L e i t s ä t z e

zum Urteil des [X.] vom 11. September 2007

- 1 BvR 2270/05 -

- 1 BvR  809/06 -

- 1 BvR  830/06 -

1. Die vom [X.] aufgestellten Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der [X.]ordnung zur Sicherung der [X.] im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt.
2. Zu der Befugnis des Gesetzgebers, bei der Festsetzung der [X.]gebühr von dem Gebührenvorschlag der [X.] zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der [X.]anstalten ([X.]) abzuweichen.
3. § 3 Abs. 1 Satz 2 des [X.] ist bei verfassungskonformer Auslegung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
die [X.]

I.

- 1 BvR 2270/05 -,

II.

des [X.] ([X.]),
Anstalt des öffentlichen Rechts,
vertreten durch den Intend[X.]n [X.],
[X.]-Straße 1, 55100 [X.],

- 1 BvR 809/06 -,

III.

des [X.], Körperschaft des öffentlichen Rechts,
vertreten durch den Intend[X.]n Prof. E.,
Raderberggürtel 40, 50968 Köln,

- 1 BvR 830/06 -

hat das [X.] - Erster Senat – unter Mitwirkung

des Präsidenten Papier,
des Richters [X.],
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und [X.],
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 2. Mai 2007 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Die [X.] und Zustimmungsbeschlüsse der Länder zu Artikel 6 Nummer 4 des [X.] zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Achter [X.]änderungsstaatsvertrag) sind mit dem Grundrecht der [X.] aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.

Im Übrigen werden die [X.]zurückgewiesen.

Die Länder haben den Beschwerdeführern zwei Drittel der notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

A.

I.

1. Das Verfahren zur Festsetzung der [X.]gebühr wurde aufgrund des Urteils des [X.]s vom 22. Februar 1994 ([X.] 90, 60; im Folgenden: Gebührenurteil) neu geregelt und auf eine gesetzliche Grundlage gestellt (zur Entwicklung bis zum Gebührenurteil vgl. [X.] 90, 60 <62-64, 66-68>). Der Dritte [X.]änderungsstaatsvertrag, der die Regelungen zur Umsetzung der Vorgaben des Gebührenurteils enthielt, wurde vom 26. August bis 11. September 1996 unterzeichnet und trat am 1. Januar 1997 in [X.] (veröffentlicht unter anderem in: [X.].[X.] 1996, [X.] 753).

Die [X.]gebühr wird seitdem in einem dreistufigen Verfahren festgesetzt. Auf der ersten Stufe melden die [X.]anstalten auf der Grundlage ihrer Programmentscheidungen ihren Finanzbedarf an (Bedarfsanmeldung). Auf der zweiten Stufe prüft die [X.] zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der [X.]anstalten (im Folgenden: [X.]) als ein aus Sachverständigen zusammengesetztes unabhängiges Gremium, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des [X.]auftrages halten und ob der daraus abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist (Überprüfung der Bedarfsanmeldung). Die [X.] erstattet den [X.]regierungen mindestens alle zwei Jahre einen Bericht, in welchem sie die Finanzlage der [X.]anstalten darlegt und dazu Stellung nimmt, ob, wann und in welcher Höhe die [X.]gebühr neu festgesetzt werden sollte. In der Praxis hat sich ein Verfahren herausgebildet, bei welchem die [X.] alle vier Jahre einen Gebührenbericht und zwei Jahre nach dem Gebührenbericht einen Zwischenbericht erstattet. Auf der dritten Stufe setzen die Länder die Gebühren fest (Gebührenfestsetzung).

2. Die §§ 1 bis 7 des [X.]finanzierungsstaatsvertrags (RFinStV) lauten in der Fassung des Sechsten [X.]änderungsstaatsvertrags ([X.].[X.] 2002, [X.] 207), in der sie bei der hier angegriffenen Gebührenfestsetzung zur Anwendung gelangten, soweit hier von Interesse:

§ 1 Bedarfsanmeldung

(1) Die in der [X.]öffentlich-rechtlichen [X.]anstalten der [X.] ([X.]) zusammengeschlossenen [X.]anstalten des [X.]rechts auf der Grundlage von Einzelanmeldungen ihrer Mitglieder, die Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen“ ([X.]) und die Körperschaft des öffentlichen Rechts „[X.]“ melden im Abstand von zwei Jahren ihren Finanzbedarf der unabhängigen [X.] zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der [X.]anstalten ([X.]).
<…>

§ 2 Einsetzung der [X.]

Zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs wird eine unabhängige [X.] ([X.]) eingesetzt. Die Mitglieder sind in ihrer Aufgabenerfüllung an Aufträge oder Weisungen nicht gebunden.

§ 3 Aufgaben und Befugnisse der [X.]

(1) Die [X.] hat die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der [X.]anstalten den von den [X.]anstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.]auftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Die Prüfung, ob der Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist, umfasst auch, in welchem Umfang Rationalisierungs- einschließlich Kooperationsmöglichkeiten genutzt werden. <…>
<…>

(4) Die [X.] kann zur Unterstützung ihrer Aufgaben ergänzend zu Einzelfragen Aufträge für gutachterliche Stellungnahmen an Dritte vergeben. Für diese gutachterlichen Stellungnahmen stellen die [X.]anstalten dem beauftragten Dritten die Informationen über die bedeutsamen Sachverhalte zur Verfügung.

(5) Die [X.] erstattet den [X.]regierungen mindestens alle zwei Jahre einen Bericht. Sie leitet den Bericht den [X.]anstalten zur Unterrichtung zu und veröffentlicht diesen. Die [X.]regierungen leiten diesen Bericht den [X.]parlamenten zur Unterrichtung zu. In diesem Bericht legt die [X.] unter Beachtung von Absatz 1 und § 13 [X.] die Finanzlage der [X.]anstalten dar und nimmt insbesondere zu der Frage Stellung, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der [X.]gebühr notwendig ist, die betragsmäßig beziffert wird oder bei unterschiedlichen Entwicklungsmöglichkeiten aus einer Spanne bestehen kann. Sie weist zugleich auf die Notwendigkeit und Möglichkeit für eine Änderung des Finanzausgleichs der [X.]anstalten hin. Weiterhin beziffert sie prozentual und betragsmäßig die Aufteilung der Gebühren im Verhältnis von [X.] und [X.] und den Betrag des [X.].

(6) Die Vorschriften der Absätze 1 und 5 gelten nicht für Sonderberichte, die die [X.] auf Anforderung der Länder zu einzelnen [X.] erstellt. Die Beteiligungsrechte der [X.]anstalten bleiben unberührt.

(7) Abweichende Meinungen von Mitgliedern der [X.] werden auf deren Verlangen in den Bericht aufgenommen.
<…>

§ 5 Verfahren bei der [X.]

(1) Die [X.]anstalten sind bei der Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs durch die [X.] angemessen zu beteiligen. Vertreter der [X.]anstalten sind nach Bedarf zu den Beratungen der [X.] hinzuzuziehen.

(2) Vor der abschließenden Meinungsbildung in der [X.] ist den [X.]anstalten Gelegenheit zu einer Stellungnahme und Erörterung zu geben. Zu diesem Zweck wird der [X.], dem [X.] und dem [X.] der Berichtsentwurf durch die [X.] übersandt. Gleiches gilt für die [X.] der Länder. Die Stellungnahmen der [X.]anstalten sind von der [X.] in den endgültigen Bericht einzubeziehen.
<…>

§ 7 Verfahren bei den Ländern

(1) Die [X.] der Länder erhält von den [X.]anstalten zeitgleich die der [X.] zugeleiteten Bedarfsanmeldungen und diese erläuternde sowie ergänzende weitere Unterlagen der [X.]anstalten.

(2) Der Gebührenvorschlag der [X.] ist Grundlage für eine Entscheidung der [X.]regierungen und der [X.]parlamente. Davon beabsichtigte Abweichungen soll die [X.] der Länder mit den [X.]anstalten unter Einbeziehung der [X.] erörtern. Die Abweichungen sind zu begründen.

II.

1. [X.] [X.]gebühr für den laufenden Gebührenzeitraum von 2005 bis 2008 wurde in den Jahren 2003 und 2004 durchgeführt.

Die Beschwerdeführer leiteten der [X.] ihre Bedarfsanmeldungen im April 2003 zu. Nach dem angemeldeten Bedarf hätte die Gebühr um 2,01 Euro von 16,15 Euro auf 18,16 Euro erhöht werden müssen (vgl. 14. [X.]-Bericht, [X.]. 48). Der Gebührenbericht der [X.] war für Anfang 2004 vorgesehen. Im Vorfeld sprachen sich Mitglieder einzelner [X.]regierungen öffentlich gegen eine Gebührenerhöhung aus. So hielt der Ministerpräsident des [X.] [X.] Anfang Juni 2003 eine Rede zum Thema „Mehr Wettbewerb wagen! - Medien zwischen Markt und Staat“ (epd-medien, Nr. 44 vom 7. Juni 2003, [X.] 31 <32 f., 34>). Darin trat er dafür ein, die Gebühr frühestens zum 1. Januar 2007 zu erhöhen. Es bedürfe eines stärkeren [X.] im dualen [X.]system. Jede Gebührenerhöhung betreffe mittelbar auch die gesamte Medienlandschaft. Es erscheine nicht sinnvoll, die Gebühren zu einem Zeitpunkt zu erhöhen, an dem die privaten [X.]veranstalter sich in der schwersten wirtschaftlichen Krise der Nachkriegszeit befänden. Die Ministerpräsidenten [X.], [X.] und [X.] verfassten zur Vorbereitung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 12. bis 14. November 2003 ein Konzeptpapier mit dem Titel „[X.]strukturreform“ (epd-medien, Nr. 89 vom 12. November 2003, [X.] 23 f.), das in der öffentlichen Diskussion nach den Anfangsbuchstaben der Nachnamen der drei Ministerpräsidenten als „[X.]“ bezeichnet wurde. Darin schlugen sie umfangreiche Strukturveränderungen und Sparmaßnahmen für den öffentlichrechtlichen [X.] vor, deren Auswirkungen bereits bei der anstehenden Gebührenfestsetzung berücksichtigt werden sollten. Die [X.] sollte damit beauftragt werden, bis März 2004 auf der Basis der ins Auge gefassten Strukturreformen die [X.]gebühr neu zu berechnen (a.a.[X.], [X.] 24, unter [X.]). Die Ministerpräsidentenkonferenz beauftragte die [X.], unter Einbeziehung dieses Konzeptes und des ab Januar 2004 zu erwartenden [X.]-Berichts Vorschläge zu strukturellen Reformen im öffentlichrechtlichen [X.] zu erarbeiten.

2. a) Am 5. Januar 2004 veröffentlichte die [X.] ihren 14. Bericht. Nach der [X.] der [X.] war die Gebühr zum 1. Januar 2005 um 1,09 Euro von 16,15 Euro auf 17,24 Euro zu erhöhen (14. [X.]-Bericht, vor [X.]. 10). Dies blieb um 92 Cent, etwa 46 %, hinter dem von den [X.]anstalten angemeldeten Mehrbedarf von 2,01 Euro zurück. Die Erhöhungssumme von 1,09 Euro ergab sich aus einem anerkannten Erhöhungsbedarf bei den [X.]-Anstalten und dem [X.] von insgesamt 1,12 Euro, dem mit Rücksicht auf noch vorhandene Eigenmittel eine Kürzung des Bedarfs beim [X.] von drei Cent gegenüberstand.

b) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2270/05 kritisierten in einem Positionspapier zum „[X.]“ vom Januar 2004, der vorgesehene Auftrag an die [X.], die Gebühren auf der Basis beabsichtigter Strukturreformen neu zu berechnen, verknüpfe die Gebührenentscheidung unter Verstoß gegen die [X.]unmittelbar mit medienpolitischen Fragen. Auf der Sitzung der [X.] vom 23. Januar 2004 wurde festgehalten, mit den Anstalten solle als Lösungsmöglichkeit das Instrument einer qualifizierten Selbstverpflichtung erörtert werden. In einem Gespräch vom 20. Februar 2004 erklärten sich die Vertreter der [X.]anstalten grundsätzlich bereit, verbindliche Selbstverpflichtungen abzugeben und hierfür bis Mitte April 2004 Entwürfe vorzulegen. Am 3. März 2004 verabschiedete die [X.] einen Zwischenbericht sowie Empfehlungen zur Reform des öffentlichrechtlichen [X.]s. Sie verwies darin auf die angekündigten Erklärungen und empfahl zur finanzwirksamen Umsetzung der Reformbestrebungen vorrangig das Instrument der Selbstverpflichtungen der Anstalten; auch schlug sie eine Ergänzung des [X.] vor, nach welcher die Selbstverpflichtungen künftig Bestandteil des [X.] sein und dem Gebührenvorschlag der [X.] mit zugrunde gelegt werden sollten. In einem Gespräch zwischen den Vertretern der [X.]anstalten und den Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder am 13. Mai 2004 wurden die inzwischen vorgelegten Selbstbindungen der Anstalten von Seiten der Länder als eine gute Grundlage bezeichnet, die allerdings weiterer Konkretisierungen bedürfe. Die Einsparpotentiale sollten sich vornehmlich auf die kommende Gebührenperiode beziehen und oberhalb der von der [X.] in ihrem 14. Bericht gesetzten Anforderungen liegen.

c) In der Sitzung der [X.] am 26. August 2004 wurde die Frage einer von der [X.]-Empfehlung abweichenden [X.]gebührenfestsetzung erörtert. Die Begründung für die Abweichung sollte danach folgende Elemente erhalten: Hinweis auf die aktuelle wirtschaftliche Gesamtsituation, Bezug auf die abgegebenen Selbstverpflichtungen der Anstalten, Einbeziehung durch die Länder erschlossener Potentiale ([X.]gebührenbefreiung, Sendenetze) sowie „Vermeidung von Überkompensationen/duales [X.]system“. Ferner bestand Einvernehmen, dass erwartete weitere Personalreduzierungen der Anstalten pauschal in die Begründung aufgenommen werden sollten.

Am 20. September 2004 fand ein Gespräch zwischen dem Intend[X.]n des [X.], dem Vorsitzenden der [X.] sowie den Ministerpräsidenten der sechs Länder [X.], Mecklenburg-Vorpommern, [X.], [X.], [X.] und [X.] statt, in welchem die von den Länderregierungen gepl[X.] Abweichung von der [X.]-Feststellung behandelt wurde. Darin sowie im Rahmen einer anschließenden Verständigung der beteiligten sechs Ministerpräsidenten wurden wesentliche Details der später getroffenen Gebührenentscheidung festgelegt. Danach sollte der Erhöhungsbetrag, gerechnet vom 1. Januar 2005 an, um 30 Cent von der [X.]-Feststellung abweichen. In dem Gespräch bezifferten die Ministerpräsidenten erwartete finanzielle Auswirkungen von zusätzlichen Sparanstrengungen auf Seiten der Anstalten sowie von Modifizierungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen durch die Länder in einer Aufstellung mit Centangaben. Diese Einsparungen und Mehreinnahmen sollten sich danach zusammen genommen ebenfalls auf 30 [X.]belaufen. Die Anstalten selbst sollten durch Selbstverpflichtungen zehn Cent und durch die Sublizenzierung oder Abgabe von Sportrechten sechs Cent aufbringen. Von Länderseite sollten fünf Cent durch eine Einschränkung der Gebührenbefreiungstatbestände sowie fünf Cent durch die Abschaltung analoger terrestrischer Sender ermöglicht werden. Die restlichen vier Cent sollten sich aus Mehreinnahmen aus einer teilweisen Streichung des so genannten [X.](vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 des [X.]gebührenstaatsvertrags; BayGVBl 2001, [X.] 561) ergeben. Danach sollte das Privileg für Hotels mit mehr als 50 Betten entfallen. Über diesen letzten Punkt war unter den Ländern allerdings noch keine endgültige Einigung erzielt worden. Noch am selben Tag verständigten sich die sechs Ministerpräsidenten auch auf den Text einer Beschlussempfehlung für die Ministerpräsidentenkonferenz. Dieser enthielt unter anderem einen Begründungsentwurf für die vorgesehene Abweichung, der – abgesehen von dem Erhöhungsbetrag - wortgleich dem später verabschiedeten und in die Begründung für die Gebührenregelung des Achten [X.]änderungsstaatsvertrags aufgenommenen Text entsprach.

d) Auf ihrer Jahreskonferenz am 23. und 24. September 2004 verabschiedeten die Chefs der Staats- und Senatskanzleien den am 20. September 2004 formulierten Text als Beschlussempfehlung an die Ministerpräsidentenkonferenz; diese wurde mit Schreiben vom 29. September 2004 an die [X.]anstalten und die [X.] übersandt. Die Höhe der Gebühr und der Erhöhungsbeträge waren, anders als in dem Entwurf vom 20. September 2004, der von 86 Cent als Erhöhungsbetrag ausging, offen gelassen; in dem Schreiben an die Anstalten hieß es hierzu, der endgültige Betrag (86 oder 90 Cent) sei von der abschließenden Behandlung durch die Ministerpräsidentenkonferenz (und dabei insbesondere der Entscheidung zur Reichweite einer gewissen Freistellung der Hotels von der Gebührenpflicht, dem so genannten [X.]) abhängig. Die [X.]-Geschäftsführung antwortete hierauf mit Schreiben vom 30. September 2004. Das Gespräch vom 20. September 2004 sei nicht als Erörterung gemäß § 7 Abs. 2 RFinStV anzusehen. Abgesehen davon fehlten die dort aus dem Kreise der Ministerpräsidenten genannten Argumente für ein Abweichen vom [X.]-Vorschlag in der nunmehr vorgelegten Begründung entweder gänzlich oder aber teilweise. Ähnlich äußerte sich das [X.] in einem Schreiben vom 30. September 2004.

e) Vom 6. bis 8. Oktober 2004 fand in [X.] die Jahreskonferenz der Ministerpräsidenten der Länder statt. Am 8. Oktober 2004 wurde die Beschlussempfehlung der [X.] nebst Begründung zur Abweichung von der [X.]-Feststellung beschlossen. Der bis dahin offen gelassene Betrag für die Erhöhung wurde jetzt auf 88 [X.]festgesetzt. Zuvor war über den Wegfall des [X.]ein Kompromiss erzielt worden. Danach sollte das Privileg nicht schon für Betriebe ab 50 Betten beschränkt werden, sondern erst ab einer Betriebsgröße von 50 Zimmern, und auch diese Betriebe sollten für Zweitgeräte nicht, wie ursprünglich erwogen, die vollständige Gebühr zahlen müssen, sondern 75 % der Gebühr. Die Auswirkungen aus der so reduzierten Beschränkung des [X.]s wurden nunmehr mit zwei Cent, also mit der Hälfte des ursprünglich angesetzten Betrags von vier Cent, angesetzt.

