[X.]

- 1 BvR 1586/89 -

- 1 BvR 487/92 -

IM NAMEN [X.]

In den Verfahren

über

die [X.]

- 1 BvR 1586/89 -,

- 1 BvR 487/92 -

hat das [X.] - Erster Senat - unter Mitwirkung

des Präsidenten Herzog,

[X.],

[X.],

Grimm,

Söllner,

Kühling

und der Richterin Seibert

am 6. Oktober 1992 beschlossen:

1. Die [X.]beschwerde zu 1) wird verworfen.

2. Die [X.]beschwerde zu 2) wird zurückgewiesen.

3. Damit wird der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos.

G r ü n d e :

A.

Mit den [X.] wendet sich der [X.] gegen das Verbot der Werbung in seinem [X.].

I.

Der Beschwerdeführer strahlt als einzige öffentlichrechtliche Rundfunkanstalt in [X.] in seinem [X.] Werbung aus. Die Ausstrahlung wurde im Jahr 1985 in der Absicht aufgenommen, aus den Einnahmen ein neu zu [X.] viertes Hörfunkprogramm zu finanzieren. Dieses besteht als hr 4 seit dem 6. Oktober 1986 und dient in Ergänzung der schon länger ausgestrahlten Hörfunkprogramme des Beschwerdeführers als Regionalprogramm. Es pflegt die "ruhige Unterhaltungsmusik" und wird nach dem derzeit gültigen Programmschema dreimal täglich für insgesamt 95 Minuten regional auseinandergeschaltet. Das Programm empfangen stündlich rund 220.000 Hörer (verglichen mit 140.000 Hörern bei hr 1 und 320.000 Hörern bei hr 3). Die anteiligen Kosten für dieses Programm betrugen anfänglich 16,5 Mio. DM, heute liegen sie bei 24 Mio. DM. Sie wurden zunächst ganz überwiegend aus den Werbeerträgen des [X.]s gedeckt, die etwa 15 Mio. DM betrugen. Nachdem diese auf rund 12 Mio. DM geschrumpft sind, decken sie die Kosten des Vierten Hörfunkprogramms noch zur Hälfte.

Die Finanzlage des Beschwerdeführers hat sich in der jüngsten Vergangenheit ungünstig entwickelt. Im Geschäftsjahr 1991 hatte er laut Geschäftsbericht Erträge in Höhe von 556,5 Mio. DM zu verzeichnen, denen Aufwendungen in Höhe von 597,68 Mio. DM gegenüberstanden. Der Fehlbetrag in Höhe von 41,18 Mio. DM wurde dem anstaltseigenen Kapital entnommen, das dadurch auf 101,12 Mio. DM gesunken ist. Der Verlust geht vor allem auf einen - verglichen mit den anderen [X.] überproportionalen - Rückgang der Werbeumsätze zurück. [X.] betrugen die Werbeerträge des Beschwerdeführers 112,65 Mio. DM, 1991 nur noch 82,05 Mio. DM.

II.

1. a) In dem [X.]svertrag zur Neuordnung des [X.] vom 1./3. April 1987 hatten die [X.]esländer vereinbart, die am 1. Januar 1987 bestehenden Beschränkungen für Werbung in den [X.]en beizubehalten. Für den Beschwerdeführer wurde eine Übergangsregelung getroffen. Die Vorschrift lautete:

Artikel 3

Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.]

 (1) bis (4) ...

(5) Der am 1. Januar 1987 bestehende zeitliche Umfang der Werbung in den [X.]en, ihre tageszeitliche Begrenzung auf die [X.] vor 20 Uhr, die Beschränkung auf Werktage und die Verbreitungsgebiete werden beibehalten. Der [X.] wird die Werbung im [X.] einstellen, sobald ihm die Mittel für das vierte Hörfunkprogramm im Rahmen der Gebührenfinanzierung zur Verfügung stehen. Artikel 5 bleibt unberührt.

 (6) bis (8) ...

Die tatsächliche Bedeutung dieser Vorschrift ergab sich aus dem Umstand, daß in keinem anderen [X.] geworben wurde. Dementsprechend heißt es in der Begründung zum [X.]svertrag zur Neuordnung des [X.], die von den Chefs der [X.]s- und Senatskanzleien auf ihrer Besprechung am 14. Mai 1987 zustimmend zur Kenntnis genommen wurde, zu Art. 3 Abs. 5:

Absatz 5 legt fest, daß es mit der vorübergehenden Ausnahme im Falle des [X.]s keine Werbung in den [X.]en geben darf; soweit diese bundesweit ausgestrahlt werden, folgt dies bereits aus Abs. 4 Satz 2. Der [X.] muß seine Werbung in seinem [X.] einstellen, sobald ihm die Mittel für das Vierte Hörfunkprogramm im Rahmen der Gebührenfinanzierung zur Verfügung stehen. Entsprechend ihrer Protokollnotiz gehen die Ministerpräsidenten der Länder davon aus, daß der Ausgleich der Werbeeinnahmen durch die Rundfunkgebühr bis spätestens 1991 abgewickelt ist. Die Möglichkeit, durch Vereinbarungen der Ministerpräsidenten hiervon abzuweichen, bleibt auch hier unberührt (Abs. 5 Satz 3).

In der erwähnten Protokollnotiz der Ministerpräsidentenbesprechung am 3. April 1987 heißt es:

Protokollerklärung zu Artikel 3:

Die Regierungschefs der Länder gehen davon aus, daß der Ausgleich der Werbeeinnahmen durch die Rundfunkgebühr im Sinne des Absatzes 5 Satz 2 bis spätestens 1991 abgewickelt ist.

b) In einem weiteren [X.]svertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des [X.] über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten (Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag) vom 23. September 1988 regelten die Länder die Rundfunkfinanzierung neu. Bei der Festsetzung des Finanzausgleichs wurde der Beschwerdeführer nicht berücksichtigt. Beim Abschluß des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags gab die [X.] [X.]regierung folgende Erklärung ab:

Das [X.] wird die Forderung auf Entlastung des [X.]s im Finanzausgleich um 5 Millionen DM nicht weiter verfolgen und durch das Zustimmungsgesetz zu dem [X.]svertrag die Werbung im Dritten [X.]n Fernsehprogramm mit Wirkung vom 31. Dezember 1992 einstellen.

In dem Ratifizierungsgesetz zum Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag vom 21. Dezember 1988 (GVBl. I S. 406) änderte der [X.] Gesetzgeber zugleich das Gesetz über den [X.] ([X.]). Es wurde ein § 3 a eingefügt. Dieser lautete:

 (1) Die [X.] im [X.] werden mit Ablauf des 31. Dezember 1992 eingestellt.

 (2) [X.] im Hörfunk können bis zu 128 Minuten werktäglich im Jahresdurchschnitt dauern.

 (3) Art. 5 des [X.] vom 1./3. April 1987 (GVBl. I S. 166) findet Anwendung.

