Bundesverwaltungsgericht, EuGH-Vorlage vom 06.03.2014, Az. 9 C 6/12

Der Kläger ist eine zur Einlegung von Rechtsbehelfen anerkannte Naturschutzvereinigung. Er wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss des [X.] (jetzt Landesdirektion), einer Behörde des Beklagten, vom 25. Februar 2004 für den Neubau des die [X.] und die [X.] im [X.] der Landeshauptstadt [X.] überquerenden [X.] "[X.]". Die Brücke ist in den Jahren 2007 bis 2013 errichtet und am 26. August 2013 für den Verkehr freigegeben worden.

Dem Planfeststellungsbeschluss vom 25. Februar 2004 lag eine im Januar 2003 abgeschlossene "FFH-Verträglichkeitsuntersuchung" zugrunde, die zum Ziel hatte, mögliche Auswirkungen des Bauvorhabens auf die Schutz- und Erhaltungsziele des zu diesem [X.]punkt nur landesintern, aber noch nicht an die [X.] gemeldeten FFH-Gebietes "[X.] zwischen [X.] und [X.]" im Wege einer "Gefährdungsabschätzung/Vorprüfung" zu untersuchen. Für den Fall einer Erheblichkeit der Beeinträchtigungen sollten sich "vertiefende Untersuchungen im Sinne einer Erheblichkeitsprüfung nach Art. 6 der [X.]" anschließen. Das Gutachten verneint erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigungen durch das Bauvorhaben auf die Erhaltungsziele des FFH-Gebietes.

Im Dezember 2004 nahm die [X.] das im März 2003 an sie gemeldete FFH-Gebiet [X.]-301 "[X.] zwischen [X.] und [X.]" in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung auf. Mit Verordnung vom 19. Oktober 2006 ([X.]. [X.]2006 S. 213) bestimmte das Regierungspräsidium [X.] das [X.] zwischen [X.] und [X.] unter Aussparung eines Teils der Elbwiesen in der [X.] von [X.] zum [X.] (EU-Meldenummer [X.]-452).

Der Planfeststellungsbeschluss ist nach § 39 Abs. 10 des [X.]ischen Straßengesetzes sofort vollziehbar. Der Kläger stellte deshalb zur Verhinderung des Beginns der Bauarbeiten zusammen mit seiner Klage einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Das Verwaltungsgericht [X.] ordnete mit Beschluss vom 9. August 2007 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss an. Mit Beschluss vom 12. November 2007 änderte das [X.]ische Oberverwaltungsgericht die Entscheidung des [X.] und lehnte die Anträge unter Auflagen für den Fledermausschutz endgültig ab. Mit den Bauarbeiten wurde daraufhin Ende 2007 begonnen.

Mit Ergänzungs- und Änderungsbeschluss vom 14. Oktober 2008, vor dessen Erlass der Kläger angehört wurde, nahm die Landesdirektion [X.] aufgrund der nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ergangenen Urteile des [X.] zu den [X.] Anforderungen an [X.] (Urteile vom 17. Januar 2007 - [X.] 20.05 - [X.]E 128, 1 und vom 12. März 2008 - [X.] 3.06 - [X.]E 130, 299) nach Einholung weiterer naturschutzfachlicher Gutachten eine - thematisch auf den Erhaltungszustand zweier Lebensraumtypen und der [X.]/IV-Falterart "Dunkler Wiesenknopf-Ameisenbläuling" (Maculinea nausithous) beschränkte - Neubewertung der mit dem Bauvorhaben verbundenen Beeinträchtigungen bezogen auf den [X.]punkt des Planfeststellungsbeschlusses vor. Für die nunmehr - teilweise vorsorglich - angenommenen erheblichen Beeinträchtigungen des Lebensraumtyps - [X.] - 6510 (Magere Flachland-Mähwiesen) sowie der [X.] wurde eine Abweichungsprüfung nach Art. 6 Abs. 4 [X.] durchgeführt, die unter Anordnung weiterer Schadensvermeidungs- sowie von [X.] die Zulassung des Vorhabens im Ausnahmeweg zum Ergebnis hatte.

Das Verwaltungsgericht [X.] hat die Klagen mit Urteil vom 30. Oktober 2008 abgewiesen und die Berufung zugelassen.

Im Laufe des Berufungsverfahrens wurde der Planfeststellungsbeschluss ergänzt und geändert. Mit Änderungsplanfeststellungsbeschluss vom 17. September 2010 erteilte die Landesdirektion [X.] der beigeladenen [X.] [X.] unter anderem die erforderliche wasserrechtliche Genehmigung zur Ausbaggerung der Fahrrinne der [X.]. Der Beschluss enthält unter Anordnung weiterer [X.] gleichzeitig eine habitatschutzrechtliche Ausnahme für erhebliche Eingriffe in den [X.] 6510 (Magere Flachland-Mähwiesen) und vorsorglich angenommene erhebliche Eingriffe in den [X.] 3270 (Flüsse mit [X.]). Hinsichtlich der Art Maculinea verneint der Beschluss eine erhöhte Inanspruchnahme der Habitatflächen. Ein Vorkommen des [X.] 6430 (Feuchte Hochstaudenfluren) verneint der Änderungsbeschluss.

Auch gegen den Änderungsbeschluss vom 17. September 2010 stellte der Kläger einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz, den das [X.]ische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 27. Oktober 2010 endgültig ablehnte.

Mit Urteil vom 15. Dezember 2011 hat das [X.]ische Oberverwaltungsgericht die Berufung des [X.] zurückgewiesen und gleichzeitig die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Der Kläger rügt in diesem Verfahren neben Verletzungen des Verfahrensrechts durch das Oberverwaltungsgericht Verstöße des angegriffenen Urteils und des zugrundeliegenden Planfeststellungsbeschlusses gegen das Naturschutzrecht, insbesondere das FFH- und das Vogelschutzrecht.

Aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. März 2014 ist das [X.] zu dem Ergebnis gekommen, dass der angefochtene Planfeststellungsbeschluss und das angefochtene Urteil an einer Reihe von beachtlichen Fehlern leiden, die zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen werden. Auf diese Fehler ist in einem gesonderten Beschluss vom heutigen Tage hingewiesen worden.

Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des [X.]s der [X.] (im Folgenden: [X.]) zu den im [X.] formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 AEUV).

Die maßgeblichen Vorschriften des [X.]srechts finden sich in der [X.]EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl EG Nr. L 206 S. 7 - [X.] -)

Folgende nationale Vorschriften bilden den rechtlichen Rahmen dieses Rechtsstreits:

Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich und bedürfen einer Klärung durch den [X.].

Zwar hat der Senat unabhängig von der Beantwortung der mit dem Vorlagebeschluss aufgeworfenen Fragen gegen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses in verschiedener Hinsicht Bedenken, die sich auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des [X.] nicht ausräumen lassen. Wegen der Einzelheiten nimmt der Senat auf seinen Hinweisbeschluss vom heutigen Tage Bezug. Unbeschadet dessen sind aber auch die in den Vorlagefragen angesprochenen Punkte für die abschließende Entscheidung des Rechtsstreits wesentlich, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt:

Soweit für den Beklagten günstige Feststellungen im weiteren Verlauf des gerichtlichen Verfahrens nicht getroffen werden können, wird jeder der Fehler zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen. All diese beachtlichen Mängel des Planfeststellungsbeschlusses hätten aber nicht, auch nicht in ihrer Summe, die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zur Folge; denn die Mängel könnten in einem ergänzenden Verfahren behoben werden (§ 75 Abs. 1a VwVfG i.V.m. § 1 [X.]VwVfZG). Mit dieser Regelung will der [X.] Gesetzgeber erreichen, dass in solchen Fällen nicht das gesamte, sehr zeitaufwändige Verwaltungsverfahren wiederholt werden muss; er will vielmehr der Planfeststellungsbehörde Gelegenheit geben, die Fehler in einem auf deren Korrektur beschränkten ergänzenden Verfahren zu beheben (vgl. Beschluss vom 11. Juli 2013 - [X.] 7 A 20.11 - [X.], 662 Rn. 18).

Diese verfahrensrechtliche Besonderheit des nationalen Planfeststellungsrechts hat zur Folge, dass das [X.] die mit diesem Beschluss dem [X.] vorgelegten Fragen nicht offenlassen darf, sondern die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses umfassend prüfen und in seinem Urteil den Umfang der Rechtswidrigkeit genau feststellen muss. Denn wegen der [X.] des vom [X.] zu erlassenden Urteils wird der Kläger gegen die behördliche Entscheidung im ergänzenden Verfahren nicht mehr gerichtlich geltend machen können, dass der Planfeststellungsbeschluss über die Beanstandung des Gerichts hinaus an weiteren Fehlern leidet (Urteil vom 8. Januar 2014 - [X.] 4.13 - juris Rn. 28). Darüber hinaus hat das [X.] im Interesse einer umfassenden Klärung der Streitpunkte auch darzulegen, von welchen rechtlichen Anforderungen die Planfeststellungsbehörde bei der Behebung der festgestellten Fehler in einem ergänzenden Verfahren auszugehen hat (Beschluss vom 11. Juli 2013 a.a.[X.] Rn. 19).

Zu den einzelnen Vorlagefragen sind folgende Erwägungen von Bedeutung:

Zur Frage 1:

Nach Auffassung des [X.] dürfte eine nachträgliche Prüfung der Verträglichkeit europarechtlich erforderlich gewesen sein. Hierfür spricht die bisherige Rechtsprechung des [X.]s.

a) Hiernach unterliegen Projekte, die genehmigt wurden, bevor das Gebiet, in dem sie verwirklicht werden sollen, in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde, nicht den Vorgaben der [X.] über eine Ex-ante-Prüfung auf ihre Auswirkungen auf das betreffende Gebiet. Die Mitgliedstaaten dürfen allerdings in einem gemeldeten FFH-Gebiet, über dessen Aufnahme in die [X.] die [X.] noch nicht entschieden hat, keine Eingriffe zulassen, die die ökologischen Merkmale des Gebietes ernsthaft beeinträchtigen können, insbesondere wenn ein Eingriff die Fläche des Gebietes wesentlich verringern oder zum Verschwinden von in diesem Gebiet vorkommenden prioritären Arten führen oder die Zerstörung des Gebietes oder die Beseitigung seiner repräsentativen Merkmale zur Folge haben könnte ([X.], Urteile vom 13. Januar 2005 a.a.[X.], vom 14. September 2006 a.a.[X.] Rn. 44, 47 und 51 und vom 14. Januar 2010 - [X.]. [X.]/08, [X.] [X.] - Slg. 2010, [X.] Rn. 49; vgl. auch [X.], Urteil vom 12. März 2008 - [X.] 3.06 - [X.]E 130, 299 Rn. 33).

Dieser Forderung nach einem "angemessenen Schutz" ist die Planfeststellungsbehörde durch die im Planfeststellungsverfahren erstellte Verträglichkeitsuntersuchung gerecht geworden. Diese genügte zwar trotz ihrer Bezeichnung als "FFH-Verträglichkeitsuntersuchung" nicht den Anforderungen, die nach Art. 6 Abs. 3 und 4 [X.] an eine Verträglichkeitsprüfung zu stellen sind, vielmehr handelte es sich nach eigener Einschätzung des die Untersuchung durchführenden [X.] um eine Vorprüfung bzw. Gefährdungsabschätzung. Auch die dieser Abschätzung zugrunde liegende 5-stufige Bewertungsskala, wonach ein Eingriff erst dann als erheblich angesehen wird, wenn er zum Verlust eines merklichen Teils der Fläche eines Lebensraumes oder zu negativen qualitativen und strukturellen Veränderungen führt, entspricht nicht dem vom [X.] aus Art. 6 Abs. 3 [X.] und der Rechtsprechung des [X.]s (zuletzt Urteil vom 11. April 2013 - [X.]. [X.]/11 - NVwZ-RR 2013, 505 Rn. 40 m.w.N.) abgeleiteten Prüfungsmaßstab der "erheblichen Beeinträchtigung", wonach grundsätzlich jede (dauerhafte) Beeinträchtigung von [X.], insbesondere jeder über eine Bagatellgrenze hinausgehende Flächenverlust erheblich ist und als Beeinträchtigung des Gebietes als solches gewertet wird (Urteile vom 17. Januar 2007 - [X.] 20.05 - [X.]E 128, 1 Rn. 41, 50 und vom 12. März 2008 a.a.[X.] Rn. 124 f.). Die vorgenommene Untersuchung hat jedoch nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] im [X.]punkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses den Schluss zugelassen, dass es durch das Brückenbauprojekt nicht zu Eingriffen kommen wird, die zu einer ernsthaften Beeinträchtigung der ökologischen Merkmale des Gebietes als solches führen werden. Die [X.] durch unmittelbare und mittelbare Inanspruchnahmen sind danach angesichts der Ausdehnung des FFH-Gebietes als sehr gering einzuschätzen, und das Projekt wird auch nicht zum Verschwinden dort vorkommender prioritärer Arten führen und die repräsentativen Merkmale des Gebietes nicht beseitigen.

Eine Verpflichtung zu einer tiefer gehenden Untersuchung bestand im [X.]punkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses vom 25. Februar 2004 auch nach [X.]m Recht nicht. Eine solche ergab sich insbesondere nicht aus dem im [X.]punkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses einschlägigen [X.]ischen Naturschutzgesetz, da es - wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend bestätigt haben - an der dafür erforderlichen Bekanntmachung des Gebietes im [X.] fehlte (§ 22a Abs. 4 [X.]NatSchG 1994).

b) [X.] das Projekt vor der Genehmigung nur den Anforderungen eines abgeschwächten Überprüfungsmaßstabs, dürfte sich dies jedoch nach der Aufnahme des FFH-Gebietes in die [X.] der [X.] geändert haben.

Nach der Rechtsprechung des [X.]s fällt die Ausführung eines Projekts unter Art. 6 Abs. 2 [X.], sofern die nach dieser Richtlinie vorgesehene Schutzregelung zwischenzeitlich aufgrund der Ausweisung als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung anwendbar geworden ist. Danach muss gewährleistet sein, dass die Ausführung des Projekts keine Störung verursacht, die die Ziele der [X.] erheblich beeinträchtigen kann. Der Mitgliedstaat ist verpflichtet, angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass es durch einen Plan oder ein Projekt zu Verschlechterungen der natürlichen Lebensräume sowie der Habitate der Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, kommt ([X.], Urteile vom 14. Januar 2010 a.a.[X.] Rn. 49 und vom 24. November 2011 a.a.[X.] Rn. 126, 128). Als eine solche Maßnahme kommt nach der Rechtsprechung des [X.]s auch die nachträgliche Überprüfung einer erteilten Baugenehmigung in Betracht ([X.], Urteil vom 20. Oktober 2005 - [X.]. [X.]/04 - Slg. 2005, [X.] Rn. 57 f.).

Der [X.] betont in ständiger Rechtsprechung ferner, dass Art. 6 Abs. 2 und 3 der [X.] dasselbe Schutzniveau haben ([X.], Urteil vom 13. Dezember 2007 - [X.]. [X.]/04, [X.] - Slg. 2007, [X.] Rn. 250). Der [X.] hält es daher in seinem Urteil vom 24. November 2011 (a.a.[X.] Rn. 156 f.) auch für möglich, dass ein Mitgliedstaat in einem nachträglichen Überprüfungsverfahren nach Art. 6 Abs. 2 [X.] entsprechend der in Art. 6 Abs. 4 [X.] vorgesehenen Ausnahmeregelung einen Grund des öffentlichen Interesses geltend macht.

Nach Auffassung des [X.] spricht vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung vieles dafür, dass die Planfeststellungsbehörde verpflichtet war, den Planfeststellungsbeschluss vom 25. Februar 2004 nach der Listung des Gebietes im Dezember 2004 (erneut) auf seine Verträglichkeit mit den [X.] des Gebietes zu überprüfen oder andere angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass es durch den Bau und die Verkehrsfreigabe des [X.] nicht zu Verschlechterungen der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie erheblichen Störungen der Arten, für die das Gebiet ausgewiesen worden ist, kommt. Gleichwohl lässt sich diese Frage nicht ohne Vorlage an den [X.] der [X.] mit der gebotenen Eindeutigkeit beantworten. So bedarf es der Klärung, ob unter den Begriff der "Ausführung" bzw. "Durchführung" eines Projekts auch die Neuerrichtung eines Bauwerks fällt, das im [X.]punkt seiner Zulassung einer den europarechtlichen Anforderungen genügenden Verträglichkeitsabschätzung unterzogen worden war. Den Entscheidungen vom 14. Januar 2010 und 24. November 2011 ([X.] und [X.]) lässt sich nicht entnehmen, ob in diesen Fällen von den nationalen Behörden vor der Zulassung der Projekte [X.], die den Anforderungen der Rechtsprechung des [X.]s genügten, durchgeführt worden sind; zudem unterscheiden sich die Fälle dadurch, dass in den beiden entschiedenen Fällen mit der Ausführung bereits im [X.]punkt der Unterschutzstellung des Gebietes begonnen worden war, während hier die Unterschutzstellung vor Beginn der Bauarbeiten Ende 2007 erfolgt ist.

Zur Frage 2:

Die Planfeststellungsbehörde ist im Beschluss vom 25. Februar 2004 davon ausgegangen, dass für die in der 2. Meldetranche des [X.] an das für den Naturschutz zuständige [X.] an die [X.] enthaltenen und von dem Brückenbauprojekt betroffenen Gebiete die gleichen Schutzvorschriften wie für die von der [X.] festgestellten Gebiete gelten, obwohl eine Festlegung der [X.], ob diese Gebiete in die [X.] aufzunehmen sind, zum [X.]punkt der Verträglichkeitsuntersuchung und Planfeststellung noch nicht getroffen worden war. Der Beschluss kommt zu dem Ergebnis, dass aufgrund der vom Vorhabenträger durchgeführten Verträglichkeitsuntersuchung 2003, die am Maßstab des Art. 6 Abs. 3 und 4 [X.] ausgerichtet sein sollte, keine erheblichen Beeinträchtigungen durch das Projekt, auch nicht im Zusammenwirken mit anderen Projekten, zu erwarten seien. Im gerichtlichen Verfahren hat das Oberverwaltungsgericht die Planfeststellungsbehörde hieran festgehalten. Nach Auffassung des [X.] ist es, nachdem einmal der für Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung geltende Maßstab herangezogen worden ist, nicht mehr möglich, zu dem abgeschwächten Maßstab zurückzukehren. Entweder wende der Planungsträger zwischen der Meldung und der Listung des Gebietes Art. 6 Abs. 3 und 4 [X.] an oder er lege von vornherein den abgeschwächten Maßstab zugrunde, wie ihn der [X.] in den Entscheidungen [X.] (Urteil vom 13. Januar 2005 a.a.[X.]) und [X.] [X.] (Urteil vom 14. September 2006 a.a.[X.]) entwickelt habe. Das Oberverwaltungsgericht prüft daher sowohl den Planfeststellungsbeschluss vom 25. Februar 2004 als auch den Ergänzungs- und Änderungsbeschluss vom 14. Oktober 2008 am Maßstab des Art. 6 Abs. 3 und 4 [X.].

Nach Auffassung des erkennenden Senats ist dem nicht zu folgen. Weder dem nationalen Recht noch dem [X.]srecht lassen sich Gründe entnehmen, die die Behörde und das die Entscheidungen überprüfende Gericht berechtigten könnten, vom Träger des Vorhabens die Einhaltung eines gesetzlich nicht geforderten [X.] zu fordern. Dass nach der Rechtsprechung des [X.] bei einem Infrastrukturvorhaben in einem gemeldeten, aber noch nicht von der [X.] gelisteten Gebiet die Anlegung der materiellrechtlichen Maßstäbe des Art. 6 Abs. 3 und 4 [X.] zulässig ist und in aller Regel einen "angemessenen" Schutz im Sinne der Rechtsprechung des [X.]s in den Verfahren [X.] und [X.] [X.] darstellt, (Beschluss vom 21. Januar 2006 - [X.] 4 [X.] - [X.] 451.91 Europ.[X.] Nr. 21 Rn. 3, 5), erlaubt eine solche Schlussfolgerung nicht. Zwar mag es aus praktischen Gründen sinnvoll sein, wenn der Vorhabenträger - wie auch hier - bereits vor der Listung des Gebietes eine umfassende, den Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 und 4 [X.] gerecht werdende Verträglichkeitsprüfung durchführt. Daran, dass eine solche Untersuchung vom [X.]srecht nicht gefordert wird, ändert dies aber nichts. Eine Befugnis zur autonomen Bestimmung des [X.] über das unionsrechtlich Gebotene hinaus kann auch nicht aus dem Fehlen nationaler Regelungen abgeleitet werden. Fehlt es an einer Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben in das nationale Recht, kann daraus die Pflicht folgen, das [X.]srecht unmittelbar anzuwenden, es ergibt sich daraus jedoch keine Ermächtigung, ohne eine gesetzliche Grundlage die unionsrechtlichen Vorgaben zu Lasten des Trägers des Vorhabens zu verschärfen.

Auch aus der Entscheidung des [X.]s vom 28. Februar 1991 - [X.]. [X.]/89, Leybucht - (Slg. 1991, [X.] Rn. 20) dürfte sich entgegen der Auffassung des [X.] nichts anderes ergeben. Die dieser Entscheidung zugrunde liegende Überlegung des [X.]s, dass einem Mitgliedstaat der bei der Auswahl eines Schutzgebietes zukommende Beurteilungsspielraum nicht zustehe, wenn er derartige Gebiete flächenmäßig ändern oder verkleinern wolle, lässt sich auf die vorliegende Fallgestaltung nicht übertragen. Dies folgt schon daraus, dass die Mitgliedstaaten von dem ihnen bei der Auswahl der geeignetsten Gebiete zugestandenen Beurteilungsspielraum lediglich im Rahmen eines umfänglichen, ausschließlich an naturschutzfachlichen Gesichtspunkten orientierten Auswahlprozesses unter Beteiligung der Fachbehörden und der anerkannten Naturschutzverbände sowie der [X.] Gebrauch machen können, weshalb nach der Entscheidung der [X.] über die Gebietslistung eine tatsächliche Vermutung für die Richtigkeit der Gebietsabgrenzung spricht (vgl. Beschluss vom 13. März 2008 - [X.] 9 VR 9.07 - [X.] 451.91 Europ.[X.] Nr. 33 Rn. 15 ff. und zur Abgrenzung von FFH-Gebieten Urteil vom 6. November 2012 - [X.] 17.11 - [X.]E 145, 40 = [X.] 451.91 Europ.[X.] Nr. 52, jeweils Rn. 22). Eine vergleichbare verfahrensrechtliche und inhaltliche Absicherung ist bei der Entscheidung darüber, was einen "angemessenen Schutz" im Sinne der Rechtsprechung des [X.]s darstellt, nicht gegeben. Hinzu kommt, dass es in der [X.] - anders als hier - nicht um die Anwendung eines rechtlich nicht gebotenen, überobligatorische Anforderungen stellenden Maßstabs für die [X.] ging, sondern um die flächenmäßige Reduzierung eines Gebietes, das zuvor auch in seiner räumlichen Ausdehnung als eines der geeignetsten Gebiete identifiziert worden war.

Zur Frage 3:

a) Der [X.] hat in seinem Urteil vom 24. November 2011 (- [X.]. [X.]/09, [X.]. 2011, [X.] Rn. 126) und im Urteil vom 14. Januar 2010 (- [X.]. [X.]/08, [X.] [X.] - Slg. 2010, [X.] Rn. 49) zwar klargestellt, dass ein Projekt nur dann im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 [X.] steht, wenn gewährleistet ist, dass es keine Verschlechterungen oder Störungen verursacht, die die Ziele dieser Richtlinie, insbesondere deren Erhaltungsziele, erheblich beeinträchtigen können. Damit greift er auf Formulierungen des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 [X.] zurück. Gleichzeitig hat er jedoch in diesen Entscheidungen die Unterscheidung zwischen den Vorgaben einer Ex-ante-Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 [X.] und den Maßnahmen, die auf der Grundlage des Art. 6 Abs. 2 [X.] nach der Listung eines Gebietes zu ergreifen sind, bekräftigt.

In der Rechtsprechung des [X.]s ist damit bisher nicht ausreichend geklärt, welche materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Anforderungen bei einem Vorgehen nach Art. 6 Abs. 2 [X.] gelten. Nach Auffassung des erkennenden Senats legen die zitierten Passagen der Urteile des [X.]s sowie die vom [X.] immer wieder betonte Vergleichbarkeit des Schutzniveaus von Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] zwar nahe, dass es keinen Unterschied in den materiellen Anforderungen des Schutzniveaus geben kann. Allerdings widerspräche es der Aussage des [X.]s, dass die Vorgaben der [X.] für eine Ex-ante-Prüfung hinsichtlich eines vor der Unterschutzstellung genehmigten Projekts nicht gelten, wenn gleichzeitig im Rahmen des Art. 6 Abs. 2 [X.] die Bewältigung der vollen materiellen und verfahrensmäßigen Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 [X.] verlangt würde, sich die Behörde also aufgrund einer lückenlosen, vollständigen, präzisen und jeden wissenschaftlichen Zweifel ausräumenden Prüfung Gewissheit verschaffen müsste, dass von dem bereits genehmigten Projekt keine nachteiligen Wirkungen ausgehen werden. Denn bei einem solchen Verständnis der nach Art. 6 Abs. 2 [X.] zu ergreifenden "angemessenen Maßnahmen", bestünde in Wirklichkeit kein Unterschied, ob die Genehmigung erteilt wurde, bevor die Anforderungen der [X.] Geltung erlangt haben oder danach. Es bedarf daher der näheren Klärung durch den [X.], welche Anforderungen an das nachträgliche Prüfprogramm im Rahmen des Art. 6 Abs. 2 [X.] zu stellen sind.

b) [X.] ist in diesem Zusammenhang auch, auf welchen [X.]punkt bei der nachträglichen Prüfung abzustellen ist:

Der Beklagte hat der in seinem Ergänzungs- und Änderungsbeschluss vom 14. Oktober 2008 vorgenommenen Verträglichkeitsuntersuchung ausdrücklich die "tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen zum [X.]punkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses (2/2004) zugrunde gelegt" (Beschluss vom 14. Oktober 2008 S. 4). Die aktuellen Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele hat der Beschluss lediglich in Rahmen von Kontrollüberlegungen in die Prüfung einbezogen. Dies begegnet nach Auffassung des Senats Bedenken.

Das [X.] hat sich mit der Frage, welcher [X.]punkt für eine nachträgliche Verträglichkeitsprüfung (nach Art. 6 Abs. 3 [X.]) zugrunde zu legen ist, für den Fall einer Fehlerheilung in einem ergänzenden Verfahren beschäftigt. Danach hängt der [X.]punkt maßgeblich von der Zielrichtung des ergänzenden Verfahrens ab. Beschränkt es sich darauf, einen punktuellen Fehler der früheren Entscheidung zu heilen, so bleibt der [X.]punkt des (ersten) Planfeststellungsbeschlusses maßgeblich. Abweichendes gilt dagegen, wenn die Planfeststellungsbehörde ihre Entscheidung im ergänzenden Verfahren auf veränderte tatsächliche oder rechtliche Verhältnisse stützt und auf der Grundlage einer Aktualisierung der Beurteilungsgrundlagen eine Neubewertung der Verträglichkeitsuntersuchung vornimmt. Dann ist der [X.]punkt der Aktualisierung maßgeblich (Urteile vom 12. März 2008 - [X.] 3.06 - [X.]E 130, 299 Rn. 31, 131 = [X.] 451.91 Europ.[X.] Nr. 30 und vom 14. April 2010 - [X.] 5.08 - [X.]E 136, 291 Rn. 29). Nach diesen Grundsätzen hätte im vorliegenden Fall nicht - wie im Ergänzungs- und Änderungsbeschluss geschehen - auf den [X.]punkt der ursprünglichen Genehmigung, also 2004, sondern grundsätzlich auf den der nachgeholten Verträglichkeitsprüfung abgestellt werden müssen. Mit der dem Ergänzungs- und Änderungsbeschluss vom 14. Oktober 2008 zugrunde liegenden Verträglichkeitsuntersuchung ist nämlich nicht nur eine punktuelle Fehlerkorrektur einer im Übrigen nicht zu beanstandenden Untersuchung erfolgt, sondern gestützt auf zusätzlich eingeholte Untersuchungen eine vertiefte, wenn auch thematisch eingeschränkte Neubewertung der durch das Projekt hervorgerufenen Beeinträchtigungen des FFH-Gebietes vorgenommen worden.

Nach Auffassung des Senats dürfte aus unionsrechtlicher Sicht nichts anderes gelten. Das nach Art. 6 Abs. 2 [X.] durchzuführende Überprüfungsverfahren dient gerade dazu, sicherzustellen, dass durch die Ausführung des in der Vergangenheit genehmigten und keiner (vollen) Verträglichkeitsprüfung unterzogenen Projekts keine erheblichen Beeinträchtigungen in dem Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung hervorgerufen werden. Dieses Ziel würde nur unvollkommen erreicht, wenn nicht der aktuelle, unter Umständen durch die teilweise oder vollständige Verwirklichung des Projekts veränderte Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten der Überprüfung zugrunde gelegt würde, sondern der Zustand im unter Umständen mehrere Jahre zurückliegenden Genehmigungszeitpunkt. Auch der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz spricht daher für eine Überprüfung aufgrund der aktuellsten Erkenntnisse. Dass der Umstand, dass ein Projekt vor der Gebietsausweisung endgültig genehmigt wurde, nicht daran hindert, es einer Überprüfung bezogen auf den aktuellen [X.]punkt zu unterziehen, folgt aus dem [X.]-Urteil des [X.]s vom 14. Januar 2010 (a.a.[X.] Rn. 41 ff.).

