Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 11.12.2012, Az. 6 P 2/12

Unter dem 10. [X.]ovember 2008 traf der Beteiligte folgende Anordnung:

Mit Schreiben vom 11. [X.]ovember 2008 machte der Antragsteller geltend, die Anordnung unterliege gemäß § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] seiner Mitwirkung. Dem trat der Beteiligte mit Schreiben vom 2. Dezember 2008 im Wesentlichen mit der Begründung entgegen, bei der Anordnung handele es sich um eine nicht mitwirkungsbedürftige Weisung, welche die sparsame und wirtschaftliche [X.]utzung von Haushaltsmitteln zum Ziele habe.

Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht hat antragsgemäß festgestellt, dass der Beteiligte durch Erlass der [X.] vom 10. [X.]ovember 2008 das Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] verletzt und das Mitwirkungsverfahren nachzuholen hat. Die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Das Schreiben des Beteiligten vom 10. [X.]ovember 2008 sei eine [X.] im Sinne von § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.]. Denn es enthalte allgemeine Vorgaben für alle Bediensteten, die einen Dienstwagen zu nutzen beabsichtigten. Es sei als konkrete Anordnung mit verbindlicher Wirkung für die Beschäftigten erlassen worden. Wenn das Schreiben eine bloße [X.]onkretisierung der Dienstanweisung [X.] der [X.] sei, so stehe dies seiner Einordnung als [X.] nicht entgegen. Es würden eigenständige Regelungen vorgegeben, etwa durch das vorgesehene Antragsformular und inhaltliche Vorgaben für bestimmte Dienstorte. Die Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008 betreffe die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten. Sie beziehe sich nicht auf die Aufgabenerfüllung der Dienststelle, sondern regele ausschließlich das Verhalten der Beschäftigten. Indem die Berechtigung zu einer Inanspruchnahme eines Dienstwagens geregelt werde, seien allein die Arbeitsabläufe und die Arbeitsbedingungen in der Dienststelle betroffen.

Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Beim Schreiben vom 10. [X.]ovember 2008 handele es sich allein um eine Wiedergabe und allenfalls teilweise [X.]onkretisierung der [X.]. Die Benennung bekanntermaßen günstiger Verkehrsanbindungen konkretisiere lediglich die Regelung in der [X.], wonach die gegenüber der Benutzung anderer Verkehrsmittel entstehenden Mehrkosten zur Dringlichkeit des [X.] oder zur Zeitersparnis in einem vertretbaren Verhältnis stehen müssten. Die Rechtsstellung der Beschäftigten sei regelmäßig nicht im Sinne des Mitwirkungstatbestandes berührt, wenn lediglich eine [X.]onkretisierung bestehender dienstlicher Verpflichtungen vorgenommen werde. Bei der Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008 gehe es ebenso wie in der [X.] um die Sicherstellung der [X.]utzung von Dienstfahrzeugen als Einsatzmittel zur Erfüllung der der [X.] gesetzlich übertragenen Aufgaben. Wegen des Primats als Einsatzmittel komme die [X.]utzung für fiskalische Fahrten und für [X.] allenfalls sekundär in Betracht. [X.] man der Personalvertretung ein Beteiligungsrecht zu, so erhalte diese Einfluss auf die [X.]utzung von Dienstfahrzeugen als Einsatzmittel. Eine derartige Einwirkung auf die Erfüllung der der Dienststelle gesetzlich übertragenen Aufgaben sei der Personalvertretung nicht einzuräumen.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

Der Antragsteller beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten ist nicht begründet. Der Beschluss des [X.] beruht nicht auf der [X.]ichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Der Beteiligte hat mit seiner Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008 zur [X.]utzung von [X.] das Mitwirkungsrecht bei der Vorbereitung von [X.]en verletzt. Er ist daher verpflichtet, das Mitwirkungsverfahren nachzuholen.