3. Der Achte [X.]änderungsstaatsvertrag wurde vom 8. bis 15. Oktober 2004 von den Ministerpräsidenten unterzeichnet und trat, mit Ausnahme seines Art. 6 Nr. 7, zum 1. April 2005 in [X.] ([X.].[X.] 2005, [X.] 189).

a) Die Höhe der [X.]gebühren wird durch den mit den [X.] angegriffenen Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV in § 8 RFinStV wie folgt geregelt:

§ 8
Höhe der [X.]gebühr

Die Höhe der [X.]gebühr wird monatlich wie folgt festgesetzt:

1. Die Grundgebühr: 5,52 Euro 2. Die Fernsehgebühr: 11,51 Euro.

Die Gesamtgebühr beträgt danach seit dem 1. April 2005 17,03 Euro. Das sind 88 Cent mehr als nach dem bisherigen Satz von 16,15 Euro. Die Erhöhung bleibt hinter dem von der [X.] als erforderlich festgestellten Betrag von 1,09 Euro um 21 Cent zurück. Sie trat außerdem drei Monate später in [X.]. Von dem Erhöhungsbetrag von 88 [X.]sollen sieben Cent diese zeitliche Verzögerung ausgleichen, wonach die Erhöhung, vom 1. Januar 2005 an gerechnet, 81 Cent beträgt. Unter Berücksichtigung der zeitlichen Verzögerung beträgt die Abweichung von der Feststellung der [X.] demnach 28 Cent monatlich (81 Cent statt 1,09 Euro). Die Abweichung führt nach den Feststellungen der [X.] für die Gebührenperiode insgesamt zu einer Verringerung der Mehreinnahmen aus der Gebührenerhöhung um insgesamt rund 440 Millionen Euro (vgl. 15. Bericht der [X.], [X.], [X.] 77, [X.]. 175).

b) Durch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV, dessen landesrechtliche Umsetzung mit den [X.] ebenfalls angegriffen wird, wurden die Prüfkriterien der [X.] erweitert, indem in § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV hinter dem Wort „Sparsamkeit“ die Worte „sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand“ eingefügt wurden. § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RFinStV lautet danach jetzt:

§ 3 Aufgaben und Befugnisse der [X.]

(1) Die [X.] hat die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der [X.]anstalten den von den [X.]anstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.]auftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist. <…>

c) Durch den Achten [X.]änderungsstaatsvertrag wurden ferner Regelungen zur künftigen Berücksichtigung von Selbstverpflichtungserklärungen der [X.]anstalten im Verfahren der Gebührenfestsetzung getroffen. § 1 Abs. 2 Satz 2 RFinStV wurde gemäß Art. 6 Nr. 1 Buchstabe a, aa) 8. RÄndStV folgender neue Halbsatz angefügt: „und umfassen auch die wirtschaftlichen Auswirkungen eingegangener Selbstverpflichtungen“. § 1 Abs. 2 RFinStV hat danach folgende Fassung:

§ 1
Bedarfsanmeldung

<…>

(2) Die [X.]anstalten haben die für die Gebührenfestsetzung erforderlichen und zur Bewertung geeigneten, vergleichbaren Zahlenwerke und Erläuterungen über ihren mittelfristigen Finanzbedarf in der von der [X.] vorgegebenen Form vorzulegen. Diese Unterlagen sind, aufgeteilt nach dem Hörfunk- und Fernsehbereich, insbesondere nach Bestand, Entwicklung sowie Darlegung von Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsmaßnahmen aufzubereiten und umfassen auch die wirtschaftlichen Auswirkungen eingegangener Selbstverpflichtungen.

In § 3 Abs. 1 RFinStV wurde gemäß Art. 6 Nr. 2 Buchstabe b 8. RÄndStV folgender Satz 4 neu eingefügt:

§ 3 Aufgaben und Befugnisse der [X.]

(1) <…> Soweit die in der [X.] zusammengeschlossenen [X.]rundfunkanstalten, das [X.] oder das [X.] finanzwirksame Selbstverpflichtungen erklärt haben, sind diese Bestandteil des Ermittlungsverfahrens.

d) Die Protokollerklärung Nr. 3 zum Achten [X.]änderungsstaatsvertrag (Protokollerklärung aller Länder zu § 19 RStV) lautet:

Die Länder bekräftigen ihre Auffassung, dass das im [X.]finanzierungsstaatsvertrag festgeschriebene Verfahren der Gebührenfestsetzung dem verfassungsrechtlich gebotenen Grundsatz der Staatsferne in optimaler Weise Rechnung trägt und für künftige Gebührenfestsetzungen weiterhin Gültigkeit besitzt.

Davon unabhängige Überlegungen zur künftigen Struktur und Aufgabendefinition der öffentlich-rechtlichen [X.]anstalten müssen die Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen [X.]s in [X.], technischer und finanzieller Hinsicht berücksichtigen.

e) In der Begründung zu Art. 6 8. RÄndStV (vgl. etwa Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 13/3784, [X.] 25 ff.) heißt es unter 1. (Allgemeines):

Schwerpunkt der Änderung des [X.] ist die Neufestsetzung der Höhe der [X.]gebühr. Erstmals wird vom Gebührenvorschlag der [X.] begründet abgewichen. Darüber hinaus werden als Reformelemente das [X.] als möglicher Teil des [X.] aufgenommen, die Prüfbefugnisse der [X.] erweitert sowie ein grundsätzliches Kreditverbot für [X.]anstalten verankert.

f) Zur Begründung für die Abweichung von der [X.]-Feststellung verweist die Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wie folgt auf den Wortlaut des Beschlusses der Ministerpräsidenten der Länder vom 8. Oktober 2004, durch den die Empfehlung der Chefs der Staats- und Senatskanzleien vom 23./24. September 2004 verabschiedet wurde:

Der Gebührenfestlegung liegt folgender Beschluss der Regierungschefs der Länder nebst Begründung zur Abweichung vom [X.]-Vorschlag zu Grunde:

„Die Regierungschefs der Länder haben den 14. Bericht der [X.] und die darin enthaltene Empfehlung, die [X.]gebühr ab dem 1. Januar 2005 um insgesamt 1,09 Euro monatlich zu erhöhen, zur Kenntnis genommen. Sie sind nach umfassenden Beratungen der [X.] unter Einbeziehung von [X.], [X.] und [X.] und nach Erörterung mit der [X.] auf der Grundlage des 14. Berichts zu dem Ergebnis gelangt, dass hiervon [gemäß]. § 7 Abs. 2 [X.]finanzierungsstaatsvertrag eine Abweichung geboten ist. Danach ist die Gebührenerhöhung insgesamt auf 0,88 [X.]monatlich festzusetzen. Diese abweichende Entscheidung vom Vorschlag der [X.] wird im Einzelnen wie folgt begründet:

a) Die nunmehr von der [X.] vorgelegte Gebührenempfehlung fällt in das Umfeld einer deutlich angespannten wirtschaftlichen Lage, die große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle Teile der Bevölkerung mit sich bringt. Zusätzliche Belastungen aus dem öffentlichen und damit aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich haben daher die Angemessenheit dieser Belastungen für die Gebührenzahler jenseits reiner [X.]en zu berücksichtigen.

b) In die Angemessenheit einer zusätzlichen Belastung des Gebührenzahlers ist ferner einzubeziehen, dass die [X.] selbst in ihrem 14. Bericht auf vorhandene Einsparpotenziale hinweist, die noch nicht hinreichend erschlossen sind. Darüber hinaus haben die [X.]anstalten mit der Vorlage von Selbstverpflichtungen deutlich gemacht, dass sie entschlossen sind, durch strukturelle und sonstige Maßnahmen jenseits der [X.]-Vorgaben solche Einsparpotenziale nutzbar zu machen. In diesem Zusammenhang wird auf den Personalbereich verwiesen, zu dem teilweise Veränderungen eingebracht werden, die im 14. [X.]-Bericht noch keine Berücksichtigung haben finden können.

c) Solche, erst nach dem 14. [X.]-Bericht auftretende Einsparpotenziale ergeben sich weiterhin aus veränderten staatsvertraglichen Rahmenbedingungen. So ist es in die Entscheidung der [X.]anstalten gestellt, unter Wahrung der Möglichkeit auf [X.] umzustellen, die analoge terrestrische Fernsehversorgung einzustellen, wenn die Versorgung über einen anderen Übertragungsweg gewährleistet ist. Zusätzlich werden mit der Novellierung des [X.]gebührenstaatsvertrages einschließlich der Vereinfachung des Gebührenbefreiungsrechts die [X.]gebühr entlastende Maßnahmen vorgenommen.

d) Schließlich haben die Regierungschefs der Länder auch die aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen [X.]system und im Wettbewerb der Medien insgesamt berücksichtigt, da die Höhe der [X.]gebühr auch in diesem Zusammenhang nicht außer Betracht gelassen werden darf.

e) Mit einem In-[X.]-Treten der Gebührenerhöhung und damit des Achten [X.]änderungsstaatsvertrages zum 1. April 2005 soll das parlamentarische Ratifizierungsverfahren zeitlich sichergestellt werden. Diese zeitliche Abweichung vom Vorschlag der [X.] führt dazu, dass eine eigentlich bei 81 Cent liegende monatliche Gebührenerhöhung auf nunmehr 88 Cent festzusetzen ist, um den erforderlichen Ausgleich herbeizuführen.

f) Die Regierungschefs der Länder gehen mit ihrer Entscheidung davon aus, dass das von der [X.] festgelegte Verhältnis einer Aufteilung in Grund- und Fernsehgebühr bzw. zwischen [X.], [X.] und [X.] grundsätzlich erhalten bleibt. Sie bitten die [X.], die entsprechenden Zahlenangaben im Achten [X.]änderungsstaatsvertrag entsprechend rechnerisch zu ermitteln.

g) Die Auswirkungen dieser Gebührenentscheidung sind im Rahmen des nächsten [X.] und der anstehenden [X.]-Berichte zu überprüfen und münden auf dieser Grundlage in entsprechende Bewertungen der Finanzlage des öffentlich-rechtlichen [X.]s durch die [X.].“

4. Besonderheiten im Verfahren 1 BvR 830/06

Das Gebührenaufkommen für das [X.] war nach den Feststellungen der [X.] in ihrem 14. Bericht nicht zu erhöhen, sondern - wegen noch vorhandener Eigenmittel - zu kürzen.

Die Gebührenfinanzierung des [X.] erfolgt, da dieses kein Fernsehprogramm veranstaltet, allein aus der Grundgebühr (§ 8 Nr. 1 RFinStV). Diese wird, nach Abzug eines auf die [X.]medienanstalten entfallenden Anteils (§ 10 Abs. 1 RFinStV), zwischen den [X.]-Anstalten und dem [X.] aufgeteilt (§ 9 Abs. 1 RFinStV; vgl. 14. [X.]-Bericht, [X.]. 445). Nach den [X.]-Feststellungen war die Grundgebühr zwar insgesamt um 25 Cent von 5,32 Euro auf 5,57 Euro zu erhöhen. Zugleich war jedoch der prozentuale Anteil des [X.] von bis dahin 7,7297 % (§ 9 Abs. 1 in der Fassung des Sechsten [X.]änderungsstaatsvertrags) auf 6,8949 % zu reduzieren. Der Anteil des [X.] war danach um rund drei Cent auf etwa 37 Cent zu kürzen (vgl. 14. [X.]-Bericht, [X.]. 9, 445).

Mit Schreiben vom 16. April 2004 an den Vorsitzenden der [X.] erklärte der Intendant des [X.], dieses sei in einer grundsätzlich anderen Situation als die übrigen [X.]veranstalter. Während die [X.] für [X.] und [X.] eine Gebührenerhöhung vorsehe, empfehle sie für das [X.] eine reale Kürzung des Gebühren[X.]ils um drei Cent. Daher könne das [X.] keine darüber hinausgehenden Selbstbindungen aussprechen. Mit Schreiben vom 28. September 2004 an den Chef der Staatskanzlei [X.] führte der Intendant des [X.] aus, dass es sich möglicherweise um ein Missverständnis handele, wenn nach der zu diesem Zeitpunkt vorgesehenen Gebührenregelung ein prozentualer Abschlag nicht nur bei [X.] und [X.], sondern auch beim [X.] vorgenommen werden solle. Die von den Ministerpräsidenten angedachten Einsparpotentiale (Fernsehen, Hörfunkprogramme) seien beim [X.] nicht gegeben. Als reiner Hörfunkveranstalter verfüge das [X.] nicht über wertvolle Sportrechte, könne also auch keine zusätzlichen Erträge durch die Vergabe von [X.]generieren. Auch eine Reduzierung der analogen terrestrischen Ausstrahlung von Fernsehprogrammen, der die Ministerpräsidenten ein gebührensenkendes Potential beimäßen, wirke sich beim [X.] nicht aus.

Dieses Schreiben wurde auch an die Ministerpräsidenten aller Länder übermittelt. Die Beschwerdeführerin wiederholte diese Einwände in einem weiteren Schreiben an den Chef der Staatskanzlei [X.] vom 5. Oktober 2004. Nach der Empfehlung der Chefs der Staats- und Senatskanzleien vom 23./24. September 2004 für die Begründung der Abweichung von der [X.]-Feststellung sollte das von der [X.] festgelegte Verhältnis einer Aufteilung in Grund- und Fernsehgebühr beziehungsweise zwischen [X.], [X.] und [X.] grundsätzlich erhalten bleiben. Die [X.] wurde gebeten, die entsprechenden Zahlenangaben im Achten [X.]änderungsstaatsvertrag entsprechend rechnerisch zu ermitteln. Die [X.] führte diese Berechnungen durch. Der auf das [X.] entfallende Anteil wurde in diesen lediglich centgenauen (also keine Cent-Bruchteile umfassenden) Berechnungen mit 37 [X.]angegeben.

Durch Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wurde die Grundgebühr von bis dahin 5,32 Euro auf 5,52 [X.]erhöht. Dies blieb um fünf Cent hinter den Feststellungen der [X.] in ihrem 14. Bericht zurück, nach denen eine Erhöhung auf 5,57 Euro geboten gewesen wäre. Der Anteil des [X.] an dem Aufkommen aus der Grundgebühr wurde durch Art. 6 Nr. 5 8. RÄndStV in § 9 Abs. 1 RFinStV mit 6,8627 % festgesetzt. Auch dies blieb hinter dem von der [X.] vorgesehenen Anteil von 6,8949 % zurück. Die [X.] hat in ihrer Stellungnahme zu den [X.]ausgeführt, dass die aus diesen Festsetzungen gegenüber der [X.]-Feststellung resultierende zusätzliche Einnahmeminderung für das [X.] im Wesentlichen auf der niedrigeren Festsetzung der Grundgebühr beruhe. Die Verringerung des Anteilssatzes von 6,8949 % auf 6,8627 % gleiche demgegenüber die Vorteile für das [X.] aus, die sich aus dem späteren Inkrafttreten der Gebührenanpassung ergäben.

III.

Die Beschwerdeführer rügen Verletzungen ihrer [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

1. a) Die in dem Verfahren 1 BvR 2270/05 beschwerdeführenden [X.]anstalten der [X.] tragen vor, Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV verstoße gegen das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der Staatsferne sowie die aus diesem Gebot resultierenden verfahrensrechtlichen Kautelen bei der Festsetzung der [X.]gebühr.

aa) Das Gebot der Trennung von Medienpolitik und Gebührenfestsetzung sei verletzt. Die Länder seien zwar befugt, durch Strukturreformen Gestalt und Auftrag des öffentlichrechtlichen [X.]s weiter zu entwickeln. Dies dürfe auch dem Zweck dienen, die [X.]gebühren niedrig zu halten. Strukturreformüberlegungen und Gebührenfestsetzung dürften auch zeitlich parallel verlaufen. Eine verfassungswidrige Grenzüberschreitung finde jedoch statt, wenn die Überlegungen zur Strukturreform inhaltlich mit dem Gebührenfestsetzungsverfahren verknüpft würden.

Genau dies sei geschehen. Die Verknüpfung habe schon bei Vorlage des so genannten [X.]s offen zu Tage gelegen, zumal sich einige Ministerpräsidenten auch öffentlich gegen eine Erhöhung der [X.]gebühr ausgesprochen hätten. Sie sei auch in der Besprechung zwischen den Intend[X.]n der Anstalten und den Staats- und Senatskanzleichefs vom 13. Mai 2004 offenkundig geworden, als von Seiten der Länder geäußert worden sei, die Selbstverpflichtungen sollten sich auf die kommende Gebührenperiode beziehen und oberhalb der von der [X.] bereits gesetzten Anforderungen liegen. Ganz deutlich werde der Bericht der [X.] über die Beratungen in der Sitzung am 10. Juni 2004, wonach Einsparpotentiale jenseits des 14. [X.]-Berichts in die anstehende Gebührenanpassung einbezogen werden sollten. Es lasse sich eindeutig erkennen, dass die Verquickung zwischen [X.]strukturreform und Gebührenfestsetzung leitend, ja der eigentliche Sinn und Zweck aller Aktivitäten gewesen sei.

bb) Die Anforderungen des Gebührenurteils des [X.]s an die Abweichungsgründe seien nicht erfüllt.