Die in der Protokollnotiz enthaltene Bindung der Einstellung von Werbesendungen im [X.] an die anderweitige Finanzierung des Vierten Hörfunkprogramms fand keinen Eingang in das Gesetz über den [X.].

2. An die Stelle der bisherigen staatsvertraglichen Regelungen ist inzwischen der [X.]svertrag über den Rundfunk im vereinten [X.] vom 31. August 1991 getreten. Er ist seit dem 1. Januar 1992 in [X.]. Dieser ([X.] faßt verschiedene Einzelstaatsverträge zusammen. Art. 1 enthält den [X.] und löst den [X.] der alten [X.]esländer vom 1./3. April 1987 ab. Das Werbeverbot ist beibehalten worden. Art. 1 § 15 Abs. 2 Satz 1 lautet:

In weiteren bundesweit verbreiteten Fernsehprogrammen von [X.] und [X.] sowie in den [X.]en findet Werbung nicht statt.

Dieses Verbot wird jedoch für den Beschwerdeführer, der weiterhin als einzige öffentlichrechtliche Rundfunkanstalt in seinem [X.] Werbung ausstrahlt, gemäß der Übergangsbestimmung des Art. 7 Abs. 3 Satz 3 des (Gesamt-) [X.]svertrags erst am 1. Januar 1993 wirksam. Die Vorschrift lautet:

Art. 1 § 15 Abs. 2 tritt abweichend von Satz 1 für das [X.] am 1. Januar 1993 in [X.].

Daraufhin hat der [X.] Gesetzgeber in Art. 7 des [X.] zum [X.]svertrag vom 13. Dezember 1991 § 3 a [X.] aufgehoben. Anderweitige Finanzierungen für die entstehenden Ausfälle sind nicht vorgesehen.

III.

1. Mit der [X.]beschwerde zu 1) wendet sich der Beschwerdeführer gegen die Vorschrift des § 3 a Abs. 1 [X.].

a) Der Beschwerdeführer sei durch die angegriffene Vorschrift selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinem Grundrecht der [X.] betroffen. Sie zwinge ihn schon jetzt zu Maßnahmen, die die verfassungsrechtlich gewährleistete Grundversorgung beeinträchtigten. Weiterer [X.] bedürfe sie nicht. Insbesondere seien etwaige rechtsaufsichtliche Maßnahmen des [X.] im Fall der Mißachtung des Werbeverbots nicht als Akte anzusehen, die das Verbot erst gegenüber dem Beschwerdeführer konkretisierten oder gar auslösten. Dieses entfalte seine Wirkung vielmehr unmittelbar. Ein Abwarten bis zum Inkrafttreten des Werbeverbots am 1. Januar 1993 komme auch deswegen nicht in Betracht, weil dann die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 [X.] für Rechtssatz-[X.] versäumt sei.

Ein anderer Rechtsweg sei nicht eröffnet. Auch der Grundsatz der Subsidiarität der [X.]beschwerde stehe dem Antrag nicht entgegen. Zwar habe der Beschwerdeführer die Möglichkeit, beim Verwaltungsgericht auf Feststellung zu klagen, daß er auch nach dem 31. Dezember 1992 Werbesendungen im [X.] ausstrahlen dürfe. Eine solche vorgängige Klage sei ihm aber nicht zumutbar. Die Entscheidungen, zu denen das Gesetz den Beschwerdeführer nötige, duldeten keinen Aufschub. Ferner sei zu erwarten, daß die Verwaltungsgerichte die Klage aus prozessualen Gründen abwiesen. Dann könne dagegen keine auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] gestützte Urteils-[X.]beschwerde erhoben werden, während für die [X.] die Frist abgelaufen sei.

In der Sache müsse die [X.]beschwerde Erfolg haben, weil § 3 a Abs. 1 [X.] gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] verstoße.

Im dualen System obliege dem öffentlichrechtlichen Rundfunk die Grundversorgung der Bevölkerung. Der [X.] habe die Erfüllung dieser Funktion durch die Rundfunkanstalten zu gewährleisten. Das umfasse auch die Finanzierung. Zwar erstrecke sich die Gewährleistungspflicht nicht auf bestimmte Finanzierungsarten; dem Gesetzgeber stehe es frei, Werbung im öffentlichrechtlichen Rundfunk zu gestatten oder zu verbieten. Werde durch ein Verbot aber die Grundversorgung gefährdet, müsse er für andere Einnahmen sorgen. [X.]widrig sei ein kompensationsloser Entzug von Mitteln.

Wie das [X.] festgestellt habe, seien sämtliche terrestrisch verbreiteten Rundfunkprogramme der öffentlichrechtlichen Anstalten, die am 4. November 1986 ausgestrahlt wurden, der Grundversorgung zuzurechnen. Damit zählten auch das [X.] und das Vierte Hörfunkprogramm des Beschwerdeführers zur Grundversorgung und müßten folglich finanziell gesichert werden. Durch das kompensationslose Verbot von Werbesendungen im [X.] sei er gezwungen, entweder das Vierte Hörfunkprogramm aufzugeben oder alle Programme in einer Weise einzuschränken, die sich mit dem [X.] nicht mehr vereinbaren ließe.

Selbst wenn man das Vierte Hörfunkprogramm aber nicht zur Grundversorgung zählen wolle, sei es aus Gesichtspunkten der Konkurrenzfähigkeit des öffentlichrechtlichen [X.] gegenüber den privaten Veranstaltern geschützt, die zur Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlichrechtlichen Rundfunk zähle.

b) Nachdem § 3 a Abs. 1 [X.] durch die inhaltsgleiche Bestimmung des Art. 1 § 15 Abs. 2 Satz 1, Art. 7 Abs. 3 Satz 1 des [X.]svertrags über den Rundfunk im vereinten [X.] ersetzt worden war, hat der Beschwerdeführer in einem Schriftsatz vom 20. Januar 1992 die Auffassung vertreten, daß die ursprüngliche [X.]beschwerde sich ohne weiteres auf den neuen, inhaltsgleichen Rechtssatz erstrecke. Sie sei durch die Aufhebung der ursprünglich angegriffenen Norm weder erledigt noch gegenstandslos oder unzulässig geworden, beziehe sich aber nun auf die jetzt geltende Regelung. Es liege ein Fall der [X.] vor. Bei dieser trete an die Stelle des aufgehobenen Gesetzes als Angriffsgegenstand der [X.]beschwerde die inhaltsgleiche Neuregelung.

Halte man eine [X.] nicht für gegeben, bleibe die [X.]beschwerde gleichwohl zulässig, und zwar gegen die ursprünglich angegriffene und inzwischen aufgehobene Vorschrift des § 3 a Abs. 1 [X.]. Schon aus Gründen der Mißbrauchsverhütung verbiete es sich, daß der Gesetzgeber eine zulässige [X.] mittels der Ersetzung der angegriffenen Norm durch eine inhaltsgleiche neue gegenstandslos mache. Aber auch wenn - wie hier - kein Mißbrauchsverdacht bestehe, gelte derselbe Gedanke. Durch die Aufhebung werde zudem die in der Vergangenheit liegende Grundrechtsverletzung nicht beseitigt. Der Beschwerdeführer habe an der Entscheidung ein berechtigtes Interesse, weil andernfalls die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung unterbliebe.