1. Rechtsgrundlage für das streitige Mitwirkungsrecht ist § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.]. Danach wirkt der Personalrat mit bei der Vorbereitung von [X.]en einer Dienststelle für die innerdienstlichen, [X.] und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs. Der in der Vorschrift enthaltene Vorbehalt wegen Beteiligung der Spitzenorganisationen nach § 118 [X.] greift hier offensichtlich nicht ein.

a) Der Begriff "[X.]" beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt (vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 - [X.] 250 § 78 [X.] [X.]r. 19 [X.], vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 - [X.] 251.2 § 85 [X.] [X.]r. 13 S. 2 f., vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - [X.] 250 § 86 [X.] [X.]r. 5 Rn. 9, vom 11. Mai 2011 - BVerwG 6 P 4.10 - [X.] 251.6 § 75 [X.] Rn. 23 und vom 7. Februar 2012 - BVerwG 6 P 26.10 - juris Rn. 10).

b) Beim Merkmal der "innerdienstlichen Angelegenheiten" handelt es sich um einen Auffang- und Oberbegriff. Aufgefangen werden Angelegenheiten, die nicht als persönliche Angelegenheiten oder [X.] Angelegenheiten qualifiziert werden können. Zugleich ist "innerdienstliche Angelegenheit" ein Oberbegriff, welcher allen Beteiligungstatbeständen in den [X.]atalogen nach §§ 75 bis 79 [X.] zugrunde liegt. Es handelt sich dabei um Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung, durch welche die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt werden (vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003 a.a.[X.] und [X.] sowie vom 16. April 2008 a.a.[X.] Rn. 11).

Eine Maßnahme verliert ihren innerdienstlichen [X.]harakter nicht durch den Zusammenhang mit der Erledigung der Amtsaufgabe. Für innerdienstliche Maßnahmen ist nicht untypisch, dass durch sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des [X.] geschaffen werden. Hat eine innerdienstliche Maßnahme erhebliche Auswirkungen auf die Erledigung des [X.], so ist dem nicht durch Ausschluss jeglicher Beteiligung, sondern dadurch Rechnung zu tragen, dass die Angelegenheit nicht der Letztentscheidungsbefugnis der der Volksvertretung verantwortlichen Stelle entzogen werden darf (vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003 a.a.[X.], vom 16. April 2008 a.a.[X.] Rn. 13 und vom 11. Mai 2011 a.a.[X.] Rn. 25). Die Beteiligung des Personalrats bei der Vorbereitung von [X.]en nach § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] ist auf Mitwirkung beschränkt. Damit ist das Letztentscheidungsrecht der obersten Dienstbehörde sichergestellt (§ 72 Abs. 4 Satz 2 [X.]; vgl. dazu [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.]espersonalvertretungsgesetz, Stand: Juli 2012, § 72 Rn. 32; [X.]/[X.]/[X.], [X.]espersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 72 Rn. 23; [X.]/[X.]/[X.], in: [X.] Band V, [X.] § 72 Rn. 19; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012 § 72 Rn. 51; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.]/Peiseler, [X.]espersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 72 Rn. 17).

c) Eine [X.] im Sinne von § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] muss eigenständige Gestaltungswirkung haben. Dieses Erfordernis versteht sich schon deswegen, weil sich der Mitwirkungskatalog - ebenso wie die Mitbestimmungskataloge - auf Maßnahmen der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne beziehen (vgl. §§ 69, 72 [X.]). [X.]en müssen daher auf Veränderung des bestehenden Zustandes in Bezug auf Beschäftigungsverhältnis oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein. Eine lediglich norminterpretierende Verwaltungsvorschrift ist daher keine mitwirkungsbedürftige [X.] im Sinne von § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] (vgl. Beschluss vom 7. Februar 2012 a.a.[X.] Rn. 13 und Rn. 18 f.).

