Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 05.07.2018, Az. 3 C 21/16

Mit ihrer Klage möchte die Klägerin sicherstellen, dass im Zuge der Verwirklichung des Eisenbahnvorhabens "[X.] 21" ein Stilllegungsverfahren durchgeführt wird; in dessen Rahmen möchte sie bestimmte oberirdische Betriebsanlagen übernehmen und weiter betreiben.

Für den Neubau des Kopfbahnhofs hat das [X.] einen Plan festgestellt, nach dem der bestehende 16-gleisige oberirdische Bahnhof in einen 8-gleisigen unterirdischen Durchgangsbahnhof umgewandelt werden soll (Planfeststellungsbeschluss für den Umbau des Bahnknotens [X.] "Projekt [X.] 21", Planfeststellungsabschnitt 1.1 [[X.] mit neuem [X.]] vom 28. Januar 2005). Die gegen diesen Planfeststellungsbeschluss erhobenen Klagen wurden rechtskräftig abgewiesen. In seiner Folge sollen ein großer Teil der oberirdischen Betriebsanlagen zurückgebaut und die frei werdenden Flächen städtebaulich genutzt werden. Aufgrund seiner Quer- und Tieflage muss der künftige Durchgangsbahnhof neu in das Streckennetz eingebunden werden. Dafür sind verschiedene unterirdische Zulaufstrecken vorgesehen, die gesondert planfestgestellt wurden (vgl. insb. "Zuführung [X.] und [X.]" - Planfeststellungsabschnitt <[X.]> 1.5; "Zuführung Ober- und [X.]" - [X.]; "[X.]" - [X.] 1.2). Die bisherigen Abstell- und Wartungsanlagen am Rande des [X.] sollen verlegt werden ("[X.] in [X.]" - [X.] 1.6b).

Die Klägerin ist eine 2011 gegründete Aktiengesellschaft mit dem Unternehmensgegenstand der Anmietung, des Erwerbs und der Veräußerung sowie des Betriebs von Schieneninfrastruktur. Sie strebt an, bestimmte oberirdische Betriebsanlagen des bisherigen Kopfbahnhofs und seiner Zulaufstrecken nach der Inbetriebnahme des [X.]s zu übernehmen und weiter zu betreiben. Dazu beantragte sie im [X.] bei dem [X.], der Beigeladenen zu 1 zu untersagen, näher bezeichnete Bahnanlagen des Kopfbahnhofs zurückzubauen, ohne zuvor ein Stilllegungsverfahren nach § 11 [X.] durchzuführen. Dies lehnte das [X.] mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 ab, weil die genannten Gleisanlagen noch Jahre genutzt würden. Auf den Widerspruch der Klägerin wies das [X.] mit Schreiben vom 10. April 2012 darauf hin, dass es sich bei seinem Schreiben vom 20. Dezember 2011 nicht um einen rechtsmittelfähigen Bescheid handele. Ein Stilllegungsverfahren sei nicht durchzuführen, weil weder der Betrieb einer Strecke noch ein betriebswichtiger Bahnhof eingestellt werden solle.

Mit Urteil vom 9. August 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen, die Beklagte zu verpflichten, der Beigeladenen zu 1 zu untersagen, die näher bezeichneten Bahnanlagen zurückzubauen, ohne zuvor ein Stilllegungsverfahren nach § 11 [X.] durchzuführen. Die Klägerin begehre vorbeugenden Rechtsschutz, für den ihr ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse fehle. Ihr Übernahmebegehren könne die Klägerin in dem Planfeststellungsverfahren verfolgen, das für den Rückbau der Anlagen, den die Klägerin verhindern wolle, erforderlich sei. Neben diesem Planfeststellungsverfahren sei weder ein Stilllegungsverfahren nach § 11 [X.] noch ein Freistellungsverfahren nach § 23 [X.] erforderlich. Der Umbau des Bahnknotens [X.] sei bei richtiger Auslegung der Begriffe "Strecke" und "Bahnhof" in § 11 Abs. 1 Satz 2 [X.] ausschließlich als Änderungsvorhaben im Sinne des § 18 [X.] zu verstehen und nicht, wie von der Klägerin angenommen, als Stilllegung des Kopfbahnhofs und Neubau eines [X.]s. Die Klage sei daher auch unbegründet.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision macht die Klägerin geltend, das Verwaltungsgericht habe die Klage unter Verstoß gegen die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG als unzulässig abgewiesen. Da die Realisierung des Vorhabens schon begonnen habe, handele es sich nicht um vorbeugenden Rechtsschutz. Sie, die Klägerin, habe ein ernsthaftes Übernahmeinteresse in Bezug auf die genannten Betriebsanlagen, dessen Schutz durch das [X.] sie verlangen könne. Auf ihre derzeitige finanzielle Leistungsfähigkeit komme es insoweit nicht an. Auch könne sie nicht auf ein späteres Planfeststellungsverfahren verwiesen werden. Das Urteil des [X.] erweise sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig.