[X.] der Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage sei zulässig, jedoch nicht hinreichend für die konkrete Situation substantiiert. Auch sei die Angemessenheit der Belastung der Gebührenzahler durch den Gebührenvorschlag der [X.] gewahrt. Art. 2 Abs. 1 GG schütze die Gebührenzahler nur vor einer Gesamtbelastung mit „[X.]“. Dass eine solche durch eine zusätzliche Belastung von 21 [X.]eintreten solle, übersteige die Vorstellungskraft.

Der Verweis auf Einsparpotentiale durch Selbstbindungen der Anstalten ziele auf unzulässige Abweichungsgründe. Hinzu komme, dass die angeführten Gründe mangels konkreter Angaben nicht „nachprüfbar“ seien. Der zweite Abweichungsgrund beziehe sich zunächst auf im [X.]-Bericht genannte, aber noch nicht hinreichend erschlossene Einsparpotentiale. Dies bewege sich außerhalb des Kreises zulässiger Abweichungsgründe. Es würde auf die [X.] selbst zurückgegriffen, deren Korrektur dem Gebührengesetzgeber jedoch verwehrt sei. Der Bezug auf noch nicht erschlossene Einsparpotentiale, die im [X.]-Bericht genannt seien, greife in die der [X.] vorbehaltene Beurteilungskompetenz ein. Die Begründung verweise des Weiteren auf Selbstverpflichtungen, die Maßnahmen „jenseits der [X.]-Vorgaben“ beträfen. Erläutert, aber nicht näher begründet, werde diese Bezugnahme durch Hinweise auf Veränderungen im Personalbereich.

[X.] würden Einsparpotentiale genannt, die nach dem [X.]-Bericht von Seiten der Länder geschaffen worden seien. Es sei fraglich, ob Einsparpotentiale vom Staatsvertraggeber gebührenmindernd in Ansatz gebracht werden könnten, wenn sie noch nicht die Prüfung durch die [X.] durchlaufen hätten. Einsparungen aus der Abschaltung der terrestrischen Versorgung könnten eine Abweichung jedenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt des [X.] der [X.] rechtfertigen. Dieser sei aus der Sicht des [X.]s zu verstehen, könne Abweichungen also dann rechtfertigen, wenn sonst dessen Informationszugang durch die Höhe der Gebühr beeinträchtigt würde. Demgegenüber fielen Einsparungen auf Seiten der [X.]anstalten durch technische Veränderungen des [X.] nicht darunter. Unabhängig davon fehle es an einer nachprüfbaren Darlegung derartiger gebührenwirksamer Maßnahmen. Die Neuordnung der Befreiungstatbestände führe nach der endgültigen Fassung des [X.]änderungsstaatsvertrags nach den Berechnungen der [X.] nicht zu Mehreinnahmen, sondern zu Mindereinnahmen bei den [X.]gebühren. Im Laufe der Beratungen sei das inhaltliche Konzept für die Befreiungstatbestände ausgewechselt worden. Die ursprünglich vorgesehene rein einkommensabhängige Gebührenbefreiung sei fallengelassen worden. Es sei bei dem Befreiungsrecht auch für behinderte Menschen geblieben. Die Begründung sei in diesem Punkt offensichtlich falsch. Die Länder hätten dies bei Vertragsabschluss wissentlich in Kauf genommen.

[X.] genannte Grund, nach welchem die Länder auch die aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen [X.]system und im Wettbewerb der Medien insgesamt berücksichtigt hätten, sei der klassische Fall eines illegitimen Abweichungsgrundes. Die Gebührenfestsetzung dürfe nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im dualen System, benutzt werden. Davon abgesehen sei die Begründung angesichts ihrer Pauschalität letztlich inhaltslos und in ihrer Gebührenrelevanz nicht „nachprüfbar“.

b) Auch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV sei verfassungswidrig. Die Regelung sei schon mangels Bestimmtheit unter rechtsstaatlichen Aspekten verfassungswidrig. Der Prüfungsmaßstab verstoße ferner gegen die [X.], weil damit der [X.] eine Aufgabe angesonnen werde, für deren Ausübung sie weder fachlich ausgerüstet noch legitimiert sei. Die vom [X.] entwickelte [X.]werde im [X.] getroffen, weil die fachkompetente Prüfung des Finanzbedarfs der [X.]anstalten konterkariert werde. Es gehe hier nicht mehr um eine fachliche Frage, sondern bestenfalls um eine politische Bewertung, die von der [X.] aber nicht getroffen werden könne.

2. Das [X.] macht sich die Argumentation der [X.]beschwerde der [X.]-Anstalten zur Begründetheit der [X.]beschwerde zu Eigen und führt ergänzend aus, es habe sich gezeigt, dass das Regelwerk des § 7 Abs. 2 RFinStV in zweierlei Hinsicht nicht geeignet sei, die politische Handlungslogik der [X.]regierungen und [X.]parlamente ausreichend zu begrenzen. Die Beschreibung der Rolle der Ministerpräsidenten und der [X.]parlamente in § 7 Abs. 2 RFinStV, wonach der Gebührenvorschlag der [X.] „die Grundlage für eine Entscheidung“ sei, sei nicht hinreichend präzise und bringe die verfassungsrechtlich gebotene Restriktion der politischen Handlungslogik nicht hinreichend zum Ausdruck. [X.]rechtlich geboten sei es, eine stärkere Bindungswirkung der [X.]-Feststellung zu statuieren und die denkbaren Abweichungsgründe explizit zu benennen. Auch würde es der Klarheit der Trennung von medienpolitischer Entscheidung und Gebührenfestsetzung dienen, wenn die eigentliche Gebührenentscheidung durch gleichlautende Verordnungen der [X.]regierungen erfolgen würde.

Einer solchen Fortentwicklung des Gebührenfestsetzungsverfahrens bedürfe es auch angesichts der aktuellen Entwicklungen. Der Einstieg in das Bezahlfernsehen stehe, wie allgemein anerkannt sei, unmittelbar bevor. Durch die dann steigende Belastung der Medienbudgets der Bürger werde der Druck auf den gebührenfinanzierten öffentlichrechtlichen [X.] zunehmen. Durch die ermöglichten Ausschlusseffekte sänken die Chancen des öffentlichrechtlichen [X.]s, angemessene Gebühren zugestanden zu bekommen. Das geltende Gebührenfestsetzungsverfahren sei als Bedarfsermittlungsverfahren ausgestaltet. In dessen Logik liege es, dass die Rolle der Politik eher bescheiden ausfalle. Diese sei beschränkt auf die Geltendmachung besonderer Abweichungsgründe, zu denen jedoch gerade auch der Gesichtspunkt der angemessenen Belastung der [X.] gehöre. Mit der Entwicklung zum Bezahlfernsehen und der dann doppelten Entgeltlichkeit von [X.] werde dieser Gesichtspunkt die öffentliche Diskussion eindeutig dominieren. Dies werde einen folgenschweren Wechsel von der bedarfsgerechten zur „budgetgerechten“ Gebühr herbeiführen. Das bisherige Gebührenfestsetzungsverfahren werde hierdurch auf den Kopf gestellt und zu einem rein politischen Festsetzungsverfahren denaturiert.

3. Das [X.] schließt sich ebenfalls der Argumentation der [X.] an und führt ergänzend aus, die pauschale Abweichung von dem Vorschlag der [X.] sei in Unkenntnis der Auswirkungen dieser Absenkung gerade auf die Beschwerdeführerin erfolgt. Die [X.] habe mangels eigener Sachkompetenz den Sachverhalt nicht zutreffend erfasst. Die systemwidrige Einmischung der [X.]regierungen in den [X.]-Vorschlag habe zu einer sachlich unbegründeten, inkompetenten Abweichungsentscheidung zu besonderen Lasten der Beschwerdeführerin geführt. Die in der Politik entwickelten und von der [X.] aufgenommenen Argumente seien fernsehspezifische Einwände, die auf die Beschwerdeführerin als nationale Hörfunkveranstalterin keine Anwendung finden könnten. Der Abzug für Sportrechte (sechs Cent) sowie für die Abschaltung analoger terrestrischer Sender (fünf Cent) sei im Falle der Beschwerdeführerin ungerechtfertigt, weil diese als reine Hörfunkveranstalterin diese Einsparungen nicht erzielen könne. Die Beschwerdeführerin habe sich in Konsultationen mit den Vertretern der Länder vergeblich bemüht, die besondere Situation von [X.] zu verdeutlichen. Die [X.] der Länder und die Ministerpräsidenten seien fälschlich davon ausgegangen, dass sich der auf die Beschwerdeführerin entfallende Gebühren[X.]il nicht verändert habe. Tatsächlich sei jedoch die Beschwerdeführerin in gleicher Weise wie die übrigen [X.]anstalten betroffen. Im Mittelpunkt stehe für die Beschwerdeführerin die nachhaltige Gefahr, dass die verfassungswidrige Gebührenentscheidung auch im Gebührenzeitraum ab 2009 perpetuiert werde. Die Beschwerdeführerin habe nach den insoweit zutreffenden Feststellungen des 14. [X.]-Berichts wegen des Rückgriffs auf vorhandene Eigenmittel eine Gebührenreduzierung in Höhe von drei Cent hinzunehmen gehabt. Da diese Eigenmittel jedoch Ende 2008 aufgebraucht sein würden, bestehe für eine Perpetuierung dieser Kürzung ab 2009 keine Rechtfertigung mehr. Die Beschwerdeführerin sei darauf angewiesen, dass diese Reduzierung wieder aufgehoben und der Gebühren[X.]il wieder um drei Cent erhöht werde. Komme es zu dem von den Ländern angedrohten Moratorium und werde das [X.] erneut unter Missachtung seiner konkreten Finanzierungssituation in eine solche allgemeine Gebührenregelung einbezogen, so führe dies ab 2009 zu Mindereinnahmen in Höhe von rund 54 Millionen Euro, wodurch die Erfüllung des spezifischen, qualitätsorientierten Programmauftrags des [X.] nachhaltig gefährdet werde.

[X.]

Zu den [X.] haben Stellung genommen: alle [X.]regierungen, der [X.]und der [X.], die [X.], der [X.] und Telekommunikation, die [X.], die [X.]sowie der [X.].

1. Die [X.]regierungen halten die [X.] für unzulässig, soweit sie sich gegen Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a des Achten [X.]änderungsstaatsvertrags richten. Die Beschwerdeführer hätten nicht dargelegt, inwieweit die Erweiterung der Bewertungsmaßstäbe der [X.] ihre Programmfreiheit beeinträchtige. Die [X.] seien auch insgesamt unbegründet.

a) Die auf Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV beruhende Gebührenfestsetzung sei verfassungsgemäß.

Zeitgleich mit der Gebührenfestsetzung erfolgende allgemeine rundfunkpolitische Äußerungen könnten nicht von vornherein als Verstoß gegen das [X.]qualifiziert werden. Die [X.] rechtfertige kein Moratorium der [X.]rundfunkpolitik im Vorfeld, während und nach einem Gebührenfestsetzungsverfahren. Äußerungen zu allgemeinen rundfunkpolitischen Fragen seien auch nicht mit dem [X.]en des Gesetzgebers gleichzusetzen. Entscheidend könne - wie bei völkervertraglichen Regelungen (Art. 31 Abs. 1 [X.] Vertragsrechtskonvention) - nur der objektive Regelungsgehalt des [X.] sein. Die Äußerungen von Politikern, insbesondere das so genannte [X.], hätten nicht das konkrete [X.]gebührenfestsetzungsverfahren betroffen. Im konkreten Fall werde das Fehlen eines Verstoßes gegen das Trennungsgebot auch durch den zeitlichen Ablauf belegt. Das „[X.]“ datiere aus dem November 2003, als das Verfahren bei der [X.] so weit fortgeschritten gewesen sei, dass Äußerungen einzelner Ministerpräsidenten darauf keinen bestimmenden Einfluss mehr hätten nehmen können.

Die Begründungspflicht für das Abweichen von dem Vorschlag der [X.] sei erfüllt worden. Eine bestimmte Form oder Intensität der Begründung lasse sich verfassungsrechtlich nicht ableiten. Der [X.]geber sei kein Sachverständigengremium. Bei dem notwendigen Zusammenwirken von 16 [X.]regierungen und 16 [X.]parlamenten seien von vornherein nicht dieselben Begründungspflichten einlösbar wie bei einem einzelnen Gesetzgeber, beim Verordnungserlass oder bei Sachverständigengremien.

Die Abweichungen seien auch inhaltlich zulässig gewesen. Die Gesetzgeber könnten aus Gründen der Gewaltenteilung und der Demokratie nicht zu engen Schranken unterworfen sein. Der politische Gestaltungsspielraum des demokratisch legitimierten Gesetzgebers sei ein mit grundrechtlichen Vorgaben stets und strukturell kollidierender legitimer [X.] an sich, der einer richterrechtlich oktroyierten Optimierung grundrechtlicher Wertentscheidungen von vornherein entgegenstehe. [X.]und Parlament dürften nicht so marginalisiert werden, dass sie gegenüber dem demokratisch nur schwach legitimierten Sachverständigengremium der [X.] über keine nennenswerte Entscheidungsbefugnis mehr verfügten. Die Rede des Gebührenurteils von der Gebührenentscheidung als „gebundener“ Entscheidung möge dieses Missverständnis nahe legen. Es sei jedoch aus Gründen des Demokratieprinzips und der Gewaltenteilung ausgeschlossen, die öffentlichen Belange, die eine Abweichung vom Vorschlag der [X.] rechtfertigen könnten, richterrechtlich abschließend festzulegen.

Dies werde zusätzlich dadurch erhärtet, dass eine Abwägungsentscheidung im grundrechtsrelev[X.]n Bereich zu treffen sei. Der multipolare Freiheitsprobleme ausgestaltende [X.] habe einen Ausgleich nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten vorzunehmen und müsse dabei über einen gewissen, nicht zu engen politischen Entscheidungsspielraum verfügen. Als „Erstinterpret“ der Verfassung sei der [X.]geber in erster Linie berufen, die verfassungsrechtliche Kollisionslage aufzulösen. Er besitze dabei einen weiten Gestaltungsspielraum, der erst im „relativen Normenbestandsschutz“ der betroffenen Grundrechte und [X.]prinzipien sowie im Untermaßverbot und vergleichbaren [X.]gehalten Grenzen finde.

[X.] der [X.] und die Vermögensinteressen des Publikums seien ein legitimer Abweichungsgrund, dessen Voraussetzungen gegeben gewesen seien. Die Kumulation unterschiedlicher Belastungen für die Betroffenen könne auch in der Summe unzumutbar werden, selbst wenn der einzelne Grundrechtseingriff für sich genommen nicht zu beanstanden sei. Dass sich [X.] seit Jahren in einer schwierigen wirtschaftlichen Lage befunden habe, dass die Reallöhne und Einkommen seit der [X.] gesunken seien, dass von der öffentlichen Hand mitzuverantwortende Entgelte demgegenüber teils erheblich gestiegen seien, teils gleich geblieben seien und aus der insoweit maßgeblichen Perspektive des Jahres 2004 weiter zu steigen gedroht hätten, könne als gerichtsbekannt vorausgesetzt werden. Die Abweichung werde ferner durch Gesichtspunkte des [X.] gerechtfertigt. Darunter fielen zum einen technische Veränderungen, die zu Einsparungen bei den Kosten der [X.]übertragung führen könnten, zum anderen aber auch das Interesse, [X.]verzerrungen zwischen öffentlichrechtlichem und privatem [X.] zu vermeiden.

Der Gesetzgeber sei nicht gehindert, über die vom [X.] exemplarisch benannten Belange hinaus auch andere Gemeinwohlbelange heranzuziehen. Dazu möge die Absicherung der dualen [X.]ordnung gegenüber den grundsätzlich vorrangigen Anforderungen des europäischen [X.]rechts gehören, aber auch die Situation der privaten [X.]. So könnten auch von der [X.]-Empfehlung nicht ausgelotete Einsparpotentiale ein Abweichen des [X.]gebers rechtfertigen. Das Gebührenurteil verhalte sich nicht zu der Frage, ob der [X.]geber eine Kontrolle der [X.]-Empfehlung vornehmen und bei festgestellten Mängeln von dieser abweichen dürfe. Bei der Beurteilung der Bedarfsanmeldungen genieße die [X.] einen gewissen, nicht vollständig überprüfbaren Beurteilungsspielraum, der von ihr unter anderem in Form des so genannten Rationalisierungsabschlags von 0,5 % des Bestandsaufwands in Anspruch genommen worden sei.

Das jeweilige [X.]parlament sowie die von der jeweiligen Mehrheit getragene [X.]regierung müssten dem Wähler gegenüber für die Festsetzung der [X.]gebühr die Verantwortung übernehmen können. Dies sei ohne ein Mindestmaß an eigenverantwortlicher Entscheidungsbefugnis nicht möglich. Hinzu komme, dass es sich bei der [X.]gebühr um eine öffentliche Abgabe handele, die schon deshalb in Grund und Höhe dem Verantwortungsbereich des [X.] nicht entzogen werden könne. Die [X.]-Empfehlung habe Einsparpotentiale übersehen oder solche noch nicht berücksichtigen können. Dies gelte zunächst für die mit dem Achten [X.]änderungsstaatsvertrag eröffnete Möglichkeit, die analoge terrestrische Fernsehversorgung einzustellen, wenn der Empfang über einen anderen Übertragungsweg gewährleistet sei (§ 52a Abs. 2 Satz 3 RStV). Darüber hinaus gelte dies für die Selbstverpflichtungen der Beschwerdeführer. Anders als diese es darstellten, beträfen diese Selbstverpflichtungen nicht Einsparungen, die zur Erreichung der von der [X.] bereits berücksichtigten Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsreserven erbracht werden müssten. Zu den im Gebührenurteil nicht erwähnten, gleichwohl berücksichtigungsfähigen Belangen gehörten auch nach Vorlage des [X.]-Berichts vorgenommene Änderungen der Rechtsgrundlagen, die sich für die Beschwerdeführer einnahmeerhöhend auswirkten. Die Abweichung sei schließlich auch entscheidend mit unionsrechtlichen Gesichtspunkten begründet worden. Eine Gebührenfestsetzung, die verborgene und verspätet zutage getretene Einsparpotentiale ausschöpfe, minimiere das Risiko, dass die [X.]gebühr ganz oder teilweise als unzulässige staatliche Beihilfe qualifiziert und der letztlich politischen Genehmigung durch die EU-[X.] unterworfen werde.

[X.] des [X.]gebers müsse in erster Linie der gemeinsamen amtlichen, wortgleich in den [X.]niedergelegten Begründung entnommen werden, da dies angesichts der vielschichtigen Motivationen der Beteiligten der einzig verlässliche Anhaltspunkt für [X.]en und Motivation der Ländergesamtheit sei. Die den [X.]gegenüber genannten Quantifizierungen hätten lediglich dazu gedient, die gepl[X.] Abweichung plausibel zu machen. Die Gründe für die Abweichung seien teils fachliche, teils politische. Während sich die von der [X.] nicht ermittelten oder von ihr nicht zugrunde gelegten Einsparpotentiale bewerten und schätzen ließen, ließen sich die angemessene Belastung der [X.] sowie die Gesichtspunkte des [X.] einschließlich des Fortbestands des dualen [X.]systems kaum quantifizieren und erforderten im [X.] politische Bewertungen, die nicht quantitativ abgeleitet werden könnten.

Die Gebührenentscheidung sei auch im Hinblick auf das [X.] verfassungsgemäß. Von der Verzögerung der Gebührenanpassung habe das [X.] im Umfang von etwa drei Millionen Euro profitiert. Zudem partizipiere das [X.] an der Erhöhung der [X.]gebühr, von der 20 Cent auf die Grundgebühr entfielen. Dies habe der [X.]geber berücksichtigen dürfen. Das [X.] habe sich zu zusätzlichen Einsparungen bis zum Ende der laufenden Gebührenperiode selbstverpflichtet. Warum diese nicht auch schon in der laufenden Gebührenperiode relevant sein sollten, sei nicht ersichtlich.

b) Auch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV sei mit der [X.]vereinbar.

Dem [X.]geber stehe bei der Ausgestaltung des Verfahrens der Gebührenfestsetzung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Mit der Bezugnahme auf die Entwicklung der öffentlichen Haushalte werde lediglich die Praxis der [X.] aufgegriffen, die Entwicklung der öffentlichen Haushalte als Vergleichsmaßstab zur inhaltlichen Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in ihre Bewertung einzubeziehen. Die damit verbundene Begrenzung des Beurteilungsspielraums der [X.] erhöhe die Legitimation ihres Handelns und das [X.] Legitimationsniveau des gesamten Verfahrens der Gebührenfestsetzung. Zusätzlich werde dieser Vergleichsmaßstab durch die Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erweitert. Das Merkmal führe dazu, dass dieser bislang allein auf der dritten Stufe unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit für die [X.] thematisierbare Belang in Zukunft bereits auf der zweiten Stufe berücksichtigt werden müsse. Dies bedeute eine weiter gehende Entpolitisierung. Die neuen Kriterien nähmen der [X.]-Empfehlung auch nicht ihren fachlichen Charakter. Die Änderung entbinde sie weder von dem Erfordernis einer rationalen Ableitung noch von der Verpflichtung zu einer ausschließlich fachlichen Bewertung. Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung sei ein Parameter, der in der Praxis der [X.] immer wieder eine Rolle spiele.

c) Eine über die derzeitigen Verfahrensregelungen noch hinausgehende Entparlamentarisierung des Gebührenfestsetzungsverfahrens, wie sie dem [X.] vorzuschweben scheine, sei verfassungsrechtlich insbesondere wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip nicht hinnehmbar.

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG habe durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung der letzten 45 Jahre einen gewissen isolierten Selbststand unter den Grundrechten erhalten, der die Herausbildung einer Sonderdogmatik begünstigt habe. Dies finde im dualen [X.]modell, in der Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlichrechtlichen [X.]s, seiner Finanzierungsgarantie und den daraus abgeleiteten Anforderungen ebenso handfesten Ausdruck wie in der „dienenden“ Funktion des [X.]s. Die [X.] stehe jedoch neben anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen, die keinesfalls von vornherein nachrangig seien. Die grundrechtlich geschützten Interessen der [X.] und Gebührenzahler, aber auch die der privaten Konkurrenten drängten nicht nur auf Anerkennung einer originären [X.]veranstalterfreiheit, sondern darüber hinaus auf einen grundsätzlichen Paradigmenwechsel, der zu einer Annäherung an die Dogmatik anderer Freiheitsrechte und zu Begründungsansätzen führe, wie sie im ersten [X.]urteil, aber auch in der Rechtsprechung des [X.] deutlicher präsent seien als in dem Gebührenurteil des [X.]s.

2. Der [X.] hält die [X.]beschwerde für unbegründet. Auch der [X.] ist der Auffassung, die [X.] seien zurückzuweisen. Soweit sie sich gegen Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV in Verbindung mit den [X.] und Zustimmungsbeschlüssen der Länder richteten, seien sie bereits unzulässig. Die angegriffene Regelung stelle weder einen gegenwärtigen noch einen unmittelbaren Eingriff in das Grundrecht der [X.] dar. Die [X.] seien auch unbegründet. Die geltend gemachten Abweichungsgründe beruhten im Wesentlichen auf der vom [X.] ausdrücklich anerkannten Angemessenheitsprüfung. Naturgemäß entziehe sich die Entscheidung über die Angemessenheit einer eindeutigen Quantifizierung und sei damit auch nur begrenzt überprüfbar. Erst sachfremde, das heiße programmliche oder medienpolitische Erwägungen oder eine Unverhältnismäßigkeit des Ergebnisses rechtfertigten eine nachträgliche Korrektur der Angemessenheitsentscheidung. Die Angemessenheitsprüfung könne sich auch auf einen längeren Zeitraum beziehen. Die Entwicklung der [X.]gebühren habe sich in den letzten Jahren ganz erheblich von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung abgekoppelt. Im Laufe der letzten zwölf Jahre seien die [X.]gebühren um 40,05 % gestiegen. Der Verbraucherpreisindex sei von 1993 bis 2005 hingegen um lediglich 20,46 % gestiegen, das verfügbare Arbeitnehmerentgelt um etwas mehr als 20,2 %. Auch für den rundfunkfachlichen Bereich der finanziellen Bedarfsanalyse bestehe kein Beurteilungsspielraum der [X.]; der Gesetzgeber müsse in der Lage sein, offensichtliche und nachweisbare Fehleinschätzungen des Finanzbedarfs zu korrigieren.

3. Die [X.] schließt sich der Begründung der [X.]beschwerde in dem Verfahren 1 BvR 2270/05 an und führt ergänzend aus: Eine Erörterung der Abweichung mit der [X.] gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV habe mangels einer begründeten Vorlage über die Rechtfertigung der Abweichung nicht stattgefunden. Die Länder könnten nicht im Wege eines „Selbsteintritts“ die fachlichen Funktionen der [X.] übernehmen und vermeintliche Einspareffekte selbst in Rechnung stellen. Dies gelte nicht nur für die Beurteilung des [X.]. Auch die fachlich kompetente Einschätzung etwa der [X.] sei ein Element der Finanzbedarfsfeststellung. Es genüge nicht, die finanziellen Auswirkungen von Veränderungen beispielsweise des Gebührenbefreiungsrechts überschlagsweise zu veranschlagen. Denn bei einer groben, methodisch nicht abgesicherten Schätzung bestehe die Gefahr, dass die solchermaßen bestimmte [X.]gebühr den Finanzbedarf der [X.]anstalten nicht treffe. Die finanziellen Prognosen der Länder seien auch in der Sache unzureichend gewesen. Die inhaltlichen Mängel der Länderentscheidungen zeigten, wie sehr eine fachliche Kontrolle durch ein sachkundiges Gremium erforderlich sei und wie wenig diese Aufgabe von der [X.] oder gar von den Regierungschefs miterledigt werden könne.

Die von den Ländern gegenüber den [X.]genannten Centbeträge beruhten nicht auf empirisch abgestützten Berechnungen und Prognosen. So habe es bei den durch § 6 Abs. 1 RGebStV novellierten Befreiungstatbeständen auf der Hand gelegen, dass diese erhebliche Auswirkungen auf die Gebührenerträge hätten haben müssen. Hierbei hätten die Länder die Unwägbarkeiten der Auswirkungen der so genannten „Hartz“-Gesetzgebung entweder aus ihren Überlegungen ausgeklammert oder deren finanzielle Effekte falsch eingeschätzt. Übersehen worden seien auch die Kosten, die aus der Verlagerung der Zuständigkeit für die Entscheidung über Befreiungsanträge auf die [X.] neu entstünden. Der [X.] sei keine Gelegenheit gegeben worden, zu diesen Auswirkungen ein sachverständiges Urteil abzugeben.

Auch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV verletze die [X.]. Die der [X.] neu zugedachten Beurteilungsmaßstäbe seien keine Instrumente einer rein fachlichen Bedarfskontrolle. Es gehe nicht mehr um eine fachliche Frage, sondern bestenfalls um eine - von Hoffnungen und Befürchtungen getragene - politische Bewertung. Eine solche könne und dürfe von der [X.] nicht getroffen werden.

4. a) Der [X.] und Telekommunikation führt im Wesentlichen aus, der Gesetzgeber habe die verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Abweichung vom [X.]-Vorschlag nicht überschritten. Allerdings seien die [X.] begründet, soweit sie sich gegen die Ergänzung der Prüfkriterien der [X.] in § 3 Abs. 1 RFinStV richteten, da diese Ergänzung zur Stärkung der Wirtschaftlichkeit des Ausgabeverhaltens der [X.]ungeeignet sei. Im Übrigen verweist der Verband darauf, dass nach seiner Einschätzung die erste Stufe des Verfahrens aufgrund der dynamischen Entwicklung im [X.]nicht mehr den Anforderungen an die Ausgestaltung der „positiven Ordnung“ der [X.] entspreche. Die Binnenkontrolle der Anstalten müsse gesetzgeberisch um ein professionelles Element der Selbstkontrolle ergänzt werden. Die vorgesehene Berücksichtigung von Selbstverpflichtungen reiche mangels ausreichender institutioneller Abstützung in einer verfassungskonformen Binnenstruktur der Anstalten nicht aus.

b) Die [X.] hält die [X.] für unbegründet und trägt unter anderem vor, das Prozedere der Gebührenfestsetzung werde aufgrund seiner langen Dauer den praktischen Bedürfnissen der Beteiligten nicht gerecht. Bei einer Gebührenperiode von vier Jahren und dem Abschluss der anstaltsinternen Vorarbeiten jeweils zur Mitte der vorangehenden Gebührenperiode müssten alle Ausgestaltungen der [X.] sechs Jahre vor der Gebührenerhöhung abgeschlossen sein. Dieser Zeitraum sei viel zu lang für eine Medienpolitik, die angesichts der raschen technischen Umwälzungen schnell handeln müsse.

c) Die [X.]unterstützt die [X.] und schließt sich im Wesentlichen ihrer rechtlichen Begründung an. Sie hält darüber hinaus auch die erfolgten Selbstverpflichtungen für einen unzulässigen Eingriff in die [X.] auf der ersten Verfahrensstufe der Bedarfsanmeldung.

d) Auch der [X.] schließt sich im Wesentlichen den Begründungen der [X.]anstalten an.

V.

In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführer, der [X.]Landtag, die [X.]regierungen, die [X.] zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der [X.]anstalten, die [X.] zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, der [X.] und Telekommunikation und die [X.].

[X.]

Die [X.] sind zulässig.

I.

Die in der [X.] zusammengeschlossenen [X.]anstalten und das [X.] als Anstalten des öffentlichen Rechts sowie das [X.] als Körperschaft öffentlichen Rechts - im Folgenden: [X.]anstalten - können mit der [X.]beschwerde eine Verletzung der [X.] geltend machen (vgl. [X.] 31, 314 <321 f.>; 59, 231 <254>; 74, 297 <317 f.>; 78, 101 <102 f.>; 107, 299 <309 f.>; stRspr; vgl. auch zu Art. 34 EMRK: [X.], Urteil vom 30. März 2004 - [X.]. 53984/00 - [X.] gegen [X.], Rz. 26). Zulässiger Beschwerdegegenstand sind die jeweiligen Regelungen der [X.] und Zustimmungsbeschlüsse der Länder (vgl. [X.] 87, 181 <195>); denn erst das jeweilige Zustimmungsgesetz oder der parlamentarische Zustimmungsbeschluss verleihen dem Norminhalt des [X.] innerstaatliche Verbindlichkeit (vgl. [X.] 90, 60 <86>).

II.

Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen [X.] und Zustimmungsbeschlüsse zu Art. 6 Nr. 4 und Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

1. Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn der Beschwerdeführer Adressat der Regelung ist. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell und nicht nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine künftig eintretende Wirkung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der Zukunft von der Regelung betroffen sein wird. Unmittelbare Betroffenheit liegt vor, wenn die angegriffene Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert (vgl. [X.] 102, 197 <206 f.>).

2. Diese Voraussetzungen sind durch die [X.] und –beschlüsse zu der Gebührenregelung des Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV erfüllt.

Die angegriffenen Bestimmungen betreffen die Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrer Rechtsstellung. Eines weiteren Vollzugsakts bedarf es nicht. Insbesondere stellt die Festsetzung rückständiger [X.]gebühren gegenüber den [X.]n keinen derartigen Vollzugsakt dar. Sie betrifft das Verhältnis zwischen dem [X.] und der jeweiligen [X.]rundfunkanstalt. Bescheide über rückständige [X.]gebühren erlässt grundsätzlich die zuständige [X.]rundfunkanstalt (§ 7 Abs. 5 RGebStV). Die Gebühreneinziehung stellt daher im Hinblick auf den von den [X.]anstalten verfolgten, gegen den Staat gerichteten Finanzierungsanspruch keinen Vollziehungsakt dar, der von den Anstalten mit der [X.]beschwerde angegriffen werden könnte.

3. Auch die landesrechtlichen Umsetzungsregelungen zu den Beurteilungskriterien der [X.] gemäß Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV betreffen die Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten.

a) Die Betroffenheit ist auch dann gegenwärtig, wenn die angegriffene Norm materielle Rechtswirkungen zwar erst in der Zukunft erzeugen wird, der Adressatenkreis der Vorschrift aber feststeht und klar abzusehen ist, in welcher Weise die Beschwerdeführer betroffen werden (vgl. [X.] 114, 258 <277 f.>). So liegt der Fall hier. Denn es ist eindeutig erkennbar, dass und wie die Beschwerdeführer von der Regelung erfasst sein werden. Nach dem 14. Bericht der [X.], der als Gebührenbericht die Grundlage für die hier angegriffene Gebührenfestsetzung für den Gebührenzeitraum von 2005 bis Ende 2008 bildete, hat die [X.] im Januar 2006 ihren 15. Bericht, einen Zwischenbericht, vorgelegt. Der 16. Bericht wird, dem Vierjahresrhythmus der gegenwärtigen [X.]entsprechend, wiederum ein Gebührenbericht sein. Er wird die [X.] und einen Gebührenvorschlag für den Gebührenzeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2012 enthalten. Die Vorlage dieses Berichts ist für [X.] dieses Jahres geplant. Bei der hierfür vorzunehmenden Prüfung der Bedarfsanmeldungen der Anstalten für den kommenden Gebührenzeitraum hat die [X.] den neuen Prüfungsmaßstab des § 3 Abs. 1 Satz [X.]bereits anzuwenden.

b) Die Beschwerdeführer sind durch die Umsetzungsbestimmungen zu Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV auch selbst und unmittelbar betroffen.

Da die in den [X.] neu aufgenommenen Kriterien der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte sich auf die Feststellung des Bedarfs der Anstalten durch die [X.] beziehen, wird vorausgesetzt, dass sie auch für die [X.]anstalten selbst maßgebend sind. Die [X.] muss die Prüfung, ob der angemeldete Finanzbedarf im Einklang mit den Kriterien ermittelt worden ist, darauf beziehen, ob die Anstalten die Kriterien bei der Bedarfsanmeldung ihrerseits zutreffend angelegt haben. Der daran anschließende Prüfbericht mit seiner Feststellung über den Finanzbedarf und dem Gebührenvorschlag ist im Übrigen die Grundlage der Entscheidung der [X.]geber über die Höhe der Gebühr; von dieser Feststellung können sie nur unter bestimmten Voraussetzungen abweichen (vgl. [X.] 90, 60 <103 f.>).

C.

Die [X.] gegen die Gebührenfestsetzung durch die landesrechtlichen Zustimmungsakte zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV sind begründet. Diese Gebührenfestsetzung verletzt die [X.] der Beschwerdeführer aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

I.

Zur Gewährleistung der [X.] in der dualen [X.]ordnung gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen [X.]s unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung (vgl. [X.] 74, 297 <342>; 78, 101 <103 f.>; 83, 238 <298>; 87, 181 <198>; 89, 144 <153>; 90, 60 <91>; stRspr).