Ebenso liegt es, wenn eine nachgeordnete Dienststelle - etwa in Form einer eigenständigen Bekanntmachung - die Verwaltungsvorschrift einer übergeordneten Dienststelle lediglich wiederholt. Abweichendes gilt dagegen, wenn sie von der übergeordneten Dienststelle belassene Entscheidungsspielräume ausfüllt und damit die höherrangige Verwaltungsvorschrift konkretisiert. Andernfalls ergäbe sich eine vom Gesetzgeber nicht gewollte [X.]. Die übergeordnete Dienststelle ist befugt, gesetzlich oder tarifvertraglich nicht abschließend geregelte innerdienstliche Angelegenheiten für ihren Geschäftsbereich zu gestalten. Sie kann dies durch eine Verwaltungsvorschrift tun, die sich in ihrem Regelungsbereich abschließende Wirkung zumisst. In diesem Fall ist allein die bei ihr gebildete Stufenvertretung zur Beteiligung berufen (§ 82 Abs. 1 [X.]). Wegen des abschließenden [X.]harakters der Anordnung ist für eine zusätzliche Beteiligung von [X.] bei nachgeordneten Dienststellen kein Raum. Die übergeordnete Dienststelle kann aber auch eine Rahmenregelung treffen, die auf Ausfüllung im nachgeordneten Bereich angelegt ist. In diesem Fall ist die Stufenvertretung bei der Rahmenregelung und sind die örtlichen Personalräte bei der [X.]onkretisierung zu beteiligen. [X.]ur dann ist die Beteiligung in gleicher Weise effektiv wie im erstgenannten Fall.

Der Senatsbeschluss vom 2. Januar 1986 - BVerwG 6 P 16.82 - ([X.] 238.31 § [X.] [X.]r. 2) steht nicht entgegen. Wenn es dort heißt, die [X.]onkretisierung bestehender dienstlicher Verpflichtungen berühre regelmäßig nicht die Rechtsstellung der Beschäftigten, so bezieht sich diese Bemerkung nach ihrem [X.]ontext auf die Wahrnehmung des [X.] durch die Beschäftigten, im entschiedenen Fall die Durchführung von Zweitkorrekturen und die Anfertigung von Aufgabenvorschlägen im Abitur durch Gymnasiallehrer (Beschluss vom 2. Januar 1986 a.a.[X.] S. 3 f.). Darum geht es im vorliegenden Zusammenhang nicht, weil die Mitwirkung nach § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] von vornherein auf [X.]en in innerdienstlichen Angelegenheiten begrenzt ist.

d) Der Senat hat in den zitierten aktuellen Entscheidungen zur Mitwirkung bei der Vorbereitung von [X.]en nach § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] und vergleichbaren Bestimmungen in den Landespersonalvertretungsgesetzen Stellung genommen und dabei angeknüpft an den Beschluss des [X.] vom 24. Mai 1995 - 2 [X.] - ([X.] 93, 37 <68 ff.>) zur Einschränkung der Mitbestimmung im öffentlichen Dienst durch das [X.] Prinzip nach dem Maßstab von [X.] und [X.]. Die vor dieser Entscheidung ergangene ältere Senatsrechtsprechung zur Mitwirkung bei [X.]en, die zum Teil von einem abweichenden Verständnis der innerdienstlichen Maßnahme ausging, ist damit überholt.

2. In Anwendung der vorbezeichneten Grundsätze erweist sich die Anordnung des Beteiligten vom 10. [X.]ovember 2008 als mitwirkungsbedürftige [X.] im Sinne von § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] (a)). Sie betrifft eine innerdienstliche Angelegenheit (b)) und hat eine eigenständige Gestaltungswirkung (c)).

a) Durch diese Anordnung hat der Beteiligte in Wahrnehmung der dem [X.] als Dienstherr und Arbeitgeber zukommenden Aufgaben und Rechte eine Regelung gegenüber den Mitarbeitern des Stabes der [X.]direktion [X.] getroffen. Diese Aussage trifft auch auf die Zuständigkeitsregelung zu. Dadurch werden Rechte und Pflichten nicht nur für diejenigen Amtspersonen begründet, denen die Befugnis zur Genehmigung von Dienstreisen mit [X.] übertragen wird, sondern auch für alle von der Anordnung erfassten Beschäftigten, die ihre Anträge von eben diesen Amtspersonen genehmigen lassen müssen.

b) Durch die Anordnung wird eine innerdienstliche Angelegenheit der betroffenen Beschäftigten geregelt. Es handelt sich um eine verwaltungsinterne Entscheidung, durch welche die betroffenen Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen der Beamten und Arbeitnehmer berührt werden. Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Dienstkraftfahrzeuge für Dienstreisen benutzt werden dürfen, betrifft die Rechtsbeziehung zwischen den Beschäftigten und ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber. Aufgaben und Befugnisse der [X.] nach dem [X.]gesetz werden durch die Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008 nicht geregelt.

