Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29.04.2021, Az. 4 C 2/19

Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, begehrt die zeitlich beschränkte Untersagung des Betriebs des Offshore-Windparks "[X.]" zur Vermeidung weiterer Umweltschäden durch Beeinträchtigung der [X.]populationen.

Der in den Jahren 2014/2015 errichtete und im [X.] 2015 in Betrieb genommene Windpark besteht aus 80 Windenergieanlagen einschließlich Nebenanlagen auf einer Fläche von ca. 34 km². Er liegt etwa 30 km vor [X.] in der [X.] ausschließlichen Wirtschaftszone und im Naturschutzgebiet "[X.]er Außenriff - Östliche Deutsche Bucht". Es vereint seit 2017 eine im April 2005 als europäisches Vogelschutzgebiet ausgewiesene und im September 2005 als Naturschutzgebiet festgesetzte Meeresfläche und ein im Juli 2011 ausgewiesenes FFH-Gebiet. Zu den im Naturschutzgebiet verfolgten [X.] gehören die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands, insbesondere der [X.] (Gavia stellata) und [X.] (Gavia arctica) und des Gebiets in seiner Funktion als Nahrungs-, Überwinterungs-, Mauser-, [X.] und [X.] für diese Vogelarten.

Mit Bescheid vom 18. Dezember 2002 erteilte das [X.] ([X.]) dem Rechtsvorgänger der Beigeladenen auf der Grundlage der Seeanlagenverordnung eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Windparks: Ein Versagungsgrund liege nicht vor. Insbesondere sei eine Gefährdung der Meeresumwelt nicht zu erwarten. Das Ergebnis der in einem möglicherweise vorliegenden faktischen Vogelschutzgebiet erforderlichen Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Das Nahrungs- und Rasthabitat der störanfälligen [X.], die sich dort im März und April auf dem Weg zu ihren Brutrevieren aufhielten, werde durch die vom Windpark ausgehende Scheuchwirkung beeinträchtigt, die bei einem anzunehmenden Scheuchabstand von 2 km zu einem Lebensraumverlust von ca. 101 km² führe. Dies sei jedoch sowohl nach einer funktional-artenspezifischen Betrachtung als auch nach einem Flächenvergleich unbeachtlich. Auch unter dem Gesichtspunkt des [X.] sei eine Beeinträchtigung der [X.]populationen nicht zu erwarten. Die vom Kläger gegen die Genehmigung erhobene Klage wurde vom [X.] wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen. Mit Bescheiden aus den Jahren 2005, 2007 und 2011 wurde der in einer Nebenbestimmung der Genehmigung gesetzte Termin für den spätesten Beginn der Bauarbeiten zuletzt auf den 31. Dezember 2014 verschoben. Den Antrag des [X.] vom Februar 2014, die Errichtung und den Betrieb des Windparks wegen eines Lebensraumverlusts für Stern- und [X.] in ihrem Hauptkonzentrationsgebiet zu untersagen, lehnte das [X.] ([X.]) ab. Die Klage blieb beim [X.] ohne Erfolg: Sie sei insgesamt unzulässig. Hinsichtlich der begehrten Sanierungsmaßnahmen fehle es am erforderlichen Vorverfahren. Für die Untersagung der Errichtung und des Betriebs des geplanten Windparks sei das [X.] nicht passivlegitimiert; zuständig sei hierfür das [X.].

Im Mai 2014 wandte sich der Kläger an das [X.] mit dem Antrag, die weitere Errichtung und den Betrieb des Windparks zu untersagen. Dies lehnte das [X.] mit Bescheid vom 1. August 2014 ab: Der Kläger sei für die geltend gemachten Gefahrabwehrmaßnahmen nach dem Umweltschadensgesetz nicht antragsbefugt. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mangels Klagebefugnis als unzulässig ab.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Zuletzt hatte der Kläger verschiedene Haupt- und Hilfsanträge gestellt, die das Oberverwaltungsgericht bis auf einen aus verschiedenen Gründen als unzulässig angesehen hat. Zulässig sei hingegen der erste Hilfsantrag, mit dem die Verpflichtung der Beklagten begehrt werde, der Beigeladenen den Betrieb des Windparks zeitlich unbeschränkt oder jedenfalls bis zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands zu untersagen. Insoweit fehle es nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Auch wenn mit dem Betrieb bereits ein Schaden eingetreten sei, drohe jedoch während der Betriebszeit der Anlage von Jahr zu Jahr weiterer Schaden. Der Kläger sei auch klagebefugt. Dies gelte allerdings nicht für einen aus dem Umweltschadensgesetz hergeleiteten Anspruch. Die Verbandsklagebefugnis nach § 11 Abs. 2 USchadG bestehe nicht für Vermeidungsmaßnahmen gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG, sondern nur für die Durchsetzung von [X.], für die § 10 USchadG auch eine Antragsbefugnis des Verbands gegenüber der zuständigen Behörde eröffne. Die Klagebefugnis folge aber aus § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] i.V.m. §§ 2, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG. Die Betriebsuntersagung als eine Überwachungsmaßnahme solle "zur Umsetzung oder Durchführung einer Entscheidung" nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG erfolgen. Die Klage sei unbegründet. § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] ermächtige weder zu einer dauerhaften noch zu einer vorübergehenden Untersagung des Betriebs zur Abwehr von Gefahren, deren Prüfung bereits Gegenstand der Genehmigung gewesen und die somit von deren Legalisierungswirkung erfasst seien. Bei der nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] abzuwehrenden Gefahr für die Meeresumwelt müsse es sich wegen der Bestandsschutzinteressen des Genehmigungsinhabers um eine solche handeln, die bei der Genehmigung von der Behörde nicht habe vorhergesehen werden können. Die vom Windpark ausgehende Beeinträchtigung der [X.] sei im Genehmigungsverfahren ausführlich geprüft worden mit dem Ergebnis, dass insoweit keine Gefährdung der Meeresumwelt gegeben sei. Schließlich folge auch aus dem Störungsverbot des Art. 6 Abs. 2 [X.] kein unmittelbarer Anspruch des [X.] auf Untersagung des Betriebs des Windparks. Vielmehr müssten entgegenstehende Genehmigungen zunächst in einem gesonderten Verwaltungsverfahren auf der Grundlage von §§ 48, 49 VwVfG oder vorrangiger Spezialvorschriften aufgehoben werden.

Zur Begründung seiner Revision, die vom Oberverwaltungsgericht beschränkt auf den ersten Hilfsantrag zugelassen worden ist, trägt der Kläger vor: Zu Unrecht gehe das Oberverwaltungsgericht von einer Legalisierungswirkung der erteilten Genehmigung aus, die nur durch deren Aufhebung beseitigt werden könne. Die Aufhebung der Genehmigung wäre nur dann erforderlich, wenn der Betrieb des Windparks endgültig untersagt werden solle. Dies gelte aber nicht für eine von ihm nunmehr allein erstrebte nur vorübergehende - gegebenenfalls auf die Tageslichtzeit während der Monate März und April beschränkte - Betriebsstilllegung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.]. Ein etwaiges Ermessen sei gemäß Art. 6 Abs. 2 [X.] auf Null reduziert. Im Übrigen lägen die Voraussetzungen einer Legalisierungswirkung nicht vor. Denn der tatsächliche Schadensumfang sei sehr viel größer als im Genehmigungsverfahren vorhersehbar und angenommen. Die gravierenden Schadwirkungen seien erst nach Inbetriebnahme des Windparks deutlich erkennbar geworden. Der aufgrund neuer Untersuchungen anzunehmende Scheuchradius von 5,5 km führe zu einem Lebensraumverlust von 265 km². Die Genehmigung habe des Weiteren das artenschutzrechtliche Störungsverbot übersehen. Eine Klagebefugnis ergebe sich auch aus dem Umweltschadensgesetz.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,

Sie verteidigen das angefochtene Berufungsurteil im Ergebnis, sind jedoch der Ansicht, die Klage sei insgesamt unzulässig.