1. Die [X.] dient der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. [X.] 57, 295 <319>; 73, 118 <152>; 107, 299 <332>; 114, 371 <386 f.>; stRspr). Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der [X.] zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im [X.] in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet (vgl. [X.] 57, 295 <319>; 73, 118 <152 f.>; 90, 60 <88>; 114, 371 <387 ff.>). Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte, vorfindet (vgl. [X.] 12, 205 <262 f.>; 57, 295 <321 f., 325 f.>; 83, 238 <296, 315 f.>; 90, 60 <94>; 114, 371 <387>). Dass gesetzliche Regelungen zur Ausgestaltung der [X.]ordnung nicht durch den Wegfall der durch die Knappheit von [X.]bedingten Sondersituation entbehrlich geworden sind, hat das [X.] schon früher betont (vgl. etwa [X.] 57, 295 <322>). Dies hat sich im Grundsatz durch die technologischen Neuerungen der letzten Jahre und die dadurch ermöglichte Vermehrung der Übertragungskapazitäten sowie die Entwicklung der Medienmärkte nicht geändert.

a) Anlass der gesetzlichen Ausgestaltung der [X.]ordnung ist die herausgehobene Bedeutung, die dem [X.] unter den Medien wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zukommt (vgl. [X.] 31, 314 <325>; 90, 60 <87>; 97, 228 <256>; 103, 44 <74>; 114, 371 <387>; vgl. auch [X.], Urteil vom 5. November 2002 - [X.]. 38743/97 - Demuth gegen [X.], [X.], [X.] 488 <491>, § 43; Urteil vom 10. Juli 2003 - [X.]. 44179/98 - [X.] gegen [X.], § 69; stRspr). Seine Breitenwirkung zeigt sich in der Reichweite und der Möglichkeit der Beeinflussung großer Bevölkerungsteile. So prägen die audiovisuellen Massenmedien seit langem bei den meisten Bürgern große Zeiteinheiten des Tagesablaufs (zur Dauer des [X.]vgl. [X.]/[X.], [X.] 2007, [X.] 187 <188>). Die Aktualität des Hör- und Fernsehfunks folgt daraus, dass Inhalte schnell, sogar zeitgleich, an die Rezipienten übertragen werden können. Die besondere Suggestivkraft des Mediums ergibt sich insbesondere aus der Möglichkeit, die Kommunikationsformen Text und Ton sowie beim [X.]zusätzlich bewegte Bilder miteinander zu kombinieren und der programmlichen Information dadurch insbesondere den Anschein hoher Authentizität zu verleihen (vgl. dazu [X.] 97, 228 <256>). Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben.

b) [X.] kann für die Verfolgung nicht nur publizistischer, sondern auch wirtschaftlicher Ziele eingesetzt werden. Der publizistische und ökonomische Wettbewerb führt jedoch nicht automatisch dazu, dass für die Unternehmen publizistische Ziele im Vordergrund stehen oder dass in den [X.]programmen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. [X.]programme haben, wie insbesondere in der medienökonomischen Literatur analysiert und erklärt wird, im Vergleich zu anderen Gütern besondere ökonomische Eigenschaften (siehe statt vieler [X.], Medienökonomie, Bd. 2, 1999, [X.] 24 ff.; [X.]/Held/[X.], Perspektiven der Gewährleistung freier öffentlicher Kommunikation, 2002, [X.] 107 ff.). Diese sind mit dafür ursächlich, dass bei einer Steuerung des Verhaltens der [X.]veranstalter allein über den Markt das für die Funktionsweise einer Demokratie besonders wichtige Ziel der inhaltlichen Vielfalt gefährdet ist. Insbesondere die Werbefinanzierung stärkt den Trend zur Massenattraktivität und zur Standardisierung des Angebots (vgl. statt vieler Sjurts, Einfalt trotz Vielfalt in den Medienmärkten: eine ökonomische Erklärung, in: [X.]/[X.] <Hrsg.>, Effiziente Medienregulierung, 2004, [X.] 71, 77 ff.). Auch bestehen Risiken einseitiger publizistischer Betätigung und damit Einflussnahme. Der wirtschaftliche [X.]druck und das publizistische Bemühen um die immer schwerer zu gewinnende Aufmerksamkeit der Zuschauer führen beispielsweise häufig zu wirklichkeitsverzerrenden Darstellungsweisen, etwa zu der Bevorzugung des Sensationellen und zu dem Bemühen, dem Berichtsgegenstand nur das Besondere, etwa Skandalöses, zu entnehmen (vgl. [X.] 103, 44 <67>). Auch dies bewirkt [X.].

c) Gefährdungen der Erreichung des der [X.]ordnung insgesamt verfassungsrechtlich vorgegebenen Vielfaltsziels entstehen auch infolge der Entwicklung der Medienmärkte und insbesondere des erheblichen Konzentrationsdrucks im Bereich privatwirtschaftlichen [X.]s. [X.] wird nicht nur durch herkömmlich ausgerichtete Medienunternehmen veranstaltet und verbreitet. Zunehmend werden im [X.]bereich auch andere Unternehmen, neuerdings etwa Kapitalgesellschaften unter maßgeblicher Beteiligung von internationalen Finanzinvestoren tätig. Auch engagieren sich Telekommunikationsunternehmen als Betreiber von Plattformen für [X.]programme. Der Prozess horizontaler und vertikaler Verflechtung auf den Medienmärkten schreitet voran (vgl. schon [X.] 95, 163 <173>; siehe ferner [X.] zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich <KEK>, [X.] als Herausforderung für die Konzentrationskontrolle, 2007, [X.] 121-366; [X.], [X.] 197 ff.). Die Veranstaltung und Verbreitung von [X.]programmen ist häufig nur ein Glied in einer multimedialen Wertschöpfungs- und Vermarktungskette (siehe statt vieler A. Zerdick u.a., Die [X.]-Ökonomie. Strategien für die digitale Wirtschaft, 1999). Es bestehen vielfältige Potentiale der wechselseitigen Verstärkung von publizistischem Einfluss und ökonomischem Erfolg und damit der Nutzung von Größen- und Verbundvorteilen, darunter auch durch crossmediales Marketing. Die neuen Technologien erlauben im Übrigen den Einsatz von Navigatoren und elektronischen Programmführern, deren Software ihrerseits zur Beeinflussung der Auswahlentscheidung von Rezipienten genutzt werden kann.

Auch wegen der mit der Konzentration im [X.] verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung hat das [X.] Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen (vgl. [X.] 31, 314 <325>; 57, 295 <322 f.>; 73, 118 <160>; 83, 238 <324>; 85, 163 <172>; 97, 228 <258>; 114, 371 <389>) und hinzugefügt, dass einmal eingetretene Fehlentwicklungen sich - wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig machen lassen (vgl. [X.] 57, 295 <323>; 73, 118 <160>; 95, 163 <173>).

2. Die duale Ordnung eines Nebeneinander von öffentlichrechtlichem und privatwirtschaftlichem [X.] nutzt die durch die verschiedenartigen Strukturen der Veranstalter ermöglichten unterschiedlichen Programmorientierungen als Beitrag zur Sicherung der Breite und Vielfalt des Programmangebots (vgl. [X.] 74, 297 <331 f.>; 114, 371 <387 f.>).

Während der Gesetzgeber für privatwirtschaftlichen [X.] im Wesentlichen auf Marktprozesse vertraut, unterliegt der öffentlichrechtliche [X.] besonderen normativen Erwartungen an sein Programmangebot. Öffentlichrechtliche Veranstalter werden besonderen organisatorischen Anforderungen zur Sicherung der Vielfalt und Unabhängigkeit unterworfen (vgl. [X.] 73, 118 <157 f.>; 74, 297 <324 f.>; 83, 238 <297 f.>; 114, 371 <387>). Vergleiche der Programmprofile der öffentlichrechtlichen und der privatwirtschaftlichen Veranstalter ergeben deutliche Unterschiede (vgl. Krüger/[X.], [X.] 2007, [X.] 166 ff.; Media Perspektiven, Daten zur Mediensituation in [X.] 2006, [X.] 13 ff., 19 ff.; [X.], [X.] 208 ff.).

a) Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlichrechtlichen [X.] ermöglichen, seinen klassischen [X.] zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und [X.]ensbildung, neben Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung umfasst (vgl. [X.] 73, 108 <158>; 74, 297 <324>; 87, 181 <199>; 90, 60 <90>). Nur wenn ihm dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlichrechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar (vgl. [X.] 73, 118 <158 f., 171>; 74, 297 <325>; 83, 238 <297, 316>; 90, 60 <90>).

Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlichrechtlichen [X.] im Rahmen eines solchen Systems (vgl. [X.] 74, 297 <324 f., 342>; 90, 60 <91>; stRspr) gerecht zu werden und die Erfüllung seines [X.]s zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen (vgl. [X.] 73, 118 <158>). Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss, der Auftrag also dynamisch an die Funktion des [X.]s gebunden ist (vgl. [X.] 83, 238 <299>; siehe schon [X.] 74, 297 <350 f.>), darf der öffentlichrechtliche [X.] nicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in [X.], finanzieller und technischer Hinsicht beschränkt werden (vgl. [X.] 74, 297 <350 f.>; 83, 238 <298>). Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht gestaltet werden (vgl. [X.] 90, 60 <91, 99>). Dem entspricht die Garantie funktionsgerechter Finanzierung. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlichrechtlichen [X.]s gerecht werden (vgl. [X.] 78, 101 <103 f.>; 87, 181 <198>; 90, 60 <90, 99>).

b) Von der Freiheit öffentlichrechtlichen [X.]s ist seine Programmautonomie umfasst. Die Entscheidung über die zur Erfüllung des [X.]s als nötig angesehenen Inhalte und Formen des Programms steht den [X.]anstalten zu. Eingeschlossen ist grundsätzlich auch die Entscheidung über die benötigte Zeit und damit auch über Anzahl und Umfang der erforderlichen Programme (vgl. [X.] 87, 181 <201>; 90, 60 <91 f.>).

Das bedeutet aber weder, dass gesetzliche Programmbegrenzungen von vornherein unzulässig wären, noch, dass jede Programmentscheidung einer [X.]anstalt finanziell zu honorieren wäre (vgl. [X.] 90, 60 <92>). In der Bestimmung des [X.] sowie in der damit mittelbar verbundenen Festlegung ihres [X.]können die [X.]anstalten nicht vollständig frei sein. Denn es ist ihnen verwehrt, ihren Programmumfang und den damit mittelbar verbundenen Geldbedarf (vgl. [X.] 87, 181 <201>) über den Rahmen des Funktionsnotwendigen hinaus auszuweiten.

3. Der Funktionsfähigkeit öffentlichrechtlichen [X.]s dient die vorrangige Finanzierung über öffentlichrechtliche Gebühren (vgl. [X.] 73, 118 <158>; 87, 181 <199>; 90, 60 <90>). Die Pflicht zur Zahlung der Gebühr knüpft für die Grundgebühr an das Bereithalten eines Hörfunkempfangsgeräts, für die Fernsehgebühr an das Bereithalten eines Fernsehgeräts (§ 2 Abs. 2 RGebStV) an und schließt unter bestimmten Bedingungen auch so genannte neuartige [X.]empfangsgeräte ein, insbesondere Rechner, die [X.]programme ausschließlich über Angebote aus dem [X.] wiedergeben können (§ 5 Abs. 3 RGebStV). Die Finanzierung des öffentlichrechtlichen [X.]s auf der Grundlage des Gebührenaufkommens soll eine weitgehende Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sichern, dass sich das Programm an publizistischen Zielen, insbesondere an dem der Vielfalt, orientiert, und zwar unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen (vgl. [X.] 90, 60 <90>).

Allerdings sind auch andere Finanzierungsquellen neben der Gebührenfinanzierung von [X.] wegen nicht ausgeschlossen (vgl. [X.] 83, 238 <303 f.>). Das gilt grundsätzlich auch für Einnahmen aus Werbung oder Sponsoring. Doch dürfen sie wegen der mit ihnen verbundenen vielfaltverengenden Wirkung die Gebührenfinanzierung nicht in den Hintergrund drängen (vgl. [X.] 83, 238 <311>; 87, 181 <199>; 90, 60 <91>). Auch bedarf der fortwährenden Überprüfung, wie weit die mit der teilweisen Finanzierung über Werbung und Sponsoring verbundene Erwartung, sie könne die Unabhängigkeit des öffentlichrechtlichen [X.]s gegenüber dem [X.]stärken (vgl. [X.] 83, 238 <290 f.>; 90, 60 <91>), die Nutzung dieser Finanzierungsarten angesichts der mit ihr verbundenen Risiken einer Rücksichtnahme auf die Interessen der Werbewirtschaft, einer zunehmenden Ausrichtung des Programms auf Massenattraktivität sowie einer Erosion der Identifizierbarkeit öffentlichrechtlicher Programme weiterhin rechtfertigen kann. Der Gesetzgeber hat Vorsorge dafür zu treffen, dass der öffentlichrechtliche [X.] seine Funktion unbeeinflusst von jeglicher Indienstnahme für außerpublizistische Zwecke, seien sie politischer oder ökonomischer Natur, erfüllen kann (vgl. [X.] 90, 60 <88>; 97, 228 <266 f.>).

II.

Die Festsetzung der [X.]gebühr muss frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen. Hierzu hat das [X.] in seinem Urteil vom 22. Februar 1994 ([X.] 90, 60 <93 ff., 101 ff.>) Grundsätze aufgestellt, die weiter Bestand haben.

1. Danach hat der Gesetzgeber durch materielle, prozedurale und organisatorische Vorkehrungen sicherzustellen, dass die Gebührenfestsetzung die [X.] nicht gefährdet und dazu beiträgt, dass die [X.]anstalten durch eine bedarfsgerechte Finanzierung ihren [X.] erfüllen können.

a) Der Grundsatz der Trennung zwischen der allgemeinen [X.]gesetzgebung und der Festsetzung der [X.]gebühr (vgl. [X.] 90, 60 <93 ff.>) soll Risiken einer mittelbaren Einflussnahme auf die Wahrnehmung des Programmauftrags ausschließen und damit die Programmfreiheit der [X.]anstalten sichern. Da Programmentscheidungen finanzielle Voraussetzungen und Finanzentscheidungen programmliche Konsequenzen haben (vgl. [X.] 90, 60 <102>), kann über Entscheidungen zur Finanzausstattung auf indirekte Weise Einfluss auf die Erfüllung des [X.]auftrags genommen werden. Ohne gegenläufige Vorkehrungen könnte beispielsweise mit der Gebührenentscheidung das Ziel verfolgt werden, die Konkurrenzfähigkeit des öffentlichrechtlichen [X.]s im Verhältnis zum privatwirtschaftlichen [X.] zu verringern oder auf die Art der Programmgestaltung oder gar auf den Inhalt einzelner Programme Einfluss zu nehmen (dazu vgl. [X.] 74, 297 <342>). Eine solche Einflussnahme darf mit der Gebührenentscheidung jedoch nicht verbunden werden.

b) Für die Gebührenfestsetzung sind die Grundsätze der Programmneutralität und der Programmakzessorietät maßgeblich. Dies bedeutet allerdings nicht, dass dem Gesetzgeber im Übrigen medienpolitische oder programmleitende Entscheidungen als solche versagt sind. Sein medienpolitischer Gestaltungsspielraum (siehe oben C I 1) bleibt erhalten. Zu dessen Ausfüllung ist er aber auf die allgemeine [X.]gesetzgebung verwiesen. Insbesondere darf eine Entscheidung über Zeitpunkt, Umfang oder Geltungsdauer der Gebührenfestsetzung nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im dualen System, benutzt werden (vgl. [X.] 90, 60 <93 f.>).

c) Der Gesetzgeber kann die Funktion des öffentlichrechtlichen [X.]s in abstrakter Weise festlegen und damit auch den Finanzbedarf umgrenzen (vgl. [X.] 90, 60 <95>). Der Genauigkeit dieser gesetzgeberischen Vorgaben sind allerdings durch die Programmfreiheit der [X.]anstalten Grenzen gesetzt. In der Art und Weise, wie die [X.]anstalten ihren gesetzlichen [X.] erfüllen, sind sie frei. Die Bestimmung dessen, was die verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher umschriebene Funktion aus publizistischer Sicht erfordert, steht ihnen aufgrund der Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu (vgl. [X.] 90, 60 <91>).

Die staatlichen Vorgaben dürfen, unabhängig davon, ob dies überhaupt praktisch möglich wäre, bereits von Grundrechts wegen nicht so detailgenau sein, dass sich daraus die [X.]gebühr dem Betrag nach ableiten ließe. Weder kann genau bestimmt werden, welches Programm und welchen Programmumfang die Erfüllung der Funktion des öffentlichrechtlichen [X.]s erfordert, noch ist exakt im Voraus festzustellen, welcher Mittel es zur Finanzierung der erforderlichen Programme bedarf. Exakte Maßstäbe für die Berechnung der erforderlichen Mittel würden überdies eine Festlegung der Art und Weise der Funktionserfüllung voraussetzen, die nicht mehr Gebrauch einer Freiheit, sondern Vollzug eines vorgegebenen Programms wäre. Dies stünde im Widerspruch zu der Freiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. [X.] 90, 60 <95>).