Allerdings müsse dann gegen die jetzt geltende Regelung eigens [X.]beschwerde eingelegt werden. Davon bleibe aber die Zulässigkeit der [X.]beschwerde gegen die aufgehobene Norm unberührt.

2. Mit Schriftsatz vom 28. März 1992 hat der Beschwerdeführer [X.]beschwerde gegen Art. 1 und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 des [X.] zu dem [X.]svertrag über den Rundfunk im vereinten [X.] vom 31. August 1991 in Verbindung mit Art. 1 § 15 Abs. 2 Satz 1 dieses [X.] erhoben.

Zur Notwendigkeit einer solchen [X.]beschwerde führt er aus: Sollte das [X.] seine Ansicht von einer [X.] nicht teilen, beseitige eine Feststellung, daß § 3 a [X.] verfassungswidrig gewesen sei, nicht die nunmehr geltende inhaltsgleiche Regelung. Auch wenn materiell deren [X.]widrigkeit feststehe, sei sie formell existent und entfalte den Anschein der Wirksamkeit. Diese könne nur durch eine Nichtigerklärung beseitigt werden.

Für die Zulässigkeit und Begründetheit der [X.]beschwerde führt der Beschwerdeführer im wesentlichen dieselben Gründe an wie in der [X.]beschwerde zu 1). Ergänzend legt er zu den Auswirkungen des Wegfalls der Werbeeinnahmen dar: Die für alle Rundfunkanstalten beschlossene Gebührenerhöhung bilde keine Kompensation für die allein ihm entstehenden Verluste. Die Erträge aus Werbung im [X.] beliefen sich pro Jahr auf rund 12 Mio. DM. Um diesen Ausfall durch das Gebührenaufkommen auszugleichen, sei er auf eine Anhebung der Grundgebühr um 0,42 DM oder der Fernsehgebühr um 0,68 DM angewiesen. Damit sei für die nächste [X.] nicht zu rechnen. Aus dem Finanzausgleich unter den Rundfunkanstalten fließe ihm nichts zu.

Als Reaktion auf die Einnahmeeinbußen kämen folgende Maßnahmen in Frage: die Einstellung des Vierten Hörfunkprogramms und damit das Ende der Regionalisierung des Hörfunks in [X.]; substantielle Restriktionen im Gesamtprogramm, etwa dergestalt, daß bei den [X.] für den Hörfunk in Höhe von 40 Mio. DM die Sendezeit für Eigenproduktionen um etwa 30 vom Hundert reduziert und die frei werdende [X.] durch Übernahmen oder Gleichschaltungen gefüllt werde, oder dergestalt, daß die Beiträge für das [X.]-Fernsehprogramm wesentlich beeinträchtigt oder Eigenproduktionen im [X.] drastisch vermindert würden. Auch im Bereich der indirekten Kosten kämen Einsparungen nur in Frage, wenn ganze Programmsparten aufgegeben würden.

In jedem Fall lasse sich der [X.] nicht mehr erfüllen. Die Entscheidung darüber, was der [X.] erfordere, stehe nicht dem Gesetzgeber zu. Sie sei vielmehr Sache der Organe der Rundfunkanstalten. Diese hätten insoweit eine Einschätzungsprärogative, die auch von den [X.]sorganen und den Gerichten zu respektieren sei.

Von den anderen [X.], die ebenfalls keine Werbung in ihren [X.]en ausstrahlen dürften, unterscheide sich der Beschwerdeführer dadurch, daß ihm eine rechtmäßig in Anspruch genommene Einnahmequelle entzogen werde, während jene von der Möglichkeit der Werbung im [X.] nie Gebrauch gemacht und folglich durch die Regelung des [X.] auch keine Einnahmen verloren hätten. Im übrigen sei er die finanzschwächste der in den Finanzausgleich einzahlenden Rundfunkanstalten. Seine Werbeumsätze hätten sich im Vergleich zu anderen [X.] überproportional verringert. [X.] habe sein Anteil an den Nettoumsätzen aller Rundfunkanstalten (1.354 Mio. DM) 13 vom Hundert (177 Mio. DM) betragen, im [X.] nur noch 9,6 vom Hundert (128 Mio. DM) bei Gesamtwerbeumsätzen von 1.333 Mio. DM. Im laufenden Jahr sei mit einer weiteren Abnahme zu rechnen. Von allen [X.] der alten [X.]esländer habe der Beschwerdeführer ferner die höchsten Verluste zu verzeichnen. Während sechs Anstalten noch Jahresüberschüsse erzielten, hätten drei einen Fehlbetrag aufzuweisen, der sich auf 3,3 und 7,8 Mio. DM, beim Beschwerdeführer dagegen auf 36 Mio. DM belaufe.

3. Ferner hat der Beschwerdeführer den Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt beantragt, daß die angegriffene Bestimmung bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht in [X.] tritt.

IV.

Zu den [X.] haben die [X.] [X.]skanzlei, die [X.]esländer mit Ausnahme des [X.] gemeinsam sowie die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der [X.]esrepublik [X.] ([X.]) Stellung genommen.

1. Die [X.] [X.]skanzlei hält die [X.] gegen das Werbeverbot im [X.] des Beschwerdeführers für zulässig und begründet.

a) Das [X.] habe stets die Auffassung vertreten, daß es sich bei der Werbung in den [X.]en der [X.] nicht um eine überregionale und deswegen von allen Ländern gemeinsam zu regelnde, sondern um eine regionale Angelegenheit handele, deren Regelung dem einzelnen Land vorbehalten sei. Nur um ein Scheitern der gesamten [X.]svertrags-Verhandlungen zu vermeiden, habe das Land dem [X.]svertrag zugestimmt. Die anderen Länder hätten im Gegenzug eine Kompensation im Rahmen der Gebührenfinanzierung zugestanden und diese in Art. 3 Abs. 5 Satz 2 des [X.] von 1987 aufgenommen. Die vom [X.] angestrebte Regelung im Rahmen des Finanzausgleichs zwischen den Rundfunkanstalten und im Rahmen des besonderen Gebührenanteils nach Art. 6 des [X.] sei jedoch gescheitert. Lediglich eine einjährige Verlängerung der Übergangsfrist für den Beschwerdeführer habe sich erreichen lassen.

Auch bei den Verhandlungen zum [X.] von 1991 habe sich das Land gegen eine einheitliche Regelung hinsichtlich der Werbung in den [X.]en gewandt. Es sei jedoch mit seiner Auffassung wiederum nicht durchgedrungen und habe die einheitliche Regelung hingenommen, um den Abschluß des [X.]svertrags nicht zu gefährden. Im Zuge der Zustimmung zum [X.]svertrag habe der [X.]gesetzgeber jedoch § 3 a [X.] aufgehoben, damit die [X.]regierung ihre Rechtsauffassung in dem vom Beschwerdeführer angestrengten [X.]beschwerdeverfahren vertreten könne, ohne sich mit der [X.]n Gesetzeslage in Widerspruch zu setzen.

