Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11.12.2014, Az. 3 C 7/13

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von [X.]en.

Im Januar 2007 wurde das Gebäude „...“ in D., dessen Eigentümer und Besitzer der Kläger war, bei einem Brand schwer beschädigt. Der Kläger sicherte das Gebäude mit [X.] und einem Bauzaun ab; dadurch wurden die umliegenden Gehwege und darüber hinaus Teile der Fahrbahn auf einer Fläche von 196 m² dem Verkehr entzogen.

Im März 2007 gab der Landkreis ... dem Kläger gestützt auf § 45 [X.] auf, zur Sicherung Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den beigefügten Verkehrszeichenplänen anzubringen. Der Bescheid enthielt die Anordnung, ausreichende Schutzmaßnahmen für den Fußgängerverkehr zu treffen, wenn sich die Arbeiten auch auf Gehwege oder Gehstreifen erstrecken sollten. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstellungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der [X.] selbst seien, vor Einrichtung der Arbeitsstelle zusätzlich noch eine Sondernutzungserlaubnis des [X.]nbaulastträgers erforderlich sei.

Die Beklagte erteilte dem Kläger gestützt auf § 3 ihrer Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 20. Oktober 2009, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, die Erlaubnis, in der [X.] vom 1. Oktober 2009 bis zum 31. Dezember 2009 den [X.]nraum (Verkehrsfläche, Gehweg) vor dem Gebäude für die Aufstellung von [X.] und Absperreinrichtungen zu nutzen. Für die Nutzung der Fläche von 196 m² setzte die Beklagte gestützt auf ihre [X.]ensatzung eine [X.] in Höhe von 1 505,28 € fest.

Die [X.] gab dem Kläger mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 19. November 2009 nochmals auf, zur Absicherung Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen, darunter Warnleuchten anzubringen. Diese Verfügung enthielt wieder den Hinweis auf das Erfordernis einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis.

Mit dem im Parallelverfahren 3 [X.] 6.13 betroffenen Bescheid vom 7. Juni 2010 erteilte die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 ihrer Sondernutzungssatzung eine weitere Erlaubnis, den [X.]nraum (Verkehrsfläche und Gehweg) vor dem Gebäude für das Aufstellen von [X.] und Absperrvorrichtungen zu nutzen; diesmal für die [X.] vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2010. Für die Nutzung setzte die Beklagte eine [X.] in Höhe von 6 021,12 € fest.

Auf die im vorliegenden Verfahren erhobene Klage, die sich ausschließlich gegen die mit der ersten Sondernutzungserlaubnis verbundene Gebührenerhebung richtet, hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung der [X.] aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Erhebung durch die Beklagte sei wegen deren fehlender sachlicher Zuständigkeit rechtswidrig. Für die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen durch Betonsockel und Bauzaun, die [X.] im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 [X.] seien, wäre eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 [X.] erforderlich gewesen. Deshalb habe nach § 19 Satz 1 des [X.] [X.]ngesetzes (NStrG) die Zuständigkeit für die Erhebung der [X.]en nicht bei der [X.], sondern bei der [X.]nverkehrsbehörde gelegen. Für die Anwendung dieser Bestimmung sei unerheblich, dass keine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei; nach dem Wortlaut von § 19 Satz 1 NStrG komme es allein darauf an, ob eine solche Genehmigung objektiv erforderlich sei.