Die Revision ist zulässig und teilweise begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Anspruch auf Einschreiten nach der Seeanlagenverordnung, soweit Gegenstand des Revisionsverfahrens, unter Verstoß gegen [X.]recht verneint (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Insoweit ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.]). Im Übrigen ist die Revision unbegründet; das angegriffene Urteil ist in dieser Hinsicht jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden (§ 144 Abs. 4 [X.]).

1. Die Revision ist zulässig. Ungeachtet der vom Kläger geäußerten Kritik an der Auslegung und der nachfolgenden prozessualen Einordnung des im [X.]erufungsverfahren gestellten ersten [X.] durch das angegriffene Urteil bewegt sich das Revisionsbegehren im Rahmen der vom [X.]erufungsgericht nur teilweise - bezogen auf den ersten Hilfsantrag - zugelassenen Revision. Dabei ist der schriftsätzlich angekündigte und in der mündlichen Verhandlung gestellte Revisionsantrag angesichts der Ausführungen in der Revisionsbegründung und weiteren Erläuterungen und Klarstellungen in der mündlichen Verhandlung einschränkend zu verstehen. Anders als noch in der Vorinstanz verfolgt der Kläger im Revisionsverfahren nicht mehr das [X.]egehren, den [X.]etrieb des Windparks auf Dauer und ganzjährig oder - ebenfalls im Sinne einer Dauerlösung - jedenfalls jeweils im Frühjahr (März/April) zu den Hauptanwesenheitszeiten der [X.] zu untersagen, sondern nurmehr, den [X.]etrieb des Windparks bis zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands vorübergehend zu untersagen. Nur insoweit ist die Entscheidung über den ersten Hilfsantrag in der Revisionsinstanz anhängig geworden.

2. Die Revision ist teilweise begründet. Einen Anspruch auf Einschreiten auf der Grundlage des § 16 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung über Anlagen seewärts der [X.]egrenzung des [X.] [X.] (Seeanlagenverordnung - [X.] - vom 23. Januar 1997, [X.] [X.] 57, i.d.[X.]. 55 der Verordnung zur Anpassung von Zuständigkeiten von [X.]behörden an die Neuordnung der [X.] des [X.] - [X.] - vom 2. Juni 2016, [X.] [X.] 1257, 1271, erlassen auf Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4a und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, § 1 Nr. 10a des Gesetzes über die Aufgaben des [X.] auf dem Gebiet der Seeschifffahrt - Seeaufgabengesetz -, zuletzt i.d.F. der [X.]ekanntmachung vom 17. Juni 2016, [X.] [X.] 1489) hat das [X.]erufungsgericht mit bundesrechtswidrigen Erwägungen verneint.

a) Das [X.]erufungsgericht ist allerdings zu Recht in eine Sachprüfung eingetreten; von der Zulässigkeit der darauf gestützten Klage ist es zutreffend ausgegangen.

aa) Zu Unrecht beruft sich die [X.]eklagte auf das [X.] der entgegenstehenden Rechtskraft. Das Urteil des [X.] vom 9. Juli 2014 - 11 K 2359/14 -, mit dem eine Klage des [X.] gegen die [X.]eklagte, vertreten durch das [X.]amt für Naturschutz, auf Durchführung u.a. von [X.] als unzulässig abgewiesen worden ist, entfaltet solche Rechtswirkungen nicht.

(1) Rechtskräftige Urteile binden die [X.]eteiligten, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 Nr. 1 [X.]). Die Rechtskraft schafft ein unabdingbares, in jeder Verfahrenslage - namentlich auch im Revisionsverfahren - von Amts wegen zu beachtendes [X.] für eine erneute gerichtliche Nachprüfung des Anspruchs, über den bereits entschieden worden ist ([X.]VerwG, Urteile vom 20. Oktober 2016 - 7 [X.] 27.15 - [X.] 404 IFG Nr. 22 Rn. 12 m.w.[X.] und vom 23. Juni 2020 - 9 A 22.19 - [X.]VerwGE 168, 368 Rn. 20). Auch Prozessurteile können in Rechtskraft erwachsen. Ihnen kommt [X.]indungswirkung hinsichtlich derjenigen Sachurteilsvoraussetzungen zu, auf deren Fehlen das Gericht die Abweisung der Klage als unzulässig gestützt hat (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 18. April 1997 - 3 [X.] 3.95 - [X.]VerwGE 104, 289 <292> und vom 10. Dezember 2020 - 2 [X.] 12.20 - NVwZ 2021, 638 Rn. 20; [X.]eschluss vom 11. November 1998 - 8 [X.] - [X.] 428 § 1 VermG Nr. 164 S. 510 f.). Wird das prozessuale Hindernis beseitigt und damit insoweit der zur Entscheidung gestellte Sachverhalt verändert, steht das Prozessurteil einer erneuten Klage mit demselben Streitgegenstand nicht entgegen (vgl. [X.]lausing/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand Juli 2020, § 121 Rn. 52, 91; [X.], in: [X.] Kommentar zur ZPO, 6. Aufl. 2020, § 322 Rn. 172; [X.], in: [X.]/[X.], ZPO, 18. Aufl. 2021, § 322 Rn. 44).

(2) Hiernach ergibt sich aus dem Urteil des [X.] bei verständiger Auslegung kein [X.] für die Klage auf Erlass von [X.]. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Untersagung des [X.]etriebs des Windparks mit der [X.]egründung als unzulässig abgewiesen, dem [X.]amt für Naturschutz fehle insoweit die Passivlegitimation; dieses sei nämlich für die begehrten Maßnahmen nicht zuständig. Diese Ausführungen sind missverständlich, weil die Passivlegitimation richtigerweise die auf [X.]eklagtenseite bestehende Sachlegitimation und damit die materiell-rechtliche Frage betrifft, wer Träger der behaupteten Verbindlichkeit bzw. Verpflichtung ist (vgl. etwa [X.]VerwG, Urteile vom 24. Januar 2013 - 5 [X.] 12.12 - [X.]VerwGE 145, 315 Rn. 10 und vom 23. Februar 2017 - 7 [X.] 31.15 - [X.] 406.252 § 2 [X.] Nr. 3 Rn. 23). Sie bezieht sich demnach nicht auf eine [X.]ehörde, sondern nur auf deren Rechtsträger. Fehlt die Passivlegitimation, weil die Klage sich gegen den nach Maßgabe des Rechtsträgerprinzips (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) falschen [X.]eklagten richtet, ist sie unbegründet. Dieses Verständnis liegt dem Urteil des [X.] ersichtlich nicht zugrunde; es stellt vielmehr auf die fehlende sachliche [X.]ehördenzuständigkeit ab. Damit steht mit [X.]indungswirkung für die [X.]eteiligten lediglich fest, dass das in jenem Verfahren angegangene [X.]amt für Naturschutz den geltend gemachten Anspruch nicht erfüllen kann. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes gegenüber der sachlich zuständigen [X.]ehörde ist damit aber nicht ausgeschlossen.

bb) Das [X.]erufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2 und Abs. 2, § 2 Abs. 1 UmwRG i.V.m. § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] klagebefugt ist.