2. Das Gebot der Trennung der medienpolitischen Konkretisierung des [X.]auftrags einerseits und der Gebührenfestsetzung andererseits ist nicht bereits aus sich heraus hinreichend effektiv. Es bedarf insbesondere der prozeduralen Absicherung (vgl. [X.] 90, 60 <94 ff.>).

a) Sachfremde Einflüsse auf Gebührenentscheidungen lassen sich in der Regel weder aufdecken noch am Entscheidungsergebnis ablesen und können auch nachträglich praktisch nicht mehr korrigiert werden. Um sie zu verhindern, ist an den Gefahrenquellen anzusetzen und bereits im Vorfeld die Möglichkeit rechtswidriger Kompetenzwahrnehmungen so weit wie möglich auszuschließen (vgl. [X.] 90, 60 <96>). Das Verfahren der Gebührenfestsetzung genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn es den [X.]anstalten unter Wahrung ihrer Programmautonomie die zur Erfüllung des [X.]auftrags erforderlichen finanziellen Mittel sichert und Einflussnahmen des Staates auf die Programmgestaltung der [X.]anstalten wirksam ausschließt.

b) Dem wird ein gestuftes und kooperatives Verfahren der [X.] am ehesten gerecht, das der Eigenart der jeweiligen Teilschritte entspricht und die Möglichkeiten politischer Einflussnahme begrenzt (vgl. [X.] 90, 60 <102>).

aa) Die erste Stufe eines solchen Verfahrens bildet die Bedarfsanmeldung der [X.]anstalten selbst. Da die Bestimmung dessen, was der [X.]auftrag in [X.] Hinsicht im Einzelnen erfordert, grundsätzlich deren Sache ist, dürfen die [X.]anstalten in dem Verfahren nicht auf eine passive Rolle beschränkt werden. Es muss vielmehr gesichert sein, dass die auf ihren Programmentscheidungen basierenden Bedarfskonkretisierungen die Grundlage der Bedarfsermittlung und der ihr folgenden Gebührenfestsetzung bilden (vgl. [X.] 90, 60 <102>).

bb) Da bei der [X.]gebühr das Korrektiv des Marktpreises ausfällt, ist auf einer zweiten Verfahrensstufe im Interesse der mit der Gebühr belasteten Teilnehmer eine externe Kontrolle der [X.]erforderlich. Denn die Anstalten bieten aufgrund ihres, jeder Institution eigenen, Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresses keine hinreichende Gewähr dafür, dass sie sich bei der Anforderung der finanziellen Mittel im Rahmen des Funktionsnotwendigen halten (vgl. [X.] 87, 181 <200 ff.>).

Diese Kontrolle darf sich allerdings nicht auf die Vernünftigkeit oder Zweckmäßigkeit der jeweiligen Programmentscheidungen der [X.]anstalten beziehen, sondern allein darauf, ob sie sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.]auftrags halten und ob der aus den Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Bei dieser Kontrolle handelt es sich nicht um eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe (vgl. [X.] 90, 60 <102 f.>). Dem fachlichen Charakter dieser Prüfungs- und Ermittlungsaufgabe entspricht die Übertragung an ein sachverständig zusammengesetztes Gremium.

cc) Die abschließende Gebührenentscheidung als dritte Stufe des Verfahrens ist auf der Grundlage der überprüften und gegebenenfalls korrigierten Bedarfsanmeldungen der [X.]anstalten zu treffen. Wer sie vornimmt und wie dies geschieht, ist wiederum Sache gesetzlicher Regelung. Von [X.] wegen muss allerdings sichergestellt sein, dass Programmneutralität und Programmakzessorietät der Gebührenentscheidung gewahrt bleiben.

Das schließt Abweichungen von der [X.] nicht aus. Doch kommen dafür nur Gründe in Betracht, die vor der [X.] Bestand haben. Programmliche und medienpolitische Zwecke scheiden, wie dargelegt, in diesem Zusammenhang aus. Die Abweichungsgründe werden sich daher im Wesentlichen in Gesichtspunkten des [X.] und der angemessenen Belastung der [X.] erschöpfen (vgl. [X.] 90, 60 <103 f.>).

[X.]) Die daraus folgende Begrenzung lässt sich nur dann wirksam sichern, wenn für solche Abweichungen nachprüfbare Gründe angegeben werden. Andernfalls wäre eine Kontrolle, ob der Staat seine Finanzgewährleistungspflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllt hat, nicht möglich und es könnte nicht gelingen, in Gebührenentscheidungen versteckte Eingriffe in die Programmautonomie abzuwehren (vgl. [X.] 90, 60 <104>).

c) Wie das Verfahren der Gebührenfestsetzung im Rahmen dieser grundrechtlichen Vorgaben im Einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache gesetzgeberischer Entscheidung (vgl. [X.] 90, 60 <101 f., 104 f.>). So spricht etwa aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts gegen die Verwendung indexgestützter Berechnungsmethoden zur Berücksichtigung der allgemeinen und der rundfunkspezifischen Kostenentwicklung (vgl. [X.] 90, 60 <103>; vgl. zu dem so genannten indexgesteuerten integrierten Verfahren der [X.] <IIVF>: [X.], 14. Bericht, Anlage 1). Auch einer weiterreichenden Umstrukturierung des Verfahrens im Sinne einer Vollindexierung, wie sie in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union seit langem praktiziert wird (vgl. Nickel, [X.] 2006, [X.] 737 ff. <739 f.>), stehen von [X.] wegen grundsätzlich keine Hindernisse entgegen, zumal ein derartiges Vorgehen in besonderem Maße geeignet ist, das Gebührenfestsetzungsverfahren gegen sachfremde Einflüsse abzuschirmen.

III.

Die staatsvertraglichen Regelungen über das Verfahren der Gebührenfestsetzung, auf denen die angegriffene Gebührenentscheidung beruht, sind mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar. Mit dem dreistufigen Verfahren aus Bedarfsanmeldung der [X.]anstalten, Prüfung der Anmeldung und [X.] durch das politisch unabhängige Fachgremium der [X.] und abschließender Festsetzung der Gebühr durch den [X.] ist den beschriebenen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.

Auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Unabhängigkeit der [X.] sind gewahrt. § 4 RFinStV genügt den Maßgaben der [X.] und politikfreien Zusammensetzung des Gremiums (vgl. [X.] 90, 60 <103>). Die Mitglieder der [X.] sind in ihrer Aufgabenerfüllung an Aufträge oder Weisungen nicht gebunden (§ 2 Satz 2 RFinStV). Sie werden von den Ministerpräsidenten jeweils für fünf Jahre berufen; [X.] ist zulässig (§ 4 Abs. 5 Satz 1 RFinStV). Die Regelung des § 4 Abs. 5 Satz 2 RFinStV, wonach die Berufung aus wichtigem Grund seitens der Länder widerrufen werden kann, widerspricht nicht verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen, da sie einer konkretisierenden Auslegung, die der verfassungsrechtlich gesicherten Unabhängigkeit der Mitglieder Rechnung zu tragen hat, zugänglich ist. Für die Trennung zwischen der Definition des [X.]auftrags und der Gebührenentscheidung ist auf [X.] der gesetzlichen Regelungen selbst dadurch hinreichend Vorsorge getragen, dass die Aufgabe der [X.] gemäß § 14 Abs. 1 RStV, § 3 Abs. 1 Satz [X.]darin besteht, den von den [X.]anstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen. Die Bedarfsbeurteilung der [X.] gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV bildet die Grundlage für die Gebührenfestsetzung; Abweichungen davon sind mit den [X.]anstalten unter Einbeziehung der [X.] zu erörtern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV) und zu begründen (§ 7 Abs. 1 Satz 3 RFinStV).

[X.]

Trifft der Gesetzgeber die Gebührenentscheidung selbst, wie in § 14 Abs. 4 RStV, § 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV vorgesehen, muss bei der Bestimmung der Reichweite seiner Abweichungsbefugnisse dem mit seiner verfassungsrechtlichen Stellung verbundenen Gestaltungsraum - namentlich im Hinblick auf das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG) - Rechnung getragen werden, ohne dass dadurch der gebotene prozedurale Grundrechtsschutz leer laufen darf.

1. Ist dem Gesetzgeber die abschließende Entscheidung über die Festsetzung der Gebührenhöhe vorbehalten, übernimmt er politische Verantwortung für die Gebührenhöhe. Damit kann er auch zur Sicherung der Akzeptanz der Entscheidung bei den Bürgern beitragen, und zwar insbesondere dadurch, dass er die Interessen der Gebührenzahler in seine Entscheidung einbezieht.

Die Orientierung an diesen Interessen hat das [X.] verfassungsrechtlich nicht beanstandet und ausgeführt, dass sich die zulässigen Gründe zur Abweichung des Gesetzgebers von dem Gebührenvorschlag der [X.] im Wesentlichen in den beiden Gesichtspunkten des [X.] und der angemessenen Belastung für die Gebührenzahler erschöpfen werden (vgl. [X.] 90, 60 <104>). Die weitere Forderung, dass für die Abweichung nachprüfbare Gründe gegeben werden müssen, setzt gerade voraus, dass der Gesetzgeber einen Raum eigenständiger Gestaltung vorfindet. Allerdings darf er diesen nur zur Verwirklichung von Zielen einsetzen, die vor der [X.] Bestand haben, und er ist insbesondere gehindert, ihn zur Verfolgung medienpolitischer Zwecke zu nutzen.

Die Aussage des Gebührenurteils, bei der Gebührenentscheidung handele es sich um eine „gebundene“ Entscheidung (vgl. [X.] 90, 60 <95, 104>), steht dem nicht entgegen. Sie meint keine Bindung, wie sie das Verwaltungsrecht bei Entscheidungen von Behörden kennt, denen kein Ermessen eingeräumt ist. Die Formulierung verdeutlicht vielmehr, dass der Gesetzgeber eingebunden in die im Gebührenurteil näher konkretisierten verfassungsrechtlichen Grenzen bleibt.

Die im Gebührenurteil genannten Abweichungsgründe der Sicherung des [X.] und der Angemessenheit der Belastung der Gebührenzahler beschränken sich danach entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht auf eine bloße Missbrauchskontrolle, sondern ermöglichen eine Korrektur mit dem Ziel der Berücksichtigung der erwähnten Belange der Gebührenzahler. Sie sind zudem nicht abschließend gemeint, wenn sie sich auch mit Rücksicht auf die vom Gesetzgeber bei der Gebührenentscheidung zu beachtenden Grundsätze der Programmneutralität und Programmakzessorietät regelmäßig darin erschöpfen werden.

Werden die Gebührenzahler durch die Höhe der Gebühr unangemessen belastet oder versperrt sie ihnen den Informationszugang, ist der Ausgleich zwischen den Interessen der Bürger und dem Recht der Anstalten zur autonomen Entscheidung über das [X.]programm im Rahmen des gesetzlichen [X.]s und auf eine darauf abgestimmte Finanzierung misslungen. Dies zu erkennen und zu korrigieren ist Aufgabe des Gesetzgebers, wenn und soweit er sich die Letztentscheidung vorbehalten hat.

2. Durch die Korrekturmöglichkeit darf die Gebührenentscheidung allerdings nicht zu einer rein politischen Entscheidung der Regierungschefs und der Parlamente der Länder - gewissermaßen zu einer nach Zeitpunkt und Umfang freien Gebührenfestsetzung - werden (vgl. [X.] 90, 60 <98>). Das Erfordernis, die im Interesse der [X.]nutzer liegende Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen [X.]s zu wahren, darf durch die Gebührenentscheidung ebenso wenig in Frage gestellt werden, wie das Verbot, mit der Gebührenentscheidung medienpolitische Zwecke zu verfolgen. Die Abweichungsbefugnis insbesondere unter dem Gesichtspunkt der angemessenen Belastung der Gebührenzahler und ihres [X.] ermächtigt daher zur abwägenden Berücksichtigung gerade auch der wirtschaftlichen Interessen der Gebührenzahler. Außerhalb des [X.]s liegende Faktoren wie die allgemeine wirtschaftliche Lage, die Einkommensentwicklung oder sonstige Abgabenbelastungen der Bürger darf der Gebührengesetzgeber im Rahmen der Abweichungsbefugnis berücksichtigen, soweit sie sich auf die finanzielle Belastung der Gebührenzahler auswirken oder deren Zugang zur Information durch [X.] gefährden.

3. Der fachlich ermittelte Finanzbedarf muss die Grundlage für die Festsetzung der Gebührenhöhe bleiben. Der [X.] ist ein entsprechendes Gewicht beizumessen, das über das einer bloßen Entscheidungshilfe hinausreicht (vgl. - zur [X.]widrigkeit der andersartigen früheren Rechtslage - [X.] 90, 60 <98, 100>). Dem dient es auch, dass die beabsichtigten Abweichungen durch die [X.] der Länder mit den [X.]anstalten unter Einbeziehung der [X.] zu erörtern sind (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV).

Der Grundsatz bedarfsgerechter Finanzierung wird allerdings von vornherein nicht in Frage gestellt, wenn es sich bei einer Abweichung von der [X.] der [X.] um die Korrektur eines offensichtlichen Fehlers bei der Feststellung des Bedarfs handelt oder wenn sich seit dem Gebührenvorschlag die der Bedarfsberechnung zugrunde gelegten Verhältnisse wesentlich verändert haben und die Abweichung diesem Befund Rechnung trägt. Aber auch dann muss der prozedurale Schutz der [X.] gewahrt sein. Die in § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV grundsätzlich vor jedweder Abweichung vorgesehene Erörterung muss es den [X.]anstalten und der [X.] vor bedarfsbezogenen Abweichungen ermöglichen, Kenntnis von dem Abweichungsanlass zu erlangen und die Bedarfsberechnung sowie die ihr zugrunde gelegten Annahmen zu überprüfen und gegebenenfalls unter Vermeidung der Fehler beziehungsweise unter Beachtung zwischenzeitlicher Änderungen selbst zu korrigieren. Der weiteren Entscheidung des Gesetzgebers über die Gebührenfestsetzung und dabei gegebenenfalls auch über die Abweichung vom Gebührenvorschlag aus anderen als bedarfsbezogenen Gründen ist eine derart korrigierte Bedarfsberechnung zugrunde zu legen.

4. Für eine Abweichung vom Gebührenvorschlag der [X.] müssen nachprüfbare Gründe angegeben werden (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV; vgl. [X.] 90, 60 <104>).

a) Der Gesetzgeber hat die seine Abweichung rechtfertigenden Tatsachenannahmen nachvollziehbar zu benennen und seine daran anknüpfende Bewertung offen zu legen. So muss etwa erkennbar sein, inwiefern die vorgesehene Gebühr ihrer Höhe nach die [X.]zahler unangemessen belastet oder die Belastung die Bürger in nennenswerter Zahl davon abhalten wird, das Programmangebot zu nutzen, und dass die vom Gesetzgeber abweichend festgesetzte Gebühr dem Rechnung trägt. Beansprucht der Gesetzgeber, auch die fachliche [X.] als solche zu korrigieren (siehe oben C IV 3), muss die Begründung nachvollziehbar machen, dass die Gebührenentscheidung auch nach dieser Korrektur auf einer fachlich abgesicherten und transparenten Bedarfseinschätzung gründet. Dem Charakter der Gebührenentscheidung als [X.]gesetz entsprechend, die Ausdruck der politischen Verantwortung von [X.]regierungen und Landtagen ist, dürfen allerdings keine überzogenen Anforderungen an Detailgenauigkeit und Substantiiertheit der Begründung gestellt werden.

b) Der [X.] kann sich entgegen der Auffassung der [X.]regierungen der grundrechtlich verankerten Begründungspflicht nicht unter Berufung auf die Schwierigkeiten entziehen, über den Inhalt einer solchen Begründung im Vorfeld zwischen allen [X.]regierungen eine staatsvertragliche Einigung herbeiführen zu müssen. Den [X.]gesetzgebern steht es verfassungsrechtlich frei, die Gebührenentscheidung durch Rechtsverordnung treffen zu lassen oder eine Mehrheitsentscheidung zu ermöglichen (vgl. [X.] 90, 60 <104>*). Machen sie hiervon keinen Gebrauch, weil sie die politische Verantwortung für die Festsetzung der konkreten Gebührenhöhe weiterhin selbst sowie als Ländergesamtheit tragen wollen, so müssen sie sich den grundrechtlich fundierten Begründungsanforderungen auch unter den dadurch erschwerten Bedingungen stellen.

V.

Die angegriffene Gebührenfestsetzung ist nach diesen Maßstäben mit der [X.] der Beschwerdeführer nicht vereinbar.

Die Gebühr wurde zum 1. April 2005 von bis dahin 16,15 Euro um 88 Cent auf 17,03 Euro erhöht. Von dem Erhöhungsbetrag sollten sieben Cent die zeitliche Verzögerung der Erhöhung ausgleichen, so dass die Gebühr, vom 1. Januar 2005 an gerechnet, um 81 [X.]auf 16,96 Euro erhöht wurde. Der Gesetzgeber wich danach in Höhe von 28 Cent von der [X.] der [X.] ab, die ihrerseits schon die Bedarfsanmeldungen der [X.]anstalten nach unten korrigiert hatte. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Abweichung wird über den Zeitraum von vier Jahren voraussichtlich zu einer Verringerung der Erlöse der [X.]anstalten aus der Gebührenerhöhung um rund 440 Millionen Euro führen.

Für diese Abweichung fehlt es insgesamt an einer verfassungsrechtlich tragfähigen Rechtfertigung. Die Gründe, auf die sich der Gesetzgeber in der staatsvertraglichen Begründung beruft, haben teilweise bereits als solche vor der [X.] keinen Bestand. In anderen Teilen sind sie nicht hinreichend nachvollziehbar oder gehen sogar von offensichtlich falschen Annahmen aus. Soweit die Abweichung auf veränderten Bedarfsannahmen beruht, ist der [X.] zudem keine Möglichkeit einer Prüfung und gegebenenfalls Neuberechnung des Bedarfs eingeräumt worden.

1. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist vorliegend die staatsvertragliche Begründung maßgeblich, die der Gesetzgeber den angegriffenen [X.] und Zustimmungsbeschlüssen gemäß § 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV beigegeben hat. Die [X.]regierungen haben im [X.]beschwerdeverfahren nachvollziehbar ausgeführt, die gemeinsame amtliche, wortgleich in den Landtagsdrucksachen niedergelegte Begründung sei angesichts der vielschichtigen Motivationen der Beteiligten der einzig verlässliche Anhaltspunkt für den [X.]en der Ländergesamtheit.

2. Die danach maßgeblichen, in der staatsvertraglichen Begründung zu Art. 6 Nr. 4 Buchstaben a bis d 8. RÄndStV aufgeführten Erwägungen genügen den aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Anforderungen an eine Abweichung von der [X.] nicht in jeder Hinsicht. Der [X.] hat nicht nachprüfbar dargelegt, dass diese Gründe vorliegend eine solche Abweichung rechtfertigen. Auch trifft die Begründung nicht immer sachlich zu.

a) Der [X.] hat die Abweichung von der [X.] unter Buchstabe a der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wie folgt begründet:

Die nunmehr von der [X.] vorgelegte Gebührenempfehlung fällt in das Umfeld einer deutlich angespannten wirtschaftlichen Lage, die große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle Teile der Bevölkerung mit sich bringt. Zusätzliche Belastungen aus dem öffentlichen und damit aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich haben daher die Angemessenheit dieser Belastungen für die Gebührenzahler jenseits reiner [X.]en zu berücksichtigen.

Damit ist ein grundsätzlich zulässiger Abweichungsgesichtspunkt benannt. Die [X.]gesetzgeber sind befugt, von der [X.] durch die [X.] abzuweichen, um die Angemessenheit der finanziellen Belastung der Gebührenzahler jenseits der [X.] der [X.] zu wahren und damit auch die Akzeptanz der Gebührenentscheidung bei den Betroffenen zu erleichtern. Dabei dürfen sie die allgemeine Wirtschaftslage und dadurch bedingte finanzielle Einschränkungen für die Bevölkerung berücksichtigen, wenn und soweit diese sich auf die finanzielle Belastung der [X.] auswirken. Wollen sie das, müssen sie aufgrund hinreichend nachprüfbarer Tatsachen darlegen, dass die von der [X.] ermittelte Gebühr wegen der in Bezug genommenen besonderen Rahmenbedingungen zu einer unangemessenen Belastung für die Gebührenzahler führen würde. Diese tatsächlichen Ausführungen könnten etwa auf die Entwicklung der Realeinkommen oder der gesamten Abgabenbelastung der [X.] und des Anteils der [X.]gebühr an ihnen oder auch auf die Notwendigkeit generell durchzuführender Einsparungen in den öffentlichen Haushalten bezogen sein.

Vorliegend hat der Gesetzgeber sich lediglich auf die Wiedergabe des für die Abweichung maßgeblichen Maßstabs beschränkt (Satz 1) und allgemein auf die angespannte wirtschaftliche Lage im Jahre 2004 verwiesen, die große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle Teile der Bevölkerung mit sich bringe. Da er jedoch allein darauf die Abweichung vom Gebührenvorschlag der [X.] gar nicht stützen wollte, wie die weiteren in den Buchstaben b bis d der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV angeführten Gründe zeigen, ist es letztlich unerheblich, wie weit der unter Buchstabe a der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV herangezogene Abweichungsgrund für sich allein tragfähig und hinreichend nachvollziehbar dargelegt worden ist. Denn diese weiteren Gründe genügen ihrerseits den Anforderungen an eine Abweichung von der [X.] nicht, so dass die Begründung für die Gebührenabweichung die Entscheidung der [X.]gesetzgeber insgesamt nicht trägt (unten VI 1).

b) In Buchstabe b der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV hat der Gesetzgeber die Abweichung von der [X.] der [X.] mit zusätzlichen Einsparpotentialen begründet:

In die Angemessenheit einer zusätzlichen Belastung des Gebührenzahlers ist ferner einzubeziehen, dass die [X.] selbst in ihrem 14. Bericht auf vorhandene Einsparpotenziale hinweist, die noch nicht hinreichend erschlossen sind. Darüber hinaus haben die [X.]anstalten mit der Vorlage von Selbstverpflichtungen deutlich gemacht, dass sie entschlossen sind, durch strukturelle und sonstige Maßnahmen jenseits der [X.]-Vorgaben solche Einsparpotenziale nutzbar zu machen. In diesem Zusammenhang wird auf den Personalbereich verwiesen, zu dem teilweise Veränderungen eingebracht werden, die im 14. [X.]-Bericht noch keine Berücksichtigung haben finden können.

Eine Gebührenerhöhung müsste verweigert werden, wenn sie dadurch vermieden werden könnte, dass die [X.]anstalten ihren Programmauftrag ungeschmälert, aber auf wirtschaftlichere Weise erfüllen. Dies ist eine Frage der Erforderlichkeit des Gebührenaufkommens zur Funktionserfüllung. Ergeben sich entsprechende Einsparpotentiale erst in einer Zeit nach der [X.] der [X.], müssen sie in eine erneute Bedarfsüberprüfung einbezogen werden (siehe oben IV 3).

Es kann dahinstehen, ob die gegebene Begründung den prozeduralen Anforderungen genügt, jedenfalls ist der Gesetzgeber den Begründungsanforderungen in inhaltlicher Hinsicht nicht gerecht geworden.

Die Begründung steht im offensichtlichen Widerspruch zu den Ausführungen der [X.] und der [X.]anstalten, ohne dass ersichtlich wird, warum diese unzutreffend sein sollen.

aa) Der Gesetzgeber verweist zunächst darauf, dass die [X.] selbst auf vorhandene Einsparpotentiale hinweise, die noch nicht hinreichend erschlossen seien. Dieser generelle Verweis auf angeblich von der [X.] selbst angenommene, aber nicht näher spezifizierte Einsparpotentiale genügt den Anforderungen an eine Abweichung nicht, da die [X.] die aus ihrer Sicht bei den [X.]anstalten noch bestehenden Einsparpotentiale in ihrem 14. Bericht abschließend quantifiziert hat. Sie hat diese in ihrer [X.] berücksichtigt, indem sie 0,5 % des Bestandsaufwands als zusätzliches Potential der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in Abzug gebracht hat (vgl. 14. Bericht der [X.], [X.]. 429 ff. <431>). Die [X.] hat dementsprechend sowohl in ihrem 15. Bericht (dort [X.]. 209) als auch in ihrer Stellungnahme zu den [X.] darauf hingewiesen, dass sich die von ihr im 14. Bericht erwähnten zusätzlichen Einsparpotentiale in den 0,5 % des [X.]erschöpften, die sie schon bei der dortigen [X.] berücksichtigt habe. Über die dort getroffene [X.] hinausreichende, noch nicht „hinreichend erschlossene“ [X.] haben danach nicht existiert.

bb) Darüber hinaus beruft sich der Gesetzgeber auf die nach der [X.] von den [X.]anstalten vorgelegten Selbstverpflichtungen, aus denen Einsparpotentiale „jenseits der [X.]-Vorgaben“ deutlich würden. Er verweist in diesem Zusammenhang auf den Personalbereich, zu dem teilweise Veränderungen eingebracht würden, die im 14. [X.]-Bericht noch keine Berücksichtigung hätten finden können.

Selbstverpflichtungen der [X.]anstalten stellen ein mit der [X.] grundsätzlich zu vereinbarendes Mittel der kooperativen Konkretisierung dessen dar, was nach Auffassung der [X.]anstalten zur Erfüllung des [X.]s im Einzelnen erforderlich ist. Sie können dazu beitragen, die funktionsgemäße Finanzausstattung unter Wahrung der Programmautonomie zu sichern. Vorliegend können sie aber nur dann Grundlage einer Abweichung von dem Gebührenvorschlag werden, wenn die Einsparungen über die von der [X.] schon berücksichtigten Einsparpotentiale hinausgehen. Das aber ist der Begründung nicht zu entnehmen.

Die Begründung wird insoweit weder durch den pauschalen Hinweis des Gesetzgebers auf „den Personalbereich“ hinreichend plausibel, noch dann, wenn der Inhalt der Zusammenfassung der Selbstverpflichtungserklärungen selbst mit herangezogen wird, die dem Staatsvertrag als Anlagen beigegeben sind. Diesen Zusammenfassungen der „strukturellen Selbstbindungen“ der [X.] und des [X.] ([X.] und B) sind ausdrückliche Erklärungen vorangestellt, nach denen die jeweiligen Einsparmaßnahmen bereits deshalb erforderlich sind, weil der [X.]-Vorschlag um rund 40 % ([X.]) oder um rund 43 % ([X.]) hinter den Bedarfsanmeldungen der [X.]zurückgeblieben ist. Dass diese Erklärungen falsch sind oder eine sachwidrige nachträgliche Umdeutung der im Vorfeld der Gebührenfestsetzung abgegebenen Selbstbindungserklärungen beinhalten, ist nicht ersichtlich (vgl. auch die Bezugnahme hierauf im 15. [X.]-Bericht, [X.]. 209, a.E.), so dass insoweit maßgeblich auf die zuletzt von den [X.]gegebene und in die Anlagen des [X.] selbst aufgenommene Deutung der Selbstbindungen abzustellen ist. Die entsprechenden Selbstverpflichtungen können eine Abweichung von dem [X.]-Vorschlag bereits deshalb nicht rechtfertigen, weil ihnen ein über die [X.]-Vorgaben hinausreichender Erklärungsgehalt nicht zukommt. [X.] der Gesetzgeber sie dennoch zum Anlass einer abweichenden Gebührenfestsetzung nehmen, muss - um Missbräuche zu vermeiden - erkennbar sein, worin die weiteren Einsparpotentiale bestehen sollen.

c) Der Gebührengesetzgeber hat zusätzlich auf Einsparpotenziale aus veränderten staatsvertraglichen Rahmenbedingungen verwiesen (Buchstabe c der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV):

Solche, erst nach dem 14. [X.]-Bericht auftretende Einsparpotenziale ergeben sich weiterhin aus veränderten staatsvertraglichen Rahmenbedingungen. So ist es in die Entscheidung der [X.]anstalten gestellt, unter Wahrung der Möglichkeit auf [X.] umzustellen, die analoge terrestrische Fernsehversorgung einzustellen, wenn die Versorgung über einen anderen Übertragungsweg gewährleistet ist. Zusätzlich werden mit der Novellierung des [X.]gebührenstaatsvertrages einschließlich der Vereinfachung des Gebührenbefreiungsrechts die [X.]gebühr entlastende Maßnahmen vorgenommen.

Der Gesetzgeber verweist hier zum einen auf Einsparpotentiale aus der Umstellung auf [X.], zum anderen auf erwartete Mehreinnahmen aus Änderungen des Gebührenbefreiungsrechts. Solche Einsparpotentiale beeinflussen die Erforderlichkeit einer Gebührenerhöhung und sind deswegen bedarfsbezogen. Einen Anlass für eine Abweichung aus anderen Gründen, etwa der bedarfsunabhängigen Sicherung der Angemessenheit der Belastung der Gebührenzahler, schaffen sie nicht.

aa) In den beiden erwähnten Bereichen sind die maßgeblichen staatsvertraglichen Vorschriften erst durch den Achten [X.]änderungsstaatsvertrag selbst geschaffen worden. Ihre Auswirkungen konnten deshalb nicht Gegenstand der [X.] der [X.] in ihrem 14. Bericht sein. So haben die [X.]regierungen im Hinblick auf die Umstellung auf [X.] selbst ausgeführt, die [X.] habe die dadurch eintretenden Einsparungen in ihrem 14. Bericht noch nicht berücksichtigen können, weil die insoweit maßgebliche Ermächtigung der Beschwerdeführer in § 52a Abs. 2 Satz 3 RStV erst durch den Achten [X.]änderungsstaatsvertrag geschaffen worden sei. In einer solchen Situation kann Anlass für eine Korrektur der [X.] bestehen. Dies bedürfte allerdings der Erörterung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV und einer Neuberechnung des Bedarfs. Die [X.] ist zwar von der beabsichtigten Abweichung unterrichtet worden, hat sich aber mangels einer „begründeten Vorlage“ nicht in der Lage gesehen, dazu näher Stellung zu nehmen (Schreiben des Vorsitzenden der [X.] vom 23. September 2004 an den Vorsitzenden der [X.]). Sie ist deswegen auch der Auffassung, es habe keine Erörterung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV stattgefunden (vgl. das Schreiben der [X.] vom 30. September 2004, abgedruckt im 15. [X.]-Bericht, Bd. 1, Anlage 5). Zu einer Neuberechnung des Bedarfs ist es jedenfalls nicht gekommen.

bb) Abgesehen davon ist nicht erkennbar, dass für eine Neuberechnung ein hinreichender Anlass bestand.

(1) Soweit die Staatvertragsbegründung auf der Einschätzung beruht, die vorgenommenen Änderungen des Gebührenrechts führten zu Einsparungen, ist nicht nachvollziehbar, auf welcher fachlichen Grundlage diese Bewertung erfolgt ist. Jedenfalls ist die [X.] schon wenig später - in ihrem 15. Bericht - zu einer gegenteiligen fachlichen Beurteilung gelangt. Sie ging dort davon aus, dass die Änderungen statt zu Mehrerträgen von rund 20 Millionen Euro voraussichtlich zu Mindereinnahmen sowie Zusatzkosten von rund 25 Millionen Euro führten ([X.], 15. Bericht, Bd. 1, [X.]. 164). Nach einer von der [X.] in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Stellungnahme vom 30. April 2007 belaufen sich die Einnahmeausfälle sogar auf jährlich 45,5 Millionen Euro. Allein für den Ausgleich dieser Beträge wäre danach statt einer Reduzierung des Gebührenbetrags um fünf Cent eine Gebührenerhöhung von elf Cent erforderlich gewesen.

Derartige nachträglich getroffene Feststellungen sind zwar grundsätzlich nicht für die verfassungsrechtliche Bewertung einer vom Gesetzgeber getroffenen fachlichen Prognose ausschlaggebend; vielmehr kommt es dafür in der Regel auf den Erkenntnisstand zum Zeitpunkt der Gebührenentscheidung, also ex [X.], an. Vorliegend geht es jedoch nicht um die rechtlichen Folgen einer sich im Nachhinein herausstellenden Fehlprognose, sondern um die Frage, ob die inhaltlichen sowie prozeduralen Anforderungen an eine Veränderung der [X.] beachtet worden sind. Insofern ist aber nicht erkennbar, worauf die Prognose beruhte. Auch der Umstand, dass eine Berechnung - etwa in Gestalt der von der [X.] geforderten „begründeten Vorlage“ - nicht vorlag, spricht dagegen, dass die Prognose ex [X.] hinreichend fundiert war. Im Übrigen fehlt die prozedurale Absicherung der zugrunde gelegten Prognose durch Einschaltung des dafür vorgesehenen fachlichen Gremiums.

Erweist sich die gesetzgeberische Prognose darüber hinaus im Nachhinein als derart grob unzutreffend, wie es hier der Fall ist, kann dies ein ergänzendes Indiz dafür sein, dass der Gesetzgeber auch ex [X.] betrachtet keine verfassungsrechtlich ausreichende fachliche Grundlage für seine Prognose hatte. Hierzu hat die [X.] in dem Verfahren ausgeführt, es sei nicht verwunderlich, dass sich die Annahme von Mehreinnahmen zwischenzeitlich als unzutreffend erwiesen habe, da die Einschätzung der finanziellen Auswirkungen der veränderten Befreiungsregelungen schwierige Prognosen nötig mache, die ein erhebliches fachliches Beurteilungsvermögen voraussetzten, das der [X.] der Länder nicht ohne weiteres zur Verfügung stehe.

[X.] ex [X.] zeigt sich vorliegend auch daran, dass für den Gesetzgeber absehbar war, die Verlagerung der Zuständigkeit für die Entscheidung über Befreiungsanträge von den Sozialbehörden auf die [X.]anstalten würde bei diesen zu zusätzlichen Kosten, insbesondere Personalkosten für die erforderliche Bearbeitung dieser Anträge durch die [X.], führen. Der Gesetzgeber ist ausweislich der Begründung zur Änderung des § 6 Abs. 4 RGebStV durch Art. 5 Nr. 6 8. RÄndStV selbst davon ausgegangen, dass durch diese Zuständigkeitsverlagerung „erhebliche Einsparungen bei den Sozialbehörden ermöglicht“ würden (a.a.[X.], [X.] 23). Dass dem - auch unter Berücksichtigung der vom Gesetzgeber damals erwarteten Vereinfachung der Bearbeitung dieser Anträge (vgl. dazu a.a.[X.], [X.] 22) - auf Seiten der [X.]anstalten eine Erhöhung der Kosten entsprechen würde, musste dem Gesetzgeber bewusst sein.

(2) Der pauschale Verweis der staatsvertraglichen Begründung auf Einsparpotentiale aus der Einstellung der analogen terrestrischen Fernsehversorgung lässt im Übrigen die vorliegend gebotene Differenzierung zwischen den von der Abweichung betroffenen [X.]veranstaltern vermissen. Die Besonderheit des [X.] ist verkannt worden; dies führt zu einem inhaltlichen Fehler.

(a) Das Gebührenaufkommen für das [X.] war nach den Feststellungen der [X.] in ihrem 14. Bericht, anders als dasjenige der [X.]-Anstalten und des [X.], wegen noch vorhandener, erst aufzubrauchender Eigenmittel nicht zu erhöhen, sondern zu kürzen. Dazu war der prozentuale Anteil des [X.] an der Grundgebühr von bis dahin 7,729 % (§ 9 Abs. 1 in der Fassung des Sechsten [X.]änderungsstaatsvertrags) auf nunmehr 6,8949 % zu reduzieren. Der dem [X.] zustehende Anteil an der Grundgebühr war nach diesen Feststellungen des 14. [X.]-Berichts gegenüber dem bisherigen Betrag von etwa 40 Cent um rund 3 Cent auf etwa 37 Cent zu kürzen (vgl. 14. [X.]-Bericht, vor [X.]. 10, [X.]. 445).