Die angegriffene Regelung des [X.]s von 1991 verstoße vor allem gegen das bundesstaatliche Prinzip. Dieses sowie Art. 79 Abs. 3 [X.] garantierten die Eigenständigkeit der Länder. Dazu gehöre [X.] eigener Aufgaben und Kompetenzen, der als "Hausgut" unentziehbar sei. Der Schutz des [X.] wirke nicht nur gegenüber dem [X.], sondern erstrecke sich auch auf die Länder und begrenze ihr Recht zum Abschluß von Länderstaatsverträgen. Aus Art. 79 Abs. 3 [X.] folge, daß solche Verträge nur Gegenstände regeln dürften, die regional nicht sinnvoll geregelt werden könnten. [X.]svertragliche Bestimmungen, die nicht vereinheitlichungsbedürftige Gegenstände beträfen, seien verfassungswidrig.

Dieser Grundsatz gelte insbesondere im Rundfunkwesen. Es gehöre zur Kultur und damit zum Kernbestand der [X.]. Ihre Wahrnehmung obliege den [X.]parlamenten, die aber durch [X.]sverträge, auf deren Inhalt sie keinen Einfluß hätten und die sie nur insgesamt annehmen oder ablehnen könnten, in ihren Rechten beschnitten würden. Darin liege zugleich eine Gefährdung des [X.] Prinzips.

b) Ergänzend verweist die [X.]skanzlei auf ein Gutachten, in dem ausgeführt wird:

Die Werbefinanzierung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten genieße den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Zwar sei der die [X.] ausgestaltende Gesetzgeber in seiner Entscheidung frei, ob er eine Mischfinanzierung zulassen wolle. Habe er sich aber für diese entschieden, so stelle eine Beschränkung oder ein Teilverbot von Werbung einen Eingriff in die [X.] dar, der an Art. 5 Abs. 2 [X.] zu messen sei.

Das [X.] Zustimmungsgesetz zum [X.]svertrag von 1991 halte diesen Anforderungen nicht stand. Es sei bereits formell fehlerhaft, weil der [X.]svertrag vereinheitlichungsbedürftige und nicht vereinheitlichungsbedürftige Materien verkoppelt und den [X.]gesetzgeber damit unter "[X.]" gesetzt habe. Durch diesen [X.] habe die Ländermehrheit in die Gesetzgebungskompetenz des [X.]n Landtags eingegriffen. Darin liege ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Schon das führe zur Nichtigkeit des betreffenden Teils der [X.]sverträge und zur Teilnichtigkeit des [X.]. Dem Gesetz fehle aber auch die erforderliche Allgemeinheit. Im übrigen sei kein Regelungszweck ersichtlich, der den Eingriff zu rechtfertigen vermöchte.

2. Die übrigen [X.]esländer halten die angegriffenen Regelungen für vereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Der öffentlichrechtliche Rundfunk habe zwar einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung. Dieser beziehe sich aber nur auf die Gesamtfinanzierung einer Rundfunkanstalt, nicht auf bestimmte Finanzierungsarten. Ein Werbeverbot für die [X.]e der [X.] sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es verfolge berechtigte Zwecke, namentlich eine ausgewogene Aufteilung der Werbeeinkünfte zwischen [X.] und [X.], die Wahrung des spezifischen Programmcharakters der Dritten Programme gegen den von Werbung ausgehenden Programmeinfluß, schließlich die Sicherung der Werbemöglichkeiten für private Rundfunkveranstalter. Das Verbot sei dem Beschwerdeführer auch zumutbar. Dafür sorge insbesondere die ihm gewährte schonende Übergangsfrist. Auf eine Kompensation für die ihm entgehenden Werbeeinnahmen habe er keinen Anspruch. Bei der Neufestsetzung der Rundfunkgebühren sei die Existenz des Vierten Hörfunkprogramms berücksichtigt worden. Wenn die Finanzlage des Beschwerdeführers gleichwohl ungünstig sei, so liege das daran, daß er bestehende Einsparungsmöglichkeiten, insbesondere durch die Kooperation mit anderen Rundfunkanstalten, nicht ausschöpfe. Die allgemeinen Finanzierungsschwierigkeiten der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten aufgrund des Werberückgangs begründeten keinen Bestandsschutz und keinen Ausgleichsanspruch für die Werbeeinnahmen des Beschwerdeführers aus seinem [X.].

3. Nach Auffassung der [X.] war § 3 a Abs. 1 [X.] mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] unvereinbar und nichtig. Ausgangspunkt für die Beurteilung sei die Funktionsgewährleistungsgarantie des [X.]es für die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten, die das [X.] im System des dualen [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] entwickelt habe. Diese Garantie enthalte auch einen Anspruch der Rundfunkanstalten auf funktionsgerechte Finanzierung. Den Gesetzgeber treffe allerdings keine Pflicht, Werbung im öffentlichrechtlichen Rundfunk zuzulassen. Er könne die Finanzierungsart ändern. Zur [X.]widrigkeit führe eine solche Änderung erst, wenn dadurch eine Finanzierungslücke entstehe, die die Rundfunkanstalten zur Einschränkung des verfassungsrechtlich geschützten Programmangebots zwinge. Unzulässig sei deswegen eine ertragsschmälernde Neuordnung der Rundfunkfinanzierung. Habe eine Neuordnung diese Folge, sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich zur Kompensation verpflichtet. Ihrem Umfang nach müsse die Rundfunkfinanzierung die Erfüllung des Programmauftrags ermöglichen. Dieser sei im Begriff der Grundversorgung verfassungsrechtlich umschrieben. Nach der fünften Rundfunkentscheidung des [X.]s gehöre das Vierte Hörfunkprogramm des Beschwerdeführers zur Grundversorgung. Da es sich aufgrund des Werbeverbots nicht mehr finanzieren lasse, sei dieses verfassungswidrig.

Aus denselben Gründen hält die [X.] auch die im [X.]svertrag von 1991 getroffene Regelung für verfassungswidrig. Ergänzend hat sie darauf hingewiesen, daß den übrigen öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten, die ebenfalls keine Werbung in ihren [X.]en ausstrahlen dürften, nur eine bisher nicht genutzte Möglichkeit, dem Beschwerdeführer dagegen tatsächlich erzielte Einnahmen entzogen würden. Für den Beschwerdeführer wirke die Regelung daher besonders einschneidend. Im übrigen komme es nur darauf an, ob der Beschwerdeführer dadurch an der Erfüllung seines [X.]s gehindert werde. Die Beantwortung dieser Frage hänge nicht von der finanziellen Lage anderer Rundfunkanstalten ab.