Die Berufung der [X.] hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Es verweist auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und führt ergänzend aus: Dem Kläger sei der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit der [X.] nicht deshalb abgeschnitten, weil er nur die Festsetzung der [X.], nicht aber auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis angefochten habe. Gemäß § 21 NStrG werde die [X.] nicht für den Vorgang der Erlaubniserteilung, sondern für die Tatsache der Sondernutzung erhoben. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis schließe nicht eine in Bestandskraft erwachsene Feststellung ein, dass für das Aufstellen von [X.] und Absperrvorrichtungen keine Ausnahmegenehmigung nach dem [X.]nverkehrsrecht erforderlich sei. Im Bescheid werde die Frage eines solchen Erfordernisses nicht geprüft und erst recht nicht entschieden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass für die Aufstellung der Betonsockel und Absperreinrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 [X.] erforderlich gewesen wäre. Der Senat teile nicht die Auffassung des [X.], Hindernisse, die nicht ein Verkehrsteilnehmer, sondern ein Anlieger im Rahmen einer straßenrechtlichen Sondernutzung auf die [X.] gebracht habe, würden nicht von § 32 Abs. 1 [X.] erfasst. Die Anwendungsbereiche für eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung und eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis seien auch nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof [X.] meine - danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung dem Schwerpunkt nach unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den [X.]nverkehr oder wegen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) bedenklich sei. Dem Problem, praktisch in allen Fällen einer Sondernutzung zu verkehrsfremden Zwecken eine Ausnahmegenehmigung der [X.]nverkehrsbehörde einholen zu müssen, könne durch eine verständige Subsumtion des Einzelfalls begegnet werden. Unter Berücksichtigung der Widmung der [X.], der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrsflächen, der Zweckbestimmung des dorthin verbrachten Gegenstandes und der voraussichtlichen Verbleibdauer sei für jeden Einzelfall zu beurteilen, ob dieser Gegenstand ein Verkehrshindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 [X.] darstelle. Es liege auf der Hand, dass das bei einem Bauzaun anzunehmen sei, zumal wenn er teilweise den Bürgersteig in voller Breite in Anspruch nehme. Danach habe der [X.] gemäß § 19 Satz 2 und 3 NStrG die sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der [X.] gefehlt. Damit scheide zugleich eine Anwendung von § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aus.

Zur Begründung ihrer - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen - Revision macht die Beklagte geltend: Das Verbot des § 32 Abs. 1 [X.] gelte entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nur für Verkehrsteilnehmer. Außerdem bestünden Zweifel an der Annahme des Berufungsgerichts, die Betonsockel und Absperreinrichtungen seien [X.] im Sinne von § 32 Abs. 1 [X.]. Sie seien zum Schutz von Verkehrsteilnehmern aufzustellen gewesen und hätten nicht beseitigt werden können, ohne damit zugleich eine neue und größere Gefahr zu schaffen. Danach gehe es nur um eine genehmigungspflichtige Sondernutzung, für die nach § 18 NStrG eine [X.] anfalle. Für deren Erhebung sei sie - die Beklagte - sachlich zuständig gewesen. Die vorinstanzlichen Urteile führten dazu, dass praktisch für alle Sondernutzungen zu verkehrsfremden Zwecken, also etwa für das Aufstellen von Tischen, Stühlen und Sonnenschirmen einer Außenrestauration, eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erforderlich werde. Für [X.] verbliebe damit kein Anwendungsbereich, was nicht gewollt sei. Rechtsunsicherheiten seien vermeidbar, wenn man der einschränkenden Auslegung des [X.] folge. Jedenfalls ergebe sich ihre sachliche Zuständigkeit für die Gebührenerhebung aus der Bestandskraft der erteilten Sondernutzungserlaubnis. Insofern verletze das Berufungsurteil § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

Der Vertreter des [X.] trägt vor, der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und § 32 Abs. 1 [X.] beschränke sich nicht auf Verkehrsteilnehmer, sondern erfasse auch Anlieger, die im Rahmen einer Sondernutzung Hindernisse zu verkehrsfremden Zwecken auf die [X.] brächten. Mit dem [X.] sei er außerdem der Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Anlieger durch eine Sondernutzungserlaubnis vom Verbot der Hindernisbereitung auf der [X.] befreit sei, eine zusätzliche straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nur dann erforderlich sei, wenn der Regelungsgehalt einer solchen fiktiven Ausnahmegenehmigung über die Reichweite der Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Erhebung der [X.]en durch die Beklagte war rechtswidrig, weil ihr dafür nach § 19 [X.] die sachliche Zuständigkeit fehlte. Für diese Gebührenerhebung wäre die [X.]nverkehrsbehörde zuständig gewesen (1.). Zu Recht geht das Berufungsgericht dabei davon aus, dass sich das Verbot des § 32 Abs. 1 [X.], [X.] auf die [X.] zu bringen oder dort zu belassen, auch an [X.] richtet (2.).