(1) Die gemäß Art. 25 Abs. 2 des Gesetzes zur Einführung von Ausschreibungen für Strom aus erneuerbaren Energien und zu weiteren Änderungen des Rechts der erneuerbaren Energien vom 13. Oktober 2016 ([X.] [X.] 2258, 2357) mit Wirkung zum 1. Januar 2017 aufgehobene Ermächtigungsgrundlage in der Seeanlagenverordnung i.d.F. der Verordnung vom 2. Juni 2016 ([X.] [X.] 1257) ist aufgrund der Übergangsbestimmungen in § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See ([X.] - [X.], Art. 2 des Gesetzes vom 13. Oktober 2016 <[X.] [X.] 2258, 2310> i.d.[X.]. 16 Nr. 12 des Gesetzes zur Änderung der [X.]estimmungen zur Stromerzeugung aus [X.]-Wärme-Kopplung und zur Eigenversorgung vom 22. Dezember 2016 <[X.] [X.] 3106, 3144>), das hinsichtlich der Anlagen zur Erzeugung von Energie aus Wind (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 3 [X.]) an die Stelle der Seeanlagenverordnung getreten ist (§ 2 Abs. 1 Nr. 3, § 44 Abs. 1 Nr. 1 [X.]), für den nach den [X.]estimmungen der Seeanlagenverordnung errichteten und vor dem 1. Januar 2017 in [X.]etrieb genommenen Windpark weiterhin anwendbar. Die Überleitungsvorschrift des § 17 [X.] führt auch für den Windpark, der nach der Seeanlagenverordnung in der Fassung von Art. 2 des [X.] und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften ([X.]) vom 25. März 2002 ([X.] [X.] 1193, 1216) genehmigt worden ist, nicht zur Anwendung des § 15 [X.] a.F., an dessen Stelle der im Wesentlichen gleichlautende § 16 [X.] getreten ist.

Der Kläger begehrt den Erlass einer Entscheidung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.]. Danach kann das [X.] u.a. dann, wenn eine Anlage, ihre Errichtung oder ihr [X.]etrieb zu einer Gefahr für die Meeresumwelt führt, die Errichtung oder den [X.]etrieb ganz oder teilweise bis zur Herstellung des ordnungsgemäßen Zustands untersagen, soweit sich die Gefahr auf andere Weise nicht abwenden lässt oder die Einstellung der Errichtung oder des [X.]etriebs zur Aufklärung der Ursachen der Gefahr unerlässlich ist. Dabei handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG.

(2) Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG ist dieses Gesetz anzuwenden auf Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des [X.]rechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der [X.] dienen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG findet es in gleicher Weise Anwendung, wenn entgegen geltender Rechtsvorschriften eine solche Entscheidung unterlassen wurde. Schließlich regelt § 1 Abs. 2 UmwRG konstitutiv die Erstreckung der Geltung des Gesetzes u.a. auf den seewärts des [X.] und somit außerhalb des [X.] Hoheitsgebiets liegenden und nach Maßgabe der Regelungen in Art. 55, 56 Abs. 1 [X.]uchst. a und b des [X.] der [X.] vom 10. Dezember 1982 - [X.] - ([X.] 1994 I[X.] 1798, 1799) eröffneten Funktionshoheitsraum der [X.] ausschließlichen Wirtschaftszone (vgl. Proelß, in: [X.]. 216 f., 223 ff.; Schieferdecker, in: [X.]/[X.]/Kment, [X.], 5. Aufl. 2018, § 1 UmwRG Rn. 101; [X.], in: [X.], [X.], 2. Aufl. 2017, § 56 Rn. 10, 21; siehe [X.], in: [X.] Kommentar zum [X.], [X.]d. 1 Stand Februar 2021, Staatsgebiet und Grenzen, Rn. 192).

§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG ist nach Art. 1, 18 des Gesetzes zur Anpassung des [X.] und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 ([X.] [X.] 1298) am 2. Juni 2017 und damit erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens in [X.] getreten. Aufgrund der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG ist die Vorschrift hier anwendbar. Denn der angefochtene Ablehnungsbescheid hatte im [X.]punkt der Rechtsänderung aufgrund der fristgerechten Klageerhebung noch keine [X.]estandskraft erlangt (siehe [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht, [X.]. 18/12146 S. 16; vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 2. November 2017 - 7 [X.] 25.15 - [X.] 445.41 § 27 WHG 2010 Nr. 3 Rn. 17 und vom 29. Oktober 2020 - 4 [X.]N 9.19 - NVwZ 2021, 331 Rn. 10; siehe auch Zwischenurteil vom 28. Juni 2002 - 4 A 59.01 - [X.] 406.400 § 69 [X.] 2002 Nr. 1 S. 2).

Der [X.]egriff der Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG ist weit auszulegen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 23. Juni 2020 - 9 A 22.19 - [X.]VerwGE 168, 368 Rn. 17 f.). Dies folgt insbesondere aus dem Anliegen des Gesetzgebers, die Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 der [X.] - [X.] - vollständig ins nationale Recht umzusetzen und zu diesem Zweck die Klage auf behördliches Einschreiten gegenüber Dritten im Interesse der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften zu ermöglichen ([X.]. 18/9526 [X.], 36 f.; siehe auch [X.], in: [X.], [X.], 2. Aufl. 2018, § 1 UmwRG Rn. 56 f.). Eine Einschränkung erfährt die Ausrichtung auf Maßnahmen des [X.] insoweit, als selbstständige, von einer Vorhabenzulassung unabhängige Überwachungsmaßnahmen nicht erfasst sind, die Maßnahmen vielmehr der Durchsetzung und Umsetzung der in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG aufgezählten Entscheidungen dienen müssen (vgl. [X.]/[X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, Stand Dezember 2020, § 1 UmwRG Rn. 121 f.). Ein solcher Zusammenhang besteht hier mit einer Zulassungsentscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]uchst. a UmwRG. Die seeanlagenrechtliche Genehmigung, an die die Überwachungsmaßnahmen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] anknüpfen, war - wie in der genannten Vorschrift vorausgesetzt und vom [X.]erufungsgericht zutreffend ausgeführt - [X.] ([X.] 58).

Zu Unrecht wendet die [X.]eigeladene ein, eine Entscheidung im Sinne der genannten [X.]estimmung stehe hier nicht in Rede, weil die Genehmigung, die vor dem 25. Juni 2005 als dem [X.]punkt des Ablaufs der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2003/35/[X.] und des Rates vom 26. Mai 2003 über die [X.]eteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme ([X.]) - [X.] - ergangen ist (siehe [X.]. 18/9526 S. 46 und [X.]. 18/5927 S. 11), als solche nicht tauglicher Gegenstand einer Verbandsklage gewesen sei (siehe § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG). Darauf kommt es nach dem Gesetzeswortlaut nicht an. Im Anwendungsbereich des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG reicht es aus, dass die Zulassungsentscheidung, auf die die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG bezogen ist, in der Sache bestimmten Anforderungen genügen musste; demgegenüber spielt die Frage der Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs gegen die vorausliegende Zulassungsentscheidung keine Rolle (vgl. [X.]/[X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, Stand Dezember 2020, § 8 UmwRG Rn. 12). Schließlich sind entgegen der Auffassung der [X.]eklagten Maßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung der Zulassungsentscheidung nicht nur solche, die in dem Sinne auf die Vorhabenzulassung bezogen sind, als allein die Einhaltung der Genehmigungsbestimmungen z.[X.]. nach deren Umfang, die [X.]eachtung von Schutzauflagen und die Durchführung angeordneter Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen überwacht werden soll. Vielmehr sind - insbesondere vor dem Hintergrund des Art. 9 Abs. 3 [X.] - gerade auch die Auswirkungen der Zulassungsentscheidung in den [X.]lick zu nehmen. Denn sie sind bereits bei Erlass dieser Entscheidung zu berücksichtigen. Auch insoweit sind die Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen gerade dann genehmigungsakzessorisch, wenn sie wie eine [X.]etriebsuntersagung jedenfalls die Ausnutzung der Zulassungsentscheidung betreffen.

