Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 02.04.2014, Az. 5 C 40/12

Der Kläger begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die Anschaffung der ihm ärztlich verordneten zwei Hörgeräte.

Er ist als Bundesbeamter im Ruhestand Versorgungsempfänger der Beklagten mit einem Beihilfebemessungssatz von 70 v.H.

Am 17. Januar 2011 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfe für die am selben Tag erfolgte Beschaffung von zwei Hörgeräten zu einem Preis von jeweils 2 099 € sowie für die Beschaffung von zwei Maßotoplastiken zu einem Preis von jeweils 69 €. Der Rechnungsbetrag belief sich nach Abzug eines Kundenrabatts auf 4 124,10 €. Mit Bescheid vom 26. Januar 2011 setzte die Beklagte die Beihilfe insoweit auf einen Betrag von 1 435 € fest. Sie stützte sich auf die Höchstbetragsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 der [X.] - [X.]. Ziff. 1 der Anlage 5, die die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten, auf einen Betrag von 1 025 € je Ohr beschränkte.

Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 1 451,87 € zu gewähren.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Aufwendungen für beide Hörgeräte seien zwar grundsätzlich beihilfefähig, da sie im Sinne des § 6 Abs. 1 BBhV notwendig sowie wirtschaftlich angemessen und die Hörgeräte - wie von § 25 Abs. 1 BBhV vorausgesetzt - erforderlich seien. Die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Hörgeräte einschließlich der Nebenkosten sei aber durch § 25 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Ziff. 1 der Anlage 5 wirksam auf 1 025 € je Ohr begrenzt. Diese Höchstbetragsregelung finde ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 4 Bundesbeamtengesetz. Sie verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Ebenso stehe sie mit der verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn in Einklang. Das Fehlen einer abstrakt-generellen Härtefallregelung für die Fälle, in denen ein Beamter wegen der Höhe seiner Alimentation in nicht mehr zumutbarer Weise mit krankheitsbedingten Aufwendungen belastet werde, ändere daran nichts. Denn unzumutbare Belastungen könnten, ohne dass es auf das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke ankomme, bis zum Erlass einer ausdrücklichen Regelung im Einzelfall durch die entsprechende Anwendung der Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 BBhV vermieden werden. Ob dem Kläger bei Anwendung der Belastungsgrenze eine weitere Beihilfe zustehe, sei in einem von ihm durch einen entsprechenden Antrag einzuleitenden gesonderten Verwaltungsverfahren zu ermitteln. Einen solchen Antrag habe der Kläger bisher nicht gestellt, so dass auch das (hilfsweise) auf Neubescheidung gerichtete Begehren keinen Erfolg habe.

Mit seiner Revision macht der Kläger Rechts- und Verfahrensfehler geltend. Er rügt eine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG. Eine Höchstbetragsregelung, die - wie nach der hier noch maßgeblichen beihilferechtlichen Bestimmung - in den typischen Fällen keine ausreichende Versorgung mit Hörgeräten gewährleiste, verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der für Hörgeräte festgesetzte Höchstbetrag von 1 025 € je Ohr sei willkürlich und mit den tatsächlichen durchschnittlichen Kosten für Hörgeräte nicht in Übereinstimmung zu bringen. Dies stelle auch eine Art der Altersdiskriminierung dar, da Schwerhörigkeit eine Erkrankung sei, die in der Regel im fortgeschrittenen Lebensalter auftrete. Das angefochtene Urteil verletze zudem § 50 Abs. 1 BBhV. Diese Regelung könne nicht analog angewandt werden, da es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehle. Erforderliche Hilfsmittel seien in der Regel erheblich teurer als nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel. Darüber hinaus habe das Oberverwaltungsgericht das Gebot der prozessualen Fairness verletzt und eine unzulässige Überraschungsentscheidung getroffen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der [X.]eteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt [X.]recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht entscheidungstragend angenommen hat, § 50 Abs. 1 der [X.] vom 13. Februar 2009 ([X.]) in der hier anzuwendenden Fassung der [X.] zur Änderung der [X.] vom 17. Dezember 2009 ([X.]) - [X.] sei auf Aufwendungen, die den in der [X.] für Hörgeräte einschließlich Nebenkosten festgesetzten Höchstbetrag überstiegen, entsprechend anzuwenden. Vielmehr ist insoweit § 25 Abs. 4 Satz 1 [X.][X.]hV analog heranzuziehen. Ob ein Anspruch auf die geltend gemachte weitere [X.]eihilfe bei [X.]erücksichtigung dieser Vorschrift abzulehnen ist und sich die Entscheidung somit aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist, kann der Senat mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen nicht entscheiden. Die Sache ist daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Damit bedarf es keiner Entscheidung über die von der Revision vorgebrachten Verfahrensrügen.