B.

I.

Die [X.]beschwerde zu 1) ist unzulässig.

Sie richtet sich gegen § 3 a [X.], der inzwischen durch die inhaltsgleiche Regelung des Art. 1 § 15 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 Satz 3 des [X.]svertrags über den Rundfunk im vereinten [X.], dem der [X.] Landtag zugestimmt hat, ersetzt worden ist. In einem solchen Fall erstreckt sich die [X.]beschwerde gegen die aufgehobene Vorschrift nicht ohne weiteres auf die an ihre Stelle getretene Norm. Der Beschwerdeführer wäre allerdings nicht gehindert gewesen, sie darauf umzustellen. Sein Schriftsatz vom 20. Januar 1992 hätte in diesem Sinn gedeutet werden können. Nachdem er jedoch mit dem Schriftsatz vom 28. März 1992 ausdrücklich [X.]beschwerde gegen die nunmehr geltende Regelung eingelegt hat, besteht für die [X.]beschwerde zu 1) kein Rechtsschutzbedürfnis mehr. Die Norm, auf die sich diese [X.]beschwerde bezog, ist außer [X.] getreten, ehe sie rechtliche Wirkung entfalten konnte. Daß der Beschwerdeführer aus der Feststellung, sie sei verfassungswidrig und nichtig gewesen, rechtliche Vorteile ziehen könnte, ist nicht ersichtlich. Er erreicht sein Ziel durch die Prüfung der nunmehr geltenden Regelung uneingeschränkt. Da diese den gleichen Inhalt hat wie die frühere, bleibt auch keine verfassungsrechtliche Frage von erheblicher Bedeutung ungeklärt.

II.

Die [X.]beschwerde zu 2) ist zulässig.

Sie richtet sich gegen Art. 1 und 2 des [X.] zu dem [X.]svertrag über den Rundfunk im vereinten [X.] in Verbindung mit Art. 1 § 15 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 3 Satz 3 dieses [X.]svertrags. Die Regelung betrifft den Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar. Das Werbeverbot, das sie ihm auferlegt, tritt zwar erst am 1. Januar 1993 in [X.]. Es zwingt ihn aber schon jetzt zu Dispositionen hinsichtlich der Programmplanung und des Abschlusses von Werbeverträgen, die sich nicht kurzfristig ändern lassen. Das Verbot entfaltet seine rechtliche Wirkung auch ohne vermittelnden Vollzugsakt. Der Beschwerdeführer muß es mit Ablauf der ihm gewährten Übergangsfrist befolgen. Einer zusätzlichen Anweisung durch die Aufsichtsbehörden bedarf es nicht.

Der Zulässigkeit der [X.]beschwerde steht der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen. Dem Beschwerdeführer ist nicht zuzumuten, vor Anrufung des [X.]s eine verwaltungsgerichtliche Klage zu erheben. Selbst wenn diese als zulässig angesehen werden sollte, hinge die Entscheidung in der Sache allein von der [X.]mäßigkeit des gesetzlichen Werbeverbots ab. Die Verwaltungsgerichte müßten es, wenn sie es für verfassungswidrig hielten, dem [X.] zur Prüfung vorlegen. Dem [X.] könnten auf diesem Wege jedoch weder Anschauungen der Fachgerichte über die Auslegung des einfachen Rechts vermittelt noch Tatsachen unterbreitet werden, auf die es zur Entscheidung über die [X.]mäßigkeit der Norm angewiesen wäre. Der Sinn der Regelung ist unmißverständlich. In tatsächlicher Hinsicht hängt die Entscheidung nur von Umständen ab, die das [X.] gegebenenfalls selbst klärt, nicht von der Erfüllung gesetzlicher Tatbestandsmerkmale im Einzelfall, die festzustellen Sache der Fachgerichte ist.

C.

Die [X.]beschwerde zu 2) ist unbegründet. Art. 1 und 2 des [X.] zu dem [X.]svertrag über den Rundfunk im vereinten [X.] in Verbindung mit Art. 1 § 15 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 3 Satz 3 dieses [X.]svertrags verstoßen nicht gegen das Grundgesetz.

I.

Das bundesstaatliche Prinzip ist nicht verletzt.

1. Soweit die [X.] [X.]skanzlei einen solchen Verstoß aus Art. 79 Abs. 3 [X.] herleiten will, scheidet dieser als Prüfungsmaßstab schon deswegen aus, weil er sich nur auf verfassungsändernde Gesetze bezieht.

2. Aber auch Art. 20 Abs. 1 [X.] ist nicht verletzt.

Mit dem bundesstaatlichen Prinzip, das in Art. 20 Abs. 1 [X.] niedergelegt, in Art. 79 Abs. 3 [X.] gegen Aufhebung und Aushöhlung durch verfassungsändernde Gesetze gesichert und in anderen Bestimmungen des Grundgesetzes näher ausgestaltet ist, läßt sich allerdings eine Preisgabe der Eigenstaatlichkeit der Länder nicht vereinbaren. Ihnen muß vielmehr [X.] eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (vgl. [X.] 34, 9 <19 f.>). Diese Garantie richtet sich in erster Linie gegen den [X.], und zwar sowohl gegen den verfassungsändernden als auch gegen den einfachen Gesetzgeber.

Ob die Garantie auch der Selbstbindung der Länder im Wege von [X.]sverträgen oder der Kompetenzübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen eine verfassungsrechtliche Grenze zieht, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn durch das Werbeverbot für die [X.]e der [X.] ist der unaufgebbare Kernbestand eigener Aufgaben und eigenständiger Aufgabenerfüllung jedenfalls nicht berührt. Zwar handelt es sich bei der Rundfunkgesetzgebung um eine wichtige, den Ländern verbliebene Gesetzgebungsmaterie. Das hier in Rede stehende Werbeverbot für einzelne Programme betrifft aber nur einen kleinen Ausschnitt des Gegenstandes, dessen länderübergreifende Regelung den Gestaltungsrahmen des [X.]gesetzgebers in Rundfunkangelegenheiten nicht unerträglich einengt.

Das Land ist daher in seiner Entscheidung, ob es sich auf eine länderübergreifende staatsvertragliche Regelung einlassen will oder nicht, insoweit frei. Auf die Frage, ob die Werbung in den [X.]en der [X.] eine bundeseinheitliche Regelung erfordert, kommt es daher ebensowenig an wie auf die Frage, ob vereinheitlichungsbedürftige und nicht vereinheitlichungsbedürftige Regelungsgegenstände in einem Vertrag miteinander verbunden werden dürfen. Ob sich aus der [X.]verfassung, namentlich aus dem landesrechtlichen Parlamentsvorbehalt, weitergehende Grenzen der Vertragsschließungsfreiheit des [X.] ergeben, ist hier nicht zu entscheiden.

II.

Die [X.] des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] ist ebenfalls nicht verletzt.

1. Als Freiheitsrecht gewährt dieses Grundrecht seinem Träger grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Zuwendungen zur Ermöglichung der Grundrechtsausübung.