Mit der Ausrichtung auf die Abwehr einer Gefahr für die Meeresumwelt dient § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] auch der Einhaltung umweltbezogener Vorschriften im Sinne von § 1 Abs. 4 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 [X.]; hier sind die Umweltbestandteile "natürliche Lebensräume einschließlich Meeresgebiete" und "die Artenvielfalt und ihre [X.]estandteile" betroffen.

b) Das [X.]erufungsgericht verneint einen Anspruch nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] unter Hinweis auf eine Legalisierungswirkung der bestandskräftigen seeanlagenrechtlichen Genehmigung zur Errichtung des Windparks. Die mit dem Windpark einhergehende [X.]eeinträchtigung der Stern- und Prachttaucher sei im Genehmigungsbescheid ausführlich gewürdigt und auf dieser [X.]asis eine Gefährdung der Meeresumwelt verneint worden. Diese Einschätzung könne auf Grundlage der genannten [X.]estimmung auch nicht durch Erlass einer zeitlich beschränkten Untersagung überwunden werden. Diese Auffassung verstößt gegen [X.]recht; sie wird dem Regelungsgehalt des § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] nicht gerecht, indem sie die Rechtswirkungen und die Grenzen der [X.]estandskraft der seeanlagenrechtlichen Genehmigung überdehnt.

aa) Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] hat das [X.] die [X.]efugnis, den [X.]etrieb der Anlage, soweit erforderlich, bis zur Herstellung ordnungsgemäßer Zustände zu untersagen, wenn der [X.]etrieb u.a. eine Gefahr für die Meeresumwelt herbeiführt. Diese Handlungsoption ist Teil der Überwachungsmaßnahmen, die - wie die Generalklausel des § 16 Abs. 2 Satz 2 [X.] zeigt - auf die Sicherung und Einhaltung der [X.]etreiberpflichten nach § 14 [X.] ausgerichtet sind. Zu den [X.]etreiberpflichten zählt nach § 14 Nr. 1 [X.] insbesondere die Vermeidung von Gefahren für die Meeresumwelt. Die anderen Eingriffsmöglichkeiten nach § 16 [X.] unterscheiden sich nach Regelungsgehalt und Eingriffsintensität. Auf der Grundlage der Generalklausel des § 16 Abs. 2 [X.] können Gebote und Verbote zur Durchsetzung der [X.]etreiberpflichten in Gestalt nachträglicher Auflagen erlassen werden (siehe auch § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.] i.V.m. § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.] i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG, § 6 Abs. 4 Satz 2 [X.], § 4 Abs. 3 [X.] 1997). Über die Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] bzw. - entsprechend für nicht zugelassene Anlagen - § 16 Abs. 4 Satz 1 [X.] hinausgehend erlaubt § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] bzw. § 16 Abs. 4 Satz 3 [X.] die [X.]eseitigung einer zugelassenen bzw. nicht zugelassenen Anlage, falls die Gefahr nicht auf andere Weise abgewendet werden kann. Daneben stehen schließlich die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen über die Rücknahme und den Widerruf der Zulassungsentscheidung (§ 16 Abs. 6 [X.]). Ein zutreffendes Verständnis des § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] muss sich in diesen [X.] einfügen und dabei auch die Reichweite des Schutzguts der Meeresumwelt richtig erfassen.

bb) Der [X.]egriff der Meeresumwelt ist weit auszulegen. Das Seerechtsübereinkommen verleiht dem [X.] im [X.]ereich der ausschließlichen Wirtschaftszone neben souveränen Rechten hinsichtlich von Tätigkeiten zur wirtschaftlichen Ausbeutung der Zone wie der Energieerzeugung aus Wasser, Strom und Wind (Art. 56 Abs. 1 [X.]uchst. a, Art. 60 [X.]) auch [X.], wie in den diesbezüglichen [X.]estimmungen des Übereinkommens vorgesehen, in [X.]ezug auf den Schutz und die [X.]ewahrung der Meeresumwelt (Art. 56 Abs. 1 [X.]uchst. b Ziffer iii [X.]). Dabei beziehen sich die Vorschriften im insoweit einschlägigen Teil XII des [X.] nicht nur gemäß Art. 194 Abs. 1 bis 4 [X.] auf Maßnahmen zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt im Sinne der (engen) [X.]egriffsbestimmung des Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 [X.], die lediglich die unmittelbare oder mittelbare Zuführung von Stoffen oder Energie in die Meeresumwelt in den [X.]lick nimmt (siehe [X.]/[X.], Seeanlagenverordnung, 2003, § 3 Rn. 38 ff.). Vielmehr verleiht Art. 194 Abs. 5 [X.], nach dem auch die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz und zur [X.]ewahrung seltener oder empfindlicher Ökosysteme sowie des Lebensraumes gefährdeter, bedrohter oder vom Aussterben bedrohter Arten oder anderer Formen der Tier- und Pflanzenwelt des Meeres zu den in Übereinstimmung mit Teil XII ergriffenen Maßnahmen gehören, den Vorschriften als Öffnungsklausel ein naturschutzrechtliches Gepräge (vgl. Proelß, a.a.[X.] Rn. 265 f.; [X.], in: [X.], Handbuch des Seerechts, 2006, [X.]. 5 Rn. 29 ff.; [X.], in: [X.], 2. Aufl. 2017, § 56 Rn. 15; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2021, § 56 Rn. 31; [X.], [X.], 2015, [X.] ff.).

Hiernach umfasst die Meeresumwelt neben den grundlegenden Umweltelementen wie der Qualität des Meerwassers, der Hydrographie und den Sedimentverhältnissen insbesondere die Tier- und Pflanzenwelt des Meeres (vgl. [X.]/[X.], Seeanlagenverordnung, 2003, § 3 Rn. 27; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2018, § 48 [X.] Rn. 57). Gesetzlich konkretisiert wird der Schutz der Tierwelt als Teil der Meeresumwelt durch das Regelbeispiel des Vogelzugs. Die Formulierung in § 5 Abs. 6 Nr. 2 [X.], die den Vogelzug zwar im Zusammenhang mit der Meeresumwelt, aber nach dem erläuternden, durch Kommata umschlossenen Einschub zur Meeresverschmutzung doch getrennt von und gleichrangig mit ihr aufführt, steht diesem Verständnis nicht entgegen. Sie ist, wie die vorherigen Fassungen der Seeanlagenverordnung belegen, nur missverständlich. Mit der Ergänzung um den Vogelzug in § 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] i.d.[X.] vom 25. März 2002, [X.] [X.] 1193, 1216, (gleichlautend § 3 Satz 2 Nr. 3 [X.] i.d.F. der Verordnung vom 15. Juli 2008, [X.] [X.] 1296) sollte neben der Verschmutzung der Meeresumwelt im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 4 [X.] ein Ausschnitt aus diesem Schutzgut beispielhaft besonders hervorgehoben werden (siehe [X.]. 14/6378 S. 65; so nun auch wieder deutlich in den Nachfolgevorschriften § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 [X.]uchst. b [X.] und § 5 Abs. 3 Nr. 1 [X.]uchst. b des [X.] - SeeAnlG -, Art. 20 des Gesetzes vom 13. Oktober 2016, [X.] [X.] 2258, 2348). Ungeachtet avifaunistischer [X.]egrifflichkeiten und Unterscheidungen zwischen Rast- und Zugvögeln (siehe etwa [X.], Umweltbericht zum Flächenentwicklungsplan 2019 für die [X.] [X.], vom 28. Juni 2019, Ziff. 2.9, 2.10; 3.8, 3.9; 4.6, 4.7; 5.2) ist eine [X.]eeinträchtigung des Vogelzugs in Abhängigkeit von der jeweils betroffenen Vogelart und ihres Erhaltungszustands nicht nur dann anzunehmen, wenn Offshore-Einrichtungen wegen ihrer Lage auf einer traditionellen Zugroute besonders hohe Verluste durch Vogelschlag befürchten lassen; sie kommt auch dann in [X.]etracht, wenn durch den [X.]au oder [X.]etrieb einer Seeanlage die ökologische Qualität der für die Erhaltung der Vogelarten wichtigen Rast-, Mauser- oder Überwinterungsplätze insbesondere wegen der Scheuchwirkung der Anlage in Mitleidenschaft gezogen wird (vgl. [X.]. 14/6378 S. 65; siehe [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]zybulka, Handbuch des Meeresnaturschutzrechts in der [X.] und [X.], 2012, § 9 S. 201; [X.]/[X.], Seeanlagenverordnung, 2003, § 3 Rn. 49 ff.; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2018, § 48 [X.] Rn. 71; vgl. auch Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2009/147/[X.] - [X.] -). Zur näheren Ausfüllung des [X.]egriffs der Gefährdung der Meeresumwelt durch [X.]eeinträchtigung des Vogelzugs in diesem Sinne bietet sich - wie in der erteilten Genehmigung geschehen - die Orientierung an naturschutzrechtlichen Vorschriften an. Eines Rückgriffs auf die tatbestandliche Voraussetzung einer [X.]eeinträchtigung "sonstiger überwiegender öffentlicher [X.]elange" bedarf es nicht (siehe aber auch [X.], a.a.[X.], S. 202).

cc) Die Untersagung des [X.]etriebs der Anlage auf der Grundlage des § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] ist immer zeitlich beschränkt; sie ist keine endgültige, mit der die betrieblichen Verhältnisse der Anlage - wie mit nachträglichen Auflagen auf der Grundlage des § 16 Abs. 2 [X.] - im Sinne einer Dauerlösung geregelt werden sollen, sondern nur eine vorläufige Maßnahme. Dies gilt wegen der Ausrichtung auf und [X.]efristung bis zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands ungeachtet des Umstands, dass mit der Änderung der Seeanlagenverordnung durch die Verordnung vom 15. Juli 2008 ([X.] [X.] 1296) im damaligen § 15 Abs. 3 Satz 1 [X.] ("... den [X.] oder teilweise bis zur Herstellung des ordnungsgemäßen Zustands untersagen ...") das Wort "vorläufig" entfallen ist.

Die [X.]etriebsuntersagung stellt sich als typisch ordnungsrechtliche Notmaßnahme dar, wenn es etwa um die Abwehr der Folgen eines betrieblichen Störfalls geht, mit dem die Gefahr einer Meeresverschmutzung einhergeht. Eine solche Maßnahme steht in keiner Weise in Widerspruch zu einer bestandskräftigen Genehmigung, weil der Störfall gerade nicht erfasst und geregelt wird bzw. die Regelungswirkung überschreitet.

Daneben können auch Gefahren für die Meeresumwelt, die sich aus den Auswirkungen eines nach Maßgabe der [X.] ordnungsgemäßen [X.]etriebs ergeben und sich nicht in einer Meeresverschmutzung, sondern in [X.]eeinträchtigungen naturschutzrechtlicher Art niederschlagen, Anlass für ein Einschreiten nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] sein. Dieses Vorgehen wird durch die Rechtswirkungen der Genehmigung nicht von vornherein gesperrt.

(1) Die "Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands" als Ziel der [X.]etriebsuntersagung meint nicht allein das Ergebnis der [X.]eseitigung des Störfalls, die die Anlage wieder in einen regelkonformen Zustand im Sinne der Einhaltung der [X.] versetzt, sodass sich Maßnahmen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] bei genehmigungskonformem [X.]etrieb erübrigen. Der ordnungsgemäße Zustand ist vielmehr auf die [X.]eachtung der [X.]etreiberpflichten im Sinne des § 14 [X.] und deren Schutzzwecke bezogen. Diese Pflichten verlangen ganz generell, dass der [X.]etrieb in Einklang mit den maßgeblichen rechtlichen Anforderungen geführt und insoweit Schädigungen und Gefährdungen vermieden werden. Das soll durch die Überwachungsmaßnahmen gesichert werden. Eine [X.]eschränkung der dabei beachtlichen Ursachen auf Umstände, die erst während des Anlagenbetriebs eingetreten sind, ergibt sich nicht aus der Formulierung, dass der [X.]etrieb der Anlage eine Gefährdung der Schutzgüter herbeiführt; damit wird nur der Nachweis einer Kausalbeziehung gefordert.

Eine Einschränkung der zulässigen Zielrichtung der Untersagungsverfügung kann sich zwar grundsätzlich aus den Rechtswirkungen der bestandskräftigen seeanlagenrechtlichen Genehmigung ergeben, aufgrund derer der Windpark betrieben wird. Deren Regelungsgehalt ist indessen begrenzt. Sie gestattet die Errichtung und den [X.]etrieb der genehmigten Anlage und stellt fest, dass die Anlage mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften, soweit vom Prüfprogramm umfasst (hier § 3 [X.] 2002), vereinbar ist. Diese Feststellung bezieht sich auf den [X.]punkt der [X.]. Darin erschöpft sich die Regelungs- und Legalisierungswirkung, weil die [X.]etreiberpflichten in dem Sinne dynamisch sind, als sie auf die jeweils aktuelle Rechtslage, die nunmehr geltenden rechtlichen Anforderungen und die damit verfolgten umweltrechtlichen Standards, ausgerichtet sind und auch einer neuen Tatsachenlage Rechnung tragen müssen ([X.]/[X.], Seeanlagenverordnung, 2003, § 13 Rn. 5). Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage bei der seeanlagenrechtlichen Genehmigung, die im [X.] an [X.]egrifflichkeiten des [X.]immissionsschutzgesetzes Errichtung und [X.]etrieb der Seeanlage umfasst (vgl. [X.]/[X.], a.a.[X.], § 1 Rn. 50), nicht von den entsprechenden Grundlinien des allgemeinen Immissionsschutzrechts (siehe §§ 17, 20, 21 [X.]ImSchG). Nachträglichen Rechtsänderungen kann folglich nicht mit dem Einwand begegnet werden, dass nicht in einen als rechtmäßig festgestellten [X.]estand eingegriffen werden dürfe (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 [X.] 48.07 - [X.]VerwGE 132, 224 Rn. 27). Hinsichtlich der tatsächlichen Verhältnisse kann offenbleiben, ob sich die [X.]estandskraft gegen eine lediglich veränderte [X.]ewertung einer als solcher unveränderten Tatsachengrundlage durchsetzen kann. Demgegenüber sind bei der [X.]estimmung der [X.]etreiberpflichten neue Erkenntnisse über die Auswirkungen der Anlage immer zu berücksichtigen. Dies gilt zum einen für neue wissenschaftliche Erkenntnisse; schlägt sich der wissenschaftliche Fortschritt in allgemein anerkannten Standards etwa zur Abschätzung zukünftiger Entwicklungen nieder, sind diese als neue Tatsachen zu betrachten, die die [X.]estandskraft überwinden können (vgl. etwa [X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 16. Juli 1982 - 7 [X.] 190.81 - [X.] 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 80 S. 24 und vom 15. Februar 1988 - 7 [X.] 219.87 - [X.] 406.25 § 48 [X.]ImSchG Nr. 2 S. 1 f.; Urteile vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 - [X.]VerwGE 155, 81 Rn. 36 und vom 19. September 2018 - 8 [X.] 16.17 - [X.]VerwGE 163, 102 Rn. 20; [X.], in: [X.]/[X.], VwVfG, Stand Juli 2020, § 49 Rn. 111, 113). Zum anderen können sich neue Tatsachen daraus ergeben, dass die Auswirkungen des [X.]etriebs einer Anlage nicht mehr nur - wie bei der Erteilung der Genehmigung - prognostisch ermittelt und folglich abgeschätzt, sondern nach Errichtung und Inbetriebnahme auf der Grundlage empirischer Nachweise verlässlicher bestimmt werden können. Auch wenn eine Prognose nach Prognosebasis und -methode fehlerfrei erstellt worden ist, steht bei der Normierung dynamischer [X.]etreiberpflichten die Genehmigung grundsätzlich unter dem Vorbehalt, dass die Auswirkungsprognose aus welchen Gründen auch immer fehlschlägt und bei Ausnutzung der Genehmigung die Tätigkeit des [X.]s an die neue Situation angepasst werden muss.

(2) Die vorläufige Untersagung des [X.]etriebs setzt nicht voraus, dass zuvor die Genehmigung wegen der Nichterfüllung der [X.]etreiberpflichten aufgehoben worden ist. Ein solches Erfordernis ist weder ausdrücklich normiert, noch folgt dies aus dem Hinweis in § 16 Abs. 6 [X.] auf die Vorschriften über Rücknahme und Widerruf eines Verwaltungsakts. Dieser Hinweis macht lediglich deutlich, dass die Vorschriften in § 16 [X.] sich gegenüber den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen [X.]estimmungen nicht als abschließend verstehen, aber ansonsten eigenständige Regelungen enthalten. Die Eigenständigkeit von § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] wird dadurch belegt, dass die [X.]etriebsuntersagung immer eine vorläufige ist. Die so gewonnene [X.] kann insbesondere dazu genutzt werden, den Verstoß gegen die [X.]etreiberpflichten - so er nicht bereits während der Prüfung im Überwachungsverfahren bewältigt worden ist - entweder durch Veränderungen im Tatsächlichen, etwa den [X.]etriebsmodalitäten, oder durch Nachbesserungen im Rechtlichen im Wege der Erteilung von Ausnahmen oder [X.]efreiungen zu beseitigen. In einer solchen Situation wird die vorläufige Untersagung zur bloßen [X.]etriebsunterbrechung, nach der die Absicherung des [X.]etriebs durch eine Genehmigung wieder unabdingbar ist.

Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage von der Situation, in der nach § 16 Abs. 3 Satz 2 [X.] die Anlage beseitigt wird. Hier muss die Genehmigung nicht mehr "in Reserve" gehalten werden. Vielmehr spricht alles dafür, dass auch aufgrund der Schwere des Eingriffs die erteilte Genehmigung als Grundlage für die Errichtung der Anlage vorab aus der Welt geschafft werden muss. Das wird nicht zuletzt dadurch bestätigt, dass in den entsprechenden Nachfolgevorschriften eine Aufhebung nunmehr ausdrücklich vorgesehen ist (§ 57 Abs. 3 Satz 2 [X.]; § 14 Abs. 3 Satz 2 SeeAnlG), und die Gesetzesmaterialien insoweit nicht von einer Änderung der zuvor geltenden Rechtslage ausgehen ([X.]. 18/8860 [X.], zu § 57 [X.]; [X.]. 18/9096 S. 379, zum SeeAnlG).

(3) Auch wenn hiernach der Fortbestand der Genehmigung einer gegebenenfalls beschränkten [X.]etriebsuntersagung zur einstweiligen Sicherung der Einhaltung der [X.]etreiberpflichten im Interesse der Gefahrenabwehr nicht entgegensteht, folgt aus dem Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen keine Verpflichtung der [X.]ehörde, von der Ermächtigungsgrundlage in einer bestimmten Weise Gebrauch zu machen. Ihr ist vielmehr Ermessen eingeräumt. In die [X.] ist dann jedenfalls in [X.]ezug auf das Wie des Einschreitens etwa in zeitlicher Hinsicht die Existenz der Genehmigung einzustellen. Das folgt auch aus einem Vergleich der Regelungen in § 16 Abs. 3 Satz 2 und § 16 Abs. 4 Satz 3 [X.]: Während die [X.]eseitigung einer genehmigten Anlage als ultima ratio im behördlichen Ermessen steht, ist sie bei einer nicht genehmigten Anlage zwingend.

Entgegen der Auffassung des [X.] ergibt sich insoweit auch bei [X.]eachtung des Art. 6 Abs. 2 der [X.] vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - [X.] -, zu dessen Umsetzung § 33 Abs. 1 [X.] dient, nichts Anderes. Das in Art. 6 Abs. 2 [X.] normierte allgemeine habitatrechtliche Verschlechterungsverbot hat zwar, wie das [X.]erufungsgericht zutreffend ausführt, ungeachtet des grundsätzlichen Vorrangs der vorhabenbezogenen Vorschriften des Art. 6 Abs. 3 [X.] auch nach der Zulassung eines Vorhabens [X.]edeutung. So sind Vorhaben, die im [X.] an eine nicht den Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 [X.] entsprechende Untersuchung vor der Listung eines Gebiets genehmigt worden sind, vor ihrer Ausführung gegebenenfalls einer nachträglichen Verträglichkeitsuntersuchung nach Maßgabe des Art. 6 Abs. 2 [X.] zu unterziehen (vgl. [X.], Urteile vom 14. Januar 2016 - [X.]-399/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:10], [X.] - Rn. 46 und - [X.]-141/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:8], Kommission/[X.]ulgarien - Rn. 52; [X.]VerwG, Urteil vom 15. Juli 2016 - 9 [X.] 3.16 - [X.] 406.403 § 34 [X.] 2010 Nr. 14 Rn. 36 ff.). Es ist auch dann von [X.]edeutung, wenn ein unter Prüfung von Art. 6 Abs. 3 [X.] zugelassenes Vorhaben sich bei der anschließenden Realisierung als geeignet erweist, erhebliche Verschlechterungen oder Störungen hervorzurufen (vgl. [X.], Urteil vom 7. September 2004 - [X.]-127/02 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2004:482], [X.] - Rn. 36 f.). Die sich aus Art. 6 Abs. 2 [X.] ergebende allgemeine Schutzpflicht im Sinne einer fortlaufenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Ergreifen geeigneter Schutzmaßnahmen, um habitatrechtlich beachtliche Verschlechterungen sowie Störungen zu vermeiden, gibt den Mitgliedstaaten jedoch keine konkreten Maßnahmen vor ([X.], Urteil vom 14. Januar 2016 - [X.]-399/14 - Rn. 44 f.; [X.]VerwG, Urteil vom 23. Juni 2020 - 9 A 22.19 - [X.]VerwGE 168, 368 Rn. 69). Gibt es, wie hier, eine Ermächtigungsgrundlage, die auch zum Habitatschutz beizutragen geeignet ist, ist dieses Anliegen bei der Anwendung dieser Norm zu beachten. In die [X.] ist die Schutzpflicht bei der Auswahl der Maßnahmen einzustellen.

c) Nach diesen Grundsätzen hat die Verneinung des geltend gemachten Anspruchs mit der vom [X.]erufungsgericht gegebenen [X.]egründung keinen [X.]estand.

aa) Zum einen hat das [X.]erufungsgericht auf der Grundlage seiner unzutreffenden Rechtsansicht die vom Kläger benannten neuen Erkenntnisse zu den Auswirkungen des Windparks auf die [X.] in ihrem Habitat nicht gewürdigt und nicht geprüft, ob diese Anlass zu anlagenbezogenen Maßnahmen der Gefahrenabwehr geben können. Dass solche Überlegungen auch aufgrund der in dem für die Entscheidung über ein Verpflichtungsbegehren maßgeblichen [X.]punkt der mündlichen Verhandlung vor dem [X.]erufungsgericht vorliegenden Untersuchungen nicht von vornherein von der Hand zu weisen waren, wird nicht zuletzt durch die Einschätzung im [X.]escheid des [X.]fN vom 9. März 2021 bestätigt, der sich zum [X.]eleg einer rechtlich erheblichen [X.]eeinträchtigung der [X.] auch auf Erkenntnisse beruft, die bereits im Jahre 2018 vorlagen. Diese Prüfung auf der Grundlage des aktuellen Erkenntnisstandes nachzuholen, ist dem Senat verwehrt. Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.] zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

bb) Eine Zurückverweisung ist auch deswegen geboten, weil das [X.]erufungsgericht zum anderen eine Änderung der Rechtslage nicht in den [X.]lick genommen hat.