1. Gemäß § 19 Satz 1 [X.] bedarf es, wenn nach den Vorschriften des [X.]nverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige [X.]nbenutzung oder eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, keiner (Sondernutzungs-)Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 [X.]. Nach Satz 2 dieser Regelung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören. Die von ihr geforderten Bedingungen, Auflagen und [X.]en sind dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung aufzuerlegen (Satz 3).

a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung dieser landesrechtlichen Regelung durch das Berufungsgericht ist § 19 [X.] ungeachtet des Umstands anwendbar, dass er die amtliche Überschrift „Besondere Veranstaltungen“ trägt. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung lasse nicht auf einen darauf beschränkten Anwendungsbereich schließen.

b) § 19 [X.] regelt - wie das Berufungsgericht ebenfalls verbindlich festgestellt hat - zweierlei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis verzichtet. Das hängt nach dieser Bestimmung allein davon ab, ob die Erteilung einer Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung nach den Vorschriften des [X.]nverkehrsrechts „erforderlich“ ist. Es kommt somit schon dem Wortlaut nach nicht darauf an, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt worden ist. Mit dieser Auslegung folgt das Berufungsgericht der Rechtsprechung des [X.] zur entsprechenden (bundesrechtlichen) Regelung in § 8 Abs. 6 [X.] ([X.], Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 [X.] 44.92 - [X.]E 94, 234 <236>). Neben diesem Verzicht auf eine Sondernutzungserlaubnis ordnet § 19 Satz 3 [X.] eine Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Erhebung der dem Nutzer gleichwohl aufzuerlegenden [X.] an. Vom Träger der [X.]nbaulast bzw. bei Ortsdurchfahrten von der Gemeinde (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 [X.]) geht die Zuständigkeit für die Gebührenerhebung auf die Behörde über, die für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung zuständig ist, mit anderen Worten: auf die [X.]nverkehrsbehörde. Auch insoweit folgt § 19 [X.] dem [X.], das § 8 Abs. 6 [X.] in Bezug auf die [X.] vorsieht. Entsprechende landesrechtliche Bestimmungen haben - wie [X.] - auch die meisten anderen Bundesländer erlassen.

Dagegen, dass gemäß § 19 Satz 3 [X.] trotz des Verzichts auf eine gesonderte Sondernutzungserlaubnis eine [X.] erhoben werden soll, ist aus Sicht des Bundesrechts - einschließlich des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes herzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - nichts zu erinnern. Denn die [X.] wird nicht als Gegenleistung für die Verwaltungsleistung „Erteilung einer Genehmigung“ erhoben, sondern für die Hinnahme einer den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung der öffentlichen Sache [X.] und der damit einhergehenden Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer; die Gebühr entsteht also für die Tatsache der Sondernutzung (vgl. [X.], Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 [X.] 73.78 - [X.] 407.4 § 8 [X.] Nr. 17 = juris Rn. 16 und vom 21. Oktober 1970 - 4 [X.] 38.69 - [X.] 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 3 S. 5).

c) Dass die von der Beklagten erteilten [X.] bestandskräftig geworden sind, führt nicht dazu, dass sie - entgegen § 19 Satz 3 [X.] - für die Erhebung der [X.] zuständig geblieben ist.

Die materielle Bestandskraft und die [X.] eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven [X.] beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des [X.] des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Ausgehend davon hat das Berufungsgericht bei der Auslegung des von der Beklagten erlassenen [X.] darauf abgestellt, dass sich der [X.] auf die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis beschränkt und dass in der Begründung dieses Bescheids das Erfordernis einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft worden ist, geschweige denn, dass sich dort eine Entscheidung darüber findet. Gegen diese Auslegung des Bescheids durch die Vorinstanz hat die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen vorgetragen. Eine erweiterte [X.] einer Verwaltungsentscheidung kann in Betracht kommen, wenn eine besondere gesetzliche Vorschrift anordnet, dass die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (vgl. [X.]/[X.], VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 43 Rn. 26 und 31). An einer solchen Vorschrift fehlt es hier.

d) Der Einwand der Beklagten, dass bei [X.] Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis die erteilende Behörde auch die [X.] zu erheben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 [X.] angeordneten Übergang der Zuständigkeit auf die [X.]nverkehrsbehörde nicht Rechnung. Sie hängt - wie gezeigt - nicht davon ab, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt wurde; es kommt nur darauf an, ob sie erforderlich war. Gleichermaßen macht § 19 Satz 3 [X.], wie das Berufungsgericht in Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift implizit annimmt, keine Ausnahme vom Zuständigkeitsübergang, wenn anstelle der an sich erforderlichen straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung (nur) eine Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde. Durch deren Erteilung entfällt schließlich auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 [X.] ergebendes Erfordernis einer (straßenverkehrsrechtlichen) Ausnahmegenehmigung. Die [X.]nverkehrs-Ordnung enthält keine dahin gehende Regelung. Auch das [X.] [X.] legt einer Sondernutzungserlaubnis von vornherein keine solche ersetzende Wirkung bei. In § 18 Abs. 5 [X.] ist stattdessen ausdrücklich geregelt, dass durch die Sondernutzungserlaubnis sonstige nach öffentlichem Recht erforderliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder Bewilligungen nicht ersetzt werden. Bei diesem normativen Befund erweist sich die Annahme des Vertreters des [X.] als unzutreffend, eine (zusätzliche) straßenverkehrsrechtliche Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 [X.] sei nur erforderlich, wenn deren Reichweite über den Regelungsgehalt einer bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

2. Für das Aufstellen der Betonsockel und Absperreinrichtungen bedurfte es - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung.

Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 [X.] können die [X.]nverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von dem Verbot genehmigen, Hindernisse auf die [X.]n zu bringen (§ 32 Abs. 1 [X.]). Nach Satz 1 der in Bezug genommenen Vorschrift ist es verboten, die [X.] zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf [X.]n zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Nach Satz 2 hat, wer für solche verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, diese unverzüglich zu beseitigen und bis dahin ausreichend kenntlich zu machen.

a) Aus dem [X.] ergibt sich, dass von einem „Hindernis“ im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen ist, wenn ein Gegenstand auf die [X.] gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann.

Der Formulierung „gefährdet oder erschwert werden kann“ ist zu entnehmen, dass es sich bei § 32 Abs. 1 [X.] um einen Gefährdungstatbestand handelt. Das bedeutet, dass die Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs nicht bereits eingetreten oder sicher sein muss; ausreichend ist vielmehr, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten oder nicht ganz unwahrscheinlich ist [X.], in: [X.]/[X.]/Dauer, [X.]nverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 32 [X.] Rn. 17; vgl. auch [X.], Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - [X.] 2005, 391 = juris Rn. 27). Wie das [X.] zu § 33 Abs. 1 [X.] schon entschieden hat, reicht eine abstrakte Gefahr aus ([X.], Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 [X.] 44.92 - [X.]E 94, 234 <238>); das gilt auch für § 32 Abs. 1 [X.].

Ob ein auf die [X.] gebrachter oder dort [X.] Gegenstand danach ein solches Hindernis darstellt, ist im Rahmen einer Gesamtschau zu beurteilen. Es kommt - wie § 32 Abs. 1 Satz 2 [X.] zu entnehmen ist - darauf an, ob durch den Gegenstand ein verkehrswidriger Zustand eintreten kann; auf die [X.] stellt auch der in § 49 Abs. 1 [X.]7 [X.] geregelte [X.] ab. Dabei sind - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einerseits der Inhalt der Widmung der Verkehrsfläche (also z.B. für alle Verkehrsarten oder - wie in einer Fußgängerzone - nur für den Fußgängerverkehr) einschließlich der konkreten Zweckbestimmung der betroffenen Areale (also Fahrbahn, Gehweg oder [X.]) und andererseits die Zweckbestimmung des Gegenstandes sowie die mit ihm und der Dauer seines Verbleibs einhergehende Erschwerung oder Gefährdung des Verkehrs von Bedeutung.

Danach ist die Sachverhaltswürdigung des Berufungsgerichts, dass es sich bei den Betonsockeln und Absperreinrichtungen um [X.] im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 [X.] handelte, nicht zu beanstanden.

b) Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Umstand, dass die vom Kläger aufgestellten Betonsockel und Absperreinrichtungen verhindern sollen, dass Verkehrsteilnehmer - etwa durch einen Einsturz des Gebäudes oder herabfallende Gebäudeteile - zu Schaden kommen, und die auf die [X.] verbrachten Gegenstände somit Schutzeinrichtungen sind, angesichts des vom Berufungsgericht tatsächlich festgestellten Umfangs der von ihnen ausgehenden Behinderungen nicht dazu, dass sie die Eigenschaft als „Hindernis“ für den [X.]nverkehr im Sinne von § 32 Abs. 1 [X.] verlieren. Es handelt sich dabei vielmehr um einen Gesichtspunkt, der bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 [X.] zu berücksichtigen ist; er legt in solchen Fällen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 [X.] nahe. Damit geht auch der Hinweis der Beklagten auf die Beseitigungspflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 [X.] ins Leere.

c) Das Berufungsgericht hat auch zutreffend erkannt, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 [X.] sich nicht nur an Verkehrsteilnehmer richtet und demgemäß auch der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 [X.] nicht auf sie beschränkt ist. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut der Normen noch den Materialien zur Neubekanntmachung der [X.]nverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 ([X.]. 1970, 734 ff.) entnehmen. Dort heißt es vielmehr, dass bestimmte Regelungen, zu denen § 32 [X.] gehört, den „Schutz des Verkehrs“ beträfen (a.a.[X.]). Etwas anderes ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelungen. In der Rechtsprechung sowohl des [X.] (vgl. u.a. [X.] 32, 319 <326>; 40, 371 <379 f.>; 67, 299 <314 f.>) als auch des [X.] ist anerkannt, dass das auf der Kompetenznorm des Art. 74 [X.]2 GG (nun: Art. 74 Abs. 1 [X.]2 GG) beruhende [X.]nverkehrsrecht umfassend die Sicherheit und Ordnung des [X.]nverkehrs regelt, unabhängig davon, durch welche Vorgänge er gefährdet wird. Das [X.]nverkehrsrecht will nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken (vgl. u.a. [X.], Urteile vom 28. November 1969 - 7 [X.] 67.68 - [X.]E 34, 241 <243> und vom 21. April 1989 - 7 [X.] 50.88 - [X.] 442.151 § 29 [X.] [X.] S. 3). Der Zweck, gleichermaßen vor Einwirkungen zu schützen, die von außerhalb auf den [X.]nverkehr einwirken, wird auch in der Regelung des § 33 Abs. 1 [X.] (Verkehrsbeeinträchtigungen) deutlich; nach dessen Satz 1 ist der Betrieb von Lautsprechern (Nr. 1), das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der [X.] ([X.]) und außerhalb geschlossener Ortschaften jede Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift, Licht oder Ton (Nr. 3) verboten, wenn dadurch am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können. Dazu hat das [X.] entschieden, dass der [X.] des § 33 Abs. 1 [X.] [X.] auch dann erfüllt ist, wenn Waren und Dienstleistungen neben einer [X.] angeboten werden, dies aber bei objektiver Betrachtung geeignet ist, auf der [X.] zu Beeinträchtigungen zu führen ([X.], Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 [X.] 44.92 - [X.]E 94, 234 <238>). Weitere auch [X.] treffende Ge- und Verbote finden sich in § 28 Abs. 1 [X.] (danach sind Haus- und Stalltiere, die den Verkehr gefährden können, von der [X.] fernzuhalten) und in § 31 Abs. 1 [X.] (hiernach sind Sport und Spiel auf der Fahrbahn, den Seitenstreifen und auf Radwegen nicht erlaubt).

Bei dieser umfassenden Zielrichtung des [X.]nverkehrsrechts liegt auf der Hand, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 [X.], Hindernisse auf die [X.] zu bringen oder dort liegen zu lassen, nicht auf Verkehrsteilnehmer begrenzt sein kann, sondern sich an jedermann richtet (so auch [X.], in: [X.]/[X.]/Dauer, a.a.[X.], § 32 [X.] Rn. 7 sowie Janker, in: [X.][X.]/Jahnke/‌Janker, [X.]nverkehrsrecht, 23. Aufl. 2014, § 32 [X.] Rn. 2, jeweils m.w.N.). Das [X.] hat im bereits genannten Urteil vom 21. April 1989 gerade die Vorschrift des § 32 [X.] als Beispiel für eine Bestimmung über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum [X.]nverkehr in einem eng verstandenen Sinne rechnende Ereignisse aufgeführt (a.a.[X.] S. 3). Die potenzielle Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des [X.]nverkehrs durch das Verbringen von Hindernissen auf die [X.] oder deren Belassen, der mit dem Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 [X.] begegnet werden soll, unterscheidet sich nicht danach, ob sie durch einen Verkehrsteilnehmer oder durch einen [X.] verursacht wurde. Ebenso wenig leuchtet ein, dass die [X.]nverkehrsbehörden, die gemäß § 44 Abs. 1 [X.] zuständig für die Ausführung dieser Verordnung sind, in den Fällen, in denen verkehrswidrige Hindernisse auf der [X.] auf einen [X.] zurückgehen, an einem Einschreiten gehindert sein sollen. Schließlich wäre nicht zu verstehen, weshalb der [X.] des § 49 Abs. 1 [X.]7 [X.], wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen eine Vorschrift über das Bereiten, Beseitigen oder Kenntlichmachen von verkehrswidrigen Zuständen oder die wirksame Verkleidung gefährlicher Geräte nach § 32 verstößt, nicht auch auf ein entsprechendes Handeln von [X.]n anwendbar sein soll.