Im Unterschied zu anderen Freiheitsrechten des Grundgesetzes handelt es sich bei der [X.] allerdings nicht um ein Grundrecht, das seinem Träger zum Zweck der Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt ist. Die [X.] ist vielmehr eine dienende Freiheit. Sie dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. [X.] 57, 295 <319>, st. Rspr.). Diesem Charakter würde ein Verständnis von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.], das sich in der Abwehr staatlicher Einflußnahme erschöpfte und den Rundfunk im übrigen den gesellschaftlichen Kräften überließe, nicht gerecht. Der Rundfunk bedarf vielmehr einer gesetzlichen Ordnung, die sicherstellt, daß er den verfassungsrechtlich vorausgesetzten Dienst leistet (vgl. [X.] 57, 295 <320>; 83, 238 <296>).

2. Bei der Ausgestaltung dieser Ordnung genießt der Gesetzgeber weitgehende Freiheit. Wenn er sich im Interesse der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung aber entschließt, die Rundfunkveranstaltung ganz oder zum Teil öffentlichrechtlichen Anstalten anzuvertrauen, dann ist er von [X.] wegen nicht nur gehalten, deren grundrechtliche Freiheit zu respektieren. Er hat vielmehr auch die Pflicht, ihnen die zur Erfüllung der Aufgabe erforderlichen finanziellen Mittel zur Verfügung zu stellen. Andernfalls könnten sie den von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] geforderten Dienst nicht leisten. Dieser Pflicht des Gesetzgebers, die Finanzierung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten zu gewährleisten, entspricht ein ebenfalls aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] folgendes Recht der Anstalten, die zur Erfüllung ihres Auftrags erforderlichen Mittel zu erhalten.

Wie der Gesetzgeber diese verfassungsrechtliche Pflicht erfüllt, ist grundsätzlich Sache seiner Entscheidung. Jedoch hat er dabei die Funktion des öffentlichrechtlichen [X.] zu beachten. Die Finanzierung muß ihr nach Art und Umfang entsprechen. Auch in der Literatur wird allgemein angenommen, daß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] eine funktionsgerechte Finanzierung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten erfordert. Was die Verfassung in funktionaler Hinsicht verlangt, darf der Gesetzgeber nicht mit finanziellen Regelungen durchkreuzen.

Die Funktion des öffentlichrechtlichen [X.] wie aller Rundfunkveranstalter im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird vom Sinn der [X.] bestimmt, freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu ermöglichen. Wegen der herausragenden kommunikativen Bedeutung des [X.] kann diese nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert. Er muß deswegen ein Programm anbieten, in dem nicht allein gegenständliche Breite aller Programmsparten, sondern auch gleichgewichtige Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen gewährleistet ist (vgl. [X.] 12, 205 <262 f.>; 57, 295 <320>; 83, 238 <315>).

Im dualen System eines Nebeneinanders von öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk, das sich mittlerweile in [X.] durchgesetzt hat, gewährleistet der private Rundfunk schon aufgrund seiner Finanzierungsweise nicht, daß diese Anforderungen in vollem Maß erfüllt werden (vgl. [X.] 73, 118 <155 ff.>; [X.]anstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen <Hrsg.>, Produktionsquoten privater Fernsehprogramme in der [X.]esrepublik [X.], 1991). Das ist verfassungsrechtlich nur hinnehmbar, wenn einerseits die Ungleichgewichtigkeiten im privaten Rundfunk keinen erheblichen Umfang annehmen, andererseits jedenfalls der öffentlichrechtliche Rundfunk den verfassungsrechtlichen Vorgaben uneingeschränkt genügt und die Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk aufrecht erhält (vgl. [X.] 73, 118 <157 ff.>).

Grundversorgung bedeutet dabei weder eine Mindestversorgung noch beschränkt sie sich auf den informierenden und bildenden Teil des Programms. Sie ist vielmehr eine Versorgung mit Programmen, die dem klassischen [X.] entsprechen, wie ihn das [X.] mehrfach definiert hat (vgl. [X.] 73, 118 <158>; 74, 297 <324>), und die technisch für alle empfangbar sind (vgl. [X.] 74, 297 <325 f.>). Entscheidet sich der Gesetzgeber für ein duales System, muß er die Voraussetzungen für die Erbringung dieser Leistung in jeder Hinsicht, auch finanziell, sicherstellen (vgl. [X.] 73, 118 <158>; 83, 238 <298>).

Der Aufgabe, die der öffentlichrechtliche Rundfunk im dualen System zu erfüllen hat, würde eine Finanzierungsweise, die ihn vornehmlich auf Werbeeinnahmen verwiese, nicht gerecht, weil es gerade die Werbefinanzierung ist, von der die programm- und vielfaltsverengenden Zwänge ausgehen, die im privaten Rundfunk zu beobachten sind (vgl. [X.] 83, 238 <311>). Die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist vielmehr die Gebührenfinanzierung. In der ungeschmälerten Erfüllung der essentiellen Funktion des [X.] und in der Sicherstellung der Grundversorgung unter den Bedingungen des dualen Systems findet sie ihre Rechtfertigung (vgl. [X.] 73, 118 <158>).

Das bedeutet freilich nicht, daß daneben andere Finanzierungsquellen, namentlich Werbeeinnahmen, untersagt wären, solange sie die Gebührenfinanzierung nicht in den Hintergrund drängen. Eine Mehrzahl von Einnahmequellen kann im Gegenteil geeignet sein, einseitige Abhängigkeiten zu lockern und die Programmgestaltungsfreiheit der Rundfunkanstalten zu stärken (vgl. [X.] 83, 238 <310 f.>). Der Gesetzgeber ist aber von [X.] wegen nicht verpflichtet, den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten Werbeeinnahmen zu gestatten. Entscheidend ist allein, daß die Finanzierung der Tätigkeit der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten überhaupt hinreichend gesichert ist (vgl. [X.] 74, 297 <342>). Nur darauf haben sie einen verfassungsrechtlichen Anspruch.

Entscheidet sich der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung für eine Mischfinanzierung, so steht es ihm frei, der Werbung nach [X.], Dauer und Häufigkeit Grenzen zu setzen. Auch einer Ausgestaltung, derzufolge Werbung in bestimmten Programmen zugunsten einer von Einschaltquoten unabhängigen Programmplanung, im Interesse der lediglich an redaktionell gestalteten Programmen interessierten Empfänger oder auch zur wirtschaftlichen Sicherung privater Rundfunkveranstalter oder anderer Medien gänzlich untersagt ist, stünde Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] nicht entgegen. Die gegenteilige Ansicht der [X.]n [X.]skanzlei verkennt, daß der Gesetzgeber den öffentlichrechtlichen Rundfunk in jedem Fall in dem funktionsnotwendigen Umfang zu finanzieren hat. Der gesetzliche Ausschluß von Werbung in einzelnen Programmen könnte daran nichts ändern und müßte gegebenenfalls durch anderweitige Einnahmen ausgeglichen werden.