Zur Frage 4:

Im Interesse einer umfassenden Klärung der Streitpunkte ist es für das [X.] daher geboten, in seiner Entscheidung auch darzulegen, von welchen rechtlichen Anforderungen die Planfeststellungsbehörde bei der Behebung dieses Fehlers in einem ergänzenden Verfahren auszugehen hat.

a) Wie bereits oben ausgeführt, ist nach Auffassung des Senats bei der in Rede stehenden umfassenden nachträglichen habitatrechtlichen Überprüfung der Verträglichkeit eines Projekts der [X.]punkt der Aktualisierung maßgeblich; abzustellen wäre dann auf die bei Durchführung des ergänzenden Verfahrens bestehende Sach- und Rechtslage. Es fragt sich allerdings, ob diese Grundsätze auch dann für das ergänzende Verfahren Anwendung finden, wenn das Bauwerk in diesem [X.]punkt aufgrund der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses und nach Durchführung eines vorläufigen [X.] begonnen wurde bzw. - wie hier - bereits vollständig errichtet und in Betrieb genommen worden ist.

Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt, also auch gegen einen Planfeststellungsbeschluss, haben nach § 80 Abs. 1 [X.] regelmäßig aufschiebende Wirkung. Der Suspensiveffekt gilt als fundamentaler Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses, der den Betroffenen davor bewahren soll, dass die Verwaltung vor Unanfechtbarkeit eines belastenden Verwaltungsakts vollendete Tatsachen schafft. Die gesetzlich angeordnete aufschiebende Wirkung ist damit adäquate Ausprägung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ([X.], Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 - [X.]E 69, 315 <372> m.w.N.). Die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs und einer Anfechtungsklage ist aber verfassungsrechtlich nicht schlechthin gefordert. [X.] öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutz des Einzelnen einstweilen zurückzustellen. Die sofortige Vollziehbarkeit kann im Einzelfall oder durch den Gesetzgeber für einen bestimmten Bereich wegen dessen Sachbesonderheiten generell angeordnet werden ([X.], Beschlüsse vom 2. Mai 1984 - 2 BvR 1413/83 - [X.]E 67, 43 <58 f.> und vom 15. Juni 1989 - 2 BvL 4/87 - [X.]E 80, 244 <252>; Sodan/[X.], [X.], 4. Aufl. 2014, § 80 Rn. 9). Es muss in diesem Fall aber sichergestellt sein, dass dem Betroffenen umgehend eine wirksame Kontrolle in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch ein mit entsprechender Entscheidungsmacht ausgestattetes Gericht offen steht. Diesem Rechtsschutz kommt insbesondere die Aufgabe zu, nicht wieder gutzumachende Folgen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, so weit wie möglich auszuschließen ([X.], Beschlüsse vom 2. Mai 1984 a.a.[X.] und vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - [X.]E 61, 82 <111>). Diese von der Verfassung geforderte Sicherstellung wird insbesondere durch § 80 Abs. 5 [X.] bewirkt. Danach kann auf Antrag das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen bzw. wiederherstellen.

Der [X.] Gesetzgeber hat in § 39 Abs. 10 des [X.]ischen Straßengesetzes - eine vergleichbare Bestimmung findet sich für den Bau von [X.] im vordringlichen Bedarf in § 17e Abs. 2 [X.] - die sofortige Vollziehbarkeit für planfestgestellte Straßenbauvorhaben angeordnet. Danach war es dem Vorhabenträger möglich, trotz der vom Kläger erhobenen Klage mit der Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses zu beginnen. Vor Baubeginn im [X.] hat auf Antrag des [X.] eine gerichtliche Kontrolle des Planfeststellungsbeschlusses im Rahmen eines vorläufigen [X.] nach § 80 Abs. 5 [X.] stattgefunden. Eine weitere gerichtliche Prüfung - ebenfalls nach § 80 Abs. 5 [X.] - ist auf Antrag des [X.] vom Oberverwaltungsgericht vorgenommen worden, nachdem sich die Notwendigkeit einer Planänderung herausgestellt und der Vorhabenträger hierauf mit dem Änderungsplanfeststellungsbeschluss vom 17. September 2010 reagiert hatte. Gegen die den vorläufigen Rechtsschutz ablehnenden Beschlüsse des [X.] war jeweils kein weiteres Rechtsmittel mehr gegeben (§ 152 Abs. 1 [X.]).

Dass das Bauvorhaben vor seiner Errichtung einer zweimaligen gerichtlichen Prüfung in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren auf seine Rechtmäßigkeit unterzogen worden ist, kann nach Auffassung des [X.] auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich jeweils um Prüfungen in vorläufigen Verfahren handelte, bei der Frage, auf welchen [X.]punkt für eine nachträgliche Überprüfung nach Art. 6 Abs. 2 [X.] oder eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 [X.] abzustellen ist, nicht ohne Auswirkungen bleiben. Zwar wird man auch im Falle der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit im Grundsatz die Zustände vor der Bauausführung als maßgeblich ansehen müssen. Anderenfalls würde die Prüfung zu einem Teil leer laufen, da mit der Bauausführung regelmäßig nicht mehr rückgängig zu machende Eingriffe in die geschützten Lebensräume verbunden sein werden. So liegt es auch hier. Durch die Errichtung der Brücke ist es zu vorübergehenden und dauerhaften Verlusten von Flächen des [X.] 6510 und des [X.] 3270 gekommen. Andererseits kann es auch dann, wenn die klagende Naturschutzvereinigung - wie hier - alles ihr Mögliche getan hat, um vorläufigen Rechtsschutz zu erlangen, im Ergebnis wohl nicht zu Lasten des sich rechtmäßig verhaltenden Vorhabenträgers gehen, wenn im gerichtlichen Hauptsacheverfahren und im sich anschließenden ergänzenden behördlichen Verfahren auch bei Ausschöpfung aller Erkenntnisquellen keine hinreichende Gewissheit über den Ex-ante-Zustand der betroffenen Habitate, Lebensräume und Arten erzielt werden kann. Die Lösung könnte darin bestehen, die nachträgliche Prüfung auf die aus der [X.] vor Baubeginn vorhandenen [X.]en und Untersuchungen zu beschränken und diese einer Neubewertung zu unterziehen und gegebenenfalls - soweit dies noch sinnvoll erscheint - durch Untersuchungen des gegenwärtigen Zustandes zu ergänzen. Sollten danach immer noch Erkenntnislücken bestehen, dürften diese nicht zu Lasten des Vorhabens gewertet werden können.

Europarecht dürfte der hier vertretenen Sichtweise nicht entgegenstehen. Der Rechtsprechung des [X.]s zu Art. 6 Abs. 2 [X.] lässt sich allerdings nicht entnehmen, auf welchen [X.]punkt in den Fällen einer Prüfung nach Errichtung eines Bauwerks in einem Schutzgebiet abzustellen ist. In die hier vertretene Richtung weist allerdings das Eigenverwaltungsrecht der [X.]: Dieses kennt keinen dem [X.]n Recht vergleichbaren Schutz der Betroffenen vor einer Vollziehung eines belastenden Verwaltungsakts vor Unanfechtbarkeit. Die im [X.] vorgesehenen Klagen und Rechtsmittel gegen Rechtsakte der [X.] entfalten generell keine aufschiebende Wirkung (Art. 278 Satz 1 AEUV, Art. 60 Abs. 1 Satzung des [X.]s). Der Betroffene bleibt daher auch nach Klageerhebung verpflichtet, die sich aus dem angefochtenen [X.]sakt ergebenden Gebote und Verbote zu befolgen. Zur Vermeidung nicht wieder ausgleichbarer Schäden stellt das [X.]srecht allerdings in Parallele zu den [X.]n Regelungen Rechtsbehelfe des einstweiligen Rechtsschutzes zur Verfügung (Art. 278 Satz 2, Art. 279 AEUV; vgl. [X.], [X.], 4. Aufl. 2011 Rn. 908, 910 ff.). Auch nach den unionsrechtlichen Bestimmungen kann sich also die Situation ergeben, dass nach einer eine einstweilige Anordnung ablehnenden Entscheidung im Eilverfahren vollendete Tatsachen geschaffen werden, die bei einem Erfolg in der Hauptsache nicht mehr vollständig rückgängig gemacht werden können.

Dass die aufgrund einer vollziehbaren Genehmigung durchgeführten Bauarbeiten (auch im Rahmen einer nachträglich durchzuführenden FFH-Verträglichkeitsprüfung) zu berücksichtigen sind, wird nach Auffassung des [X.] besonders deutlich im Fall einer im Rahmen einer nachträglichen Abweichungsprüfung nach Art. 6 Abs. 4 [X.] anzustellenden Alternativenprüfung. Hierauf zielt die letzte Frage. Würde bei einer nachträglichen Alternativenprüfung nicht berücksichtigt werden können, dass das Brückenbauwerk im FFH-Gebiet inzwischen zulässigerweise errichtet wurde, würde nicht nur die sofortige Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses zu einem vom Gesetzgeber ersichtlich nicht beabsichtigten unkalkulierbaren Risiko für das Projekt und den Vorhabenträger, sondern auch die wirtschaftlichen und ökologischen Folgen, die mit der nachträglichen Verwirklichung einer Alternative verbunden wären, fänden keine vollständige Berücksichtigung. Nach Auffassung des [X.] ist es daher notwendig, in die Alternativenprüfung auch die Kosten und die ökologischen Auswirkungen - insbesondere auf die nach der [X.] geschützten Lebensräume und Arten - sowie die wirtschaftlichen Folgen einzubeziehen, die mit einem Rückbau des zulässigerweise errichteten Bauwerks verbunden sind.