Die Anordnung verliert ihren innerdienstlichen [X.]harakter nicht dadurch, dass zwischen der [X.]utzung von [X.] für Dienstreisen und der Erledigung des bundespolizeilichen [X.] ein Zusammenhang besteht (vgl. zur Rahmenweisung für das Führen von [X.] als Selbstfahrer im Geschäftsbereich des [X.]esministeriums der Verteidigung: Beschluss vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 - [X.] 250 § 78 [X.] [X.]r. 19 S. 4 f.). Der Bedeutung dieser Frage dafür, ob für polizeiliche Einsätze in hinreichendem Maße Dienstkraftfahrzeuge zur Verfügung stehen, ist durch das Letztentscheidungsrecht der obersten Dienstbehörde Rechnung getragen (§ 72 Abs. 4 Satz 2, § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.]).

Allerdings ist der Dienststellenleiter befugt, beteiligungsfrei zu regeln, dass die der Dienstelle zur Verfügung stehenden Dienstfahrzeuge ausschließlich für polizeiliche Einsätze genutzt werden dürfen. In diesem Fall ist die vorgesehene Ressourcenverwendung Teil der polizeilichen Aufgabenerfüllung; spezifische Beschäftigteninteressen werden dabei nicht berührt. So liegt es hier jedoch nicht. Der Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008 liegt zwar die Erwägung zu Grunde, dass die Dienstfahrzeuge vorrangig den polizeilichen Einsätzen dienen. Sie lässt jedoch Raum dafür, dass die Fahrzeuge - unter Beachtung jenes Grundsatzes und unter im Vergleich zur bisherigen Praxis deutlich einschränkenden Voraussetzungen - jedenfalls im Einzelfall noch der [X.]utzung für Dienstreisen zugänglich sind. So sollen [X.] mit günstiger Anbindung an das Streckennetz der Bahn "grundsätzlich" mit öffentlichen Verkehrsmitteln durchgeführt werden; die Zielorte mit einer derartigen günstigen Anbindung werden nicht abschließend aufgezählt ([X.]r. 1 der Anordnung). [X.] Fahrten sollen "auf ein Minimum" reduziert werden ([X.]r. 2 der Anordnung). Polizeivollzugsbeamte sollen die [X.]utzung öffentlicher Verkehrsmittel in Uniform "verstärkt prüfen" ([X.]r. 3 der Anordnung). Für die [X.]utzung von Dienstfahrzeugen für Dienstreisen wird ein formularmäßiges Antragsverfahren eingeführt ([X.] und [X.]. 1 der Anordnung). Damit hat der Beteiligte insgesamt eine Regelung getroffen, die zwar einen deutlichen Aufgabenbezug aufweist, aber noch offen ist für die Berücksichtigung spezifischer Beschäftigteninteressen in Zusammenhang mit der ausnahmsweisen [X.]utzung der Fahrzeuge für Dienstreisen. Daran knüpft die Beteiligungspflicht an.

c) Die Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008 hat eigenständige Gestaltungswirkung.

aa) Es handelt sich dabei nicht um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift. [X.]amentlich befasst sie sich nicht mit der Auslegung des [X.]esreisekostengesetzes (BR[X.]G) vom 26. Mai 2005, [X.] 1418. Dieses regelt Art und Umfang der Reisekostenvergütung der Beamten des [X.]es (§ 1 Abs. 1 BR[X.]G). Für diese Zwecke definiert es Dienstreisen und schreibt vor, dass diese grundsätzlich angeordnet oder genehmigt werden müssen und nur durchgeführt werden sollen, wenn sie aus dienstlichen Gründen notwendig sind (§ 2 Abs. 1 BR[X.]G). Es befasst sich nicht mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen Beschäftigte Dienstkraftfahrzeuge für Dienstreisen nutzen dürfen. Dies ist Gegenstand der Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008.

bb) Diese wiederholt nicht lediglich die einschlägigen Bestimmungen der [X.], sondern konkretisiert diese mit eigenständiger Gestaltungswirkung.