3. Der Umfang der finanziellen Gewährleistungspflicht des [X.]es für die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten wird ebenfalls von ihrer Funktion umgrenzt. Diese liegt in ihren Grundzügen verfassungsrechtlich fest und wird durch die Rundfunkgesetze der Länder, die ihrerseits den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen müssen, konkretisiert. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Zielsetzung und der gesetzlichen Aufgabenzuweisung sind die Rundfunkanstalten aber frei zu entscheiden, wie sie ihre Funktion erfüllen. Diese Freiheit ergibt sich aus dem Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.], dessen Träger sie sind. Im [X.] steht die Programmautonomie. Sie richtet sich gegen jede Indienstnahme des [X.] für außerpublizistische Zwecke. In erster Linie bezieht sie sich daher auf Inhalt und Form der [X.]endungen. Es ist Sache der Rundfunkanstalten, aufgrund ihrer professionellen Maßstäbe zu bestimmen, was der [X.] in publizistischer Hinsicht verlangt.

Die Frage nach Inhalt und Form der Darbietungen läßt sich allerdings nicht völlig von derjenigen nach Anzahl und Umfang der Programme trennen. In der Entscheidung über die als nötig angesehenen Inhalte und Formen liegt zugleich eine Entscheidung über die zu ihrer Verwirklichung benötigte [X.] und damit auch über den Umfang des Programms. Diese Entscheidung wird daher ebenfalls grundsätzlich vom Schutz der [X.] umfaßt und ist folglich primär Sache der Rundfunkanstalten.

Mit der Bestimmung des Programmumfangs ist mittelbar auch eine Festlegung des [X.] der Rundfunkanstalten verbunden. Gleichwohl folgt daraus keine Pflicht des Gesetzgebers, jede Programmentscheidung, die die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten in Wahrnehmung ihrer Programmfreiheit treffen, finanziell zu honorieren. Im Unterschied zu den publizistischen Entscheidungen der Rundfunkanstalten, die sich auf deren Leistung für die Rundfunkempfänger beziehen, betreffen die finanziellen Entscheidungen des Gesetzgebers primär eine Leistung der Empfänger an die Rundfunkanstalten. Deren Leistungspflicht ist dem Grunde nach gerechtfertigt, denn sie dient der Aufrechterhaltung eines Rundfunkangebots, das von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] gefordert ist und im Gesamtinteresse liegt. Die Leistungspflicht besteht deswegen auch ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten der einzelnen Empfänger und knüpft allein an den Empfängerstatus an, der durch den Besitz eines Empfangsgeräts begründet wird. Die Heranziehung Dritter durch eine Geldleistungspflicht ist aber nur in dem Maß gerechtfertigt, das zur Funktionserfüllung geboten erscheint.

Die Bestimmung dessen, was zur Funktionserfüllung erforderlich ist, kann nicht den Rundfunkanstalten allein obliegen. Sie bieten keine hinreichende Gewähr dafür, daß sie sich bei der Anforderung der vor allem von den Empfängern aufzubringenden finanziellen Mittel im Rahmen des Funktionsnotwendigen halten. Rundfunkanstalten haben wie jede Institution ein Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse, das sich gegenüber der ihnen auferlegten Funktion verselbständigen kann. Das gilt erst recht unter den Bedingungen des [X.] mit privaten Veranstaltern, die sowohl in der Beschaffung ihrer Gelder als auch in der Gestaltung ihrer Programme freier sind.

Es kann aber auch nicht dem Gutdünken des Gesetzgebers überlassen werden zu bestimmen, welche Mittel er den Rundfunkanstalten zur Erfüllung ihrer Aufgabe bereitstellen will. Das verbietet der enge Zusammenhang zwischen Programmfreiheit und Finanzausstattung. Genösse der Gesetzgeber in finanzieller Hinsicht uneingeschränkte Entscheidungsfreiheit, dann könnte er [X.]recht, das einem unmittelbaren Verbot von Programmen entgegensteht, dadurch umgehen, daß er dasselbe Ergebnis mittelbar durch Entzug oder Beschränkung von Finanzierungsmöglichkeiten erreicht (vgl. [X.] 74, 297 <342>). Deswegen hat das [X.] entschieden, daß den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten die Finanzierung derjenigen Programme zu ermöglichen ist, deren Veranstaltung ihren spezifischen Funktionen nicht nur entspricht, sondern auch zur Wahrnehmung dieser Funktionen erforderlich ist (vgl. [X.] 74, 297 <342>).

Das Kriterium der Erforderlichkeit erlaubt einen angemessenen Ausgleich zwischen der [X.] und den vom Gesetzgeber wahrzunehmenden finanziellen Interessen der Rundfunkempfänger. Einerseits begrenzt es den öffentlichrechtlichen Rundfunk nicht auf ein extern festgesetztes [X.], sondern trägt seiner grundrechtlich gesicherten Freiheit bei der Funktionserfüllung Rechnung. Andererseits verhindert es aber, daß jede den Rundfunkanstalten wünschbar erscheinende Programmausweitung eine Pflicht des [X.]es zur Einnahmenerhöhung nach sich zieht. Es ist auch hinreichend anpassungsfähig. Denn was die Funktionserfüllung erfordert, läßt sich nicht ein für allemal bestimmen, sondern hängt von den Umständen ab. Diese sind im wesentlichen durch die technische Entwicklung und das Verhalten der privaten Anbieter geprägt, denen gegenüber der öffentlichrechtliche Rundfunk im dualen System publizistisch konkurrenzfähig bleiben muß, wenn dieses nicht insgesamt die Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] verfehlen soll.

4. Eine genaue Bestimmung dessen, was zur Wahrung der Funktion des öffentlichrechtlichen Rundfunk finanziell jeweils erforderlich ist, bereitet allerdings erhebliche Schwierigkeiten. Die zur Entscheidung von Finanzfragen erstrebenswerte Quantifizierung läßt sich aus dem Erforderlichkeitskriterium nicht stringent ableiten. Es erlaubt jedoch Eingrenzungen.

a) Da im dualen System die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten die Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk sicherstellen müssen, hat der Gesetzgeber edenfalls alles zu finanzieren, was zur Aufrechterhaltung der Grundversorgung unerläßlich ist (vgl. [X.] 73, 118 <158>; 74, 297 <324 ff.>; 83, 238 <298, 310>). Die finanzielle Gewährleistungspflicht endet aber nicht bei der Grundversorgung. Diese muß gewährleistet sein, wenn der hinter den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] zurückbleibende Privatrundfunk verfassungsrechtlich hinnehmbar sein soll. Sie begrenzt aber nicht das Tätigkeitsfeld der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten. Diese bestimmen vielmehr die Art und in gewissem Maß auch den Umfang ihrer Aufgabenerfüllung selbst und haben dabei Anspruch auf finanzielle Mittel, soweit sie sich im Rahmen des zur Wahrung ihrer Funktion Erforderlichen halten.