Die Voraussetzungen für die geltend gemachte weitere [X.]eihilfe, die sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. Ziff. 1 Anlage 5 [X.][X.]hV ergeben, sind dem Grunde nach erfüllt. Für die rechtliche [X.]eurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die [X.]eihilfe verlangt wird (stRspr, vgl. Urteil vom 8. November 2012 - [X.]VerwG 5 [X.] 4.12 - [X.] § 22 [X.] Rn. 12 m.w.[X.]). Maßgeblicher Zeitpunkt ist danach hier der Tag der Rechnungsstellung des Hörgeräteakustikers am 17. Januar 2011. Nach den genannten [X.]estimmungen haben Versorgungsempfänger einen Anspruch auf [X.]eihilfe zu den notwendigen und wirtschaftlich angemessenen Aufwendungen für ein ärztlich verordnetes Hilfsmittel, das im Einzelfall erforderlich ist, um den Erfolg der Krankenbehandlung zu sichern, einer drohenden [X.]ehinderung vorzubeugen oder eine [X.]ehinderung auszugleichen. Das Hilfsmittel muss zudem in Anlage 5 [X.][X.]hV genannt sein. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen steht zwischen den [X.]eteiligten nicht im Streit. Zu entscheiden ist allein darüber, ob die [X.]eihilfefähigkeit der Aufwendungen für die Anschaffung von [X.] einschließlich der Nebenkosten zum maßgeblichen Zeitpunkt wirksam auf den Höchstbetrag von 1 025 € je Ohr beschränkt war. Das war der Fall. Ein Ausschluss - oder wie hier - eine [X.]egrenzung der [X.]eihilfefähigkeit stellt sich als Einschränkung des im [X.]eihilferecht verankerten Grundsatzes dar, dass [X.]eihilfe gewährt wird, soweit die Aufwendungen notwendig und angemessen sind (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.]hV). Sie bedürfen deshalb in formeller Hinsicht einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage (1.) und müssen in materieller Hinsicht mit höherrangigem Recht vereinbar sein (2.) (vgl. Urteile vom 8. November 2012 a.a.[X.] Rn. 17 und vom 28. Mai 2009 - [X.]VerwG 2 [X.] 28.08 - [X.] 270 § 6 [X.] Rn. 14 m.w.[X.]).

1. § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 [X.][X.]hV bestimmt, dass die notwendigen und angemessenen Aufwendungen für die Anschaffung ärztlich verordneter Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten bis zu 1 025 € je Ohr gegebenenfalls zuzüglich der Aufwendungen einer medizinisch notwendigen Fernbedienung beihilfefähig sind.

Diese Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Denn sie wurde auf der Grundlage des § 80 Abs. 4 [X.]beamtengesetz - [X.] - vom 5. Februar 2009 ([X.]) in der rückwirkend zum 1. Januar 2009 in [X.] getretenen Fassung des [X.] ([X.]) erlassen. Danach regelt das [X.] im Einvernehmen mit dem [X.], dem [X.], dem [X.] und dem [X.] durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der [X.], insbesondere der Höchstbeträge, des völligen oder teilweisen Ausschlusses von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung an das [X.] und der [X.]erücksichtigung von Kindern. Von dieser Verordnungsermächtigung ist die in Rede stehende Höchstbetragsregelung gedeckt. Konkrete inhaltliche Vorgaben für die Festlegung und Ausgestaltung der Höchstbeträge sind der Verordnungsermächtigung nicht zu entnehmen. Sie verpflichtet den Verordnungsgeber insbesondere nicht, sich insoweit an den Regelungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung (z.[X.]. § 36 Abs. 3 i.V.m. § 35 Abs. 5 [X.] - SG[X.] V - in der Fassung des [X.] <[X.]G[X.]l I S. 2477>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2014 <[X.]G[X.]l I S. 261>), zu orientieren. Dafür sprechen bereits deutlich der Wortlaut des § 80 Abs. 4 [X.] und dessen binnensystematische Gliederung. Nach dem Satzbau bezieht sich das Gebot, sich an das [X.] anzulehnen, nur auf den ebenfalls beispielhaft aufgezählten völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln, nicht aber auf Höchstbeträge. Dieser [X.]efund wird durch den in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers bestätigt. In der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 4 [X.] wird zwischen der Festlegung von [X.] und dem Ausschluss der [X.]eihilfefähigkeit von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln unterschieden. Die entsprechenden Regelungen des [X.] werden dabei - wie sich aus dem Wort "insoweit" erschließt - allein im Hinblick auf die dem Verordnungsgeber eingeräumte Möglichkeit in [X.]ezug genommen, die [X.]eihilfefähigkeit von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln auszuschließen. Nur "insoweit" soll sichergestellt werden, dass für die [X.]eihilfe das gleiche Leistungsprogramm wie für gesetzlich Krankenversicherte gilt (vgl. [X.]TDrucks 16/70769 S. 119).

2. Die [X.]egrenzung der [X.]eihilfefähigkeit für Hörgeräte auf den Höchstbetrag des § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 [X.][X.]hV verletzt weder den allgemeinen Gleichheitssatz (a) noch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (b).

a) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie beruht auf einer angesichts der [X.]egrenzung der [X.]eihilfefähigkeit geforderten (vgl. Urteil vom 28. Mai 2009 a.a.[X.]) inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden Rechtfertigung (aa). Der Vergleich mit den Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung kann keinen Gleichheitsverstoß begründen ([X.]). Eine gleichheitswidrige [X.]enachteiligung älterer [X.]eihilfeberechtigter gegenüber jüngeren [X.]eihilfeberechtigten liegt nicht vor (cc).

aa) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, stellt es aber dem Normgeber frei, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Je nach Regelungsgegenstand und [X.] ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen [X.]indung an [X.] reichen können (vgl. [X.], [X.]eschlüsse vom 13. März 2007 - 1 [X.] - [X.]E 118, 79 <100> und vom 21. Juni 2011 - 1 [X.]vR 2035/07 - [X.]E 129, 49 <68> m.w.[X.]). [X.] die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von den [X.]etroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte an oder hängt sie von freiwilligen Entscheidungen der [X.]etroffenen ab, hat der Normgeber grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum. Ein Gleichheitsverstoß ist nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten [X.] ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint. [X.]ei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Normgeber dagegen regelmäßig engen rechtlichen [X.]indungen. Dies gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 13. März 2007 a.a.[X.] m.w.[X.]). Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz kann in diesen Fällen schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Für beide Fallgruppen gilt, dass die vom Normgeber für eine Differenzierung im [X.]eihilferecht angeführten Gründe auch vor der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn [X.]estand haben müssen, in der die [X.]eihilfe ihre Grundlage hat (vgl. zu Vorstehendem insgesamt Urteile vom 13. Dezember 2012 - [X.]VerwG 5 [X.] 3.12 - [X.] 271 [X.] Rn. 29 und vom 5. Mai 2010 - [X.]VerwG 2 [X.] 12.10 - [X.] 2011, 126 Rn. 10 f. jeweils m.w.[X.]). Zwar begründet die Durchbrechung einer vom Gesetz selbst statuierten Sachgesetzlichkeit für sich genommen noch keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie kann jedoch ein Indiz für eine objektiv willkürliche Regelung oder das Fehlen eines nach Art und Gewicht hinreichenden Rechtfertigungsgrundes darstellen (vgl. [X.], [X.] vom 16. September 2009 - 1 [X.]vR 2275/07 - [X.] 2009, 291 <295> m.w.[X.]). Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten "Mischsystem" aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender [X.]eihilfe festhält, ist daher eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes indiziert, wenn eine bestimmte Regelung die im [X.]eihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, dass notwendige und angemessene Aufwendungen beihilfefähig sind, ohne zureichenden Grund verlässt.

Hieran gemessen ist der für Hörgeräte in § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 [X.][X.]hV festgesetzte Höchstbetrag nicht als willkürlich zu beanstanden. Der Senat ist auf eine Willkürprüfung beschränkt, da dieser [X.]etrag an sachliche Unterschiede zwischen den in Anlage 5 [X.][X.]hV genannten Hilfsmitteln anknüpft und hierdurch auch keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt wird. Die durch den Höchstbetrag bedingte Leistungsbegrenzung beruht auf einem auch unter [X.]erücksichtigung der Fürsorgepflicht plausiblen und sachlich vertretbaren Grund. [X.]ei der Entscheidung, ob und für welche Hilfsmittel im Einzelnen die notwendigen und angemessenen Anschaffungskosten nur bis zu einer bestimmten Obergrenze als beihilfefähig anerkannt und demzufolge die [X.]eihilfeberechtigten gegebenenfalls mit einem Teil dieser Kosten belastet werden, steht dem Normgeber ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. Urteile vom 28. April 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 51.08 - [X.] 2011, 379 Rn. 14 und vom 31. Januar 2002 - [X.]VerwG 2 [X.] 1.01 - [X.] 237.0 § 101 [X.] Nr. 1 S. 2 f.). Die Festlegung des in Rede stehenden Höchstbetrages für Hörgeräte überschreitet diesen Spielraum nicht. Sie erlaubt in einer Vielzahl von Fällen die Anschaffung medizinisch notwendiger und technisch hochwertiger Hörgeräte. Soweit eine Zuzahlung erforderlich ist, liegt dem Höchstbetrag erkennbar die willkürfreie Wertung zugrunde, dass es sich insoweit um hochpreisige Hilfsmittel handelt, die im Allgemeinen eine längere Lebensdauer aufweisen und nicht in kürzeren Abständen angeschafft werden müssen. Demzufolge verteilt sich eine etwaige den [X.]eihilfeberechtigten treffende finanzielle [X.]elastung rechnerisch auf mehrere Jahre, sodass dieser regelmäßig in der Lage sein wird, hierfür eine entsprechende Eigenvorsorge zu treffen.

[X.]) Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich auch nicht damit begründen, dass gesetzlich Krankenversicherte nach der Rechtsprechung des [X.] (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2009 - [X.] KR 20/08 R - [X.], 170) einen Anspruch auf kostenfreie Versorgung mit einem Hörgerät haben, das einen im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung festgelegten Festbetrag übersteigt, wenn eine objektiv ausreichende Versorgung zum Festbetrag unmöglich ist. Unabhängig davon, ob hier überhaupt ein solcher Fall vorliegt, wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in der Regel und so auch hier durch Unterschiede in der Leistungsgewährung nach den [X.]eihilfevorschriften des [X.] und den Vorschriften des [X.] nicht verletzt. Denn die [X.] aufgrund von [X.]eihilfe und ergänzender Privatversicherung unterscheidet sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen grundlegend von der gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. Urteil vom 5. Mai 2010 a.a.[X.] Rn. 17 m.w.[X.]).

cc) Die höhenmäßige [X.]egrenzung der [X.]eihilfefähigkeit für Hörgeräte benachteiligt - entgegen der Auffassung des [X.] - auch nicht gleichheitswidrig [X.]eihilfeberechtigte "im fortgeschrittenen Lebensalter" gegenüber jüngeren [X.]eihilfeberechtigten. Sie unterscheidet nicht zwischen diesen beiden Personengruppen, sondern gilt unterschiedslos für alle [X.]eihilfeberechtigten. Mithin wird der [X.]eihilfeanspruch für ältere [X.]eihilfeberechtigte nicht von anderen als den für jedermann geltenden Voraussetzungen abhängig gemacht. Zwar kann auch eine gesetzliche Regelung, deren Wortlaut eine Ungleichbehandlung vermeidet, dann dem Gleichheitssatz widersprechen, wenn sich aus ihrer praktischen Auswirkung eine offenbare und sachlich nicht mehr zu rechtfertigende Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist (vgl. [X.], Urteil vom 3. Dezember 1968 - 2 [X.], 3 und 5/67 - [X.]E 24, 300 <358> und [X.]eschluss vom 9. August 1978 - 2 [X.]vR 831/76 - [X.]E 49, 148 <165>). Diese Voraussetzungen liegen hier jedoch nicht vor. Es ist bereits nicht offensichtlich, dass die [X.]egrenzung der [X.]eihilfefähigkeit für Hörgeräte typischerweise und damit in aller Regel einen Kreis von [X.]eihilfeberechtigten in der Weise betrifft, dass eine Art. 3 Abs. 1 GG zuwiderlaufende "Altersdiskriminierung" - wie sie der Kläger geltend macht - in Erwägung gezogen werden könnte.

b) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte muss mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die auf [X.]ebene einfachgesetzlich in § 78 [X.] normiert und als hergebrachter Grundsatz des [X.]erufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankert ist (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 a.a.[X.] Rn. 15 ff.), in Einklang stehen (aa). Dabei kann hier offenbleiben, ob die [X.] in [X.]ezug auf die Leistungsbegrenzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 [X.][X.]hV den Anforderungen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nur dann in vollem Umfang gerecht wird, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten im Einzelfall vorhält. Denn an einer solchen Härtefallregelung mangelt es hier nicht ([X.]).

aa) Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der [X.]eamten bzw. Versorgungsempfänger und ihrer Familien auch in besonderen [X.]elastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende [X.]emessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von [X.] wegen seiner Entscheidung überlassen (stRspr, vgl. z.[X.]. Urteile vom 10. Oktober 2013 - [X.]VerwG 5 [X.] 32.12 - zur Veröffentlichung in [X.] vorgesehen Rn. 24 = NVwZ-RR 2014, 240 <242>; vom 13. Dezember 2012 - [X.]VerwG 5 [X.] 3.12 - [X.] 271 [X.] Rn. 18; vom 28. April 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 51.08 - [X.] 2011, 379 Rn. 14 und vom 28. Mai 2008 - [X.]VerwG 2 [X.] 1.07 - [X.] 237.8 § 90 RhPL[X.]G Nr. 4 Rn. 25 jeweils m.w.[X.]). Für die genannten besonderen [X.]elastungssituationen wird die Fürsorgepflicht grundsätzlich abschließend durch die [X.]eihilfevorschriften konkretisiert (stRspr, vgl. z.[X.]. Urteil vom 10. Oktober 2013 a.a.[X.] Rn. 25 m.w.[X.]). Im [X.]ereich der [X.] verpflichtet sie den Dienstherrn, den [X.]eamten bzw. Versorgungsempfänger von in Hinblick auf seine Alimentation unzumutbaren und unabwendbaren [X.]elastungen freizuhalten (vgl. [X.]eschluss vom 22. März 2005 - [X.]VerwG 2 [X.] 9.05 -), gebietet aber keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten. Daher ist der Dienstherr aus Gründen der Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die [X.]eihilfefähigkeit aus triftigen Gründen zu beschränken oder ganz auszuschließen (stRspr, vgl. z.[X.]. Urteile vom 13. Dezember 2012 a.a.[X.] Rn. 19; vom 24. Februar 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 9.10 - [X.] 2011, 88 Rn. 15 und vom 28. Mai 2008 a.a.[X.] Rn. 25 f. sowie [X.]eschluss vom 18. Januar 2013 - [X.]VerwG 5 [X.] 44.12 - juris Rn. 8, jeweils m.w.[X.]). Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Dienstherr, wenn er sich - wie nach dem gegenwärtig praktizierten System - entscheidet, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von [X.]eihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, und dabei für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen einen Leistungsausschluss oder eine Leistungsbegrenzung vorsieht, dafür zu sorgen, dass der [X.]eamte bzw. Versorgungsempfänger nicht mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann. Geschieht dies nicht und führt eine [X.]eschränkung zu unzumutbaren [X.]elastungen, ist der nicht zur Disposition des Dienstherrn stehende Wesenskern der Fürsorgepflicht mit der Folge betroffen, dass die [X.]eihilfefähigkeit nicht ausgeschlossen oder begrenzt werden darf (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 a.a.[X.] Rn. 21 m.w.[X.]).

[X.]) Es kann hier dahinstehen, ob und in wie vielen Fällen die mit dem Höchstbetrag verbundene [X.]egrenzung der [X.]eihilfefähigkeit für Hörgeräte ausnahmsweise zu einer unzumutbaren [X.]elastung der [X.]eihilfeberechtigten führt. Ferner muss nicht entschieden werden, ob der Verordnungsgeber aus Gründen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht für solche Fälle normative Vorkehrungen treffen musste. Ebenso kann offenbleiben, ob die Leistungsbegrenzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 [X.][X.]hV ohne eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten insgesamt oder nur teilweise unwirksam gewesen ist. Denn selbst wenn es einer Härtefallregelung bedurfte, fehlte es zu dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt an einer solchen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar [X.]recht verletzt, soweit es der Sache nach § 50 Abs. 1 [X.][X.]hV analog angewandt hat ((1)). Eine etwaige Regelungslücke war aber durch analoge Anwendung des § 25 Abs. 4 Satz 1 [X.][X.]hV zu schließen ((2)).

(1) Eine Analogie zu § 50 Abs. 1 [X.][X.]hV scheidet aus. Jede Art der gesetzesimmanenten richterlichen Rechtsfortbildung - hier die Analogie - setzt eine Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes - hier im materiellen Sinne - voraus. Ob eine Regelungslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Verordnungsgebers erfassten Fälle in den Vorschriften der Verordnung tatsächlich [X.]erücksichtigung gefunden haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Verordnungsregelungen nicht alle Fälle erfasst, die nach deren Sinn und Zweck erfasst sein sollten (vgl. z.[X.]. für Gesetze im formellen Sinne Urteil vom 12. September 2013 - [X.]VerwG 5 [X.] 35.12 - zur Veröffentlichung in [X.] vorgesehen Rn. 27 = DV[X.]l 2014, 307 <309> m.w.[X.]). Darüber hinaus ist eine vergleichbare Sach- und Interessenlage erforderlich. Die [X.] weist zwar für Härtefälle, die sich aus der Anwendung der Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ergeben, eine planwidrige Regelungslücke auf ((a)). Die Sach- und Interessenlage in derartigen Fällen ist indessen nicht die gleiche, die der in § 50 Abs. 1 [X.][X.]hV getroffenen Regelung zugrunde liegt ((b)).

(a) Die hier anzuwendende [X.] vom 13. Februar 2009 in der Fassung der [X.] zur Änderung der [X.] vom 17. Dezember 2009 war lückenhaft. Sie traf - was zwischen den [X.]eteiligten nicht im Streit steht - für den in Rede stehenden Sachverhalt keine ausdrückliche Härtefallregelung. Allerdings war ihr zu entnehmen, dass den [X.]eihilfeberechtigten nach dem Plan des Verordnungsgebers ausnahmsweise ein über das geregelte [X.]eihilfeniveau hinausgehender Anspruch zugestanden werden soll, wenn und soweit sie infolge eines teilweisen oder vollständigen Ausschlusses der [X.]eihilfefähigkeit mit Kosten belastet blieben, die ihre finanziellen Möglichkeiten erheblich übersteigen. Dafür sprechen die bereits in der hier anzuwendenden Fassung enthaltenen zahlreichen Härtefallregelungen für andere Konstellationen. So sind beispielsweise nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 [X.][X.]hV andere (als notwendige und wirtschaftlich angemessene) Aufwendungen ausnahmsweise beihilfefähig, soweit die Ablehnung der [X.]eihilfe im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] eine besondere Härte darstellen würde. Darüber hinaus regelt § 25 Abs. 4 Satz 1 [X.][X.]hV, dass getätigte Aufwendungen für Hilfsmittel und Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.]hV, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig sind, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] notwendig ist. Des Weiteren sieht § 31 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 [X.][X.]hV vor, dass Fahrtkosten einschließlich Flugkosten anlässlich von [X.]ehandlungen außerhalb der [X.] ausnahmsweise beihilfefähig sind, soweit sie aus zwingenden medizinischen Gründen im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] erforderlich sind. In dieselbe Richtung weist § 41 Abs. 3 [X.][X.]hV, wonach das [X.] die [X.]eihilfefähigkeit von Aufwendungen für Maßnahmen zur Früherkennung, Überwachung und Verhütung von Erkrankungen, die nicht nach anderen Vorschriften dieser Verordnung beihilfefähig sind, in Verwaltungsvorschriften für diejenigen Fälle ausnahmsweise zulassen kann, in denen die Gewährung von [X.]eihilfe im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] notwendig ist. Ebenso bestimmt § 47 Abs. 1 [X.][X.]hV, dass die oberste Dienstbehörde oder eine von ihr bestimmte [X.]ehörde im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] den [X.]emessungssatz für Aufwendungen anlässlich einer Dienstbeschädigung angemessen erhöhen kann, soweit nicht bereits Ansprüche nach dem [X.]versorgungsgesetz bestehen; gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 [X.][X.]hV kann sie den [X.]emessungssatz in weiteren besonderen Ausnahmefällen im Einvernehmen mit dem [X.] angemessen erhöhen, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] zwingend geboten ist. Dass der Verordnungsgeber die angeführten Regelungen nicht als abschließend und demzufolge den Höchstbetrag für Hörgeräte nicht als starre Obergrenze verstanden hat, zeigt sich daran, dass er in die am 20. September 2012 in [X.] getretene Dritte Verordnung zur Änderung der [X.] vom 8. September 2012 ([X.]G[X.]l I S. 1935) - [X.][X.]hV n.F. - eine ausdrückliche Härtefallregelung für Hörgeräte aufgenommen hat. Nach Ziff. 8.8 der Anlage 11 zu § 25 Abs. 1 und 4 [X.][X.]hV n.F. kann der Höchstbetrag für Hörgeräte überschritten werden, soweit dies erforderlich ist, um eine ausreichende Versorgung bei beidseitiger an Taubheit grenzender Schwerhörigkeit oder bei vergleichbar schwerwiegenden Sachverhalten zu gewährleisten. Zudem hat der Verordnungsgeber mit § 6 Abs. 7 Satz 1 [X.][X.]hV n.F. eine allgemeine Härtefallregelung geschaffen.

(b) Eine Analogie scheidet jedoch aus, weil der hier zu beurteilende Sachverhalt mit dem von § 50 Abs. 1 [X.][X.]hV erfassten Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Der Verordnungsgeber wollte mit §§ 49 und 50 [X.][X.]hV die Maßnahmen des zum 1. Januar 2004 in [X.] getretenen Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung ([X.] - [X.] -) vom 14. November 2003 ([X.]G[X.]l I S. 2190) wirkungsgleich auf den [X.]eihilfebereich übertragen. Die [X.]eihilfeberechtigten sollten in entsprechender Weise wie die gesetzlich Krankenversicherten zur Kostentragung herangezogen werden. Dementsprechend sieht § 49 [X.][X.]hV vergleichbar der Regelung der gesetzlichen Krankenversicherung über die Zuzahlungspflicht (§ 61 SG[X.] V) einen Abzug von Eigenbehalten vor (vgl. [X.]egründung des Entwurfs der [X.], Stand: 2. April 2007, [X.]). § 50 Abs. 1 [X.][X.]hV setzt daneben die Regelung der gesetzlichen Krankenversicherung über die [X.]egrenzung der Zuzahlungspflicht (§ 62 SG[X.] V) um (vgl. [X.]egründung des Entwurfs der [X.]eihilfeverordnung a.a.[X.] S. 36). Danach sind auf Antrag Eigenbehalte nach § 49 [X.][X.]hV von den beihilfefähigen Aufwendungen oder der [X.]eihilfe für ein Kalenderjahr nicht abzuziehen, soweit sie die [X.]elastungsgrenze nach Satz 4, d.h. zwei oder ein Prozent der jährlichen Einnahmen nach § 39 Abs. 3 Satz 3 bis 7 [X.][X.]hV, übersteigen. Im Unterschied dazu geht es bei der Gewährung einer über das geregelte [X.]eihilfeniveau hinausgehenden Leistung nicht darum, eine wirkungsgleiche [X.]elastung zwischen [X.]eihilfeberechtigten und gesetzlich Krankenversicherten herzustellen. Die Einräumung eines [X.]eihilfeanspruchs über den festgelegten Höchstbetrag hinaus dient allein der Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Einzelfall.

(2) Die planwidrige Regelungslücke ist mit [X.]lick auf die vergleichbare Sach- und Interessenlage durch entsprechende Heranziehung des § 25 Abs. 4 Satz 1 [X.][X.]hV zu schließen.

Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 [X.][X.]hV sind getätigte Aufwendungen für Hilfsmittel und Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne des Absatzes 1 Satz 1, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 [X.] notwendig ist. Die Entscheidung hierüber ist von Amts wegen in dem durch [X.]eihilfeantrag eingeleiteten Verfahren zu treffen. [X.]ei wertender [X.]etrachtung macht es aus der Sicht der Fürsorgepflicht keinen sachlichen Unterschied, ob bei der Anschaffung von Hilfsmitteln der vollständige Ausschluss der [X.]eihilfefähigkeit oder deren höhenmäßige [X.]egrenzung zu einer unzumutbaren finanziellen [X.]elastung der [X.]eihilfeberechtigten führt. Sowohl in den in § 25 Abs. 4 Satz 1 [X.][X.]hV geregelten Fallkonstellationen als auch in dem nicht geregelten Fall, dass für ein in der Anlage 5 genanntes Hilfsmittel ein Höchstbetrag als Obergrenze für die [X.]eihilfefähigkeit der Aufwendungen festgelegt ist, bedarf es eines über das geregelte [X.]eihilfeniveau hinausgehenden Anspruchs, um zu gewährleisten, dass der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht auch unter [X.]erücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden [X.]harakters der [X.]eihilfevorschriften im Einzelfall genügt wird.

Das Oberverwaltungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob die Ablehnung der Gewährung weiterer [X.]eihilfeleistungen für die Anschaffung der Hörgeräte eine besondere Härte für den Kläger darstellt. Die Sache ist daher an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit es diese Prüfung nachholen kann.