Im Vorfeld der Erteilung der Genehmigung ist lediglich - vorsorglich - eine habitatschutzrechtliche, nicht aber eine artenschutzrechtliche Prüfung durchgeführt worden. Das entsprach der damals geltenden nationalen Rechtslage. Mit Gesetz vom 25. März 2002 ([X.], [X.] [X.] 1193) wurde § 38 [X.] a.F. eingefügt, der erstmals den Schutz von [X.] regelte. Wie sich insbesondere aus § 38 Abs. 1 Nr. 5 [X.] mit dem Verweis auf §§ 33 und 34 [X.] ergibt, wurde damit - nach Maßgabe der [X.]estimmungen des [X.] - die Geltung der naturschutzrechtlichen Habitatschutzvorschriften in der [X.] ausschließlichen Wirtschaftszone angeordnet. Eine räumliche Erstreckung der artenschutzrechtlichen Vorschriften erfolgte damals nicht (siehe auch [X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, Stand August 2002, § 38 [X.] Rn. 11). Dies ist erst durch die Einfügung des § 56 Abs. 1 [X.] durch das Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 ([X.] [X.] 2542) mit Wirkung vom 1. März 2010 geschehen; damit wurde auch die Geltung der weiteren naturschutzrechtlichen Instrumente mit Ausnahme der Landschaftsplanung auf den [X.]ereich der [X.] ausschließlichen Wirtschaftszone erstreckt (vgl. [X.]. 16/12274 S. 73). Insoweit ist nach [X.]m Recht eine Rechtsänderung eingetreten, die vom [X.] grundsätzlich zu beachten ist.

Die [X.]eschränkung der Erstreckung auf das [X.] ist zwar unionsrechtswidrig. Der Gerichtshof der [X.] hat entschieden, dass die [X.] auch in [X.]ezug auf den Artenschutz in der ausschließlichen Wirtschaftszone anwendbar und von den Mitgliedstaaten insoweit umzusetzen ist (Urteil vom 20. Oktober 2005 - [X.]-6/04 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2005:626], Kommission/[X.] - Rn. 117). Die [X.] war vor ihrer umfassenden (räumlichen) Umsetzung durch die Geltungserstreckung aufgrund des [X.]naturschutzgesetzes i.d.[X.] vom 29. Juli 2009 aber nicht zum Nachteil der [X.]eigeladenen bzw. ihres Rechtsvorgängers anwendbar. Auch wenn die Voraussetzungen einer unmittelbaren Anwendbarkeit der Richtlinie - Ablauf der Umsetzungsfrist, inhaltliche [X.]estimmtheit und Unbedingtheit - vorlagen, konnten die [X.] [X.]ehörden sich nicht im Sinne einer "umgekehrt vertikalen Direktwirkung" auf die insoweit nicht umgesetzte Richtlinie berufen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.] Kommentar zu [X.]V, GR[X.] und A[X.]V, 2017, Art. 288 A[X.]V Rn. 47 f.; [X.], in: [X.]allies/[X.], [X.]V/ A[X.]V, 5. Aufl. 2016, Art. 288 A[X.]V Rn. 57, jeweils m.w.[X.]). Nichts Anderes folgt daraus, dass ein Privater durch die Anwendung einer nicht ordnungsgemäß umgesetzten Richtlinie mittelbar belastet werden kann, wenn ein Dritter ein unionsrechtsmäßiges Handeln der [X.]ehörde verlangen kann (vgl. [X.], a.a.[X.], Rn. 63 f. m.w.[X.]). Eine solche Situation war hier mangels Verbandsklagebefugnis nicht gegeben.

Die Rechtsänderung liegt im vorliegenden rechtlichen Zusammenhang auch dann vor, wenn auf die seeanlagenrechtliche Genehmigung in der Gestalt des Änderungsbescheids des [X.] vom 17. Februar 2011 abgestellt wird. Darin ist die Frist, bis zu der - zur Vermeidung des Erlöschens der Genehmigung - die [X.]auarbeiten für die Errichtung des Windparks zu beginnen haben, bis zum 31. Dezember 2014 verlängert worden. Mit dieser auflösenden [X.]edingung soll eine ungerechtfertigte Vorratshaltung an [X.] verhindert werden. Die Prüfung beschränkt sich folglich auf die zeitlichen Perspektiven für die Realisierung des Vorhabens, während die [X.] bzw. Versagungsgründe nicht nochmals untersucht werden.

3. Im Übrigen hat die Revision keinen Erfolg. Das Urteil ist jedenfalls im Ergebnis richtig und die Revision nach § 144 Abs. 4 [X.] zurückzuweisen, soweit der Kläger mit seinem auf das Umweltschadensgesetz gestützten [X.]egehren nicht durchgedrungen ist.

a) Das Klagebegehren ist insoweit einer gesonderten Entscheidung zugänglich. Das geltend gemachte Einschreiten zur Gefahrenabwehr auf der Grundlage der Seeanlagenverordnung einerseits und des [X.] andererseits steht nicht im Verhältnis einer Anspruchsnormenkonkurrenz zueinander. Vielmehr handelt es sich um unterschiedliche Streitgegenstände, die im Wege einer alternativen objektiven Klagehäufung (§ 44 [X.]) verfolgt werden.

Der Streitgegenstand wird durch den Klageantrag, in dem sich die vom Kläger in Anspruch genommene Rechtsfolge konkretisiert, und den Lebenssachverhalt (Klagegrund) bestimmt, aus dem der Kläger die begehrte Rechtsfolge herleitet. Der Klagegrund geht über die Tatsachen, welche die Tatbestandsmerkmale einer Rechtsgrundlage ausfüllen, hinaus; zu ihm sind alle Tatsachen zu rechnen, die bei einer natürlichen, vom Standpunkt der [X.]eteiligten ausgehenden [X.]etrachtungsweise zu dem durch den Vortrag des [X.] zur Entscheidung gestellten [X.] gehören. Das ist dann der Fall, wenn der Tatsachenstoff nicht sinnvoll auf verschiedene eigenständige, den Sachverhalt in seinem Kerngehalt verändernde Geschehensabläufe aufgeteilt werden kann, selbst wenn er nach mehreren Anspruchsgrundlagen einer je eigenständigen rechtlichen [X.]ewertung zugänglich ist. [X.]ei gleichem Antrag liegt eine Mehrheit von Streitgegenständen dagegen dann vor, wenn die materiell-rechtliche Regelung die zusammentreffenden Ansprüche durch eine Verselbstständigung der einzelnen Lebensvorgänge erkennbar unterschiedlich ausgestaltet (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 7. März 2016 - 7 [X.] 45.15 - [X.] 300 § 17 GVG Nr. 8 Rn. 6 m.w.[X.]; [X.]GH, Urteil vom 5. Juli 2016 - [X.] - [X.]GHZ 211, 189 Rn. 24 f.). Eine in diesem Sinne streitgegenstandsprägende Wirkung (vgl. [X.], in: [X.], [X.], 15. Aufl. 2019, § 121 Rn. 24) entfalten auch die je unterschiedlich geregelten Voraussetzungen für umweltrechtliche Verbandsklagen, bei denen die Klagebefugnis zur Eröffnung einer (partiell) objektiven Rechtskontrolle jeweils bezogen und beschränkt auf genau umschriebene Angriffsgegenstände bzw. Anspruchsgrundlagen eingeräumt wird.

