17. März 1983 einen Einsatzbeschluss, wonach die Klägerin nach dem vorgesehenen Abschluss ihres Studiums im Jahr 1984 als wissenschaftliche Assistentin an der [X.] [X.] beschäftigt werden sollte. Wegen der Geburt ihrer Tochter unterbrach die Klägerin ihr Studium jedoch von Oktober 1983 bis Mai 1984 und schloss es erst im Mai 1985 mit dem Diplom ab. Ein Arbeitsvertrag mit der [X.] [X.], wie nach dem Einsatzbeschluss vorgesehen, wurde nicht abgeschlossen. Die Klägerin war vielmehr, abgesehen von einer kurzzeitigen Aushilfstätigkeit, nicht beruflich tätig. Im Oktober 1986 stellte sie einen Ausreiseantrag und siedelte im Juli 1989 mit ihrer Familie in die [X.] über.

Am 27. Oktober 2011 beantragte sie ihre berufliche Rehabilitierung mit der Begründung, ihr sei die Tätigkeit an der [X.] [X.] aus politischen Gründen verwehrt worden. Dazu sei ihr im [X.] 1984 mündlich erklärt worden, dass eine Tätigkeit an der [X.] nicht in Betracht komme, da ihre Schwiegereltern, ihr Schwager und ihre Schwägerin wegen eines [X.] inhaftiert worden seien. Bewerbungen bei Firmen seien gescheitert, sobald man ihre Akte gesehen habe. Man habe ihr erklärt, sie solle sich nicht weiter bewerben.

Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 19. Juni 2012 ab. Der Klägerin sei lediglich ein angestrebter Aufstieg verwehrt worden. In eine innegehabte berufsbezogene Position sei nicht eingegriffen worden, weil es nicht zum Abschluss eines Arbeitsvertrages gekommen sei. Den Widerspruch hiergegen wies der Beklagte mit Bescheid vom 21. Februar 2013 zurück. Der berufliche Einsatz von Hoch- und Fachschulabsolventen sei in der [X.] langfristig geplant und durch [X.] festgelegt worden. Jedoch seien die wechselseitigen Rechte und Pflichten erst in den Arbeitsverträgen konkretisiert worden, die zu Beginn des letzten Ausbildungsjahres zwischen den Studenten und den Betrieben abzuschließen waren. Wenn es im Fall der Klägerin nicht zum Abschluss des für den Beginn des vierten Studienjahres vorgesehenen Arbeitsvertrages gekommen sei, dann deshalb, weil sie ihr Studium wegen einer Schwangerschaft unterbrochen und nicht planmäßig 1984 abgeschlossen habe. Deshalb sei auch der Einsatzbeschluss, der den Arbeitsvertrag nicht ersetzen könne, nicht bindend gewesen.

Die Klage mit dem Antrag, sie für die [X.] vom 1. Mai 1985 bis zum 27. Juli 1989 beruflich zu rehabilitieren, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe in der fraglichen [X.] keine verfestigte berufliche Stellung innegehabt. Zum Abschluss eines Arbeitsvertrages sei es nicht gekommen. Der Einsatzbeschluss sei noch nicht als hinreichend verfestigte Anwartschaft auf eine Berufstätigkeit anzusehen. Zwar sei der Absolventenordnung der [X.] zu entnehmen, dass der Abschluss eines Arbeitsvertrages zwingend das Vorliegen eines Einsatzbeschlusses erfordert habe; der weitergehende Schluss, dass ein Beschluss auch zwingend zum Abschluss eines Arbeitsvertrages geführt habe, ergebe sich aus den Vorschriften aber nicht. Zu berücksichtigen sei zudem, dass der Einsatzbeschluss von einer Beendigung des Studiums und mithin der Möglichkeit eines beruflichen Einsatzes der Klägerin an der [X.] [X.] im Jahre 1984 ausgegangen sei. Durch die Geburt ihrer Tochter habe sich das Studium aber verzögert, sodass die Klägerin zum vorgesehenen [X.]punkt nicht habe eingesetzt werden können. Den der Kammer vorliegenden Rechtsvorschriften sei nicht zu entnehmen, ob ein einmal gefasster Einsatzbeschluss in einem solchen Fall weiter Geltung beansprucht habe oder ob ein neuer Beschluss habe gefasst werden müssen. Es könne auch nicht ausgeschlossen werden, dass die [X.] ihren Bedarf an Assistenten 1984 bereits anderweitig habe decken können und 1985 keine weitere Stelle zur Verfügung gestanden habe. Schließlich sei der Einsatzbeschluss auch nicht mit einer Aspirantur vergleichbar, die das [X.] mit Urteil vom 18. März 2010 - 3 C 34.09 - als berufliche Position anerkannt habe; denn anders als bei einer Aspirantur sei die Klägerin nicht bereits für die [X.] tätig gewesen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, das angefochtene Urteil bestehe zu Unrecht darauf, dass der Abschluss eines Arbeitsvertrages Voraussetzung für die Rehabilitierung sei. Nach der Absolventenordnung sei schon mit dem Einsatzbeschluss eine weitgehende Konkretisierung des zukünftigen Arbeitsverhältnisses eingetreten. Die Betriebe seien verpflichtet gewesen, Arbeitsverträge gemäß den [X.]n abzuschließen. Die [X.] seien Einzelentscheidungen mit verbindlichen Festlegungen gewesen, hätten auch im Verhältnis zu den Adressaten ein konkretes Rechtsverhältnis begründet und konstitutive Wirkung für das zu beginnende Arbeitsverhältnis gehabt. Dem Verwaltungsgericht sei weiter nicht darin zu folgen, dass nach ihrer Schwangerschaft ein neuer Beschluss hätte gefasst werden müssen. [X.] hätten ihre Wirksamkeit nach allgemeinen Grundsätzen nur durch Aufhebung, Widerruf oder sonstiges Erlöschen verlieren können. Andere Regeln hätten die einschlägigen Rechtsvorschriften nicht enthalten, weshalb [X.] auch bei Verzögerungen des Studiums verpflichtend geblieben seien. Von dem Recht, gegen den Beschluss Einspruch einzulegen, habe in ihrem Fall keine Partei Gebrauch gemacht. Mit der bewussten Verhinderung des Abschlusses eines Arbeitsvertrages habe daher ein Eingriff in eine berufsbezogene Rechtsposition im Sinne des Beruflichen Rehabilitierungsgesetzes vorgelegen. Dieser Eingriff habe in ihrem Falle der politischen Verfolgung gedient, denn es sei wegen der [X.] naher Verwandter vermutet worden, dass sie für die angestrebte Tätigkeit einer wissenschaftlichen Assistentin politisch ungeeignet sei. Aus demselben Grund seien auch ihre anderen Bewerbungen erfolglos geblieben.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat es [X.] unterlassen, hinreichende Tatsachen zu ermitteln, um dem [X.] eine Klärung der Frage zu ermöglichen, ob [X.] einer [X.] eine rehabilitierungsfähige berufsbezogene Position vermitteln. Die Klageabweisung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Daher lässt sich ohne weitere Tatsachenfeststellungen nicht entscheiden, ob die Klage Erfolg hat; die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Klage ist begründet, wenn die Klägerin gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 4 des Beruflichen Rehabilitierungsgesetzes ([X.]) durch eine andere, also nicht unter Nr. 1 bis 3 fallende Maßnahme im Beitrittsgebiet, die der politischen Verfolgung gedient hat, zumindest zeitweilig weder einen bisher ausgeübten, begonnenen, erlernten oder durch den Beginn einer berufsbezogenen Ausbildung nachweisbar angestrebten noch einen sozial gleichwertigen Beruf ausüben konnte. Die Klägerin macht als berufliche Nachteile im Sinne dieser Vorschrift geltend, sie sei an einer sich an das Studium anschließenden Tätigkeit als wissenschaftliche Assistentin an der [X.] gehindert worden und ferner - wie unten auszuführen ist - an der Ausübung des erlernten Berufs einer Diplom-[X.]hemikerin.

a) Was die Tätigkeit als wissenschaftliche Assistentin an der [X.] anlangt, liegt eine berufliche Benachteiligung vor, wenn die Klägerin im Zeitpunkt des (unterstellten) Eingriffs bereits eine hinreichend verfestigte Anwartschaft auf diese Tätigkeit hatte (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Februar 2010 - 3 PKH 9.09 - [X.] 2010, 145 Rn. 7 und vom 20. Dezember 2010 - 3 PKH 6.10 - juris Rn. 5). In diesem Fall wäre sie daran gehindert worden, einen begonnenen Beruf auszuüben. Wie schon der Wortlaut deutlich macht, erfasst § 1 Abs. 1 Nr. 4 [X.] nicht nur Eingriffe in eine tatsächlich ausgeübte Berufstätigkeit, sondern auch Fälle, in denen der Betroffene daran gehindert wurde, eine Ausbildung abzuschließen oder einen erlernten Beruf aufzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1998 - 3 [X.] 25.97 - [X.] 115 Sonstiges Wiedervereinigungsrecht Nr. 11 S. 23). Mit dem Begriff des begonnenen Berufs bezieht das Gesetz Sachverhalte in den Schutzbereich ein, in denen die Arbeit zwar noch nicht aufgenommen, die zukünftige Berufstätigkeit aber so konkret absehbar war, dass von einer verfestigten berufsbezogenen Position gesprochen werden kann. Die Gesetzesmaterialien nennen dazu den Abschluss eines Arbeitsvertrages. Damit sollte klargestellt werden, dass eine tatsächliche Arbeitsaufnahme nicht erforderlich ist (vgl. Begründung des Entwurfs eines [X.] vom 19. Mai 1993, [X.]. 12/4994 S. 44). Im Fall der Klägerin ist ein solcher Vertrag, der zu Beginn des letzten Studienjahres (1984) vorgesehen gewesen war, indes unbestritten nicht zustande gekommen. Nach Wortlaut wie Gesetzeszweck kann der Berufsbeginn aber auch durch andere Kriterien als den Abschluss eines Arbeitsvertrages bestimmt werden, wenn diese im Lichte des Schutzzwecks des Gesetzes zu einer vergleichbaren Verfestigung geführt haben. Durch diese Verfestigung unterscheidet sich vor Aufnahme der eigentlichen Berufstätigkeit der begonnene Beruf von bloß hypothetischen Berufschancen, deren Verhinderung einen nicht rehabilitierungsfähigen Aufstiegsschaden ausmachen (dazu BVerwG, Urteil vom 18. März 2010 - 3 [X.] 34.09 - [X.] 428.8 § 1 [X.] Nr. 4 Rn. 18).

b) Ob die Klägerin eine ausreichend verfestigte Anwartschaft auf die Berufstätigkeit als wissenschaftliche Assistentin erworben hatte, lässt sich auf der Grundlage der Feststellungen im angefochtenen Urteil nicht beantworten. Nach Lage des Falles kann nur der Einsatzbeschluss vom März 1983 der Klägerin eine im dargelegten Sinne verfestigte berufsbezogene Position vermittelt haben. Ob dies zu bejahen ist, beurteilt sich anhand der einschlägigen Rechtsvorschriften der [X.]. Das Verwaltungsgericht hat insoweit die "Verordnung über die Vorbereitung und Durchführung des Einsatzes der Hoch- und Fachschulabsolventen des Direktstudiums und die Förderung der Absolventen beim Übergang vom Studium zur beruflichen Tätigkeit - Absolventenordnung - vom 3. Februar 1971" (GBl. [X.] Teil II S. 297) und die "Anweisung Nr. 9/1971 über die Aufgaben und Arbeitsweise der Kommissionen für die Vermittlung der Absolventen an den Hoch- und Fachschulen vom 15. Mai 1971" (VuM Nr. 6 S. 9) zugrunde gelegt und daraus die Schlussfolgerung gezogen, ein Einsatzbeschluss sei notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für den Abschluss eines Arbeitsvertrages und führe daher nicht zu einer hinreichenden Verfestigung. An diese Auslegung ist der Senat im Grundsatz gebunden; denn Feststellungen zum Inhalt von [X.]-Recht, das nicht als Bundesrecht fortgilt (vgl. Art. 9 des [X.]. [X.]. XVI A III und [X.]), betreffen Tatsachen, deren Ermittlung dem Revisionsgericht verwehrt ist (§ 137 Abs. 2 VwGO). Insofern gilt nichts anderes als nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 293 ZPO bei ausländischem Recht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. März 1989 - 1 [X.] - [X.] 130 § 3 RuStAG Nr. 2 S. 2 f., vom 3. Mai 1996 - 4 [X.] - [X.] 11 Art. 14 GG Nr. 296 S. 8, vom 14. Oktober 2004 - 6 B 6.04 - juris Rn. 142 und vom 29. Mai 2012 - 3 [X.] - [X.] 2012, 213 Rn. 5). Die Bindung greift nur dann nicht, wenn in Bezug auf die Feststellungen zulässige und begründete Revisionsgründe dargelegt werden und vorliegen (§ 137 Abs. 2 VwGO) oder die Würdigung des [X.]-Rechts materiell schlechterdings nicht nachvollziehbar ist (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2012 - 10 [X.] 2.12 - BVerwGE 143, 369 Rn. 13). Das ist vorliegend der Fall. Es spricht schon viel dafür, dass das Verwaltungsgericht die Regelungen über die Absolventenvermittlung hinsichtlich ihrer Bedeutung als staatliches Lenkungsinstrument für den beruflichen Einsatz von Hoch- und Fachschulabsolventen nicht richtig erfasst hat (c). Vor allem aber hat es die gebotene Aufklärung unterlassen, wie diese Regelungen tatsächlich gehandhabt wurden (d). Schließlich ist es der Frage, wie sich die Unterbrechung des Studiums im Falle der Klägerin konkret ausgewirkt hat, nicht ausreichend nachgegangen (e).

c) Die Revision rügt, dass das Verwaltungsgericht die einschlägigen Rechtsgrundlagen nicht nachvollziehbar gewürdigt hat. Das liegt nahe, ohne dass dem Senat insofern eine abschließende Entscheidung möglich ist. Offenkundig richtig ist allerdings, dass das Verwaltungsgericht am Wortlaut der zentralen Aussagen in § 4 der Absolventenordnung vorbeigeht, wonach zu Beginn des letzten Ausbildungsjahres zwischen den Studenten und den Betrieben Arbeitsverträge abzuschließen "sind" (Abs. 1), die nur auf der Grundlage des (für den jeweiligen Studenten) gefassten Einsatzbeschlusses zulässig waren (Abs. 2). Das spricht deutlich für eine strikte Rechtspflicht, nach Maßgabe der [X.] zu verfahren. Gestützt wird dieses Verständnis durch den Rechtsrahmen, der "im Interesse der [X.] und des Absolventen" (§ 2 Abs. 3 Absolventenordnung) eine umfassende "Planung und Leitung des Einsatzes der Absolventen" auf der Grundlage der Fünfjahresplanung und der [X.] (§ 1 Abs. 2, §§ 5 ff. der Absolventenordnung) vorsah. Das Verwaltungsgericht bleibt eine Erklärung dafür schuldig, wo in diesem dirigistischen System die normativen Spielräume belassen sein könnten, um [X.]n die ihnen offensichtlich prinzipiell beigemessene Steuerungswirkung abzusprechen und sie generell als nicht ausreichend für den Abschluss eines Arbeitsvertrages zu betrachten. Aus der Möglichkeit, gegen sie Einspruch zu erheben (§ 3 Abs. 6 der Anweisung Nr. 9/1971), lässt sich dies nicht herleiten. Die Einspruchsmöglichkeit zeigt im Gegenteil, dass [X.]n eine Bindungswirkung zugedacht war, die nur in einem formellen Verfahren vor demjenigen Gremium beseitigt werden konnte, das den Einsatzbeschluss gefasst hatte (vgl. § 2 Spiegelstrich 3 der Anweisung Nr. 9/1971). Entsprechendes gilt für Fälle, in denen sich die tatsächlichen Umstände anders entwickelten als die einem Einsatzbeschluss zugrunde liegenden Annahmen. Solche Fehlprognosen und Sondersituationen lassen keine Rückschlüsse darauf zu, welche Bindungswirkung [X.]n im Regelfall zukommen sollte.

d) Vor allem hat es das Verwaltungsgericht [X.] unterlassen, die Handhabung von [X.]n in der [X.] aufzuklären. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 293 ZPO verpflichtet das Gericht im Verwaltungsprozess, fremdes Recht unter Ausnutzung aller ihm zugänglichen Erkenntnisquellen von Amts wegen zu ermitteln. Dabei hat es nicht nur die Rechtsnormen, sondern auch ihre Umsetzung in der Rechtspraxis zu betrachten (BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2004 - 1 B 12.04 - [X.] 310 § 130a VwGO Nr. 67 S. 62 f.; Urteil vom 30. Oktober 1990 - 9 [X.] 60.89 - BVerwGE 87, 52 <59>). Der an diese Ermittlungspflicht anzulegende Maßstab ist streng. Es gilt der Grundsatz der größtmöglichen Annäherung an das fremde Recht, das in seinem systematischen Kontext, mit Hilfe der im fremden Rechtssystem gebräuchlichen Methoden und unter Einbeziehung der dazu ergangenen Rechtsprechung erfasst werden muss (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2012 - 10 [X.] 2.12 - BVerwGE 143, 369 Rn. 14). Wegen der in der [X.] bekanntermaßen oft willkürlichen Auslegung und Handhabung von Rechtsvorschriften kommt der gelebten Rechtspraxis für die Beurteilung der Bindungswirkung die letztlich ausschlaggebende Bedeutung zu. Dem ist das Verwaltungsgericht nicht nachgegangen, sondern hat sich ausschließlich am Normtext orientiert.