Bezugsgröße für die Bestimmung des Erforderlichen ist das gesamte Programm einer Rundfunkanstalt. In diesem, nicht in jedem einzelnen Programm oder gar in jeder Sendung, muß sie den Auftrag des öffentlichrechtlichen [X.] in vollem Umfang verwirklichen. Dagegen können einzelne Programme durchaus gegenständliche Schwerpunkte setzen oder bestimmte Zielgruppen ins Auge fassen. Wie die Rundfunkanstalten die verfügbaren Mittel im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen auf einzelne Programme oder Programmsparten verteilen, ist ihre Sache. Zusätzliche Finanzierungsansprüche können daraus nicht abgeleitet werden. Von [X.] wegen kommt es allein darauf an, ob die Höhe der Rundfunkgebühr und das Maß der gesetzlich zugelassenen Werbung zusammen mit den weiteren Einnahmequellen der Rundfunkanstalten eine funktionsgerechte Finanzierung des öffentlichrechtlichen [X.] ermöglichen. Soweit die fünfte Rundfunk-Entscheidung des [X.]s dahin verstanden werden könnte, daß auch geprüft werden muß, ob für ein einzelnes Programm die erforderlichen Mittel bereitstehen (vgl. [X.] 74, 297 <342, 344>), wird daran nicht festgehalten.

b) Regionale Programme der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten mögen zwar unter Gesichtspunkten der Grundversorgung nicht eindeutig geboten sein (vgl. [X.] 74, 297 <327>). Gleichwohl entspricht auch die Veranstaltung solcher Programme den Funktionen des [X.]. Es kann davon ausgegangen werden, daß sie jedenfalls bei Rundfunkanstalten, die einen größeren Flächenstaat oder gar mehrere [X.]esländer mit Rundfunk versorgen, erforderlich sind, um den regionalen Unterschieden und den daraus erwachsenden besonderen Identifikations- und Informationsbedürfnissen der Empfänger Rechnung zu tragen.

Es liegt in der Einschätzungsprärogative der Rundfunkanstalten, ob sie diese Bedürfnisse innerhalb eines schon bestehenden, landesweit ausgestrahlten Programms befriedigen wollen oder dafür ein eigenes, ausdrücklich als regional gekennzeichnetes Programm einrichten. Da ein eigenes Regionalprogramm die Bedürfnisse der Empfänger regelmäßig zielsicherer aufnehmen und ihnen daher auch höhere Identifikationsmöglichkeiten bieten kann, ist eine solche Entscheidung der Rundfunkanstalten jedenfalls nicht sachwidrig. Daraus folgt, daß die Finanzierung der Rundfunkanstalten so bemessen sein muß, daß sie grundsätzlich auch die Veranstaltung regionaler Programme erlaubt. Ob für lokale Programme etwas anderes gilt, bedarf hier keiner Entscheidung.

c) Diese Anhaltspunkte ändern allerdings nichts daran, daß der Bestimmtheitsgrad, den die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] folgenden Grundsätze vermitteln, verhältnismäßig gering bleibt. Angesichts der Unbestimmtheit der materiellrechtlichen Kriterien verlangt das betroffene Grundrecht, daß zum Ausgleich das Verfahren der Entscheidungsfindung in einer Weise eingerichtet wird, die ein möglichst grundrechtskonformes Ergebnis gewährleistet (vgl. [X.] 53, 30 <65, 71 ff.>). Ob dazu das gegenwärtig bestehende Verfahren der Gebührenfestsetzung und der Regulierung der anderen Einnahmequellen durch [X.]sverträge der Länder ausreicht, ist hier nicht zu entscheiden.

5. Bei Anwendung dieser Maßstäbe läßt sich ein Verstoß der angegriffenen Regelungen gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] nicht erkennen. Es ist nicht ersichtlich, daß der Beschwerdeführer die Veranstaltung von Programmen, die seiner Funktion nicht nur entsprechen, sondern zu ihrer Erfüllung auch erforderlich sind, ohne die Erlöse aus der Werbung im [X.] nicht mehr aufrecht erhalten könnte. Noch weniger ist erkennbar, daß ohne diese Einnahmen die Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk im Sendegebiet des Beschwerdeführers gefährdet wäre.

Der Umstand, daß der Beschwerdeführer die Werbeeinnahmen aus seinem [X.] zur Finanzierung des Vierten Hörfunkprogramms verwendet, muß dabei außer Betracht bleiben. Wie er mit bestimmten abgrenzbaren Einnahmen verfährt, ist Sache seiner anstaltsinternen Entscheidung. Sie steht ihm im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften frei, vermag aber den Umfang der finanziellen Gewährleistungspflicht des [X.]es nicht zu verändern. Von [X.] wegen kommt es allein darauf an, ob der Beschwerdeführer insgesamt über diejenigen Mittel verfügt, die zur Wahrnehmung seiner Funktion erforderlich sind. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen wären daher erst dann verletzt, wenn sich das Gesamtangebot gerade aufgrund derjenigen Einbußen nicht mehr in dem erforderlichen Umfang aufrecht erhalten ließe, die durch das gesetzliche Werbeverbot verursacht sind. Eine allgemein schlechte Finanzlage, die unabhängig von dem Werbeverbot besteht oder durch dieses nur unbedeutend verschärft wird, kann keine Kompensationspflicht für die verloren gehenden Werbeeinnahmen begründen.

Der Vortrag des Beschwerdeführers betrifft fast ausschließlich seine allgemein schlechte Finanzlage. Diese geht hauptsächlich auf die Umsatzrückgänge im Bereich der Werbung zurück, die den öffentichrechtlichen Rundfunk fast durchweg getroffen, den Beschwerdeführer allerdings besonders schwer in Mitleidenschaft gezogen haben. Verglichen damit spielen die Einnahmeausfälle, die beim Inkrafttreten des gesetzlichen Werbeverbots zu erwarten sind, nur eine untergeordnete Rolle. Der Beschwerdeführer veranschlagt den Erlös aus Werbung in seinem [X.] auf etwa 12 Mio. DM jährlich. Gemessen am Gesamtertrag von 557 Mio. DM im vergangenen Jahr sind das etwa 2 vom Hundert. Der Vortrag des Beschwerdeführers reicht für eine Feststellung, daß gerade dieser Anteil das Finanzvolumen unter die Erforderlichkeitsgrenze drückt, nicht aus. Ebensowenig ist dargelegt, daß das Programm bei weiteren kostensparenden Maßnahmen wie Kürzungen, Übernahmen oder verstärkter Kooperation mit anderen Rundfunkanstalten den Anforderungen an die Grundversorgung nicht mehr entspräche. Auch finden sich keine nachprüfbaren Angaben darüber, daß alle anderen Rationalisierungsmöglichkeiten, die die Grundversorgung nicht beeinträchtigen, ausgeschöpft wären.

D.

Mit der Entscheidung in der Hauptsache wird der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos.