Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.06.2010, Az. 7 C 17/09

Der klagende Abwasserzweckverband betreibt in [X.] eine Kläranlage, die Abwasser in die [X.] einleitet. Er begehrt die Verpflichtung des [X.]n, bei seiner Heranziehung zur Abwasserabgabe eine Vorbelastung des Trinkwassers mit Stickstoff abgabemindernd anzuerkennen.

Am 7. März 2005 beantragte der Kläger bei dem damals zuständigen [X.] die Anerkennung einer Vorbelastung des Trinkwassers mit Stickstoff in Höhe von ca. 1,1 mg/l.

Mit Schreiben vom 31. März 2005 teilte das [X.] dem Kläger mit, seinem Antrag könne nicht entsprochen werden, da Trinkwasser nicht im Sinne des § 4 Abs. 3 [X.] unmittelbar aus einem Gewässer entnommen werde. Dem Schreiben war eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.

Mit "Widerspruchsbescheid" vom 9. Juni 2005, dem ebenfalls eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war, wies das [X.] den dagegen erhobenen "Widerspruch" als unbegründet zurück.

Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben und beantragt,

Nach Klageerhebung hat das [X.] Abwasserabgabenbescheide für die Jahre 2005, 2006 und 2007 erlassen, die mangels Einlegung von Rechtsbehelfen Bestandskraft erlangt haben. In diesen Bescheiden wird die Frage der Berücksichtigung einer Vorbelastung des Trinkwassers nicht erneut behandelt. Für das [X.] ist eine Abwasserabgabe festgesetzt worden. Ein Teil davon entfiel auf den Parameter N_ges. Eine Verrechnung mit Investitionen fand insoweit nicht statt. In den Bescheiden für die [X.] und 2007 wurde die Abwasserabgabe vollständig mit Investitionen verrechnet.

Während des Verfahrens ist der nunmehr beklagte [X.] für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes zuständig geworden. Dieser hat auf den Inhalt des Widerspruchsbescheides verwiesen und ergänzend geltend gemacht, die Klage sei bereits aufgrund von § 44a VwGO unzulässig.

Mit Urteil vom 5. Juni 2008 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Anerkennung einer Vorbelastung sei kein selbstständig anfechtbarer Verwaltungsakt, sondern eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO, die nur zusammen mit der Sachentscheidung angefochten werden könne. Sie sei nur ein Schritt im Verfahren der Abgabenfestsetzung.

Auf die Berufung des [X.] hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] geändert und den [X.]n verpflichtet, auf den Antrag des [X.] vom 7. März 2005 für die Berechnung der Abwasserabgabe für das Einleiten des vom Kläger im Klärwerk [X.] behandelten Abwassers im [X.] die Vorbelastung für den Parameter N_ges zu schätzen und in entsprechender Höhe anzuerkennen für die [X.] nach der Antragstellung.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei auch begründet. Der Kläger habe einen Anspruch gemäß § 4 Abs. 3 [X.] auf Schätzung und Berücksichtigung der Stickstoffvorbelastung des Trinkwassers, welches in das zum Klärwerk [X.] hinführende System von Abwasserleitungen gelange. Dass sich die Vorbelastung des Trinkwassers lediglich auf einen Teil der Jahresschmutzwassermenge beziehe, die vom Kläger zu entsorgen sei, werde bei der Berechnung des [X.] nach § 4 Abs. 3 [X.] durch Ansatz der zutreffenden Wassermengen zu berücksichtigen sein. Der Hauptantrag des [X.] habe allerdings keinen Erfolg. Seine Untersuchung des Trinkwassers genüge nicht den Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 2 [X.].

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des [X.]n. Das Oberverwaltungsgericht habe die Tatbestandsmerkmale des § 4 Abs. 3 Satz 1 [X.] unzutreffend ausgelegt und dementsprechend unzutreffend subsumiert. Auch könne das mengenmäßige Verhältnis zwischen dem Wasser, das dem Grundwasser entnommen werde und dem letztlich eingeleiteten Abwasser nicht praktikabel gemessen werden.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Diese sei unzulässig, weil der [X.] die von ihm behauptete Verletzung materiellen revisiblen Rechts nicht nach § 139 Abs. 3 VwGO hinreichend dargelegt habe. Die Revision sei auch unbegründet. Das Berufungsgericht habe § 4 Abs. 3 Satz 1 [X.] zutreffend ausgelegt und auf dieser Basis eine zutreffende Subsumtion vorgenommen. [X.] hilfsweise beantragt er,

Der Vertreter des [X.] beim [X.] unterstützt - im Einvernehmen mit dem [X.] - die Revision. Die Vorbelastung des Trinkwassers könne nicht nach § 4 Abs. 3 [X.] abgezogen werden.

1. Die Revision des Beklagten ist zulässig. Sie genügt den Anforderungen, die an eine Revisionsbegründung zu stellen sind (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO).

Das [X.] hat die Klage für begründet gehalten, weil es meint, das Tatbestandsmerkmal "unmittelbar" des § 4 Abs. 3 Satz 1 [X.] schließe den [X.] für aus [X.] stammendes Abwasser nicht aus. In der Revisionsbegründung wird die gegenteilige materielle Rechtsauffassung ausführlich dargelegt. Dass sich die Revisionsbegründung nicht mit jedem Argument des [X.] auseinandersetzt, vermag an der Zulässigkeit der Revision nichts zu ändern.

2. Die Revision ist auch begründet.

Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

a) Zu Unrecht nimmt es an, die Vorbelastung von aus einem Gewässer unmittelbar entnommenem Wasser (§ 4 Abs. 3 [X.]) könne in einem gesonderten Bescheid geschätzt werden und sei damit einer isoliert anfechtbaren Teilregelung zugänglich. Das Abwasserabgabengesetz sieht vielmehr vor, dass alle Schritte bei der Berechnung der Abwasserabgabe in einem einzigen Verfahren erfolgen, das mit Erlass eines Abgabebescheides endet. Es bestimmt, dass die Heranziehung zur Abwasserabgabe durch   e i n e n   Verwaltungsakt erfolgt. Dies ergibt sich aus dem [X.] sowie dem Sinn und Zweck des § 12a Satz 1 [X.], der regelt, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Anforderung der Abgabe keine aufschiebende Wirkung haben. Zwar kann der Gesetzgeber ausdrücklich vorsehen, dass in bestimmten Fällen Teilregelungen durch einen besonderen Verwaltungsakt getroffen werden (vgl. beispielsweise die immissionsschutzrechtlichen Regelungen über die Teilgenehmigung <§ 8 BImSchG> und den Vorbescheid <§ 9 BImSchG>). Das Abwasserabgabengesetz dagegen schließt es aus, dass über einzelne [X.] vorab durch gesonderten Bescheid entschieden wird.

Eine ausdrückliche Bestimmung, die eine Teilregelung vorsieht oder zumindest zulässt, enthält das Abwasserabgabengesetz nicht. § 4 [X.] regelt - wie andere Bestimmungen des Gesetzes auch - [X.] für die Ermittlung und Festsetzung der Höhe der Abwasserabgabe. [X.] sind regelmäßig - wenn nicht besondere gesetzliche Vorschriften dies ausdrücklich anders bestimmen - nicht vorab oder gesondert einklagbar. Sie sind Verfahrensschritte auf dem Weg zur Festsetzung der Abgabe. Das Gleiche gilt etwa auch für die ebenfalls abgabenrelevante Verrechnung von Investitionen gemäß § 10 Abs. 3 [X.].

Dem Abwasserabgabengesetz - und allgemein dem Abgabenrecht - ist es fremd, dass - ohne besondere gesetzliche Regelung - über einzelne Punkte, die ausschließlich für die spätere Festsetzung der Abgabe von Bedeutung sind oder sein können, vorab durch Verwaltungsakt entschieden wird. Erst recht ist es dem Abgabenrecht fremd, dass der (künftige) Abgabenschuldner ohne besondere gesetzliche Regelung vor Erlass eines Abgabenbescheides im Wege der Verpflichtungsklage die Anerkennung abgabemindernder Umstände für die künftige Abgabenfestsetzung gerichtlich geltend macht.

Gegen die Zulässigkeit einer Vorabentscheidung über die Vorbelastung entnommenen Wassers spricht auch die Systematik des Gesetzes. § 12a [X.] erklärt den Abgabenbescheid kraft Gesetzes für sofort vollziehbar. Für § 4 Abs. 3 [X.] (und die anderen gesetzlichen Berechnungs- und Minderungsfaktoren) fehlt eine solche Bestimmung, so dass ein für die Festsetzung der [X.] wesentlicher Rechenfaktor bei Erlass eines Teilbescheides nicht sofort vollziehbar wäre.

Über den Abzug der Vorbelastung des Trinkwassers vorab zu entscheiden entspricht überdies nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes, weil sie dessen zweckmäßigen und zügigen Vollzug eher behindert als fördert.

Im Abwasserabgabenrecht wird häufig die gesamte Abgabe gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 [X.] mit Investitionen verrechnet. Ob eine Vorbelastung gemäß § 4 Abs. 3 [X.] abgezogen werden kann, ist dann ohne Bedeutung. Das [X.] will dieses Problem über das allgemeine Rechtschutzbedürfnis lösen. Dieses soll mit einer späteren Verrechnung entfallen. Das vermag aber unnötige Rechtsstreite nicht zu verhindern. Dies zeigt auch der vorliegende Fall. Hätte für das [X.] - ebenso wie für die [X.] und 2007 - eine vollständige Verrechnung der Abgabe stattgefunden, wäre ein überflüssiger Rechtsstreit geführt worden.

Eine Vorabteilentscheidung hätte keinen beschleunigenden oder sonstigen verfahrensökonomischen Effekt, wenn sie - wie das [X.] meint - auf das jeweilige Kalenderjahr als den maßgeblichen Veranlagungszeitraum (vgl. § 11 Abs. 1 [X.]) beschränkt wäre. Wäre dies richtig, könnte die Frage der Berücksichtigungsfähigkeit der Vorbelastung ohne Weiteres auch in dem bevorstehenden [X.] behandelt werden.

Eine Vorabentscheidung über die Schätzung der Vorbelastung ist auch nicht verfassungsrechtlich geboten. Dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) genügt die Möglichkeit, die Festsetzung der Abwasserabgabe anzufechten. In diesem Verfahren kann dann die hier aufgeworfene Frage - wenn sie für die Festsetzung erheblich war - inzident geprüft werden. Ein besonderes rechtliches Interesse des [X.], gerade die Frage des Abzugs der Vorbelastung vorab prüfen zu lassen, besteht nicht.

Dass die Vorbelastung gemäß § 4 Abs. 3 [X.] nur auf Antrag berücksichtigt wird, ist insoweit ohne Bedeutung. Aus der Notwendigkeit eines Antrags folgt allein, dass die Behörde nicht von Amts wegen ermitteln muss, ob - ihr regelmäßig unbekannte - abgabemindernde Tatsachen vorliegen.

Da das Abwasserabgabengesetz die vom Kläger begehrte Teilregelung ausschließt, ist auch keine abweichende Regelung durch Landesrecht möglich. Im Übrigen liegt - entgegen der Auffassung des [X.] - eine solche hier nicht vor. § 7 Abs. 2 des [X.] zur Ausführung des Abwasserabgabengesetzes bestimmt allein, dass die Vorbelastung nur für die [X.] nach der Antragstellung zu berücksichtigen ist. Für die Auffassung des [X.] kann dieser Bestimmung erkennbar nichts entnommen werden.

Der Erlass einer Teilregelung steht damit auch nicht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Die Regelungen des Abwasserabgabengesetzes über das Veranlagungsverfahren gehen insoweit den allgemeinen Verfahrensbestimmungen der [X.] als speziellere Regelungen vor. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts stellen es deshalb die Bestimmungen über die Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens (§ 10 VwVfG bzw. § 75 [X.]) nicht in das pflichtgemäße Ermessen der Behörden, derartige Teilregelungen zu treffen.

b) Ob der Kläger - wie das Berufungsgericht meint - einen Anspruch gemäß § 4 Abs. 3 [X.] auf Schätzung und Berücksichtigung der Stickstoffvorbelastung des Trinkwassers hat, welches in das zum [X.] von Abwasserleitungen gelangt, ist zweifelhaft (vgl. die Stellungnahme des Vertreters des [X.] vom 9. April 2010; verneinend [X.] - Beschluss vom 14. Mai 2002 - OVG 3 L 287/00). Da die Klage bereits unzulässig ist, kommt es hierauf nicht mehr an.

3. Der im Revisionsverfahren hilfsweise gestellte Antrag des [X.] ist unzulässig. Da über die Schätzung der Vorbelastung nicht vorab durch Bescheid entschieden werden kann, ist auch ein Fortsetzungsfeststellungsantrag von vornherein unzulässig.

4. Der "Bescheid" vom 31. März 2005 und der "Widerspruchsbescheid" vom 9. Juni 2005 waren als Scheinverwaltungsakte aus Gründen der Rechtsklarheit aufzuheben.