e) Das Verwaltungsgericht hat hilfsweise erwogen, aber offen gelassen, ob die Klägerin eine etwaige berufsbezogene Position aus dem Einsatzbeschluss infolge der Verzögerung ihres Studienabschlusses, also verfolgungsunabhängig, verloren hat. Dieser Frage wäre in der Tat nachzugehen, sollte die weitere Aufklärung ergeben, dass aus dem Einsatzbeschluss generell ein Anspruch von Absolventen auf Abschluss eines Arbeitsvertrages folgte und dieser auch (tatsächlich) in einem Arbeitsvertrag mündete. In diesem Fall wäre einerseits zu erwägen, dass in einem vollständig durchgeplanten, dirigistischen System, wie es die Absolventenordnung errichtete, die Fortdauer der einem Einsatzbeschluss zugrunde liegenden Annahmen mitgedachte Voraussetzung für deren Fortgeltung sein könnte, sodass sich ein Beschluss erledigt haben könnte, wenn es im ins Auge gefassten Zeitpunkt nicht zum Abschluss eines Arbeitsvertrages kam. Das Verwaltungsgericht hat hierzu festgestellt, dass in der Verordnung keine normativen Vorkehrungen getroffen sind für Fälle, in denen sich die einem Einsatzbeschluss zugrunde liegenden Annahmen verändern. Bei der Frage nach den daraus im Fall der Klägerin zu ziehenden Schlüssen wird aber zu bedenken sein, dass Schwangeren und Müttern im Studium besondere Unterstützung zu gewähren war. Nach der "Anordnung zur Förderung von Studentinnen mit Kind und werdenden Müttern, die sich im Studium befinden, an den Hoch- und Fachschulen vom 10. Mai 1972" (GBl. [X.] II S. 320) sollte eine [X.] oder -verlängerung nach Möglichkeit vermieden werden (§ 2). Die speziellen persönlichen Probleme der Studentinnen mit Kind und der werdenden Mütter waren bei der Durchführung der Ausbildung zu beachten (§ 4 Abs. 2). Auf Antrag war eine Fördervereinbarung abzuschließen, um den [X.] aufzuholen (§ 5). Danach erscheint es immerhin gut denkbar, dass die Verlängerung eines Studiums im Gefolge einer Schwangerschaft die Wirksamkeit eines Einsatzbeschlusses nicht berührte. Letztlich maßgeblich ist aber auch insoweit die Handhabung in der Rechtspraxis der [X.].

2. Da der Senat die nötigen Feststellungen nicht selbst treffen kann, ist die Sache zur weiteren Aufklärung zurückzuverweisen. Das Verwaltungsgericht wird dabei insbesondere festzustellen haben, welche Bindungswirkung [X.]n für den Abschluss von Arbeitsverträgen nach der letztlich entscheidenden Handhabung an den Hochschulen der [X.] zukam. Dass zu dieser Rechtspraxis keine Erkenntnisquellen verfügbar sind, ist nicht erkennbar. Zu denken ist vor allem an Auskünfte von Hochschulen und ihrer Bediensteten, aber auch an die Einholung von Sachverständigengutachten. Ergibt sich, dass eine Bindungswirkung bestand, wie der normative Befund nahelegt, ist zu beantworten, ob sich [X.] nach der Rechtspraxis der [X.] bei planwidrigen Verzögerungen des Studiums erledigten und dies auch im Fall der Klägerin anzunehmen ist, sodass die erforderliche Kausalität zwischen einer (unterstellten) politischen Verfolgung und dem beruflichen Nachteil fehlen würde.

3. Abschließend ist auf Folgendes hinzuweisen:

b) Sollte sich hingegen erweisen, dass der Einsatzbeschluss keine berufliche Anwartschaft gewährte oder diese sich im Verfolgungszeitpunkt erledigt hatte, wäre weiter zu prüfen, ob die Klägerin aus Gründen politischer Verfolgung an der Ausübung des erlernten Berufs als Diplom-[X.]hemikerin gehindert worden ist. Dieses Begehren auf das der angegriffene Bescheid vom 19. Juni 2012 ausdrücklich eingeht, hat die Klägerin im Klageverfahren nicht fallen lassen. Es wird von dem weitergehenden, an den Einsatzbeschluss anknüpfenden Klagebegehren mitumfasst und lebt auf, falls die Klägerin mit ihrem vorrangig geltend gemachten Verfolgungsgeschehen nicht durchdringen sollte. Auch insoweit könnte bei glaubhaftem Vortrag zu den Bemühungen um Arbeitsaufnahme und zu den Gründen ihres Scheiterns die Beweiserleichterung des § 25 Abs. 2 Satz 1 [X.] anzuwenden sein.