b) Das [X.]erufungsgericht hat die Klagebefugnis nach dem Umweltschadensgesetz mit umfangreichen Ausführungen verneint. Die Frage, ob diese Rechtsauffassung mit revisiblem Recht in Einklang steht und ob gegebenenfalls die Frage der Vereinbarkeit dieser Auslegung mit unionsrechtlichen Vorgaben erst nach Einholung einer Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der [X.] beantwortet werden könnte, kann aber jedenfalls deshalb aus Gründen der [X.] dahinstehen, weil die Entscheidung in dieser Hinsicht wegen der [X.] nach § 144 Abs. 4 [X.] [X.]estand hat (vgl. etwa [X.]VerwG, Urteile vom 14. Februar 1996 - 11 [X.] 6.95 - [X.]VerwGE 100, 275 <277> und vom 22. November 2018 - 7 [X.] 11.17 - [X.] 406.27 § 56 [X.][X.]ergG Nr. 2 Rn. 12, 25 f.; Eichberger/[X.]ier, in: [X.]/[X.], [X.], Stand Juli 2020, § 144 Rn. 34 f.).

Dies folgt daraus, dass die Vorschriften über die Anordnung von Gefahrvermeidungsmaßnahmen nach § 7 Abs. 2 Nr. 2, § 6 USchadG hier wegen der in § 1 Satz 1 USchadG angeordneten Subsidiarität nicht anwendbar sind. Danach findet das Umweltschadensgesetz Anwendung, soweit Rechtsvorschriften des [X.] oder der Länder die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden nicht näher bestimmen oder in ihren Anforderungen dem Umweltschadensgesetz nicht entsprechen. Nach § 1 Satz 2 USchadG bleiben Rechtsvorschriften mit weitergehenden Anforderungen unberührt.

aa) Ein Ausschluss der genannten [X.]estimmungen des [X.] steht zwischen den [X.]eteiligten allerdings nicht schon aufgrund des Urteils des [X.] vom 9. Juli 2014 - 11 K 2359/14 - bindend fest (so aber [X.], Urteil vom 11. März 2021 - 21 A 49/17 - juris Rn. 200). Das Verwaltungsgericht ist zwar davon ausgegangen, dass das Umweltschadensgesetz hinter die Vorschrift des § 16 [X.] zurücktrete. Rechtskräftig entschieden in jenem Verfahren ist jedoch - wie oben ausgeführt (II 2. a) aa) (2)) - nur, dass das [X.]fN für einen Anspruch auf Erlass von Gefahrvermeidungsmaßnahmen nicht zuständig ist. Die [X.]egründungserwägungen des Gerichts nehmen als bloße Vorfrage nicht an der - eingeschränkten - [X.]indungswirkung des erlassenen [X.] teil; sie sind bei der [X.]eurteilung des nunmehr zur Entscheidung stehenden Rechtsverhältnisses nicht als vorgreiflich zugrunde zu legen (vgl. etwa [X.]VerwG, Urteile vom 31. August 2011 - 8 [X.] 15.10 - [X.]VerwGE 140, 290 Rn. 20 und vom 22. September 2016 - 2 [X.] 17.15 - [X.]VerwGE 156, 159 Rn. 10).

bb) § 1 Satz 2 USchadG verdeutlicht in Umsetzung der Öffnungsklausel des Art. 16 der Richtlinie 2004/35/[X.] und des Rates vom 21. April 2004 über [X.] zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (A[X.]l. [X.]) - [X.]s-Richtlinie -, der verschärfende Regelungen im nationalen Recht zulässt, dass das Umweltschadensgesetz nur einen Mindeststandard definiert und weitergehenden Regelungen nicht entgegensteht (vgl. [X.]. 16/3806 [X.]). Vor diesem Hintergrund bestimmt § 1 Satz 1 USchadG den Vorrang spezialgesetzlicher Vorschriften, soweit diese die vom Umweltschadensgesetz behandelte Rechtslage zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden ebenfalls, und zwar tatbestandlich hinsichtlich der personalen oder sachlichen Verantwortlichkeiten sowie der Rechtsfolge weiter gefasst oder konkreter regeln, und gleichwohl mindestens den Schutzstandard des [X.] erreichen ([X.], USchadG, 2013, § 1 Rn. 2 ff.; [X.]/[X.], in: [X.][X.], Umweltrecht, Stand Dezember 2020, § 1 USchadG Rn. 5 f.; [X.], in: [X.], [X.]G[X.], 2010, [X.]uch 3, [X.]srecht, A. Einleitung zum [X.]srecht, Rn. 441 m.w.[X.]).

Diese Voraussetzungen liegen nach einer generalisierenden Gesamtbetrachtung bei der [X.] zur Gefahrenabwehr nach § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] vor. Diese Vorschrift ist schon vom sachlichen Anwendungsbereich insoweit weiter als das Umweltschadensgesetz, als die Seeanlagenverordnung mit dem Schutzgut der Meeresumwelt und insbesondere mit der darin eingeschlossenen Tier- und Pflanzenwelt nicht nur den durch § 2 Nr. 1 [X.]uchst. [X.]. § 19 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und 3 [X.] erfassten Ausschnitt des [X.] und der sogenannten [X.]iodiversitätsschäden in den [X.]lick nimmt (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2021, § 19 Rn. 11). Die Eingriffsvoraussetzungen sind in § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] mit dem Vorliegen einer Gefahr weniger streng als nach § 7 Abs. 2 Nr. 2, § 5 USchadG, nach dem eine unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens festgestellt werden muss. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Inanspruchnahme des [X.]etreibers einer genehmigten Anlage wegen einer grundsätzlich abweichenden [X.]ewertung einer Legalisierungswirkung der Genehmigung nach der Seeanlagenverordnung hinter den Möglichkeiten nach dem Umweltschadensgesetz zurückbleibt. Wie oben ausgeführt, kann eine Legalisierungswirkung dem Einschreiten auf der Grundlage des § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] - anders als bei der allgemeinen naturschutzrechtlichen Eingriffsbefugnis des § 3 Abs. 2 [X.] (vgl. [X.]/[X.], a.a.[X.] Rn. 12; siehe zum Verhältnis zum [X.] auch [X.], in: [X.], [X.], 2. Aufl. 2017, § 19 Rn. 35; [X.], in: [X.]eckOK Umweltrecht, Stand 1. Januar 2021, § 19 [X.] Rn. 10, 49) - nicht generell entgegengehalten werden. [X.]ei den Ansprüchen nach dem Umweltschadensgesetz ist die Vorstellung verfehlt, dass insoweit eine Legalisierungswirkung immer ausscheidet. Zwar ist auch der [X.] gemäß § 2 Nr. 3 USchadG grundsätzlich Verantwortlicher. Zum einen führt aber die [X.]estimmung in § 19 Abs. 1 Satz 2 [X.] über die Enthaftung, wenn eine Tätigkeit in einem besonderen Prüfverfahren zugelassen wurde oder zulässig ist, zu einer sachlich begrenzten Legalisierungswirkung. Zum anderen kann es im Rahmen der Haftung nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 USchadG bei einer zuvor genehmigten Tätigkeit am Verschulden fehlen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 21. September 2017 - 7 [X.] 29.15 - [X.] 406.257 USchadG Nr. 1 Rn. 27; siehe auch [X.], in: [X.], [X.], 2. Aufl. 2018, § 19 Rn. 28 ff., 43 f., 50 ff.). Schließlich sind in § 16 Abs. 3 Satz 1 [X.] auch die Rechtsfolgen konkreter geregelt, wenn dort ein anlagenbezogenes Vorgehen normiert ist.