Durch Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wurde die Grundgebühr von bis dahin 5,32 Euro auf 5,52 [X.]erhöht. Dies blieb um fünf Cent hinter den Feststellungen der [X.] in ihrem 14. Bericht zurück, nach denen eine Erhöhung auf 5,57 Euro geboten gewesen wäre. Für das [X.] bedeutet dies einen zusätzlichen Kürzungsbetrag in Höhe von mehreren Millionen Euro über die ohnehin nach der [X.] der [X.] vorgesehene Kürzung hinaus.

(b) Aus der Begründung geht nicht hervor, inwiefern der Gesetzgeber bei der Berücksichtigung der von ihm angenommenen [X.] der besonderen Situation des [X.] Rechnung getragen hat. Auch insoweit schlagen sich in der staatsvertraglichen Begründung Mängel nieder, die bereits das vorangegangene Verfahren geprägt haben. Wie der vom [X.] dokumentierte Verfahrensablauf zeigt, wurde auf Seiten der [X.]regierungen teilweise schon verkannt, dass das [X.] von der Abweichung überhaupt betroffen war.

So ging der Minister des [X.]und für europäische Angelegenheiten des [X.] Baden-Württemberg in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2004 davon aus, von der Gebührenerhöhung um 88 [X.]profitierten nicht nur [X.] und [X.], sondern auch das [X.]. Der Leiter der [X.] teilte unter dem 27. Oktober 2004 mit, das [X.] sei von Kürzungen ausgenommen worden. In beiden Stellungnahmen wird - noch nach Unterzeichnung des [X.] - verkannt, dass das [X.] durch die beschlossene Regelung zusätzlichen Kürzungen unterworfen wurde. Selbst als das [X.] mit Schreiben vom 18. November 2004 dem Ministerpräsidenten des [X.] [X.] und Vorsitzenden der [X.] nochmals die Kürzungswirkung der staatsvertraglichen Regelungen für das [X.] erläuterte, konnte es sich damit nicht verständlich machen. Der [X.] Ministerpräsident führte noch mit Schreiben vom 27. Dezember 2004 aus, der Anteil des [X.] sei von der Absenkung des Gebührenerhöhungsbetrags „nicht betroffen“. Die [X.]regierungen haben noch in ihrem Schriftsatz vom 7. März 2007 zu den hier zu entscheidenden [X.] vorgetragen, das [X.] habe von der Anhebung der Grundgebühr „profitiert“. Die darin liegende anhaltende und grundlegende Verkennung der Auswirkungen der von ihnen selbst mitzuverantwortenden Gebührenentscheidung auf das [X.] hat sich auch bereits in der staatsvertraglichen Begründung zur Gebührenentscheidung gezeigt.

(3) Soweit Einsparpotentiale bei den Fernsehveranstaltern ([X.] und [X.]) aufgrund der Einstellung der analogen terrestrischen Übertragung angenommen wurden, ist aus der Begründung nicht hinreichend erkennbar, ob und in welcher Größenordnung sie sich einstellen. Auch dies hätte einer fachlichen Bewertung bedurft, die aber nicht erfolgt ist.

d) Nicht tragfähig ist auch die staatsvertragliche Begründung in Buchstabe d zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV. Es heißt dort:

Schließlich haben die Regierungschefs der Länder auch die aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen [X.]system und im Wettbewerb der Medien insgesamt berücksichtigt, da die Höhe der [X.]gebühr auch in diesem Zusammenhang nicht außer Betracht gelassen werden darf.

Diese Begründung lässt nicht erkennen, in welcher Hinsicht die Berücksichtigung der aktuellen Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen [X.]system und im Wettbewerb der Medien zu Abweichungen von der [X.] berechtigen soll, insbesondere ob Erwägungen der Medienpolitik, namentlich im dualen [X.](dazu vgl. [X.] 90, 60 <94, 103 f.>) leitend geworden sind. Das aber wäre der Fall, wenn die Abweichung von dem Gebührenvorschlag das Ziel verfolgt hätte, auf den Wettbewerb der privatwirtschaftlichen und der öffentlichrechtlichen Medien im dualen [X.]einzuwirken.

Dann hätte sich in der maßgeblichen gemeinsamen staatsvertraglichen Begründung eine verfassungswidrige Zwecksetzung ausdrücklich niedergeschlagen, die bereits im Vorfeld dieser Entscheidung von einigen der beteiligten [X.]regierungen offen verfolgt worden war, so in der Anfang Juni 2003 vom Ministerpräsidenten des [X.] [X.] gehaltenen Rede zum Thema „Mehr Wettbewerb wagen! - Medien zwischen Markt und Staat“ (epd-Medien Nr. 44 vom 7. Juni 2003, [X.] 31 <32 f., 34>) und in dem von den Ministerpräsidenten [X.], [X.] und [X.] zur Vorbereitung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 12. bis 14. November 2003 vorgelegten Konzeptpapier mit dem Titel „[X.]strukturreform“ (epd-Medien Nr. 89 vom 12. November 2003, [X.] 23 f.). Die Mitglieder von [X.]regierungen und Parlamenten sind verfassungsrechtlich zwar keineswegs gehindert, für medienpolitische Strukturreformen einzutreten und ihre gesetzliche oder sonstige Umsetzung vorzubereiten oder vorzunehmen; ebenso wenig hindert die [X.] sie daran, die späteren finanziellen Folgen derartiger Reformen zu thematisieren. Es ist jedoch mit der [X.]nicht zu vereinbaren, derartige Folgen gepl[X.]r Strukturreformen bereits in die Gebührenentscheidung einzubringen, ohne dass dem die für solche grundlegenden Weichenstellungen erforderliche gesetzliche Umsetzung vorausgegangen ist.

VI.

1. Die Abweichung von der [X.] durch die angegriffene Gebührenfestsetzung beruht insgesamt auf den festgestellten verfassungsrechtlichen Mängeln. Denn es ist nicht auszuschließen, dass der Gesetzgeber bei Beachtung der grundrechtlichen Anforderungen eine höhere Gebühr festgesetzt hätte (vgl. zu diesem Maßstab für das Beruhen: [X.] 104, 92 <114>).

Dies ergibt sich daraus, dass die vom Gesetzgeber zur Begründung für diese Abweichung angeführten Erwägungen vor der [X.] insgesamt keinen Bestand haben. Die in der maßgeblichen staatsvertraglichen Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV in den Buchstaben a bis d benannten Erwägungen sind kumulativ nebeneinander aufgeführt, ohne dass erkennbar wird, dass eine von ihnen allein die gesamte Abweichung selbständig tragen soll. Das [X.] hat die in der Kumulation unterschiedlicher Gründe zum Ausdruck gelangte Einschätzung des Gebührengesetzgebers, dass diese Erwägungen in ihrem Zusammenwirken den Gesamtbetrag der Mindereinnahmen - von voraussichtlich rund 440 Millionen Euro - rechtfertigen sollen, seiner verfassungsrechtlichen Bewertung zugrunde zu legen. Auf der Grundlage dieser Annahme ist nicht auszuschließen, dass der Gesetzgeber einen niedrigeren Abweichungsbetrag gewählt hätte, wenn ihm die [X.]widrigkeit auch nur eines der aufgeführten Gründe bewusst gewesen wäre.

2. Die verfassungsrechtlichen Mängel der angegriffenen Gebührenfestsetzung führen vorliegend nicht zur Nichtigkeit der Gesamtregelung, weil der dadurch herbeigeführte Zustand dem Grundgesetz noch ferner stünde als der bisherige (vgl. [X.] 83, 130 <154>; 85, 386 <401>; 90, 60 <104 f.>). Bei einer Nichtigkeit des § 8 RFinStV entfiele die Rechtsgrundlage für die Höhe der [X.]gebühr.

3. Eine rückwirkende Gebührenerhöhung scheidet zur Wiederherstellung eines verfassungsgemäßen Zustands aus. Soweit Beeinträchtigungen für die [X.] dadurch eingetreten sind, dass der Gesetzgeber ohne eine verfassungsrechtlich tragfähige Begründung von der [X.] abgewichen ist, lassen sie sich weder durch eine rückwirkende Anhebung der [X.]gebühr noch durch eine Verpflichtung zum künftigen Ersatz der bisher entgangenen Gebühren ausgleichen. Denn eine möglicherweise durch das Fehlen hinreichender Mittel ausgelöste Verschlechterung des Programmangebots ließe sich angesichts der Zeitgebundenheit der Wirkungen des [X.]s nicht schlicht durch eine entsprechende finanzielle [X.]in späteren Zeiträumen kompensieren.

Angesichts der Besonderheiten des Verfahrens einer staatsvertraglichen Gebührenfestsetzung erscheint es unwahrscheinlich, dass die Neuentscheidung über die Gebühr für den verbleibenden Zeitraum der laufenden Gebührenperiode kurzfristig erfolgen kann. Da die neue Periode schon am 1. Januar 2009 beginnt, erscheint es verfassungsrechtlich hinnehmbar, bis dahin von einer Neufestsetzung der Gebühr abzusehen. Allerdings muss bei der neu festzusetzenden Gebühr gewährleistet werden, dass den Anstalten ein Ausgleich gewährt wird, falls ihnen auf der Grundlage der verfassungswidrigen Festsetzung der Gebühr für die laufende Periode Mittel - etwa für nötige Investitionen - entgangen sein sollten, deren Bezug nach ihren früheren Bedarfsanmeldungen und den Feststellungen der [X.] bereits in dem verstrichenen Gebührenzeitraum erforderlich war, um die künftige Erfüllung des [X.]auftrags sicherzustellen. Es ist Aufgabe der [X.] zu überprüfen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ein solcher Bedarf fortbesteht und ob er eine entsprechende Erhöhung in der Zukunft erforderlich macht.

D.

Soweit sich die [X.] gegen die [X.] und Zustimmungsbeschlüsse zu Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV wenden, durch welche die Änderung des § 3 Abs. 1 Satz [X.]in [X.]recht umgesetzt worden ist, sind sie hingegen unbegründet. Die [X.] der Beschwerdeführer wird durch diese Vorschriften bei einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Auslegung nicht verletzt. Eine solche Auslegung steht zu Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Neuregelung nicht im Widerspruch.

1. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 RFinStV hat die [X.] die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der [X.]anstalten den von ihnen angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich nach § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV (in der Fassung des 8. [X.]änderungsstaatsvertrags) darauf, „ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.]auftrags halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist“. Nach der staatsvertraglichen Begründung zu Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV (a.a.[X.], [X.] 27) wird mit der Ergänzung des Prüfmaßstabs in Satz 2 „die Praxis der [X.] aufgegriffen, die Entwicklung der öffentlichen Haushalte als Vergleichsmaßstab in ihre Bewertungen einzubeziehen“. In der Begründung heißt es weiter: „Zusätzlich wird dieser Vergleichsmaßstab durch die vorgesehene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erweitert. Hierfür schafft Satz 2 die Rechtsgrundlage“.

Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich trotz der in der Begründung gewählten Formulierung, der Vergleichsmaßstab werde „erweitert“, nicht entnehmen, dass der Gegenstand der Prüfung und [X.] seitens der [X.] durch die Ergänzung des § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV grundlegend verändert werden sollte. Nach wie vor ist es alleinige Aufgabe der [X.], den Finanzbedarf der [X.]anstalten „fachlich zu überprüfen und zu ermitteln“ (§ 3 Abs. 1 Satz 1 RFinStV); nach wie vor bezieht sich dies neben der Prüfung, ob sich die Programmentscheidungen „im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.]auftrags halten“, ausschließlich darauf, „ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend […] ermittelt worden ist“ (§ 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV). Durch das - ebenfalls in wörtlicher Anknüpfung an das Gebührenurteil (vgl. [X.] 90, 60 <103>) - weiter angefügte Merkmal „und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ wird dieser Prüfungsgegenstand - also die Frage, ob der Finanzbedarf von den [X.]anstalten zutreffend ermittelt worden ist - näher bestimmt.

Entsprechendes gilt auch für die neu eingefügten Kriterien der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand. Wie die Bezeichnung dieser Kriterien als „Vergleichsmaßstab“ in der gesetzlichen Begründung zeigt, sollen auch sie nicht etwa als zusätzlicher Prüfungsgegenstand zu demjenigen der zutreffenden Ermittlung des Finanzbedarfs hinzutreten, sondern sind als Hilfskriterien für dessen nähere Bestimmung zu verstehen. Dem entspricht im Übrigen auch die Stellungnahme der [X.]regierungen in der mündlichen Verhandlung, wonach der Prüfungsumfang und die fachliche Prüfungsaufgabe der [X.] nicht erweitert, sondern in Anknüpfung an deren bisherige Praxis näher konkretisiert werden sollten.

Nach allem ist insbesondere das Merkmal der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nicht im Sinne einer qualitativen Ausweitung der Prüfungskompetenzen der [X.] zu deuten. Es trifft also gerade nicht die Annahme der [X.] in ihrer Stellungnahme zu, es gehe hier in Wahrheit nicht mehr um eine „Ermittlung“ des Finanzbedarfs, sondern darum, den - eigentlichen - Finanzbedarf im Gewande seiner näheren Definition einem Korrekturfaktor jenseits bloßer [X.]en zu unterwerfen und so die nach dem Gebührenurteil nur ausnahmsweise zulässige Abweichung von der bedarfsgerechten Finanzierung zur Regel zu machen. Die Berücksichtigung der Entwicklung der wirtschaftlichen Lage im Rahmen der dem Gesetzgeber zur Sicherung der Interessen der Gebührenzahler zustehenden Abweichungsbefugnis - siehe Buchstabe a der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV - und damit zur Einschränkung der bedarfsgerechten Finanzierung unterscheidet sich daher von den für die Bedarfsermittlung durch die [X.] maßgeblichen Faktoren.

Vielmehr erlaubt die aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte ableitbare Unterordnung des Merkmals der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und damit seine Begrenzung auf die Funktion eines Vergleichsmaßstabs die Deutung, dass der Gesetzgeber im Ergebnis die bisherige fachlich orientierte Praxis der [X.] bestärken, nicht hingegen ihr politische Entscheidungsspielräume in einer für die [X.] wesentlichen Frage einräumen wollte. Die [X.] berücksichtigt bereits bisher im Rahmen der [X.] die allgemeine und rundfunkspezifische Preisentwicklung, bezieht also den Gedanken einer Anbindung an die wirtschaftliche Gesamtentwicklung, soweit sich dieser im Rahmen eines [X.]sverfahrens operationalisieren lässt, in ihre Prüfung mit ein (vgl. den 14. Bericht der [X.], Anlage 1; [X.]/Schwalba, [X.] 1999, [X.] 459 <464 ff.>). So ermittelt die [X.] den bestandsbezogenen Bedarf indexgestützt auf Grundlage eines Basisjahres. Der [X.] wird dabei mittels einer rundfunkspezifischen Teuerungsrate berechnet. Beim Personalaufwand orientiert sich die Fortschreibung an den Personalausgaben der Länder. Wie die Anknüpfung des Gesetzgebers an die Einbeziehung der öffentlichen Haushaltsentwicklung und die Stellungnahmen der [X.]regierungen in den [X.]beschwerdeverfahren zeigen, kann diese Regelung - trotz der insoweit mehrdeutigen Aussage in der staatsvertraglichen Begründung, der Vergleichsmaßstab der öffentlichen Haushalte werde durch die vorgesehene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung „erweitert“ -, verfassungskonform so ausgelegt werden, dass sie diese Praxis ausdrücklich bestärken, nicht jedoch über sie hinausreichende Prüfungsaufgaben formulieren sollte.

[X.] ist daher unter Berücksichtigung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG restriktiv im Sinne einer Unterstützung und Orientierung bei der Anwendung des Maßstabs der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu verstehen, der sowohl für die [X.]anstalten als auch für die [X.] maßgebend ist.

2. Mit diesem Inhalt verletzt die angegriffene Vorschrift die [X.] der Beschwerdeführer in dem staatsvertraglich vorgesehenen Verfahren nicht.

a) Die im Gebührenurteil für die zweite Verfahrensstufe des gestuften und kooperativen Verfahrens formulierten Prüfungsmaßstäbe sind ausdrücklich abschließend formuliert.

Danach darf sich die auf der zweiten Verfahrensstufe vorzunehmende Kontrolle „allein darauf“ beziehen, ob sich die Programmentscheidungen der [X.]anstalten im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.]auftrags halten und ob der aus den Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist (vgl. [X.] 90, 60 <103>). Die Einschätzung, bei dieser Kontrolle handele es sich „folglich“ nicht um eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe, deren Charakter die Übertragung an ein sachverständig zusammengesetztes Gremium besonders gut entspreche, wie es in Gestalt der [X.] auch bereits angestrebt sei, wird in dem Urteil ausdrücklich aus der Begrenzung des Kontrollmaßstabs hergeleitet. Diese Begrenzung hat der [X.] zu wahren, da er sich entschieden hat, sowohl ein derartiges gestuftes und kooperatives Verfahren zu normieren als auch eine Übertragung der Kontrollaufgabe an die [X.] als sachverständiges Gremium vorzunehmen.

b) Die Neuregelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV ist mit diesen Anforderungen vereinbar. Da sie inhaltlich den Prüfungsauftrag der [X.] im Sinne deren verfassungsgemäßer Praxis konkretisiert, gerät sie mit den Anforderungen einer Begrenzung der Bedarfsprüfung und -ermittlung auf fachliche Aspekte nicht in Konflikt.

c) So interpretiert genügen die angegriffenen Regelungen auch den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen. Die fachliche [X.] durch ein sachverständiges Gremium benötigt im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmte Prüfkriterien. Da die neu eingefügten Kriterien sich dem bereits vorhandenen Kriterium der Bedarfsermittlung unterordnen, bewirken sie eine weitere Konkretisierung der vorhandenen und hinreichend bestimmten Prüfkriterien, ohne selbst ein neues Prüfungsziel zu benennen.

E.

Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 [X.].

Die Entscheidung ist zu C V und C VI mit 7 : 1 Stimmen, im Übrigen einstimmig ergangen.