Demgegenüber kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3 [X.] berufen; hiernach sind die Bescheide (über Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis) mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen. Aus dieser Regelung haben die [X.] und [X.] gefolgert, § 46 Abs. 1 [X.] gehe davon aus, dass die Ausnahmegenehmigung einem Verkehrsteilnehmer erteilt werde (vgl. [X.], Urteil vom 15. Juli 1999 - 8 [X.] - juris Rn. 20; [X.], Urteil vom 26. September 1991 - 5 S 1944/90 - [X.], 58 = juris Rn. 25.). Dieser Schluss ist nicht tragfähig. Die [X.] nach § 46 Abs. 3 Satz 3 [X.] dient - worauf auch der Vertreter des [X.] zu Recht hinweist - dazu, dem zuständigen [X.] einen direkten Zugriff auf die entsprechenden Bescheide zu verschaffen, um beurteilen zu können, ob ein an Ort und Stelle angetroffener Verursacher eines Hindernisses über eine Ausnahmegenehmigung verfügt. Die Bestimmung hat damit in der Tat vornehmlich den Verkehrsteilnehmer im Auge, der gerade im Zuge seiner Verkehrsteilnahme das Hindernis bereitet. Für die hier aufgeworfene Frage besagt diese Vorschrift, die das Verwaltungshandeln unter den genannten Voraussetzungen erleichtern will, jedoch nichts.

Der Umstand, dass sich mit der Anwendbarkeit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 [X.] auch auf [X.] aufgrund des im [X.] regelmäßig angeordneten „Vorrangs“ der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung der Anwendungsbereich für die Erteilung von straßenrechtlichen [X.]n verringert, ist kein Argument, das dieser Auslegung entgegengehalten werden kann. Da die Gesichtspunkte, die bei der Entscheidung über eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung oder über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen sind, weitgehend deckungsgleich sind, ist eine Verfahrenskonzentration sinnvoll. Der Betroffene muss dadurch nicht zwei, sondern nur eine Ausnahmegenehmigung einholen; er muss sich dazu nicht - wie häufig - an zwei Behörden, sondern nur an eine Stelle, nämlich die [X.]nverkehrsbehörde, wenden (vgl. zu § 8 [X.]: [X.], Urteil vom 20. Oktober 1993 a.a.[X.] S. 236). Es beruht auf einer autonomen Entscheidung des [X.], wenn in den Fällen einer „Konkurrenz“ von straßenverkehrsrechtlicher und straßenrechtlicher Ausnahmegenehmigung die straßenrechtliche Genehmigungspflicht zumindest in formeller Hinsicht zurücktritt. Schon deshalb ist auch kein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu erkennen, wie ihn die Beklagte geltend macht. In materiell-rechtlicher Hinsicht bleiben die straßenrechtlichen Belange durch § 19 Satz 2 und 3 [X.] gewahrt.

d) Der aus der Unzuständigkeit der Beklagten zur Erhebung der [X.] folgende Aufhebungsanspruch des [X.] steht nicht deshalb in Frage, weil dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste. Die Beklagte ist nach der den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht durch die sich aus § 19 Satz 3 [X.] ergebende Zuständigkeitsverlagerung auch künftig daran gehindert, gegenüber dem Kläger [X.]en geltend zu machen.

e) Ob die sachlich zuständige [X.]nverkehrsbehörde die anfallende [X.] nun noch nachträglich erheben könnte, hat das Berufungsgericht ausdrücklich offen gelassen. Es hat daran offensichtlich deshalb Zweifel, weil sich die von § 19 [X.] bezweckte [X.] im Nachhinein nicht mehr erreichen lasse. Da es sich insoweit allein um die Anwendung von Landesrecht handelt, muss die Entscheidung hierüber auch im Revisionsverfahren offen bleiben. Der Senat versagt sich aber nicht, darauf hinzuweisen, dass er schwerlich Gründe erkennen kann, die einer Erhebung der [X.]en durch die [X.]nverkehrsbehörde entgegenstehen; denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für deren Zuständigkeit sind ungeachtet der fehlerhaft erteilten Bescheide der Beklagten nach wie vor gegeben. Im Übrigen ließe sich die vom Gesetzgeber angestrebte [X.] auch im Nachhinein noch erreichen, wenn die Beklagte die erteilten [X.] zurücknähme.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.