Entgegen der Ansicht des [X.] liege ein [X.] vor. Das Verwaltungsgericht setze sich mit seinem Strecken- und Bahnhofsbegriff in Widerspruch zur Rechtsprechung des [X.]. Der Streckenbegriff dürfe nicht ausschließlich [X.] als Verbindung zwischen zwei Orten verstanden werden. Es komme vielmehr darauf an, dass bestehende Verbindungen entfielen, die eigenständig betrieben und Gegenstand einer Unternehmensgenehmigung sein könnten. Von [X.] kommend entfielen die Verbindungsstücke zwischen Nord- und [X.] (Strecken 4802 und 4803). Auf der Strecke 4860 ("[X.]") entfalle die Verbindung zwischen [X.] und [X.], weil die direkte Verbindung durch die künftige Abzweigung der Strecke nicht mehr bestehe und auch durch [X.] kein gleichwertiger Ersatz gegeben sei.

Mit dem Kopfbahnhof werde ein für die Betriebsabwicklung wichtiger Bahnhof stillgelegt. Das Verwaltungsgericht habe seiner Entscheidung ein [X.]es Begriffsverständnis zugrunde gelegt, dem der Wortlaut von § 11 [X.] entgegenstehe. Es komme auf die Bedeutung und damit die konkrete Anlage an. Es dürfe nicht darauf abgestellt werden, ob der [X.] seine Funktion als Ausgangs- und Bestimmungsort vollständig einbüße. Auch eine Bahnhofsverlegung könne nach den Umständen des Einzelfalles den [X.] erfüllen. Hier solle der voll betriebsfähige alte Kopfbahnhof erst nach einer Übergangsphase (Parallelbetrieb) von dem anderen Ortes befindlichen neuen [X.] ersetzt werden. Der Neubau sei ein Aliud im Verhältnis zum bisherigen Kopfbahnhof. Er biete Möglichkeiten der Zugbildung, des [X.], [X.] oder [X.] von Zügen oder Triebwagen, die der neue [X.] nicht aufweise. Ein Wenden von Zügen scheide aus und es entfielen zahlreiche Serviceeinrichtungen. Daher sei der neue [X.] lediglich ein Haltepunkt im Sinne der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung. Beide Bahnhöfe könnten Gegenstand selbstständiger Unternehmensgenehmigungen sein. § 11 [X.] ziele darauf, Wettbewerb um Infrastruktur zu schaffen.

Jede der im Klageantrag bezeichneten Strecken, Bahnsteige, Weichen und Gleise sei eine jeweils eigenständige Serviceeinrichtung im Sinne des ergänzten § 11 Abs. 1 [X.]. Das entspreche auch der Praxis der Beigeladenen zu 1, für einzelne Bahnsteige und Gleise ein Stilllegungsverfahren durchzuführen. Nach der gesetzlichen Systematik müsse jede Infrastruktur, die selbstständig betrieben werde und selbstständiger Gegenstand einer Unternehmensgenehmigung nach § 6 [X.] sein könne, ein Stilllegungsverfahren durchgeführt werden. Nur dies werde dem Zweck des Gesetzes gerecht, Infrastruktur zu erhalten und Wettbewerb zu schaffen. Diese Zielrichtungen habe das Verwaltungsgericht nicht hinreichend berücksichtigt. Seine Entscheidung stehe daher auch nicht im Einklang mit Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2012/34/[X.], der immer dann eingreife, wenn eine selbstständig betreibbare Infrastruktur stillgelegt werden solle. Gegebenenfalls müsse diese Frage dem [X.] zur Vorabentscheidung vorgelegt werden.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte und die Beigeladenen beantragen,

Sie treten den Begehren der Klägerin entgegen und verteidigen das angefochtene Urteil. Die Ergänzung der Klage um einen Hilfsantrag sei eine im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung. Ein [X.] im Sinne des § 11 [X.] werde mit dem nach Inbetriebnahme des [X.]s beabsichtigten Rückbau der Anlagen des Kopfbahnhofs nicht erfüllt.

Der Vertreter des [X.] beim [X.] hält in Übereinstimmung mit dem [X.] und digitale Infrastruktur ein Stilllegungsverfahren unter keinem Gesichtspunkt für erforderlich. Bei dem Vorhaben "[X.] 21" handele es sich lediglich um einen Umbau des bestehenden Bahnhofs einschließlich seiner Zuführgleise.

Die Revision der Klägerin hat im Ergebnis keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klägerin zwar unter Verstoß gegen [X.]undesrecht das Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen und die Klage als unzulässig abgewiesen; die [X.]bweisung der Klage stellt sich aber in der Sache und damit aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 [X.]bs. 4 VwGO).

[X.]. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig.

I. Die ursprünglich beantragte Verpflichtung des [X.] zum Erlass einer Untersagungsverfügung gegen die [X.]eigeladene zu 1 ist nicht sachdienlich. Der [X.]ntrag könnte - unabhängig von der von der Klägerin vertretenen [X.]uffassung - zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinen Erfolg haben; er würde damit auch nicht zu der von der Klägerin angestrebten Klärung der Rechtslage führen.

Das mit einem entsprechenden [X.] begehrte behördliche Einschreiten gegen einen [X.] setzt nach allgemeinen Grundsätzen sowie hier nach § 5a [X.]bs. 2 [X.] die Erforderlichkeit einer Maßnahme zur [X.]bwehr einer Störung (festgestellter Verstoß) oder einer konkreten Gefahr (Verhütung künftiger Verstöße) für eine subjektive Rechtsposition voraus. Erforderlich ist ein behördliches Einschreiten nur bei einer Sachlage, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit zu einem Schaden für ein geschütztes Rechtsgut führen wird (vgl. zum Gefahrbegriff [X.], Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 [X.]N 8.01 - [X.]E 116, 347 <350>). Diese Voraussetzungen sind hier weder festgestellt noch hat die Klägerin ihr Vorliegen behauptet. Vielmehr ist unstreitig, dass ein Rückbau der vom [X.] der Klägerin erfassten [X.]ahnanlagen erst nach [X.]bschluss der [X.]auarbeiten für den [X.] erfolgen wird, mit dem nach den Feststellungen des [X.] nicht vor 2021 oder 2022 zu rechnen ist. Für eine Verpflichtung der [X.]ehörde zum Einschreiten bestand weder im Zeitpunkt der Klageerhebung noch gegenwärtig ein [X.]nlass.

II. Die Klägerin hat aber ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Klärung, ob der Rückbau erst nach [X.]bschluss eines Stilllegungsverfahrens erfolgen darf. Dieses auf [X.] des Streits reduzierte [X.]egehren ist vom Gegenstand der Verpflichtungsanträge umfasst und kann durch Feststellungsklage verfolgt werden (§ 88 VwGO).

1. Nach § 43 [X.]bs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des [X.]estehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. [X.]ls Rechtsverhältnis kann sich die Klägerin auf die mögliche Verletzung eines Rechts auf Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 [X.]bs. 1, [X.]bs. 1a [X.] berufen (vgl. dazu [X.], Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 [X.] 13.99 - [X.]E 111, 276 <278>).

a) Zwischen den [X.]eteiligten herrscht Streit, ob der von der [X.]eigeladenen zu 1 beabsichtigte Rückbau der im Klageantrag bezeichneten [X.] erst nach Durchführung eines Stilllegungsverfahrens rechtlich zulässig ist. Nur bei [X.]ejahung dieser Frage kann die [X.]eklagte verpflichtet sein, auf der Grundlage ihrer aufsichtlichen [X.]ufgaben und [X.]efugnisse (§ 5 [X.]bs. 1, § 5a [X.]bs. 1 und 2 [X.]) sicherzustellen, dass der Rückbau nicht ohne vorherige Stilllegungsgenehmigung erfolgt. Die [X.]eklagte und die [X.]eigeladene zu 1 verneinen die Notwendigkeit eines dem Rückbau voranzustellenden Stilllegungsverfahrens grundsätzlich. Dieser Meinungsunterschied wird seine [X.]edeutung bis zum Rückbauzeitpunkt aller Voraussicht nach nicht verlieren. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bis dahin in einer Weise ändern könnten, die dem Streit die Grundlage entziehen oder eine gerichtliche Feststellung entwerten würden.

b) [X.]n der gerichtlichen Klärung des [X.]estehens der Verpflichtung der [X.]eigeladenen zu 1 zur Durchführung eines Stilllegungsverfahrens hat die Klägerin ein anzuerkennendes Interesse, das mit [X.]lick auf die [X.]efugnisse des [X.] auch gerade der [X.]eklagten gegenüber besteht. Dieses Feststellungsinteresse ergibt sich aus den einem Übernahmeinteressenten bei Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 [X.]bs. 1 Satz 3 und [X.]bs. 1a [X.] zustehenden Rechten, die im Ergebnis zu einer Übernahme der betroffenen Eisenbahninfrastruktur durch ihn führen können. Das unter öffentlicher [X.]ekanntmachung der Einstellungsabsicht und der Übernahmemöglichkeit durchzuführende Stilllegungsverfahren ist nach der Rechtsprechung des [X.] auch dazu bestimmt, die Interessen von [X.] zu schützen, die ernsthaft gewillt sind, die Eisenbahninfrastruktureinrichtung zu übernehmen; die Vorschrift begründet insoweit subjektive Rechte (Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 [[X.]:[X.]:[X.]:2016:250516U3[X.]2.15.0] - [X.]E 155, 218 Rn. 23 f.).

c) Dass der Klägerin solche Rechte zustehen, ist hier nicht von vornherein auszuschließen. Den Maßstab bildet die auf Feststellungsklagen entsprechend anzuwendende Vorschrift des § 42 [X.]bs. 2 VwGO. Danach kann der Klägerin die Klagebefugnis nur dann abgesprochen werden, wenn ihr Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner [X.]etrachtungsweise zustehen können (vgl. [X.], Urteil vom 13. Dezember 2017 - 6 [X.] 6.16 [[X.]:[X.]:[X.]:2017:131217U6[X.]6.16.0] - DV[X.]l 2018, 439 Rn. 17 und Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 [X.] 13.99 - [X.]E 111, 276 <279 f.> m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall. Eine Grundlage dafür, der Klägerin die Ernsthaftigkeit ihres Übernahmewillens abzusprechen, besteht nicht. Ob die Finanzierung der Übernahme bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt gesichert ist, ist in diesem Zusammenhang nicht von [X.]elang. [X.] wäre insoweit lediglich, wenn eine Finanzierung absehbar ausgeschlossen wäre. Dafür haben die [X.]eteiligten keine [X.]nhaltspunkte aufgezeigt. [X.]uch ein Unternehmen mit einem geringen Grundkapital mag, sofern sich eine gesicherte Gelegenheit zur Übernahme von Eisenbahninfrastruktur abzeichnet, Investoren für sein Projekt gewinnen. [X.] ist auch der Umstand, dass die Klägerin eine Übernahme nur von Teilstrecken bzw. Teilen des Kopfbahnhofs beabsichtigt. § 11 [X.] lässt eine Verständigung darüber zu, dass ein Übernahmeinteressent nur Teile einer stillzulegenden Strecke oder [X.] übernimmt, sofern sie für sich nutzbar sind (vgl. [X.], Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 - [X.]E 155, 218 Rn. 26).

2. Der Klage fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin im Sinne des § 43 [X.]bs. 2 VwGO eine vorrangige Möglichkeit hätte, ihr Übernahmeinteresse in einem anderen Verfahren zur Geltung zu bringen. Das vom Verwaltungsgericht dafür angeführte Planfeststellungsverfahren für den Rückbau der [X.] und Gleisanlagen des Kopfbahnhofs ist jedenfalls nicht vorrangig. Es kann hier offen bleiben, ob und in welchen Fällen der Rückbau von Gleisanlagen überhaupt planfeststellungsfähig ist. Es steht nicht im [X.]elieben der [X.]ehörde, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen; dies ist ihr vielmehr nur gestattet, soweit ein Planfeststellungsverfahren durch Rechtsvorschrift angeordnet ist (§ 72 [X.]bs. 1 VwVfG; vgl. dazu [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], VwVfG, 18. [X.]ufl. 2017, § 72 Rn. 2 m.w.N.). Ob der Planfeststellungsvorbehalt des § 18 Satz 1 [X.] den Rückbau von [X.]etriebsanlagen der Eisenbahn umfasst, ist nicht unzweifelhaft. Jedenfalls ist das Stilllegungsverfahren gegenüber der Planfeststellung selbstständig zu betrachten. Seine speziellen [X.]nforderungen und seine absoluten Verfahrensrechte bleiben gegenüber einem Planfeststellungsverfahren bestehen. Die im Stilllegungsverfahren zu klärende Frage der [X.]etriebseinstellung und damit der Möglichkeit einer Übernahme der Infrastruktureinrichtung durch einen [X.] ist einem gegenläufigen Rückbau-Planfeststellungsverfahren logisch und sachlich vorgelagert. In diesem Sinne hat der [X.] schon im zitierten Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 - [X.]E 155, 218 Rn. 25 hervorgehoben, dass die Verfahrensanforderungen des § 11 [X.]bs. 1a Satz 1 bis 3 [X.] durch die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung im eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren (§ 18a [X.] i.V.m. § 73 VwVfG) nicht unterlaufen werden dürfen.

[X.]. Die Feststellungsklage ist nicht begründet.

I. Der Rückbau der im Klageantrag bezeichneten [X.]etriebsanlagen erfüllt keinen [X.] im Sinne des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.]. Eines Stilllegungsverfahrens, dessen Notwendigkeit gegenüber der [X.]eklagten als Trägerin der zuständigen [X.]ufsichtsbehörde festgestellt werden könnte, bedarf es daher nicht.

1. Der [X.]eurteilung im Revisionsverfahren zugrunde zu legen ist § 11 [X.]bs. 1 [X.] in der Fassung von [X.]rt. 2 Nr. 8 [X.]uchst. b, [X.]. bb des [X.] des [X.] im [X.] vom 29. [X.]ugust 2016 ([X.]), der am 2. September 2016 in [X.] getreten ist. Rechtsänderungen, die nach [X.]bschluss der letzten Tatsacheninstanz eintreten, sind zu berücksichtigen, wenn sie das [X.] - entschiede es anstelle des Revisionsgerichts - seinerseits zu berücksichtigen hätte (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 26. Mai 2016 - 1 [X.] 15.15 [[X.]:[X.]:[X.]:2016:260516U1[X.]15.15.0] - [X.] 451.902 Europ. [X.] u. [X.]sylrecht Nr. 83 Rn. 9). Das ist hier der Fall. Das Verwaltungsgericht hätte bei seiner Entscheidung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seiner letzten mündlichen Verhandlung abzustellen.

2. Nach § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] in der Fassung vom 2. September 2016 ist ein Stilllegungsverfahren erforderlich, wenn ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen wie hier die [X.]eigeladene zu 1 die dauernde Einstellung des [X.]etriebes einer Strecke oder einer Serviceeinrichtung, eines für die [X.]etriebsabwicklung wichtigen [X.]ahnhofs oder die mehr als geringfügige Verringerung der Kapazität einer Strecke beabsichtigt.

a) Ob ein [X.] im Sinne des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] erfüllt ist, lässt sich allerdings nicht danach beurteilen, ob im Rechtssinne ein planfeststellungsbedürftiges Änderungsvorhaben nach § 18 Satz 1 [X.] vorliegt oder nicht. Das Verwaltungsgericht nimmt an, nach der Regelungssystematik des [X.]llgemeinen Eisenbahngesetzes sei bei einer planfeststellungsbedürftigen Änderung einer [X.]etriebsanlage für ein Stilllegungsverfahren aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen grundsätzlich kein Raum. Diesem [X.]nsatz vermag der [X.] nicht zu folgen. Zwischen den Tatbeständen besteht kein systematischer Zusammenhang, der im Sinne eines [X.] Rückschlüsse von einem planfeststellungsbedürftigen Vorhaben gemäß § 18 Satz 1 [X.] auf das Vorliegen des Tatbestandes des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] erlauben würde. Es ist nicht ausgeschlossen, aber auch nicht zwingend, dass mit einer planfeststellungsbedürftigen Änderung einer [X.]etriebsanlage zugleich eine Stilllegung im Sinne des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] verbunden ist. Ob dies der Fall ist, ist jeweils im Einzelfall nach dem Gegenstand des Vorhabens zu beurteilen.

b) Der Rückbau der im Klageantrag bezeichneten oberirdischen Gleisanlagen des Kopfbahnhofs und seiner Zulaufstrecken bewirkt keine Einstellung des [X.]etriebes einer Strecke im Sinne von § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.].

aa) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass sich der [X.]egriff der Strecke und deren Einstellung nicht anlagenbezogen auf eine konkrete Gleisanlage bezieht, sondern in einem funktionalen Sinne auf die Verbindung zwischen einem [X.]bfahrts- und einem [X.]estimmungsort. Entsprechend hat es zugrunde gelegt, dass keine Streckenstilllegung, sondern nur eine Änderung der Streckenführung gegeben ist, wenn ein Teilstück einer Strecke durch ein anders verlaufendes Teilstück ersetzt werde.

Diese [X.]uslegung ist nicht zu beanstanden. In dem vom Verwaltungsgericht in [X.]ezug genommenen [X.]eschluss hat das [X.] eine Strecke als eine aus Gleisen bestehende Verkehrsverbindung zwischen zwei Punkten - von [X.] nach [X.] - beschrieben ([X.], [X.]eschluss vom 16. Juli 2008 - 9 [X.] 21.08 - [X.] 310 § 48 VwGO Nr. 3 Rn. 6). Der [X.] hat hierauf aufbauend ausgeführt, dass eine Strecke durch einen Schienenweg gebildet werde, der zwei Orte mittels Eisenbahn miteinander verbinden solle. [X.]bzustellen sei auf die Orte, die über den Schienenweg durch einen Halt der Eisenbahn zum Zwecke des Personenverkehrs oder Güterumschlags erreichbar sein sollen. Die darin zum [X.]usdruck kommende [X.] ist wesentliches Merkmal einer Strecke. Dem Gesetzgeber ging es bei der Genehmigungsbedürftigkeit von [X.] nach § 11 [X.] im [X.]usgangspunkt nicht um den Erhalt von Eisenbahninfrastruktur schlechthin, sondern um die [X.]ufrechterhaltung der mit ihr verbundenen Verkehrsmöglichkeiten (vgl. [X.], Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 - [X.]E 155, 218 Rn. 16 f., 21). Eine rein anlagenbezogene Sicht würde über diesen Gesetzeszweck hinaus die Möglichkeit von Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur [X.]npassung von [X.]etriebsanlagen an neue [X.] erschweren. Der [X.]bbau von Gleisen oder die Verlegung der Streckenführung im Zuge einer planfeststellungsbedürftigen Änderung von [X.]etriebsanlagen (§ 18 Satz 1 [X.]) ist daher unerheblich, solange die bisherigen Orte erreichbar bleiben.

Die gegen diese funktionale [X.]uslegung des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] herangezogenen Vorschriften zur Unternehmensgenehmigung sind demgegenüber unergiebig. Zwar trifft es zu, dass sich die Unternehmensgenehmigung auf eine konkrete Eisenbahninfrastruktur bezieht (§ 6 [X.]bs. 2 Satz 2 [X.]). Die Vorschriften über die Unternehmensgenehmigung besagen jedoch nichts darüber, in welchen Fällen [X.] im Rahmen von § 11 [X.] die Möglichkeit der Übernahme der Eisenbahninfrastruktur gegeben werden muss. § 11 [X.] setzt vielmehr voraus, dass der jeweilige Unternehmer über die jeweilige Eisenbahninfrastruktur verfügt. Ebenso wenig hilft der Gedanke des [X.] weiter. Ungeachtet des Umstandes, dass der [X.]gedanke in § 1 [X.]bs. 1 [X.] nicht mehr enthalten ist ([X.]rt. 2 Nr. 1 des [X.] des [X.] im [X.] vom 29. [X.]ugust 2016 <[X.]>), ist zwar richtig, dass § 11 [X.] den Wettbewerb im Interesse der Erhaltung bestehender Eisenbahninfrastruktur fruchtbar macht (vgl. [X.], Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 - [X.]E 155, 218 Rn. 24). Er ist aber kein Selbstzweck, sondern wird durch die genannte, sich aus Sinn und Zweck ergebende Reichweite von § 11 [X.] begrenzt.

bb) Danach hat das Verwaltungsgericht eine Streckenstilllegung zutreffend verneint. Nach seinen bindenden tatsächlichen Feststellungen (§ 137 [X.]bs. 2, § 134 [X.]bs. 4 VwGO) bleiben unter veränderter Streckenführung sämtliche [X.]ahnverbindungen von und zum [X.] erhalten. Soweit die Klägerin die Tieflage des künftigen [X.] und damit geltend macht, es handele sich wegen eines anderen angebundenen Ortes um eine andere Strecke, trifft dies nicht zu. Der [X.] hat bereits darauf hingewiesen, dass von der Einstellung des [X.]etriebs einer Strecke nicht ohne weiteres gesprochen werden kann, wenn ein [X.]ahnhof verlegt wird ([X.], Urteil vom 25. Mai 2016 - 3 [X.] 2.15 - [X.]E 155, 218 Rn. 21). Entscheidend ist dabei die fortbestehende [X.]nbindung des Ortes im Sinne des Gebietes, das durch den Schienenweg erschlossen werden soll. Sie ist bei der Verlegung eines [X.]ahnhofs erst dann in Frage gestellt, wenn sich das durch ihn erschlossene Gebiet, sein Einzugsbereich, wesentlich ändert. Dass dies hier bezogen auf den künftigen [X.] der Fall sei, behauptet die Klägerin nicht und ist auch sonst in keiner Weise ersichtlich. [X.]uch eine mögliche [X.]eschränkung einzelner Schienenwege auf einen S-[X.]ahn-Verkehr ist ohne [X.]edeutung, solange die Erreichbarkeit der bislang verbundenen Orte nicht eingeschränkt ist. Hierfür geben die [X.]usführungen der Klägerin nichts her.

c) Dass der Umbau des [X.] [X.] zu einer mehr als geringfügigen Verringerung der Kapazität einer Strecke führen wird, hat die Klägerin nicht substanziiert geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht hat daher keine Veranlassung gesehen, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Für [X.] spricht auch der Sache nach nichts. Im Revisionsverfahren hat die Klägerin diese [X.]ehauptung letztlich fallen lassen. Deshalb kann offen bleiben, inwieweit Minderungen der Kapazität eines [X.]ahnhofs überhaupt als (teilweise) [X.]etriebseinstellung im Sinne des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] gelten könnten.

d) Der vorgesehene teilweise Rückbau des [X.]ahnhofs bewirkt keine dauernde Einstellung des [X.]etriebes eines für die [X.]etriebsabwicklung wichtigen [X.]ahnhofs im Sinne von § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.]. Davon ist das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht ausgegangen.

Zwischen den [X.]eteiligten ist nicht streitig, dass es sich bei dem bisherigen [X.] um einen für die [X.]etriebsabwicklung wichtigen [X.]ahnhof handelt. Das ergibt sich ohne weiteres daraus, dass er eine Vielzahl von Strecken verknüpft und damit innerhalb des Schienennetzes ein Verkehrsknoten ist (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.]eck'scher [X.]-Kommentar, 2. [X.]ufl. 2014, § 11 Rn. 38).

aa) Zutreffend geht das Verwaltungsgericht - ebenso wie für den [X.]egriff einer Strecke - von einem funktionalen [X.]egriffsverständnis aus. Dementsprechend wird der [X.]etrieb eines für die [X.]etriebsabwicklung wichtigen [X.]ahnhofs nicht bereits deshalb eingestellt, weil der bestehende Kopfbahnhof durch einen [X.] mit durchgehendem Verkehr ersetzt werden soll. [X.] ist freilich sein [X.]usgangspunkt, bei [X.]ahnhöfen falle von vornherein nur die vollständige [X.]etriebseinstellung unter den [X.] des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.]. Indem der Gesetzgeber das Stilllegungsverfahren nur für betriebswichtige [X.]ahnhöfe vorsieht, setzt er einfache [X.]ahnhöfe ("[X.]") voraus, deren [X.]etriebseinstellung keines Stilllegungsverfahrens bedarf. Würde der Tatbestand nur die vollständige [X.]etriebseinstellung eines für die [X.]etriebsabwicklung wichtigen [X.]ahnhofs erfassen, würde dies erlauben, die für die [X.]etriebswichtigkeit maßgebliche Infrastruktur ohne Stilllegungsverfahren aufzugeben, solange nur überhaupt ein [X.]ahnhof verbleibt. Das ist nicht Sinn der Regelung. Entscheidend dafür, ob ein für den [X.]etrieb wichtiger [X.]ahnhof eingestellt wird, ist der ersatzlose Fortfall der seine [X.]etriebswichtigkeit kennzeichnenden Infrastruktur. Wird sie durch eine neue [X.] und deren Infrastruktur funktional im Wesentlichen gleichwertig ersetzt, liegt eine [X.]etriebseinstellung im Sinne des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] nicht vor. So liegen die Dinge hier.

bb) Nach dem Planfeststellungsbeschluss für den Umbau des [X.]ahnknotens [X.] "Projekt [X.] 21" - Planfeststellungsabschnitt 1.1 - vom 28. Januar 2005 wird der bestehende Kopfbahnhof durch ein neues [X.]auwerk - einen [X.] in [X.] - in unmittelbarer Nachbarschaft des bisherigen [X.]ahnhofs ersetzt. Nach den Feststellungen des [X.], handelt es sich um einen Umbau, der an der Funktion des [X.]ahnhofs im Sinne von § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] nichts ändert. Der neue [X.]ahnhof ersetzt mit seinen acht - nun durchgehenden - Gleisen den 16-gleisigen Kopfbahnhof, ohne dass hierdurch die den bisherigen Kopfbahnhof kennzeichnende Verknüpfungsfunktion (Verkehrsknoten) erkennbar in Frage gestellt wäre. Dabei kann offen bleiben, inwieweit die Möglichkeiten der Wartung, Zugbildung oder des Rangierens zum [X.]egriff des [X.]ahnhofs gehören, also dessen [X.]en mit bestimmen. [X.]nders als etwa ein [X.]ahnsteig ist die dafür erforderliche Infrastruktur nicht gleichermaßen räumlich an den [X.]ahnhof gebunden. Es genügt, dass diese [X.]etriebsabläufe im Zusammenhang mit dem [X.]ahnhofsbetrieb in einer Weise möglich bleiben, die eine geordnete und effektive [X.]etriebsabwicklung sicherstellt.

cc) Dass dies künftig nicht der Fall wäre, ist weder ersichtlich noch von der Klägerin substanziiert geltend gemacht. Vielmehr wird für die entsprechenden Einrichtungen anderen Ortes, namentlich in [X.], Ersatz geschaffen. Nichts anderes gilt für Einschränkungen, die sich aufgrund der Längsneigung der Zufahrtgleise ergeben können. Soweit eine Zugbildung und das [X.] im künftigen [X.] selbst nicht möglich sind, ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass diese [X.]etriebsabläufe im Umfeld des [X.]ahnhofs gewährleistet sind.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der [X.]eschränkung der [X.] im [X.]. Sie ist nicht Gegenstand der Gewährleistungsfunktion des § 11 [X.]. [X.]uch mit der [X.]eschränkung, die technologisch den Einsatz moderner Fahrzeuge erfordert, bleibt der bisher über den Kopfbahnhof abgewickelte und verknüpfte Verkehr möglich. Soweit die Klägerin meint, der künftige [X.] sei im Sinne der Eisenbahn-[X.]au- und [X.]etriebsordnung lediglich ein Haltepunkt, ist dies ungeachtet seiner inhaltlichen Tragfähigkeit nicht weiter bedeutsam. Die Frage der Einstellung eines betriebswichtigen [X.]ahnhofs ist nicht auf der Grundlage der [X.]egriffsbestimmungen der Eisenbahn-[X.]au- und [X.]etriebsordnung zu beantworten. Ebenso wenig führt der Gedanke weiter, die [X.]ahnhöfe seien insbesondere im Hinblick auf den für eine Übergangsphase beabsichtigten Parallelbetrieb und ihre betriebliche Selbstständigkeit getrennt zu betrachten. Dies ändert nichts daran, dass der neue [X.] mit der tatsächlichen [X.]etriebseinstellung des [X.] dessen Funktion ohne bedeutsame [X.]eeinträchtigung übernehmen wird und daher funktional keine Stilllegung eines für den [X.]etrieb wichtigen [X.]ahnhofs erfolgt.

e) Mit dem Rückbau wird schließlich nicht der [X.]etrieb einer Serviceeinrichtung eingestellt.

aa) Dieser [X.] ist - wie gezeigt - ungeachtet des Umstands zu prüfen, dass er erst während des Revisionsverfahrens durch eine Ergänzung des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] geschaffen worden ist. In der Geltendmachung dieses Tatbestandes durch die Klägerin liegt keine im Revisionsverfahren unzulässige Klageerweiterung (§ 142 [X.]bs. 1 Satz 1 i.V.m. § 91 VwGO). Die Klägerin stützt ihr gegenständlich unverändertes [X.]egehren lediglich auf eine neue Rechtsgrundlage.

bb) Der Klageantrag erfasst namentlich mit den [X.]ahnsteiganlagen Serviceeinrichtungen im Sinne von § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.].

Serviceeinrichtungen sind [X.]nlagen, um die in [X.]nlage 2 Nr. 2 bis 4 des [X.] genannten Serviceleistungen erbringen zu können (§ 2 [X.]bs. 9 [X.]). [X.]nlage 2 Nr. 2 nennt unmittelbar verschiedene Serviceeinrichtungen. Dazu gehören "Personenbahnhöfe, deren Gebäude und sonstige Einrichtungen, einschließlich der Personenbahnsteige". In gleichem Zusammenhang werden darüber hinaus die "Zugangswege" sowie "Einrichtungen für die [X.]nzeige von Reiseauskünften" genannt ([X.]uchst. a). Die Verselbstständigung der letztgenannten Einrichtungen macht deutlich, dass auch ein Personenbahnsteig eigenständig als Serviceeinrichtung in [X.]etracht kommt. Seine Nennung exemplifiziert eine sonstige Einrichtung und beschreibt nicht lediglich den Umfang der Serviceeinrichtung "Personenbahnhof". Dem entspricht beispielsweise auch die kleinteilige Verselbstständigung "andere technische Einrichtungen einschließlich Reinigungs- und Wascheinrichtungen" ([X.]uchst. f) sowie die gesonderte Nennung der [X.]bstellgleise ([X.]uchst. d).

Gleichwohl verlangt die mit dem beabsichtigten Rückbau des Kopfbahnhofs und verschiedener oberirdischer Gleisanlagen einhergehende [X.]eseitigung von Serviceeinrichtungen nicht die Durchführung eines Stilllegungsverfahrens.

Die [X.]usdehnung der Regelung des § 11 [X.] auf Serviceeinrichtungen dient der Umsetzung von [X.]rt. 13 [X.]bs. 6 der Richtlinie 2012/34/[X.] des [X.] und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen [X.] Eisenbahnraums ([X.]. L 343 S. 32; [X.]T-Drs. 18/8334 [X.], 254). Danach hat der Eigentümer einer Serviceeinrichtung, die mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wurde, auf eine qualifizierte Interessenbekundung diese Serviceeinrichtung ganz oder teilweise zum Leasing oder zur Vermietung auszuschreiben. Die Pflicht besteht jedoch dann nicht, wenn die Einrichtung aufgrund eines laufenden [X.] von keinerlei Eisenbahnunternehmen genutzt werden kann.

Die [X.]usschreibungspflicht und damit die Möglichkeit eines Eisenbahnunternehmens, eine Serviceeinrichtung zu übernehmen, knüpft daran an, dass die Einrichtung über längere Zeit ungenutzt geblieben ist. Das macht deutlich, dass es dem Eigentümer innerhalb der Frist unbenommen ist, die Einrichtung anderweitig zu verwerten und zu beseitigen. Darüber hinaus besteht die [X.]usschreibungspflicht auch dann nicht, wenn die Einrichtung aufgrund eines laufenden [X.] von keinerlei Eisenbahnunternehmen genutzt werden kann. Das stellt klar, dass die Verfügungsbefugnis des Eigentümers im Fall der Einstellung des [X.]etriebs einer Serviceeinrichtung nicht ohne weiteres einzuschränken ist. Steht die beabsichtigte Einstellung im Kontext eines [X.], in dessen Folge die Serviceeinrichtung überhaupt nicht mehr genutzt werden kann, dann besteht die [X.]usschreibungspflicht nicht. Damit ist nicht zweifelhaft, dass in einem Fall wie vorliegend, in dem Serviceeinrichtungen im Rahmen der Neukonzeption einer Eisenbahnanlage beseitigt werden sollen, unionsrechtlich ein Stilllegungsverfahren nicht geboten ist. Mit diesem Inhalt ist die Richtlinie so klar, dass eine Vorlage an den [X.] nicht erforderlich ist.

Im Zuge der Umsetzung von [X.]rt. 13 [X.]bs. 6 der Richtlinie 2012/34/[X.] hat der Gesetzgeber mit der Einbettung in § 11 [X.] bewusst auf die Voraussetzung vergangener Nichtnutzung verzichtet und dem Ziel der Richtlinie folgend beabsichtigt, den Erhalt von Serviceeinrichtungen zu fördern ([X.]T-Drs. 18/8334 [X.]). Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber weitergehend über die Vorgaben der Richtlinie hinausgehen wollte. Würde er jenseits der herkömmlichen, qualifizierten [X.] auch dann die Durchführung eines Stilllegungsverfahrens verlangen, wenn Serviceeinrichtungen im Zuge der Neukonzeption einer Eisenbahnanlage aufgegeben werden, so würde er diesen Prozess jenseits seiner ursprünglichen Zielsetzung ([X.]T-Drs. 12/5014 S. 17 f.) erheblich erschweren. Für eine derartige [X.]bsicht ist nichts ersichtlich. Steht die beabsichtigte Einstellung des [X.]etriebs einer Serviceeinrichtung in einem solchen Zusammenhang, bedarf die [X.]etriebseinstellung einer Serviceeinrichtung deshalb nicht der Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 [X.].

Dieser, den Tatbestand der Einstellung des [X.]etriebs einer Serviceeinrichtung in besonderer Weise einschränkenden [X.]uslegung entspricht es im Übrigen, dass der Gesetzgeber die [X.] des § 11 [X.] jenseits der Einfügung unverändert gelassen hat. Der [X.] der Einstellung des [X.]etriebs eines betriebswichtigen [X.]ahnhofs wäre sinnlos, wäre für Serviceeinrichtungen - und damit für einzelne [X.]ahnsteiganlagen ebenso wie für Personenbahnhöfe - gleichermaßen Stilllegungsverfahren geboten.

II. Der im Revisionsverfahren angebrachte Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg. [X.]uch wenn sich der Hilfsantrag auf die Untersagung der [X.]etriebseinstellung und nicht - wie der Hauptantrag - auf die Untersagung des Rückbaus richtet, muss hierfür einer der [X.] des § 11 [X.]bs. 1 Satz 2 [X.] vorliegen. Das ist aus den bereits dargestellten Gründen nicht der Fall.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 [X.]bs. 2, § 162 [X.]bs. 3 VwGO.