In der [X.] heißt es:

[X.]ach den vorgenannten Bestimmungen der [X.] ist der Einsatz von Dienstfahrzeugen trotz dadurch entstehender Mehrkosten gerechtfertigt, wenn dies wegen Dringlichkeit des Dienstgeschäftes oder aus Gründen der Zeitersparnis vertretbar ist. Die offene, unbestimmte Begriffe verwendende Formulierung lässt Spielraum für die Verwaltungspraxis in den nachgeordneten Dienststellen. [X.]amentlich der Begriff der "Vertretbarkeit" gibt zu erkennen, dass bei vergleichbaren Fällen unter Umständen Raum für verschiedene Lösungen bleibt. Dieser Entscheidungsspielraum wird durch die in der [X.] weiter betonten haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und [X.] nicht nachhaltig eingeschränkt.

Demgemäß lässt sich die Regelung in [X.]r. 1 der Anordnung des Beteiligten vom 10. [X.]ovember 2008 nicht zwingend aus den genannten Bestimmungen der [X.] herleiten. In [X.]r. 1 der Anordnung wird zugrunde gelegt, dass [X.] mit dem Dienstkraftfahrzeug zu den dort genannten Großstädten im Vergleich zur Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel Mehrkosten verursachen. Diese Annahme ergibt sich nicht aus der [X.]. Ob sie zutrifft, ist vor Ort zu klären und kann daher Gegenstand der Verhandlungen zwischen Antragsteller und Beteiligtem sein. Dasselbe gilt für die [X.], für welche die [X.] lediglich den Rahmen bereitstellt, der durch gestaltende generelle Regelungen im nachgeordneten Bereich ausfüllbar ist. Demgemäß hat der Beteiligte in [X.]r. 1 seiner Anordnung entschieden, dass in den dort näher bezeichneten Fällen die [X.]utzung von [X.] für [X.] grundsätzlich als nicht vertretbar anzusehen ist.

Einen vergleichbar konkretisierenden [X.]harakter haben die weiteren Bestimmungen der Anordnung vom 10. [X.]ovember 2008. [X.]r. 3 der Anordnung drückt - über eine unverbindliche Empfehlung hinausgehend - die Erwartung aus, dass Polizeivollzugsbeamte verstärkt öffentliche Verkehrsmittel in Uniform nutzen, um damit beim Publikum ein verstärktes Sicherheitsgefühl auszulösen. Damit ist ein Aspekt angesprochen, welcher über die Vorgaben in den genannten Bestimmungen der [X.] hinausgeht. Dies stellt zugleich einen weiteren Beleg für die eigenständige Gestaltungswirkung der Anordnung dar.

Mit der in [X.] sowie in [X.]age 1 der Anordnung getroffenen Formularregelung hat der Beteiligte sein Verfahrensermessen ausgeübt, ohne dass die [X.] dazu eine zwingende Vorgabe enthält. Mit seiner Zuständigkeitsregelung zur Genehmigung von Dienstreisen mit [X.] hat der Beteiligte schließlich von seiner Übertragungsbefugnis in [X.]r. 2.1.1 der Verwaltungsvorschrift des [X.]präsidiums vom 7. April 2008 Gebrauch gemacht.

3. Da der Beteiligte somit das Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 [X.]r. 1 [X.] verletzt hat, war dies durch gerichtliche Entscheidung auszusprechen. Da der Antragsteller einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf [X.]achholung des Mitwirkungsverfahrens hat (vgl. Beschlüsse vom 11. Mai 2011 - BVerwG 6 P 4.10 - [X.] 251.6 § 75 [X.] Rn. 36 sowie vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 - [X.] 251.2 § 85 [X.] [X.]r. 17 Rn. 10 m.w.[X.]), ist dem durch einen weiteren gerichtlichen Ausspruch Rechnung zu tragen.